Proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires

N° 561

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 juin 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , portant création d'une Agence nationale de la cohésion
des territoires ,

Par M. Louis-Jean de NICOLAY,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; M. Claude Bérit-Débat, Mme Pascale Bories, MM. Patrick Chaize, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart , vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean Bizet, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, MM. Guillaume Chevrollier, Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Philippe Madrelle, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Mme Françoise Ramond, M. Charles Revet, Mmes Nadia Sollogoub, Michèle Vullien .

Voir les numéros :

Première lecture : 2 , 98 , 99 et T.A. 20 (2018-2019)

Commission mixte paritaire : 433 et 434 (2018-2019)

Nouvelle lecture : 518 et 562 (2018-2019)

Première lecture : 1393 , 1621 , 1623 , 1662 et T.A. 242

Commission mixte paritaire : 1836

Nouvelle lecture : 1839 , 1939 et T.A. 273

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 12 juin 2019 sous la présidence de M. Hervé Maurey , président, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a examiné le rapport de M. Louis-Jean de Nicolaÿ et établi son texte en nouvelle lecture sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires , déposée au Sénat en octobre 2018 par M. Jean-Claude Requier et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) et adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 21 mai dernier.

Cette proposition de loi comportait initialement 12 articles visant à définir le statut, les missions, l'organisation, le fonctionnement ainsi que les moyens financiers et humains de la future Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).

En première lecture au Sénat , la commission avait souhaité valider la création de l'ANCT, en soulignant que la mise en place d'un guichet unique pour le soutien aux projets des collectivités territoriales correspond au voeu exprimé depuis près de deux ans par le Président du Sénat et de nombreux élus, dont le président Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolaÿ, dans leur rapport de mai 2017 « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité ». Pour marquer l'importance de ce projet, elle avait d'ailleurs procéder à la codification des principales dispositions du texte au sein du code général des collectivités territoriales , suivant la recommandation émise par le Conseil d'État, dans son avis rendu à la demande du Président du Sénat, en application du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution.

Au stade de l'examen en commission, 27 amendements avaient été adoptés, dont 23 à l'initiative du rapporteur selon trois axes principaux :

- renforcer le rôle des élus dans la gouvernance de l'agence par l'instauration de la parité entre les représentants des élus locaux et nationaux d'une part, et les représentants de l'État, de ses établissements publics et du personnel de l'agence d'autre part, au sein du conseil d'administration (article 3) ainsi que par la création d'un comité local de la cohésion territoriale (article 5), visant à associer les élus locaux aux actions de l'agence à l'échelle départementale ;

- garantir la prise en compte des territoires les plus fragiles dans le périmètre d'intervention de l'ANCT, en orientant prioritairement son action vers les zones en difficulté pour des raisons géographiques, démographiques, sociales et économiques (article 1 ^er ) et en incluant dans le champ de ses missions des sujets essentiels tels que l' accès aux services publics et la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs (article 2) ;

- améliorer le fonctionnement et la transparence de l'action de l'agence, en prévoyant notamment que les conventions pluriannuelles conclues par l'agence avec d'autres établissements publics de l'État soient transmises pour information au Parlement (article 7) et en permettant à l'agence de créer des filiales ou d'acquérir des participations , dans le cadre de ses missions (article 6 ter ).

En outre, une proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l'ANCT et modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution avait été déposée le 16 octobre 2018 par les présidents Hervé Maurey et Jean-Claude Requier pour prévoir l'audition du futur directeur général de l'ANCT par les commissions permanentes compétentes de chaque assemblée .

En séance , le Sénat avait adopté 26 amendements s'inscrivant dans la même logique que ceux adoptés en commission, dont 3 à l'initiative du rapporteur, avant de voter les deux textes de loi ordinaire et organique, le 8 novembre 2018. La commission rappelle, en particulier, l' adoption d'un amendement du président Hervé Marseille à l'article 3, visant à instaurer la parité au conseil d'administration de l'agence entre, d'une part, les représentants de l'État, de ses établissements publics et du personnel de l'agence, d'autre part, les représentants des élus locaux et nationaux.

Lors de la première lecture à l'Assemblée nationale , le 12 mars 2019, les principaux apports du Sénat ont été confortés . Toutefois, les députés ont rétabli la majorité des représentants de l'État au conseil d'administration , contre le souhait exprimé par le Sénat.

Aussi, au stade de la commission mixte paritaire , le 3 avril dernier, les deux assemblées ne sont pas parvenues à un accord sur la proposition de loi ordinaire, s'agissant du point nodal de la gouvernance et de la représentation des élus locaux et nationaux, malgré de nombreuses tentatives de conciliation du Sénat pour établir un texte équilibré et pragmatique. Alors que le rapporteur avait fait un premier pas en acceptant une représentation majoritaire de l'État au conseil d'administration à condition de permettre aux élus de disposer d'un droit de véto si les trois quarts d'entre eux étaient en désaccord avec une décision du conseil d'administration, cette proposition n'a pas été acceptée par les députés . Un accord a néanmoins été trouvé sur la proposition de loi organique, ce dont la commission se félicite.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, apportant pour certains des précisions techniques et juridiques opportunes.

Par ailleurs, à l'article 3, les députés ont adopté deux amendements identiques de la rapporteure de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire et du rapporteur pour avis de la commission de loi visant à introduire un mécanisme de seconde délibération du conseil d'administration , sur initiative des représentants des collectivités territoriales tout en maintenant l'équilibre global de la composition de ce conseil. Cette disposition s'inspire directement des enjeux évoqués lors de la commission mixte paritaire du 3 avril dernier.

Au stade de l'examen en commission en nouvelle lecture au Sénat , la commission a toutefois considéré, à une très large majorité, que cette disposition introduite par les députés à l'article 3 constitue une mesure en trompe l'oeil , dans le sens où elle n'ouvre droit qu'à une seule nouvelle délibération, sans vrai pouvoir pour les élus. Autrement dit, la commission considère que cette disposition, sous couvert d'une démarche de compromis, ne changera rien au droit de regard réel dont disposeront les collectivités territoriales sur la gouvernance de l'agence .

En conséquence et en cohérence avec la position exprimée par le Sénat depuis le début de l'examen de ce texte, la commission a adopté un unique amendement à l'article 3 , reprenant la dernière rédaction proposée par le Sénat au stade de la commission mixte paritaire , permettant à trois quarts des élus locaux présents de s'opposer à toute nouvelle délibération du conseil d'administration.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.