Projet de loi pour une école de la confiance

Rapports législatifs

Rapport n° 473 (2018-2019), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
Garantir les savoirs fondamentaux pour tous
CHAPITRE IER
L'engagement de la communauté éducative
Article 1er

École de la confiance

Objet : cet article rappelle l'exigence d'exemplarité des agents de l'éducation nationale.

I. Le droit en vigueur

Les personnels de l'éducation nationale sont soumis aux obligations communes à tous les fonctionnaires. Dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires prévoit que « le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité » et qu'« il est tenu à l'obligation de neutralité » ainsi qu'au respect du principe de laïcité dans l'exercice de ses fonctions. Comme les autres agents publics, les personnels de l'éducation nationale sont astreints au devoir de réserve, selon les conditions définies par la jurisprudence administrative, qui découle de l'obligation de neutralité et du respect de la hiérarchie 26 ( * ) .

Du fait du caractère particulier de leur mission, les personnels du service public de l'éducation se voient appliquer des exigences particulières .

Le troisième alinéa de l'article L. 111-1 du code de l'éducation prévoit ainsi que « dans l'exercice de leurs fonctions, les personnels mettent en oeuvre » les valeurs de la République.

L'article L. 911-5 du même code prévoit par ailleurs un régime d'incapacité qui leur est particulier (cf. commentaire de l'article 13), qui vise à s'assurer que les personnels « présentent les garanties de moralité indispensables à l'exercice des fonctions d'enseignement public et de garantir la sécurité des élèves » 27 ( * ) .

Dans une décision récente où il statuait en cassation sur une sanction disciplinaire prise à l'encontre d'un professeur condamné pour des agressions sexuelles sur mineur en dehors de son activité professionnelle, le Conseil d'État a invoqué « l'exigence d'exemplarité et d'irréprochabilité qui incombe aux enseignants dans leurs relations avec des mineurs, y compris en dehors du service » et tenu compte de l'atteinte « à la réputation du service public de l'éducation nationale ainsi qu'au lien de confiance qui doit unir les enfants et leurs parents aux enseignants du service » 28 ( * ) .

II. Le projet de loi initial

Selon l'exposé des motifs, le présent article « rappelle que la qualité du service public de l'éducation dépend de la cohésion de la communauté éducative autour de la transmission de connaissances et de valeurs partagées. Cela signifie, pour les personnels, une exemplarité dans l'exercice de leur fonction et pour les familles, le respect de l'institution scolaire, dans ses principes comme dans son fonctionnement ».

À cet effet, il crée dans le code de l'éducation un nouvel article L. 111-3-1 qui prévoit que « par leur engagement et leur exemplarité, les personnels de la communauté éducative contribuent à l'établissement du lien de confiance qui doit unir les élèves et leur famille au service public de l'éducation. Ce lien implique également le respect des élèves et de leur famille à l'égard de l'institution scolaire et de l'ensemble de ses personnels ».

L'étude d'impact indique que ces dispositions pourront être invoquées dans le cadre d'actions disciplinaires visant des personnels de l'éducation nationale « s'étant rendus coupables de faits portant atteinte à la réputation du service public » ou bien dans les cas de violences ou d'incivilités à leur encontre.

Cette analyse est toutefois très contestable au vu de l'absence de portée normative des dispositions du présent article . Comme le relève le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, celles-ci « ne produisent par elles-mêmes aucun effet de droit et réitèrent des obligations générales qui découlent du statut des fonctionnaires comme de lois particulières assorties, le cas échéant, de sanctions pénales ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement présenté par notre collègue députée Anne-Christine Lang, rapporteure, qui précise que les dispositions du présent article applicables aux fonctionnaires le sont « dans le respect de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ».

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue député Alexandre Freschi et plusieurs de ses collègues du groupe La République en marche, qui modifie le début de la deuxième phrase afin d'y faire référence au « respect mutuel entre les membres de la communauté éducative ».

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que cet article, compte tenu de sa portée normative très limitée, ne constitue pas l'instrument du musèlement des enseignants dénoncé par certains. L'actualité conforte plutôt le choix de rappeler l'exigence d'exemplarité qui s'impose aux personnels de l'éducation nationale, dont le devoir de neutralité est une des composantes, comme celui de réaffirmer le respect qui leur est dû.

La rédaction issue de l'Assemblée nationale, en ce qu'elle insiste sur le « respect mutuel entre les membres de la communauté éducative », tend à diluer le respect dû par l'élève à son maître et par les parents aux professeurs.

Les faits divers et l'exaspération que ces derniers provoquent, dont le mouvement #PasDeVague, auquel votre commission avait consacré une série d'auditions au mois de décembre 2018 29 ( * ) , constituait une forme nouvelle d'expression, témoignent de la crise d'autorité que traverse l'institution scolaire.

Une enquête menée en 2018 auprès de plus de 7 000 directeurs d'école permet de mesurer ce phénomène : 52 % des directeurs d'écoles interrogés indiquaient avoir été insultés au cours de l'année scolaire 2017-2018, dans la plupart des cas par des parents d'élèves (78 %) mais aussi par des élèves (15 %). 13 % indiquaient avoir été bousculés, dans la moitié des cas par des parents d'élèves, 26 % harcelés, à 69 % par des parents d'élèves et 6 % frappés, majoritairement par des élèves (84 %) 30 ( * ) .

Votre commission a adopté l'amendement COM-322 du rapporteur, qui réécrit le présent article. Il rappelle que l'exigence d'engagement et d'exemplarité des enseignants réaffirme que la relation entre l'élève et l'enseignant est une relation d'autorité, dans laquelle le respect est d'abord dû par les élèves et leur famille aux personnels et à l'institution scolaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article 1er bis AA (nouveau)
(article L. 111-1 du code de l'éducation)

Prise en compte des inégalités territoriales dans la répartition des moyens du service public de l'éducation

Objet : cet article additionnel prévoit que la répartition des moyens du service public de l'éducation tient compte des différences de situation liées au territoire.

I. Le droit en vigueur

La seconde phrase du cinquième alinéa de l'article L. 111-1 du code de l'éducation prévoit que « la répartition des moyens du service public de l'éducation tient compte des différences de situation, notamment en matière économique et sociale ».

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-60 de notre collègue Laurent Lafon, insérant un article additionnel afin de préciser que la répartition des moyens du service public de l'éducation tient également compte des différences de situation de nature territoriale.

Votre commission a adopté l'article 1 er bis AA ainsi rédigé .

Article 1er bis A
(article L. 111-1-2 [nouveau] du code de l'éducation)

Présence obligatoire du drapeau français, du drapeau européen
et des paroles du refrain de l'hymne national dans toutes les salles de classe

Objet : cet article rend obligatoire la présence, dans chaque salle de classe des établissements du premier et du second degrés, publics ou privés sous contrat, du drapeau tricolore, du drapeau européen et des paroles du refrain de l'hymne national.

I. Le droit en vigueur

Créé par la loi du 8 juillet 2013 31 ( * ) , l'article L. 111-1-1 du code de l'éducation prévoit que la devise de la République, le drapeau tricolore et le drapeau européen sont apposés sur la façade des écoles et des établissements d'enseignement du second degré publics et privés sous contrat.

Le même article prévoit que La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 est affichée de manière visible dans les locaux des mêmes écoles et établissements.

Une circulaire du 6 septembre 2013 rend également obligatoire l'affichage de la charte de la laïcité à l'école dans les établissements d'enseignement publics du premier et du second degrés 32 ( * ) .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique l'amendement de notre collègue Éric Ciotti insérant le présent article, qui rend obligatoire l'affichage dans chacune des salles de classe des établissements du premier et du second degrés, publics ou privés sous contrat, du drapeau tricolore, du drapeau européen et des paroles du refrain de l'hymne national.

Ces dispositions sont introduites au sein d'un nouvel article L. 111-1-2 du code de l'éducation.

S'agissant de la mise en oeuvre de cette mesure, le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse a déclaré que son ministère « sera sans nul doute en mesure [de faire imprimer] une affiche faisant apparaître deux drapeaux et les paroles du refrain de La Marseillaise, pour un coût tout à fait assumable » 33 ( * ) .

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements du rapporteur, dont un rédactionnel. Son amendement COM-324 supprime la référence au seul refrain de l'hymne national.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article 1er bis B (supprimé)
(article L. 111-1-3 [nouveau] du code de l'éducation)

Affichage obligatoire dans chaque salle de classe d'une carte de la France et de chacun de ses territoires d'outre-mer

Objet : cet article rend obligatoire la présence, dans toutes les salles de classe des établissements scolaires publics et privés sous contrat, d'une carte de la France et de chacun de ses territoires d'outre-mer.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue députée Nathalie Bassire insérant le présent article. Il rend obligatoire la présence, dans toutes les salles de classe des établissements du premier et du second degré, qu'ils soient publics ou privés sous contrat, d'une carte de la France « et de chacun de ses territoires d'outre-mer ».

Son second alinéa renvoie à un décret les modalités de son application.

II. La position de votre commission

Considérant que l'obligation d'afficher une carte de la France dans l'ensemble des salles de classe était disproportionnée par rapport à l'objectif recherché, et en outre peu pertinent pour certaines salles de classe du second degré, à l'instar des laboratoires des disciplines scientifiques, votre commission a adopté l'amendement COM-245 présenté par notre collègue Jacques Grosperrin supprimant cet article.

Votre commission a supprimé cet article .

Article 1er bis C
(article L. 511-3-1 [nouveau] du code de l'éducation)

Droit de vivre une scolarité sans harcèlement scolaire

Objet : cet article rappelle qu'aucun élève ne doit subir les agissements répétés de harcèlement scolaire au cours de sa scolarité.

I. Le droit en vigueur

Le rapport annexé de la loi du 8 juillet 2013 prévoit que « la lutte contre toutes les formes de harcèlement sera une priorité pour chaque établissement d'enseignement scolaire » 34 ( * ) .

La politique de lutte contre le harcèlement en milieu scolaire a été définie par une circulaire du 13 août 2013 35 ( * ) . Elle s'est traduite par la mise en place :

- d'un site internet - nonauharcelement.education.gouv.fr - et d'une plateforme téléphonique (3020) dédiés ;

- d'une journée nationale de mobilisation contre le harcèlement, qui a lieu le premier jeudi du mois de novembre ;

- d'une campagne d'information « Non au harcèlement » sur internet et sur les chaînes télévisées ;

- d'un effort de formation des personnels, avec la mise en place de référents harcèlement dans les académies et l'intégration de la thématique dans les plans académiques de formation.

La déclinaison dans les académies de la lutte contre le harcèlement

Selon la dernière enquête Orchestra conduite auprès des référents harcèlement des 30 académies :

- des formations sur cette thématique sont inscrites au plan académique de formation dans 100 % des académies ;

- le dispositif des ambassadeurs se généralise : environ 300 ambassadeurs à Aix-Marseille, 150 à Clermont ou 180 à Lyon.

- des formations qui touchent toutes les catégories de personnels et prioritairement les personnels au plus proche des élèves, avec des efforts à accentuer dans le 1 er degré ;

- un partenariat avec la police et la gendarmerie est mis en place dans 2/3 des académies, un partenariat avec des associations nationales ou locales dans 1/3 des académies, la justice étant sollicitée dans certaines académies. Le partenariat avec les parents d'élèves est également en voie de toucher une majorité des académies.

Source : ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse

Les faits liés au harcèlement constituent des fautes justifiant une punition ou une sanction disciplinaires, prononcées par le conseil de discipline de l'établissement. Comme le précise la circulaire du 17 juillet 2014, il ressort de la jurisprudence qu'« une faute peut reposer sur des faits commis hors de l'établissement scolaire, s'ils ne sont pas dissociables de la qualité de l'élève » ; « un harcèlement sur Internet entre élèves est donc de nature à justifier une sanction disciplinaire ».

S'il n'existe pas de délit de harcèlement scolaire à proprement parler, les faits qui en sont constitutifs sont réprimés :

- le délit de harcèlement moral (article 222-33-2-2 du code pénal) ;

- le délit de provocation au suicide (article 223-13 du même code) ;

- le délit de bizutage (article 225-16-1 du même code) ;

- en cas de diffusion d'images dégradantes, du délit d'atteinte à l'intimité de la vie privée (article 226-1 du même code).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement de notre collègue député Erwan Balanant, adopté en séance publique, le présent article vise à inscrire le droit de vivre une scolarité sans harcèlement parmi les principes généraux du droit à l'éducation.

Il modifie à cet effet l'article L. 111-2 du code de l'éducation, qui prévoit que « tout enfant a droit à une formation scolaire qui, complétant l'action de sa famille, concourt à son éducation » et précise le contenu de cette formation.

Il complète le premier alinéa de l'article L. 111-2 afin de prévoir qu'« aucun élève ne doit subir les agissements répétés de harcèlement scolaire qui ont pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions d'étude susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel » ; cette rédaction s'inspire de l'article L. 1152-1 du code du travail, s'agissant du droit de tout salarié de ne pas subir de harcèlement moral.

Introduit par un sous-amendement présenté par notre collègue Frédéric Reiss, la seconde phrase précise que les sanctions disciplinaires applicables en cas de fait de harcèlement scolaire, notamment des stages de sensibilisation, sont fixées par décret en Conseil d'État.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur rappelle que le harcèlement dans le cadre scolaire est déjà interdit et réprimé. Le présent article revêt donc une fonction essentiellement symbolique.

Pour cette raison, l'amendement COM-326 réduit le présent article à la seule expression du principe selon lequel « aucun élève ne doit subir de harcèlement scolaire », fixant ainsi un cap à l'institution.

Il déplace ses dispositions dans le titre du code de l'éducation consacré aux droits et obligations des élèves, dans un nouvel article L. 511-3-1.

Il supprime la description fastidieuse des conséquences du harcèlement scolaire ainsi que la référence aux sanctions disciplinaires et aux stages de sensibilisation. Celle-ci n'apporte rien par rapport au droit en vigueur : l'article R. 511-13, qui détermine les sanctions disciplinaires, prévoit d'ores et déjà des mesures de responsabilisation, qui peuvent prendre la forme d'un stage de sensibilisation. En outre, en créant un lien direct entre les faits et la sanction, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale tendait à remettre en cause le régime des sanctions disciplinaires applicables aux élèves.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis D (supprimé)
(article L. 111-2 du code de l'éducation)

Inscription du développement de l'esprit d'équipe
parmi les missions de la formation scolaire

Objet : cet article ajoute le développement de l'esprit d'équipe, notamment par l'activité physique et sportive, parmi les missions de la formation scolaire.

I. Le droit en vigueur

Le deuxième alinéa de l'article L. 111-2 du code de l'éducation fixe les missions de la formation scolaire ; aux termes de cet alinéa, celle-ci :

- « favorise l'épanouissement de l'enfant » ;

- « lui permet d'acquérir une culture » ;

- « le prépare à la vie professionnelle » ;

- « le prépare à l'exercice de ses responsabilités d'homme et de citoyen » ;

- « prépare à l'éducation et à la formation tout au long de la vie » ;

- « développe les connaissances, les compétences et la culture nécessaires à l'exercice de la citoyenneté dans la société contemporaine de l'information et de la communication » ;

- « favorise l'esprit d'initiative ».

Il est précisé que les familles sont associées à l'exercice de ces missions.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu de deux amendements identiques adoptés par l'Assemblée nationale en séance publique, le présent article a pour objet de préciser qu'outre l'esprit d'initiative, la formation scolaire favorise l'esprit d'équipe, en précisant que celui-ci passe « notamment par l'activité physique et sportive ».

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-327 de votre rapporteur supprimant cet article. Elle a considéré qu'il tendait à renforcer le caractère bavard du présent projet de loi et de l'article du code de l'éducation qu'il modifie. Il participe de la multiplication des missions et des injonctions à l'égard de l'institution scolaire, qui nuit in fine à sa capacité à répondre à ses missions essentielles.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 1er bis EA (nouveau)
(article L. 111-2 du code de l'éducation)

Précision rédactionnelle s'agissant des objectifs de la formation scolaire

Objet : cet article additionnel apporte une précision d'ordre rédactionnel à l'article L. 111-2 du code de l'éducation.

La première phrase du second alinéa de l'article L. 111-2 du code de l'éducation prévoit que « la formation scolaire favorise l'épanouissement de l'enfant, lui permet d'acquérir une culture, le prépare à la vie professionnelle et à l'exercice de ses responsabilités d'homme et de citoyen ».

Votre commission a adopté l'amendement COM-28 présenté par notre collègue Claude Malhuret, qui inclut la mention « ou de femme » dans les responsabilités à l'exercice desquelles prépare la formation scolaire.

Votre commission a adopté l'article 1 er bis EA ainsi rédigé.

Article 1 bis E (supprimé)
(article L. 111-4 du code de l'éducation)

Mention d'un parent 1 et d'un parent 2 dans les formulaires administratifs destinés aux parents d'élèves

Objet : cet article prévoit que chaque formulaire administratif destiné aux parents d'élèves fasse mention d'un parent 1 et d'un parent 2.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement présenté par notre collègue députée Valérie Petit, adopté en séance publique par l'Assemblée nationale.

Il complète l'article L. 111-4 du code de l'éducation, qui fixe les principes de la place des parents d'élèves à l'école, pour y prévoir que dans chaque formulaire administratif qui leur est, il soit fait mention d'un « parent 1 » et d'un « parent 2 ». Remplaçant les mentions « père » et « mère », celles-ci ont pour objet « d'envoyer un signal de respect aux familles homoparentales » et « de faire évoluer les formulaires administratifs aussi vite que la société ».

II. La position de votre commission

L'article 34 de la Constitution prévoit que « la loi détermine les principes fondamentaux (...) de l'enseignement ».

En ce que le présent article se borne à préciser le contenu de formulaires administratifs, il ne relève pas du domaine de la loi mais manifestement du domaine réglementaire.

En conséquence, la commission a adopté les amendements COM-328, COM-18, COM-50 et COM-174 tendant à supprimer cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 1er bis F
(article L. 311-4 du code de l'éducation)

Cultures d'outre-mer

Objet : cet article précise que les cultures d'outre-mer doivent être abordées dans le cadre de l'enseignement visant à faire connaître la diversité et la richesse des cultures représentées en France.

I. Le droit en vigueur

La première phrase de l'article L. 311-4 du code de l'éducation prévoit que « les programmes scolaires comportent, à tous les stades de la scolarité, des enseignements destinés à faire connaître la diversité et la richesse des cultures représentées en France ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a introduit le présent article, par l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue député Gabriel Serville et plusieurs de ses collègues du groupe Gauche démocrate et républicaine.

Il complète la première phrase de l'article L. 311-4 précité afin d'y préciser que les cultures représentées en France d'outre-mer sont comprises.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-297 présenté par notre collègue Antoine Karam et ses collègues du groupe La République en marche.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis G (supprimé)
(article L. 312-13-1 du code de l'éducation)

Sensibilisation aux premiers secours par des enseignants

Objet : cet article permet à des enseignants, formés à cet effet, peuvent assurer une sensibilisation à la prévention des risques, aux missions des services de secours et à l'apprentissage des gestes élémentaires de premier secours.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 312-13-1 du code de l'éducation prévoit que tout élève doit bénéficier d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours dans le cadre de sa scolarité obligatoire.

Cette formation ne peut être assurée que par des organismes habilités ou des associations agréées.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement présenté par notre collègue députée Béatrice Piron, adopté en séance publique, le présent article prévoit que si la formation par un organisme habilité n'a pu être organisée, une sensibilisation peut être organisée par des enseignants formés à cet effet.

III. La position de votre commission

Votre commission a suivi l'avis du rapporteur, pour lequel le présent article participe de la multiplication et de la sédimentation des missions confiées aux enseignants, au détriment de leur mission première d'enseigner, et ne procède pas d'une nécessité avérée de légiférer. Elle a adopté son amendement COM-329 supprimant cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 1er bis (supprimé)
(articles L. 111-1 et L. 312-15 du code de l'éducation)

Modifications d'ordre terminologique liées au handicap

Objet : cet article remplace le terme « inclusion » dans deux articles du code de l'éducation.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative de nos collègues députés Xavier Breton et Patrick Hetzel, le présent article a été entièrement réécrit en séance publique par un amendement de Jacqueline Dubois et plusieurs de ses collègues. Selon ces derniers, il s'agit de tenir compte du souhait du conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) de substituer au terme « inclusion » le qualificatif « inclusif » - ce dernier devant pourtant bien se référer à un substantif.

Le 1° modifie l'article L. 111-1 du code de l'éducation, qui fixe les grands principes du droit à l'éducation et du service public de l'éducation. Insérée par la loi du 8 juillet 2013 36 ( * ) , la cinquième phrase du premier alinéa prévoit que ce dernier « veille à l'inclusion scolaire de tous les enfants, sans distinction ». Le 1° remplace les termes d'« inclusion scolaire » par ceux de « scolarisation dans un environnement inclusif ».

Le 2° modifie l'article L. 312-15 du code de l'éducation, qui fixe les principes de l'enseignement moral et civique et dont le troisième alinéa prévoit qu'il comporte une formation « consacrée à la connaissance et au respect des problèmes des personnes handicapées et à leur intégration dans la société ». Le présent article remplace les termes « et à l'intégration dans la société » par ceux de « dans une société inclusive ».

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté les amendements COM-330 de votre rapporteur et COM-175 de notre collègue Jean-Pierre Grand qui suppriment cet article afin d'en transférer les dispositions à l'article 5 septies du projet de loi, qui porte diverses modifications rédactionnelles au code de l'éducation liées au handicap.

Votre commission a supprimé cet article .

CHAPITRE II
L'extension de l'instruction obligatoire aux plus jeunes
Article 2
(article L. 131-1 du code de l'éducation)

Abaissement à trois ans du début de l'obligation d'instruction

Objet : cet article abaisse de six à trois ans l'âge à partir duquel l'instruction est obligatoire.

I. Le droit en vigueur

A. L'obligation d'instruction s'étend aujourd'hui de six à seize ans

L'article L. 131-1 du code de l'éducation rend l'instruction obligatoire pour les enfants « des deux sexes, français et étrangers, entre six ans et seize ans ».

L'évolution de la durée de l'obligation d'instruction

La loi du 28 mars 1882 portant sur l'organisation de l'enseignement primaire, dite « loi Ferry », rend l'instruction obligatoire pour les enfants « des deux sexes, français et étrangers, âgés de six à treize ans révolus ».

Si l'âge de début de l'obligation d'instruction est resté depuis inchangé, son terme a été reculé à quatorze ans par la loi du 9 août 1936 sur l'instruction primaire obligatoire, dite « loi Jean Zay », puis à seize ans par l'ordonnance du 6 janvier 1959 37 ( * ) .

La durée de l'obligation d'instruction est comparable à celle observée dans les autres États de l'Union européenne.

Âge de début de l'obligation d'instruction dans les États de l'Union européenne

Source : étude d'impact

Le second alinéa de l'article L. 131-1 précise qu'il « ne fait pas obstacle à l'application des prescriptions particulières imposant une scolarité plus longue ». C'est par exemple le cas de l'article 58 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer qui permet, à titre expérimental, de rendre l'instruction obligatoire entre trois et six ans et au-delà de seize ans et jusqu'à dix-huit ans en Guadeloupe, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion.

L'obligation d'instruction se traduit en principe par la scolarisation , l'article L. 131-1-1 du même code précisant que l'instruction « est assurée prioritairement dans les établissements d'enseignement ». Toutefois, l'article L. 131-2 rappelle qu'outre ces établissements, privés ou publics, l'instruction peut également être donnée par les parents ou « toute personne de leur choix ».

B. La scolarisation dès l'âge de trois est de facto la règle, à l'exception de certains territoires d'outre-mer

L'immense majorité des enfants de trois à six ans est scolarisée à l'école maternelle , leur accueil à l'école maternelle s'étant généralisé progressivement à partir des années 1970.

Selon les statistiques du ministère, le taux de scolarisation s'élevait en 2016-2017 à 97,5 % à l'âge de trois ans, à 99,9 % à quatre ans et à 100 % à cinq ans 38 ( * ) .

Une partie - estimée à un tiers environ - des enfants de cette tranche d'âge non scolarisés sont accueillis au sein de structures d'accueil de la petite enfance , à l'instar des jardins d'éveil ou des jardins d'enfants, pour certains entretenus par des collectivités territoriales (cf. commentaire de l'article 4 bis ).

Certains territoires connaissent des taux de scolarisation plus faibles, à l'instar de la Guyane et de Mayotte. En 2013, ce taux s'élevait en Guyane à 80 % pour les enfants de trois ans et autour de 90 % pour ceux âgés de quatre et cinq ans 39 ( * ) . Une part importante de la population de ces territoires étant en situation irrégulière, ces chiffres doivent de surcroît être pris avec prudence et sont probablement surestimés.

Dans ces territoires, la scolarisation en maternelle se heurte à plusieurs difficultés : la progression forte et continue de la population, la saturation des infrastructures scolaires, des réticences d'ordre culturel et, pour la Guyane, des contraintes géographiques fortes 40 ( * ) .

À cet égard, une étude de l'INSEE sur l'état de l'école en Guyane mettait en évidence que « l'âge de première scolarisation est un facteur influant sur le risque de se retrouver en situation préoccupante à l'écrit (...). [Ce] risque augmente de 30 % si la première scolarisation est tardive (6 ans et plus). Il diminue en revanche de 30 % si la personne est scolarisée entre 2 et 3 ans » 41 ( * ) .

C. À l'école maternelle, le caractère facultatif de l'inscription se traduit par une assiduité relative

Sans que celle-ci soit prévue par le législateur, le ministère opère une distinction claire s'agissant du respect de l'obligation d'assiduité à l'école maternelle : si, selon la circulaire du 9 juillet 2014, « l'assiduité est obligatoire, conformément aux dispositions de l'article L. 131-8 du code de l'éducation » à l'école élémentaire, l'inscription à l'école maternelle n'implique que l'engagement, pour la famille, d'une fréquentation régulière indispensable » 42 ( * ) .

Dans les faits, la fréquentation des écoles maternelles est assez peu régulière et, particulièrement en petite section, faible l'après-midi : comme l'illustre le tableau ci-dessous, si la fréquentation réelle est comprise entre 70 % et 99 % le matin, elle varie selon les écoles de 35-40 % et plus de 80 % l'après-midi.

Taux de fréquentation relevés dans un échantillon de classes
de petite section de maternelle de septembre à février (2016-2017)

Septembre

Octobre

Novembre

Décembre

Janvier

Février

Min

Max

Min

Max

Min

Max

Min

Max

Min

Max

Min

Max

Matin

51 %*

99 %

69 %

98 %

72 %

95 %

72 %

100 %*

74 %

95 %

71 %

94 %

Après-midi

0 %*

91 %

5 %*

97 %

36 %

86 %

36 %

88 %

35 %

79 %

44 %

79 %

Source : IGEN 43 ( * ) * valeur atypique

Dans leur rapport de 2011 consacré à l'école maternelle, les inspections générales de l'éducation nationale et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche concluaient qu'« il faudrait un peu plus de rigueur, contractuellement avec certains parents, dans la gestion de la fréquentation » de l'école maternelle 44 ( * ) .

Les mêmes auteurs s'interrogeaient toutefois sur le bien-fondé et la nécessité d'une scolarisation à temps plein dès trois ans : « est-il légitime d'imposer une scolarisation à temps plein à trois ans, et dès le début de l'année scolaire ? L'école ne pourrait-elle faire preuve d'une souplesse plus grande et, sans devenir un service à la carte dont chaque famille userait selon sa fantaisie, organiser un accueil plus personnalisé avec ce que cela impliquerait de temps contractualisés ? 45 ( * ) »

II. Le projet de loi initial

Conformément à l'annonce faite par le Président de la République lors des Assises de la maternelle le 27 mars 2018, le présent article abaisse à trois ans l'âge de début de l'obligation d'instruction.

Le présent article prévoit ainsi une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 131-1 : « L'instruction est obligatoire pour chaque enfant dès l'âge de trois ans et jusqu'à l'âge de seize ans ».

Il s'agit, selon l'exposé des motifs du projet de loi, de consacrer « l'importance pédagogique de l'école maternelle dans le système éducatif » et de renforcer « le rôle décisif de l'enseignement pré-élémentaire dans la réduction des inégalités dès le plus jeune âge, et notamment (...) l'inégalité face au langage ».

L'étude d'impact précise que cette disposition aura pour conséquence une obligation d'assiduité « sur la totalité des heures d'enseignement hebdomadaire » en maternelle, qui est loin d'être la règle à ce jour (cf. supra ). De plus, les structures d'accueil de la petite enfance ne pourront plus constituer une alternative à la scolarisation sur le temps scolaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Un amendement de notre collègue députée George Pau-Langevin et plusieurs de ses collègues, précisant que l'instruction est obligatoire pour les enfants « de tous les sexes, français et étrangers », avait été adopté en commission. À l'initiative du Gouvernement, les députés sont revenus sur cet ajout lors de l'examen en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre commission a approuvé l'abaissement à trois ans du début de l'instruction obligatoire, partageant son objectif de réduire les inégalités en matière de maîtrise de la langue française et donc de réduire l'échec scolaire.

Toutefois, votre rapporteur considère qu'il convient de minimiser la portée de cette disposition, dans la mesure où elle concerne un nombre très réduit d'enfants - 26 000, selon l'étude d'impact, dont une partie est déjà accueillie dans d'autres structures comme les jardins d'enfants - et que dans les territoires où elle est la plus nécessaire, la Guyane et Mayotte, son application sera matériellement impossible dès la rentrée scolaire 2019.

Votre commission a adopté cet article sans modification .

Article 2 bis (supprimé)
(article L. 131-5 du code de l'éducation)

Inscription d'office par le DASEN

Objet : cet article permet au DASEN, agissant sur délégation du préfet, d'inscrire d'office un enfant sur la liste scolaire en cas de refus du maire, sans motif légitime, d'y procéder.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 131-6 du code de l'éducation charge le maire de dresser, à chaque rentrée scolaire, la liste de tous les enfants résidant dans sa commune et qui sont soumis à l'obligation scolaire.

Lorsqu'il exerce cette compétence, une des « fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois » au sens de l'article L. 2122-27 du code général des collectivités territoriales, le maire agit au nom de l'État.

En cas de défaillance, il revient au préfet, saisi par les parents ou les représentants de l'enfant concerné, d'exercer les pouvoirs de substitution, qui lui sont conférés par l'article L. 2122-34 du même code ; il dispose que « dans le cas où le maire, en tant qu'agent de l'État, refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le représentant de l'État dans le département peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial », ce dernier pouvant être le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN).

Si le préfet refuse d'user de ses pouvoirs de substitution, les parents ou les représentants des enfants concernés peuvent contester la décision du maire par la voie contentieuse, par voie de recours en annulation devant le tribunal administratif, assorti d'un référé suspension, introduit sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

La jurisprudence rappelle que, confronté à un refus d'inscription illégal, le préfet ne peut, sans commettre un excès de pouvoir, refuser de se substituer au maire pour procéder à l'inscription d'office 46 ( * ) . En outre, dans une décision récente, le Conseil d'État a rappelé que « les décisions prises dans l'exercice de cette compétence ne peuvent, par suite, engager que la responsabilité de l'État » 47 ( * ) ; dès lors, c'est à ce dernier qu'incombe la réparation du préjudice.

Afin de répondre plus rapidement aux refus d'inscription sur la liste scolaire, la loi du 10 septembre 2018 a introduit à l'article L. 131-5 du code de l'éducation une nouvelle procédure 48 ( * ) : sans attendre le déclenchement de la procédure de substitution par le préfet prévue à l'article L. 2122-34 précité, le DASEN peut autoriser l'accueil provisoire de l'élève dans une école de la commune, avant que le préfet n'use de son pouvoir de substitution pour procéder à l'inscription définitive.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté en séance publique à l'initiative de notre collègue Alexandre Freschi et des députés du groupe La République en marche, le présent article réécrit la procédure insérée par la loi du 10 septembre 2018.

Il prévoit qu'en cas de refus d'inscription sur la liste scolaire de la part du maire sans motif légitime, le DASEN, agissant sur délégation du préfet, peut procéder directement à l'inscription, après en avoir requis le maire.

III. La position de votre commission

Lors de l'examen de la loi du 10 septembre 2018 précitée, le Sénat avait considéré qu'il n'y avait pas lieu de créer cette procédure supplémentaire, puisque les dispositions de l'article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales permettent déjà au préfet de déléguer au DASEN son pouvoir de substitution pour procéder à l'inscription d'un enfant sur la liste scolaire.

Les dispositions du présent article apparaissent ainsi superfétatoires. En outre, les dispositions qu'elles modifient ne sont entrées en vigueur qu'au 1 er mars 2019, ce qui est trop tôt pour qu'un bilan puisse en être dressé.

Sur ce fondement, la commission a adopté l'amendement COM-331 du rapporteur supprimant cet article.

Votre commission a supprimé cet article .

Article 2 ter
(articles L. 541-1 du code de l'éducation
et L. 2325-1 du code de la santé publique)

Visite médicale des enfants de 3-4 ans

Objet : cet article instaure une visite médicale obligatoire à l'école pour les enfants de 3-4 ans.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-1 du code de l'éducation, reproduit à l'article L. 2325-1 du code de la santé publique, prévoit que les élèves bénéficient, au cours de leur scolarité, de visites médicales et de dépistage obligatoires. Ces visites ne donnent pas lieu à contribution pécuniaire de la part des familles et les parents ne peuvent y soustraire leur enfant qu'en fournissant un certificat médical.

Ces mêmes articles prévoient qu'une visite médicale, organisée au cours de la sixième année de l'élève, doit comprendre un « dépistage des troubles spécifiques du langage et de l'apprentissage ».

Il ne s'agit pas de la seule visite médicale obligatoire pour les enfants. Un récent décret 49 ( * ) entré en vigueur le 1 er mars dernier prévoit que le suivi préventif des enfants comprend notamment 20 examens médicaux obligatoires au cours des dix-huit premières années : 14 entre 0 et 3 ans, 3 entre 4 et 6 ans et 3 entre 7 et 18 ans.

Il prévoit, par principe, que ces examens sont réalisés par le médecin traitant de l'enfant et ce n'est qu'à titre subsidiaire que les examens avant les 6 ans de l'enfant « peuvent » être faits par un médecin de protection maternelle et infantile (PMI) du conseil départemental et que l'examen des 6 ans « peut » être fait par un médecin de l'éducation nationale.

Un récent rapport 50 ( * ) de nos collègues députés Ericka Bareigts et Cyrille Isaac-Sibille rappelait que la médecine scolaire se trouve aujourd'hui dans une « situation de déshérence soulignée par l'ensemble des acteurs du champ sanitaire et de l'éducation » : « pour remplir ses nombreuses missions dans les 69 000 établissements scolaires français, l'éducation nationale ne dispose en effet plus que de 1 035 médecins en 2016. Ce nombre est de surcroît en chute libre et l'on déplore un effondrement de 20 % des effectifs depuis 2008 . »

Évolution du nombre de médecins scolaires depuis 2007

Source : projet annuel de performance de la mission « Enseignement scolaire » annexé au projet de loi de finances pour 2018.

Cette pénurie croissante de médecins scolaires explique la dégradation continue des taux de réalisation de la visite des enfants de 6 ans, réalisée à 80 % en 2013-2014 mais seulement à 47,5 % deux ans plus tard.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement adopté en séance publique à l'initiative de notre collègue député Alexandre Freschi et de ses collègues du groupe de La République en Marche, avec les avis favorables de la commission et du Gouvernement.

Prenant acte de l'abaissement de l'âge de l'instruction obligatoire par l'article 2 du présent projet de loi, il remplace la visite médicale de dépistage des enfants de 6 ans par une visite des enfants de 3-4 ans qui comprendrait « un bilan de santé et un dépistage des troubles de santé, qu'ils soient sensoriels, de langage, de corpulence ou de développement psychomoteur ». Cette visite serait organisée « à l'école » et « en présence des personnes titulaires de l'autorité parentale ou qui en assurent la tutelle ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au dépistage le plus précoce possible des troubles de santé des élèves afin de déclencher de manière plus efficace les suivis nécessaires. L'abaissement de l'âge de l'obligation d'instruction de 6 à 3 ans crée à cet égard l'opportunité d'organiser un dépistage précoce, avec l'instauration d'une « clause de rendez-vous » pour tous les élèves de 3-4 ans correspondant à l'entrée à l'école.

Mais l'abaissement de l'obligation de visite médicale de 6 à 3 ans ne résoudra pas l'épineuse question de la pénurie de médecins scolaires liée à la faible attractivité du métier. C'est pourquoi votre commission, dans un souci de réalisme, de souplesse d'organisation mais aussi afin de conserver un accès prioritaire au médecin scolaire pour les élèves qui ne bénéficieraient d'aucun autre suivi médical 51 ( * ) , a prévu que cette visite obligatoire « peut » être organisée à l'école. Possibilité serait ainsi laissée aux parents de produire un certificat médical attestant que cette visite a été réalisée auprès d'un autre professionnel de santé de leur choix (médecin traitant ou consultation de PMI par exemple) mais en conservant l' objectif que 100 % de chaque classe d'âge soit soumis à un examen médical à 3-4 ans.

Votre commission a par ailleurs considéré qu'il serait dommageable que la visite médicale des 6 ans disparaisse, certaines difficultés dans les apprentissages (lecture et écriture notamment) étant utilement dépistées à cet âge. C'est pourquoi votre commission a maintenu le principe d'une visite médicale obligatoire à six ans , centrée sur le dépistage des troubles spécifiques du langage et de l'apprentissage. Ici encore, l'objectif est bien que 100 % de la classe d'âge soit soumis à un examen médical.

Ces modifications font l'objet de deux amendements de votre rapporteur ( COM-332 ) et de Françoise Laborde ( COM-272 rect. ) adoptés par votre commission, sous-amendés pour préciser que la présence des parents à la visite médicale des enfants de 3-4 ans se fait « dans la mesure du possible » ( COM-178 rect. de Jean-Pierre Grand).

Par ailleurs, votre commission a modifié l'article 25 52 ( * ) du présent projet de loi pour prévoir l'entrée en vigueur du présent article à la rentrée scolaire 2020 (amendement COM-386 de votre rapporteur).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
(articles L. 113-1, L. 131-5, L. 131-8, L. 132-1, L. 212-2-1 [nouveau], L. 312-9-2, L. 442-3, L. 442-5-1, L. 442-5-2 et L. 452-2 du code de l'éducation, article 58 de la loi n° 2017-56 du 28 février 2017)

Coordinations liées à l'abaissement à trois ans
du début de l'obligation d'instruction

Objet : cet article réalise diverses coordinations rendues nécessaires par l'abaissement à trois ans de l'âge de l'obligation d'instruction.

I. Le projet de loi initial

L'abaissement à trois ans de l'âge de début de l'instruction obligatoire rend nécessaire la modification des dispositions du code de l'éducation qui y font référence.

Le I du présent article procède donc à dix modifications au sein du code de l'éducation.

Le 1° supprime les deux premiers alinéas de l'article L. 113-1 relatif à l'inscription dans les classes maternelles et enfantines, rendus obsolètes. Ils prévoyaient une obligation d'accueil des enfants de trois à six ans, dans la limite des places disponibles, quand bien même l'école maternelle est facultative.

Son 2° modifie l'article L. 131-5, s'agissant de l'obligation, pour les personnes responsables d'un enfant, de l'inscrire dans un établissement scolaire ou de déclarer au maire et aux autorités académiques le choix de l'instruction dans la famille.

Le 3° réécrit l'article L. 132-1, qui pose le principe de la gratuité de l'enseignement public à l'école maternelle et élémentaire.

Le 4° insère un article nouveau à la suite de l'article L. 212-2, qui fixe les conditions d'établissement des écoles élémentaires publiques. L'article L. 212-2-1 prévoit ainsi que ces dernières sont identiques pour les écoles maternelles publiques.

Au premier alinéa de l'article L. 212-5, qui énumère les dépenses relatives aux écoles publiques qui ont un caractère obligatoire pour les communes, le 5° supprime la référence aux écoles élémentaires s'agissant de l'établissement des écoles publiques.

L'article L. 312-9-2 prévoit que « tout élève bénéficie, dès le début de sa scolarité obligatoire, de l'enseignement d'une langue vivante étrangère ». Le 6° du présent article tire les conséquences de l'abaissement à trois ans de l'obligation d'instruction en prévoyant que l'enseignement d'une langue vivante étrangère débute en cours préparatoire, c'est-à-dire « dès la première année de l'école élémentaire ».

Le 7° apporte plusieurs modifications à l'article L. 442-3, relatif au libre choix « des méthodes, des programmes et des livres » des directeurs d'écoles élémentaires privées hors contrat :

- il étend le champ d'application de l'article aux directeurs de l'ensemble des établissements d'enseignement privés hors contrat ;

- il remplace la référence aux « livres » par celle de « supports pédagogiques » ;

- il aligne la référence à l'objet de la scolarité obligatoire sur la rédaction en vigueur à l'article L. 442-2 dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-266 du 13 avril 2018, dite « loi Gatel » 53 ( * ) .

Le 8° modifie l'article L. 442-5-1 relatif au financement de la scolarisation des élèves non-résidents dans des écoles privées. Dans sa rédaction en vigueur, l'obligation de participation par la commune de résidence au versement du forfait n'est obligatoire que pour les élèves des classes élémentaires, les classes maternelles ne relevant pas de la scolarité obligatoire. L'obligation d'instruction dès trois ans aurait pour conséquence d'étendre l'obligation de participation de la commune de résidence, dans les conditions et selon les modalités fixées par l'article L. 442-5-1, aux élèves des classes maternelles. Le b) du 8° précise que le coût des classes maternelles est pris en compte dans le calcul du coût moyen des classes de l'enseignement public du département, qui sert de référence pour la détermination de la contribution de la commune de résidence en cas d'absence d'école publique sur son territoire.

En conséquence, le 9° modifie l'article L. 442-5-2, qui confie au préfet la compétence de fixer, en cas de litige, la contribution de la commune de résidence, pour étendre son champ d'application aux classes maternelles de l'enseignement privé sous contrat.

Le 4° de l'article L. 452-2 prévoit que l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) a pour objet « d'aider les familles des élèves français ou étrangers à supporter les frais liés à l'enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de scolarité ». Le 10° du présent article insère dans cet alinéa la mention des classes maternelles.

Enfin, le II du présent article modifie l'article 58 de la loi n° 2017-56 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Cet article permet au Gouvernement, à titre expérimental, de rendre l'instruction obligatoire entre trois et dix-huit ans, « dès lors que [les enfants] ne disposent ni d'un emploi ni d'un diplôme de l'enseignement secondaire », dans les collectivités de Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et à La Réunion. Permise à compter de la rentrée scolaire 2018, la durée de cette expérimentation ne peut excéder trois ans.

Tirant les conséquences de l'obligation d'instruction dès trois ans, le II du présent article réécrit cette disposition pour permettre l'allongement de la scolarité obligatoire entre seize et dix-huit ans.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté trois amendements présentés par la rapporteure, afin de supprimer la mention des classes enfantines dans le code de l'éducation.

Les députés ont également adopté un amendement présenté par Yannick Kerlogot qui modifie le 7° afin d'y faire réapparaître la mention des livres aux côtés des supports pédagogiques afin de « conforter la place du livre et sa diffusion ».

Au cours de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de la rapporteure insérant un 1° bis . Ce dernier complète l'article L. 113-1 du code de l'éducation par deux alinéas.

Le premier prévoit la mise en place de modules de formation continue communs aux professionnels de la petite enfance et permet la reconnaissance par validation des acquis de l'expérience des personnels non enseignants travaillant dans les écoles maternelles (les ATSEM). Il est précisé que la mise en place de ces modules peut donner lieu à une convention entre le préfet, l'agence régionale de santé et le département.

Le second prévoit la mise en place d'un plan départemental d'accueil du jeune enfant et de soutien à la parentalité. Ce plan « assure le pilotage et favorise la mutualisation des moyens consacrés à l'accueil des enfants de moins de trois ans, quel que soit le type de structure où ils sont accueillis, et des dispositifs d'accueil et de soutien à l'intention de leurs parents. Il veille à ce que des solutions d'accueil suffisantes soient offertes aux familles vivant dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne ».

Enfin, un amendement de la rapporteure a complété l'article L. 212-1 afin de prévoir que la scolarisation des enfants de moins de six ans peut être assurée dans des classes maternelles ouvertes dans une école élémentaire.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté huit amendements au présent article.

Au 1 er bis , qui complète l'article L. 113-1 du code de l'éducation, la commission a adopté trois amendements :

- l'amendement COM-116 présenté par Maryvonne Blondin et ses collègues du groupe Socialiste et républicain corrige une erreur matérielle liée au changement de nomenclature des diplômes ;

- l'amendement COM-62 de notre collègue Laurent Lafon associe les communes à l'élaboration des conventions de formation continue des professionnels intervenant auprès d'enfants de moins de six ans ;

- l'amendement COM-333 du rapporteur supprime l'alinéa relatif au plan départemental d'accueil du jeune enfant et de soutien à la parentalité, qui ferait doublon avec le schéma départemental des services aux familles, déjà mis en oeuvre dans la quasi-totalité des départements, et dont le contenu est défini par une circulaire du 22 janvier 2015.

La commission a également adopté l'amendement COM-42 présenté par notre collègue Stéphane Piednoir, qui complète l'article L. 131-8 du code de l'éducation afin de permettre des aménagements à l'obligation d'assiduité pour la première année d'école maternelle. Ces aménagements seraient décidés par le directeur d'école, sur proposition de la famille et dans le cadre d'un dialogue avec l'équipe éducative.

Ont été adoptés les amendements COM-334 du rapporteur et COM-81 de notre collègue Laurent Duplomb, qui rendent possible l'accueil des enfants âgés de trois à six ans au sein des écoles à classe unique. L'accueil en école en classe unique isolée n'est aujourd'hui possible qu'à partir de cinq ans voire, sur dérogation, à l'âge de quatre ans.

La commission a également adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-335) s'agissant des modalités de calcul du coût moyen départemental de l'élève prévu à l'article L. 442-5-1 du code de l'éducation.

Enfin, l'amendement COM-336 du rapporteur abroge l'article 58 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Compte tenu de l'abaissement à trois ans de l'obligation d'instruction et de l'instauration d'une obligation de formation jusqu'à la majorité, l'expérimentation permise par cet article devient obsolète.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article 3 bis
(articles L. 114-1 [nouveau] et L. 122-2 du code de l'éducation, articles L. 5312-1 et L. 5314-2 du code du travail)

Obligation de formation de seize à dix-huit ans

Objet : cet article crée une obligation de formation pour tout jeune entre la fin de l'instruction obligatoire et sa majorité.

I. Le droit en vigueur

1. La réduction du décrochage scolaire : une priorité constante du système éducatif

Le décrochage scolaire désigne la sortie sans qualification du système scolaire. Sa réduction constitue l'un des objectifs définis par l'Union européenne dans le cadre de la stratégie de Lisbonne puis de la stratégie « Europe 2020 » ; cette dernière prévoit de réduire à moins de 10 % le taux de décrochage scolaire mesuré comme la part de « sorties précoces » (cf. infra ).

Comme le soulignait le CNESCO à l'occasion de la conférence de comparaisons internationales sur le sujet 54 ( * ) , la réduction du décrochage scolaire s'est caractérisée en France par la grande continuité et la complémentarité des politiques publiques mises en oeuvre depuis 2008.

La circulaire de rentrée 2009 55 ( * ) , qui inscrit la prévention du décrochage scolaire dans les priorités de l'action du ministère de l'éducation nationale, et la loi du 24 novembre 2009 56 ( * ) ont donné une nouvelle impulsion à la réduction des sorties sans qualification. Cette politique s'est poursuivie au-delà des alternances politiques : mise en place d'un programme de lutte contre le décrochage scolaire en 2011, priorité affirmée dans le cadre de la refondation de l'école de la République en 2012 et 2013 et, enfin, présentation en 2014 du plan d'actions « Tous mobilisés contre le décrochage scolaire ».

Cette politique constante a permis une réduction significative du décrochage scolaire : le nombre d'élèves sortant chaque année du système éducatif sans qualification a ainsi diminué progressivement de 140 000 en 2011 à 98 000 à la rentrée scolaire 2016.

Les modalités de résorption du décrochage scolaire

- la prévention, par le contrôle de l'absentéisme, l'implication des parents dans la scolarité de leurs enfants et dans leurs choix d'orientation, l'amélioration du climat scolaire et la création de référents « décrochage scolaire » dans les établissements du second degré ;

- l'intervention auprès des jeunes présentant un risque de décrochage - parcours aménagés de formation initiale (PAFI), dispositifs relais - et leur maintien en formation, notamment par le droit reconnu aux élèves ayant échoué aux examens du baccalauréat, du CAP et du BTS à une nouvelle inscription dans leur établissement et à la conservation des notes égales ou supérieures à 10 ;

- enfin, le repérage et la remédiation auprès des jeunes ayant quitté le système scolaire ; le ministère dispose d'un système de suivi informatique (SIEI) qui permet d'alimenter les différents réseaux de prise en charge : plates-formes de soutien et d'appui aux décrocheurs (PSAD), réseaux Formation qualifiante emploi (FOQUALE), etc., qui « prennent contact avec les jeunes identifiés, les reçoivent et les accompagnent dans leur retour en formation ». Ils peuvent être accueillis dans des structures spécialisées de l'éducation nationale (micro-lycée, lycée nouvelle chance, etc.) ou dans des écoles de la deuxième chance. Le réseau des missions locales contribue aussi à la prise en charge des jeunes sans qualification.

Source : mission d'information du Sénat sur la réinsertion des mineurs enfermés, septembre 2018 57 ( * )

Plusieurs indicateurs mesurent les sorties sans qualification du système éducatif :

- celui des « sorties précoces », qui mesure la proportion de jeunes âgés de dix-huit à vingt-quatre ans ayant quitté le système scolaire sans diplôme supérieur au diplôme national du brevet (DNB) et n'étant pas inscrits dans une formation ; bien que la DEPP souligne qu'il s'agit d'un indicateur « fragile » 58 ( * ) , il est retenu dans le cadre de la stratégie Europe 2020 et comme indicateur de performance de la mission « Enseignement scolaire » ; il s'élevait en 2017 à 8,9 %, soit en-deçà de l'objectif européen (10 %) et de la moyenne des États membres de l'Union européenne (10,8 %) ; le ministère s'est fixé pour cible un taux de 6 % en 2020 59 ( * ) ;

- le taux de sortants de l'enseignement secondaire, âgés de plus de quinze ans et ne possédant pas de diplôme supérieur au DNB de l'enseignement secondaire, également publié par le ministère ;

- le recensement des jeunes ayant interrompu une formation secondaire dans laquelle ils étaient inscrits l'année précédente sans en avoir obtenu le diplôme, effectué dans le cadre du système interministériel d'échanges d'informations (SIEI) ;

- enfin, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) mesure la proportion de jeunes âgés de dix-huit à vingt-quatre ans qui ne sont ni en emploi ni en formation - dits not in education, employment or training (NEET).

2. Le cadre juridique en vigueur : le droit au retour en formation initiale ou professionnelle

La loi du 10 juillet 1989 60 ( * ) , dite « Jospin », a introduit le droit, pour tout élève n'ayant pas, à l'issue de la scolarité obligatoire, atteint un niveau de formation reconnu, de poursuivre ses études.

Codifiées à l'article L. 122-2 du code de l'éducation, ces dispositions ont été complétées par la loi du 23 avril 2005 61 ( * ) : il est reconnu à tout mineur non émancipé le droit de poursuivre sa scolarité au-delà de l'âge de seize ans ; l'opposition éventuelle de ses responsables légaux peut donner lieu à une mesure d'assistance éducative.

La loi du 8 juillet 2013 a modifié l'article L. 122-2 du code de l'éducation afin de prévoir que « tout jeune sortant du système éducatif sans diplôme bénéficie d'une durée complémentaire de formation qualifiante qu'il peut utiliser dans des conditions fixées par décret » et qui « peut consister en un droit au retour en formation initiale sous statut scolaire » 62 ( * ) . Un décret du 5 décembre 2014 63 ( * ) et une circulaire 64 ( * ) ont précisé les contours de ce droit au retour en formation initiale ouvert aux jeunes de seize à vingt-cinq ans qui possèdent au plus le diplôme national du brevet ou le certificat de formation générale.

Issu de la loi du 11 juillet 1975, dite « loi Haby », l'article L. 122-4 du code de l'éducation prévoit que « l'État assure ou encourage des actions d'adaptation professionnelle au profit des élèves qui cessent leurs études sans qualification professionnelle » 65 ( * ) . Sur ce fondement, le décret du 5 décembre 2014 66 ( * ) a défini, en complément du droit au retour en formation initiale, les conditions dans lesquelles les jeunes, âgés de seize à vingt-cinq ans, sortant du système éducatif sans qualification professionnelle reconnue - par exemple, avec un baccalauréat général 67 ( * ) - peuvent bénéficier d'une formation professionnelle qualifiante.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative du Gouvernement, le présent article instaure une obligation de formation pour les jeunes âgés de seize à dix-huit ans.

Il s'agit d'inscrire dans le droit l'une des mesures de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée le 13 septembre 2018 par le Président de la République.

Le 1° du I complète le titre I er , intitulé « Le droit à l'éducation » du livre Ier de la première partie du code de l'éducation, par un quatrième chapitre.

Ce nouveau chapitre comporte un article unique, l'article L. 114?1. Le premier alinéa de ce nouvel article rend la formation obligatoire pour tout jeune jusqu'à sa majorité.

Son deuxième alinéa précise la manière dont cette obligation est remplie à l'issue de l'instruction obligatoire ; elle l'est lorsque le jeune :

- poursuit sa scolarité dans un établissement d'enseignement scolaire ou dans un établissement d'enseignement supérieur, qu'il soit public ou privé ;

- est apprenti ou stagiaire de la formation professionnelle ;

- occupe un emploi ;

- effectue un service civique ;

- bénéficie d'un dispositif d'accompagnement ou d'insertion sociale et professionnelle.

Le troisième alinéa du nouvel article L. 114-1 charge les missions locales du contrôle du respect de leur obligation de formation par les jeunes ne relevant plus de l'instruction obligatoire. Il précise que celles-ci bénéficient à cet effet d'un dispositif de collecte et de transmission des données placé sous la responsabilité de l'État.

Le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions d'application du chapitre.

Le 2° du I modifie l'article L. 122-2 du même code afin de supprimer les mots : « non émancipé » ; le droit à poursuivre sa scolarité au-delà de ses seize ans est ainsi reconnu à tous les mineurs.

Au sein du code du travail, le II modifie les articles relatifs aux missions de Pôle emploi et des missions locales, respectivement aux articles L. 5312-1 et L. 5314-2, pour prévoir qu'ils concourent à la mise en oeuvre de l'obligation de formation.

Enfin, le III du présent article fixe au 1 er septembre 2020 son entrée en vigueur.

III. La position de votre commission

Le présent article constitue avant tout une disposition d'ordre symbolique, visant à transcrire un engagement pris par le Président de la République.

Cet engagement ayant été formulé près de deux mois avant le dépôt du présent projet de loi, le choix du Gouvernement d'insérer cette disposition par voie d'amendement, sans étude d'impact ni avis du Conseil d'État, est très regrettable.

Il l'est d'autant plus que la constitutionnalité d'un dispositif soumettant un mineur à une obligation reposant sur lui seul, dont le manquement pourrait être assorti de sanctions, serait incertaine.

En l'espèce, votre rapporteur considère que l'obligation de formation introduite par le présent article demeure purement formelle. L'absence de sanction en cas de méconnaissance de cette obligation en témoigne.

En revanche, l'obligation de formation se traduirait par une obligation de prise en charge par les acteurs publics de la formation initiale et professionnelle. Dans cette perspective, même si elle est en partie redondante avec le droit au retour en formation et le droit au retour en formation qualifiante, cette obligation constituerait un signal fort en direction des jeunes de notre pays.

Pour ces raisons, votre commission n'a pas remis en cause le présent article . Elle a toutefois cherché à préciser les situations permettant de satisfaire à l'obligation de formation .

À cet effet, elle a adopté l'amendement COM-337 du rapporteur, qui vise à inclure l'inscription dans tout établissement d'enseignement, sans considération de sa nature, et la recherche d'emploi, dans des conditions qui devront être précisées par le pouvoir réglementaire. Elle a également adopté l'amendement COM-56 de notre collègue Philippe Mouiller, incluant parmi les dispositifs cités les unités d'enseignement relevant du secteur médico-social.

L'amendement COM-338 du rapporteur précise qu'il reviendra au décret en Conseil d'État pris pour l'application du nouvel article L. 114-1 de définir les motifs d'exemption, qui pourraient être liés à la situation familiale, personnelle ou médicale du jeune, ou bien à la préparation d'un diplôme à son domicile. Votre rapporteur souligne qu'il conviendra que le Gouvernement apporte des précisions supplémentaires à ce sujet lors de l'examen en séance publique.

Enfin, la commission a adopté les amendements identiques COM-339 du rapporteur et COM-184 de notre collègue Jean-Pierre Grand, qui suppriment le III du présent article ; la définition de la date d'entrée en vigueur est renvoyée à l'article 25 du projet de loi, dont c'est l'objet.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 ter (supprimé)
(article L. 131-6 du code de l'éducation)

Définition par décret de la liste des pièces à fournir
pour l'inscription à l'école

Objet : cet article renvoie à un décret la détermination des pièces à présenter pour les démarches d'inscription à l'école.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 131-5 du code de l'éducation prévoit que « chaque enfant est inscrit dans la commune où ses parents ont une résidence ».

Le premier alinéa de l'article L. 131-6 du même code prévoit que le maire de la commune dresse chaque année, à la rentrée scolaire, la liste de tous les enfants résidant dans sa commune et qui sont soumis à l'obligation scolaire. Son deuxième alinéa fait obligation aux personnes responsables d'un enfant de l'y faire inscrire.

La liste des pièces devant être fournies à l'appui de cette inscription n'est définie par aucune mesure réglementaire. Le site service-public.fr cite les pièces suivantes :

- le livret de famille ou une carte d'identité ou une copie d'extrait d'acte de naissance de l'enfant ;

- un justificatif de domicile ;

- un document attestant que l'enfant a subi les vaccinations obligatoires pour son âge ou justifie d'une contre-indication 68 ( * ) .

Toutefois, comme le rappelle une circulaire d'octobre 2012, « même si la famille ne peut pas, lors de la demande d'inscription, présenter un ou plusieurs des documents nécessaires, l'élève doit bénéficier d'une admission provisoire, dans l'attente de la présentation, dans les plus brefs délais, des documents qui permettent d'effectuer son inscription » 69 ( * ) .

Dans son rapport sur les droits de l'enfant de 2016, le Défenseur des droits faisait le constat de refus d'inscription à l'école maternelle et élémentaire ou d'obstructions à celle-ci, visant essentiellement « des enfants d'origine étrangère ou en grande précarité sociale » 70 ( * ) . Selon le Défenseur des droits, ces refus se fondent le plus souvent sur la contestation de la domiciliation des familles, parfois du fait de son caractère provisoire ou illégal ; il note que « les difficultés d'application de ces dispositions concernent principalement les enfants dont les parents ne sont pas en mesure de communiquer un document courant de justification de domicile, tel que facture EDF, quittance de loyer ... » 71 ( * ) .

C'est en réponse à ces refus d'inscription sur la liste scolaire que la loi du 27 janvier 2017 a précisé 72 ( * ) , à l'article L. 131-5 du code de l'éducation, que « le statut ou le mode d'habitat des familles installées sur le territoire de la commune ne peut être une cause de refus d'inscription d'un enfant soumis à l'obligation scolaire. Lorsque la famille n'a pas de domicile stable, l'inscription dans un établissement public ou privé peut être cumulée avec l'inscription auprès du service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance prévu à l'article L. 131-2 ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative des députés du groupe La République en Marche, le présent article complète le deuxième alinéa de l'article L. 131-6 afin de prévoir que « la liste des pièces qui peuvent être demandées à l'appui de cette demande d'inscription est fixée par décret . »

Il s'agit selon l'exposé des motifs de l'amendement d'encadrer la procédure d'inscription et de « simplifier les démarches des parents en précisant et en uniformisant les pièces indispensables exigibles » ; il précise en outre qu'il « sera prévu par voie réglementaire qu'un directeur d'école ne pourra pas demander une nouvelle fois aux familles, dès lors qu'ils seront en possession du justificatif d'inscription, un document déjà produit à la mairie ».

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-340 de votre rapporteur supprimant cet article, le jugeant superflu et dépourvu de portée normative, dans la mesure où le Gouvernement est déjà compétent, au titre de la compétence réglementaire d'application des lois, pour prendre un tel décret.

En outre, les représentants du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse ont confirmé que la publication du décret visé par le présent article était d'ores et déjà prévue dans le cadre le politique de simplification menée par le ministère .

Votre commission a supprimé cet article .

Article 4

Compensation de la charge résultant pour les communes de l'abaissement à trois ans de l'âge de l'instruction obligatoire

Objet : cet article prévoit que l'État compensera le surcoût résultant pour les communes de l'augmentation de leurs dépenses obligatoires du fait de l'abaissement à trois ans du début de l'obligation d'instruction.

I. Le droit en vigueur

L'article 72-2 de la Constitution prévoit que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Dans sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel précise que s'agissant des extensions de compétences, ces dispositions ne visent « que celles qui présentent un caractère obligatoire ; que, dans cette hypothèse, il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales » 73 ( * ) .

L'article L. 212-4 du code de l'éducation prévoit que « la commune a la charge des écoles publiques ». Constituent ainsi des dépenses obligatoires pour les communes ou, le cas échéant, des EPCI, « la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement » des écoles, ainsi que les dépenses énumérées par l'article L. 212-5 : le logement des instituteurs, l'entretien des bâtiments, l'acquisition et l'entretien du mobilier scolaire, le chauffage et l'éclairage des classes ainsi que la rémunération du personnel de service.

À la différence des classes élémentaires, qui relèvent aujourd'hui de l'instruction obligatoire, le financement des classes maternelles privées liées à l'État par un contrat d'association est facultatif 74 ( * ) . La prise en charge par les communes de leurs dépenses de fonctionnement ne revêt un caractère obligatoire que si la commune a demandé sa création ou a donné son accord au contrat d'association portant sur ces classes 75 ( * ) . En outre, la commune demeure libre de retirer son accord au contrat d'association et de cesser le versement de sa contribution financière à compter de la rentrée scolaire qui suit la notification de la délibération 76 ( * ) .

II. Le projet de loi initial

1. Une extension de la compétence scolaire du bloc communal

L'abaissement de six à trois ans de l'âge de l'instruction obligatoire constitue une extension de la compétence scolaire des communes et, le cas échéant, des EPCI au sens de l'article 72-2 de la Constitution.

L'obligation d'instruction se traduira par une obligation, pour les communes, d'accueillir les enfants de trois à six ans qui n'étaient pas scolarisés dans leurs écoles. L'étude d'impact estime à 26 000 le nombre d'élèves supplémentaires attendu à la rentrée 2019, dont 3 000 dans l'enseignement privé sous contrat.

S'agissant des classes maternelles relevant de l'enseignement privé sous contrat d'association, « l'accord de la commune [à ce dernier] ne sera plus une condition de versement du forfait communal puisque les élèves âgés de trois à cinq ans relèveront de la scolarité obligatoire » 77 ( * ) .

2. Un surcoût pour les communes supérieur à 100 millions d'euros

La majoration des dépenses obligatoires des communes en matière scolaire concernerait essentiellement trois postes :

- les dépenses d'investissement ;

- les dépenses de fonctionnement des écoles maternelles publiques ;

- le forfait communal versé aux établissements privés sous contrat d'association.

Le Gouvernement n'est pas en mesure d'estimer le montant des dépenses d'investissement que pourrait occasionner l'abaissement à trois ans du début de l'obligation d'instruction, « eu égard à la diversité des situations locales en matière de bâti scolaire notamment » 78 ( * ) ainsi qu'au contexte de baisse démographique de ces classes d'âge. Outre la Guyane et Mayotte, certaines communes de métropole pourraient également se voir contraintes de créer ou d'agrandir des écoles : dans son rapport sur les finances publiques locales, la Cour des comptes citait l'exemple d'Amiens, « où le taux relativement faible de scolarisation des enfants de moins de 6 ans dans le secteur public (80 %) entraînerait la création de 23 classes supplémentaires » 79 ( * ) .

L'accueil de 23 000 élèves supplémentaires se traduira également par une hausse des dépenses de fonctionnement des écoles publiques liées à l'acquisition et à l'entretien de matériel ou de mobilier ainsi qu'au recrutement d'agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM). Le surcoût brut lié à cette mesure n'est pas estimé par l'étude d'impact, « dans la mesure où (...) les engagements financiers des communes pour leurs écoles sont variables » ; celle-ci rappelle qu'il devrait être compensé par la baisse de la démographie (cf. supra ). Le surcoût net qui en résulterait est estimé par l'étude d'impact à 50 millions d'euros, tout en précisant que « ce montant devra être affiné après prise en compte des situations spécifiques de chaque commune ».

Le caractère obligatoire du versement du forfait communal aux classes maternelles des écoles privées sous contrat et l'augmentation du nombre d'élèves qui y seraient scolarisés occasionneraient une dépense supplémentaire que l'étude d'impact estime entre 40 et 50 millions d'euros. Cette estimation repose sur une étude réalisée par l'enseignement catholique sur un échantillon d'écoles.

Elle ne prend toutefois pas en compte le surcoût lié à la revalorisation des forfaits versés volontairement aux classes maternelles privées sous contrat ; du fait du caractère non obligatoire de cette dépense, de nombreuses communes ne financent qu'une partie du coût réel d'un élève, souvent sur le fondement d'accords conclus avec les organismes de gestion des établissements (OGEC). Il n'existe aucune estimation du montant lié à cette revalorisation, qui pourrait être bien supérieur aux montants présentés par le Gouvernement.

3. Les modalités d'accompagnement financier des collectivités territoriales

Le présent article prévoit la compensation par l'État d'une éventuelle augmentation des dépenses au titre des écoles primaires de la commune ou, le cas échéant, de l'EPCI, liée à cette mesure.

L'étude d'impact précise que cette augmentation s'apprécierait sur l'évolution globale des dépenses scolaires des collectivités. Ainsi, une commune devant supporter une dépense supplémentaire au titre de l'extension de l'instruction obligatoire mais dont les dépenses globales en matière scolaire diminueraient sous l'effet de la baisse globale des effectifs d'élèves n'aurait pas droit à l'accompagnement financier de l'État.

Le présent article prévoit en conséquence l'attribution « des ressources correspondant à l'augmentation des dépenses obligatoires » en matière scolaire qui résulterait directement de l'abaissement à trois ans de l'obligation d'instruction.

L'étude d'impact précise que cet accompagnement « constituera une dotation pérenne ». Elle en détaille les modalités :

- les dépenses d'investissement, lorsqu'elles ne sont pas directement prises en charge par l'État 80 ( * ) , « pourront être inscrites parmi les dépenses prioritaires que [le préfet] peut subventionner dans le cadre de la dotation de soutien à l'investissement local, de la dotation politique de la ville et de la dotation d'équipement des territoires ruraux » 81 ( * ) ;

- les dépenses de fonctionnement feront l'objet d'un dispositif dédié.

Parce qu'elles reposeront sur la comparaison des dépenses effectuées en 2018-2019 et en 2019-2020, les demandes d'accompagnement seront étudiées ex post . Les collectivités concernées devront déposer fin 2020 des dossiers de demande d'accompagnement financier auprès des services de l'État. Ils seront instruits par les services académiques s'agissant des dépenses de fonctionnement et, en matière d'investissement, par les préfectures.

Le second alinéa du présent article renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des modalités d'application.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement de la rapporteure précisant que l'attribution par l'État de ressources en application du présent article se ferait « de manière pérenne » ainsi qu'un amendement rédactionnel.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements, dont un rédactionnel, visant à

- permettre que la compensation soit versée, le cas échéant, directement à l'EPCI exerçant la compétence scolaire ;

- prévoir, contre l'avis du Gouvernement et de la commission, que la compensation n'est pas évaluée sur la seule base de la comparaison entre les années scolaire 2018-2019 et 2019-2020 mais est réévaluée chaque année scolaire.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que l'extension de compétences des collectivités territoriales du fait de l'abaissement à trois ans de l'obligation d'instruction doit s'accompagner de la pleine compensation des coûts que devront supporter les collectivités territoriales .

Il s'agit non seulement d'une exigence constitutionnelle mais aussi d'une des conditions de réussite de cette disposition.

Votre commission a adopté trois amendements du rapporteur, dont un rédactionnel.

• Une compensation tenant compte des efforts réalisés en faveur des classes maternelles privées sous contrat

L'amendement COM-343 du rapporteur précise que l'attribution de ressources prévue par le présent article tient compte des versements effectués par les communes aux classes maternelles privées sous contrat antérieurement à la présente loi.

En effet, arguant qu'il ne s'agit d'une extension de compétence que pour les communes n'ayant pas reconnu le contrat d'association et donc ne finançant pas les classes maternelles privées sous contrat , le Gouvernement ne prévoit de compensation qu'en faveur de ces seules communes .

Bien plus nombreuses, les communes qui assurent un financement partiel des classes maternelles privées sous contrat , souvent sur le fondement de conventions conclues avec les OGEC, ne recevront aucune compensation liée à la revalorisation des forfaits qu'elles versaient .

Votre commission a considéré que ce choix, défendable sur le strict plan juridique, était profondément injuste, en ce qu'il pénaliserait les communes qui, sans y être contraintes, ont fait l'effort de participer à la prise en charge des dépenses des classes maternelles privées sous contrat .

• Une réévaluation de la compensation reposant sur une base volontaire

Votre rapporteur considère que la réévaluation annuelle, systématique et illimitée, prévue par l'Assemblée nationale n'est pas réaliste , pour les raisons suivantes :

- au-delà des premières années d'application, le calcul du surcoût directement imputable à l'obligation d'instruction à trois ans sera très complexe ;

- la comparaison des dépenses engagées constituerait une charge de travail conséquente pour les collectivités territoriales comme pour les services de l'État, sans proportion avec les sommes en jeu ;

- surtout, compte tenu des prévisions de démographie scolaire, une réévaluation annuelle du surcoût ne serait pas à l'avantage de la très grande majorité des communes .

Son amendement COM-342, adopté par la commission, revient au dispositif initial du projet de loi , en faisant reposer le calcul de la compensation sur la comparaison des dépenses effectivement engagées en 2019-2020 avec l'année précédente.

Toutefois, il a introduit un mécanisme régulateur permettant aux communes volontaires , constatant une poursuite de l'augmentation du nombre d'élèves de maternelle liée à la réforme, de demander la réévaluation du montant de la compensation .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis

Délivrance, à titre dérogatoire et pour les seules années scolaires 2019-2020 et 2020-2021, de l'instruction obligatoire dans les jardins d'enfants

Objet : cet article permet que l'instruction obligatoire soit dispensée, à titre dérogatoire et pour les années scolaires 2019-2020 et 2020-2021, dans les jardins d'enfants.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement présenté par M. Bruno Studer, président de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, et par Mme Anne-Christine Lang, rapporteure, le présent article permet, à titre dérogatoire et pour les deux années scolaires qui suivront son entrée en vigueur, l'accueil d'enfants relevant de l'obligation d'instruction au sein des jardins d'enfants.

Les jardins d'enfants constituent une catégorie d'établissements d'accueil collectif de jeunes enfants définis à l'article R. 2324-17 du code de la santé publique comme recevant « exclusivement des enfants âgés de plus de deux ans non scolarisés ou scolarisés à temps partiel ». Dotés d'un personnel qualifié, composé notamment d'éducateurs de jeunes enfants et d'auxiliaires de puériculture, les jardins d'enfants proposent des activités d'éducation et d'éveil.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement, « il existe aujourd'hui environ 315 jardins d'enfants, implantés en particulier dans le Bas-Rhin et les Bouches-du-Rhône, à Paris et à La Réunion ». Ces établissements accueillent environ 10 000 enfants âgés de trois à six ans, ce qui représente le tiers des enfants de cette tranche d'âge qui ne sont pas scolarisés.

Le présent article permet, à titre dérogatoire et pour les seules années scolaires 2019-2020 et 2020-2021, que l'instruction obligatoire soit dispensée dans ces établissements. À la rentrée scolaire 2021, les enfants âgés de trois ans devront recevoir l'instruction obligatoire dans un établissement scolaire ou dans la famille.

Son deuxième alinéa fait obligation aux personnes responsables de l'enfant de déclarer au maire et au DASEN qu'elles l'inscrivent dans une telle structure.

Les deux derniers alinéas instaurent un mécanisme de contrôle de l'instruction dispensée au sein des jardins d'enfants concernés, selon des modalités analogues au contrôle réalisé au sein des établissements d'enseignement privés hors contrat en application de l'article L. 442-2 du code de l'éducation.

II. La position de votre commission

La commission a adopté les amendements COM-49, COM-78, COM-239 et COM-295, présentés respectivement par nos collègues Jocelyne Guidez, Guy-Dominique Kennel, Claude Kern et Mireille Jouve, qui suppriment le caractère temporaire de la dérogation prévue par le présent article.

Elle a considéré que les jardins d'enfants, implantées en France depuis un siècle, constituent une alternative intéressante à la scolarisation en maternelle.

Comme le rappelait notre collègue Jacques Grosperrin dans son avis sur les crédits pour 2019 de la mission « Enseignement scolaire » 82 ( * ) , l'école maternelle française connaît une forme de décrochage, attribuable à plusieurs facteurs :

- un taux d'encadrement plus faible en France, où l'on compte en moyenne 23 enfants par enseignant contre 14 en moyenne dans les pays de l'OCDE et 13 dans les pays de l'UE-22 ;

- une prise en compte insuffisante du développement de l'enfant au profit d'une précocité de la forme et des apprentissages scolaires ;

- une spécialisation insuffisante des professeurs des écoles qui y exercent ;

- des personnels d'appui (les ATSEM) dont la qualification est moindre ;

- d'une autonomie et d'une capacité d'innovation sensiblement plus faibles.

Force est de constater que le modèle des jardins d'enfant permet de répondre à une grande partie des faiblesses de l'école maternelle. Si leur personnel est moins qualifié que les professeurs des écoles, leur formation est plus spécialisée sur l'accueil de cette tranche d'âge. Relativement marginales en France, ces structures sont très développées dans les pays du Nord de l'Europe, dont les résultats scolaires ne semblent pas en pâtir.

La transition de deux ans proposée par l'Assemblée nationale pour permettre la reconversion de ces structures en crèches ou en établissements d'enseignement privés ne constitue pas une solution satisfaisante, eu égard aux contraintes en matière d'aménagement des locaux et aux qualifications particulières des encadrants - qui ne leur permettraient pas de diriger ou d'exercer dans un établissement privé.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre III
Le renforcement du contrôle de l'instruction dispensée
dans la famille
Article 5
(article L. 131-10 du code de l'éducation)

Renforcement du contrôle de l'instruction dans la famille

Objet : cet article précise l'objet du contrôle de l'instruction dispensée dans la famille et prévoit une sanction des refus de ce dernier.

I. Le droit en vigueur

A. Une pratique marginale mais en progression

L'étude d'impact rappelle qu'au cours de l'année scolaire 2016-2017, 30 139 enfants étaient instruits dans la famille.

S'il ne représente que 0,36 % environ du total des enfants soumis à l'obligation scolaire, le nombre d'enfants concernés connaît une forte progression. La comparaison avec les chiffres donnés par notre collègue Françoise Gatel à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté révèle que le nombre d'enfants instruits dans la famille a plus que doublé en moins de dix ans : ils n'étaient en effet que 13 547 en 2007-2008 et encore moins de 25 000 en 2014-2015 83 ( * ) .

En outre, la proportion d'enfants inscrits au Centre national d'enseignement à distance (CNED) en classe à inscription réglementée décroît de manière parallèle : de 75,8 % en 2007-2008, elle a chuté à 60,5 % en 2014-2015 et à 53,9 % en 2016-2017. Une proportion croissante d'enfants instruits à domicile le sont donc hors du cadre pédagogique offert par le CNED.

B. Le cadre général du contrôle de l'instruction dans la famille

Si, aux termes de l'article L. 131-1-1 du code de l'éducation, « l'instruction obligatoire est assurée prioritairement dans les établissements d'enseignement », l'article L. 131-2 prévoit que celle-ci peut être dispensée au sein de la famille par les parents ou une personne de leur choix.

La loi concilie ainsi les deux principes de valeur constitutionnelle que sont la liberté de l'enseignement 84 ( * ) et le droit de l'enfant à l'instruction, qui procède du treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 85 ( * ) .

En application de l'article L. 131-5, les parents faisant le choix d'instruire leur enfant dans la famille doivent le déclarer chaque année au maire et au directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN).

L'instruction à domicile fait l'objet d'un double contrôle, prévu par l'article L. 131-10 dans sa rédaction actuelle :

- une enquête sociale réalisée sous la responsabilité du maire dès la première année puis tous les deux ans, « uniquement aux fins d'établir quelles sont les raisons alléguées par les personnes responsables, et s'il leur est donné une instruction dans la mesure compatible avec leur état de santé et les conditions de vie de la famille » ;

- un contrôle du contenu de l'instruction, réalisé par les services de l'éducation nationale, qui a pour objet de « vérifier que l'enseignement assuré est conforme au droit de l'enfant à l'instruction ». Réalisé au moins une fois par an, ce contrôle a lieu « notamment au domicile des parents de l'enfant » et « vérifie notamment que l'instruction dispensée au même domicile l'est pour les enfants d'une seule famille » 86 ( * ) ; si cette dernière condition n'est pas remplie, il s'agit d'un établissement de fait, dont l'ouverture est sanctionnée par l'article L. 441-4 du même code.

Les modalités et le contenu de ce contrôle sont fixés par les articles R. 131-2 à R. 131-4, D. 131-11, D. 131-12, R. 131-13 et R. 131-14 du même code, dans leur rédaction issue d'un décret du 28 octobre 2016 87 ( * ) . Une circulaire du 14 avril 2017 en précise les conditions de mise en oeuvre 88 ( * ) .

L'article R. 131-14 prévoit notamment que le contrôle prend la forme « d'un entretien avec les personnes responsables de l'enfant soumis à l'obligation scolaire », à l'occasion duquel celles-ci précisent « la démarche et les méthodes pédagogiques qu'elles mettent en oeuvre » ; « l'enfant effectue ensuite des exercices écrits ou oraux, adaptés à son âge et son état de santé, destinés à apprécier ses acquisitions ».

Si les résultats du contrôle de l'instruction dispensée sont jugés insuffisants, un second contrôle est prévu au terme d'un délai dans lequel une amélioration de l'instruction donnée doit être réalisée ou des explications fournies. Si, au terme de ce second contrôle, les résultats sont jugés encore insuffisants, les parents sont mis en demeure d'inscrire l'enfant, dans les quinze jours suivant la notification, dans un établissement d'enseignement public ou privé.

Aux termes du premier alinéa de l'article 227-17-1 du code pénal, ne pas se conformer cette mise en demeure est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

C. Les lacunes du cadre juridique applicable

• Des limites persistantes à l'effectivité du contrôle pédagogique de l'instruction à domicile

Dans son rapport précité, notre collègue Françoise Gatel constatait que « l'effectivité du contrôle pédagogique peut être encore améliorée ».

Le contrôle annuel prévu par l'article L. 131-10 n'est que très imparfaitement mis en oeuvre : l'étude d'impact rapporte que 63,6 % seulement des enfants instruits dans la famille en dehors d'une inscription réglementée au CNED ont été effectivement contrôlés en 2016-2017.

Pour l'expliquer, le Gouvernement invoque les difficultés rencontrées dans l'organisation des contrôles, qui se heurte à l'absence d'accord des familles s'agissant de la date proposée, à l'absence des familles voire au refus de soumettre leur enfant au contrôle.

• Une rédaction ambiguë s'agissant du lieu du contrôle, qui nourrit les stratégies d'obstruction

L'étude d'impact rappelle que certaines familles fondent leur refus de déférer au contrôle, lorsque l'administration demande qu'il ait lieu ailleurs que dans leur domicile, sur une interprétation erronée du quatrième alinéa de l'article L. 131-10, qui prévoit que le contrôle « a lieu notamment au domicile des parents de l'enfant ».

Le juge administratif a pu rappeler qu'il ressortait clairement des dispositions de l'article L. 131-10 que le choix du lieu où se déroule le contrôle relève de la seule compétence de l'administration 89 ( * ) . Une décision ultérieure du tribunal administratif de Limoges précise toutefois que ce choix s'effectue en tout état de cause « sous le contrôle du juge », qui veille à ce que celui-ci ne soit pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation 90 ( * ) .

• Des moyens de réponse limités en cas de refus de contrôle

Confrontés à un refus des parents de soumettre leur enfant au contrôle, les services de l'éducation nationale sont relativement démunis. Le droit en vigueur ne prévoit pour sanction d'une obstruction que la seule saisine du procureur de la République par le DASEN (article L. 131-9). Comme l'a rappelé le Conseil d'État, le refus de déférer au contrôle ne saurait permettre au DASEN de mettre en demeure les parents d'inscrire leur enfant dans un établissement scolaire 91 ( * ) , à la différence du constat d'une insuffisance de l'instruction dispensée.

Or, « cette solution n'est pas satisfaisante car elle ne présente aucune garantie que l'enfant n'aura pas été privé d'instruction le temps d'une procédure dont les délais peuvent être longs (ouverture d'une enquête par le procureur et, le cas échéant, poursuites et condamnation) » 92 ( * ) .

À cet effet, l'article 31 du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, censuré par le Conseil constitutionnel du fait d'un lien jugé insuffisant avec le texte déposé, prévoyait la possibilité, pour l'autorité académique, de mettre en demeure les parents d'inscrire leur enfant dans un établissement scolaire dans le cas d'un refus réitéré et sans motif légitime de se soumettre au contrôle.

II. Le projet de loi initial

Le présent article vise à :

- préciser l'objet du contrôle de l'instruction dispensée en famille, en faisant désormais explicitement référence au socle commun de connaissances, de compétences et de culture (2°) ;

- prévoir explicitement qu'il appartient aux services de l'éducation nationale d'en déterminer les modalités, tout en conservant le principe d'un contrôle à domicile (2°) ;

- clarifier l'articulation des premier et second contrôles (5°) ;

- permettre à l'autorité compétente de sanctionner un refus réitéré et sans motif de légitime de déférer au contrôle (5°).

• Le 2° du présent article réécrit les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 131-10 afin de préciser que le contrôle a notamment pour objet de vérifier que l'instruction dispensée permet à l'enfant la maîtrise progressive du socle commun de connaissances, de compétences et de culture défini à l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation. Il précise en outre que cette maîtrise s'apprécie « au regard des objectifs de connaissances et de compétences attendues à la fin de chaque cycle d'enseignement de la scolarité obligatoire ».

S'agissant du lieu et des modalités du contrôle, les dispositions proposées affirment clairement que ses modalités sont déterminées par l'éducation nationale. Il est précisé que le contrôle « est organisé en principe au domicile où l'enfant est instruit ». Il est précisé que les personnes responsables de l'enfant sont informées « de l'objet et des modalités des contrôles ».

• Le 5° du présent article réécrit les dispositions relatives aux résultats du contrôle, notamment en cas d'insuffisance.

La rédaction en vigueur du septième alinéa l'article L. 131-10 prévoit que dans le cas d'un premier contrôle dont les résultats sont insuffisants, leur notification s'accompagne de l'indication d'un délai « dans lequel elles devront fournir des explications ou améliorer la situation » ; l'absence d'indication de ce délai constitue un vice de forme entache d'illégalité la procédure 93 ( * ) . L'alinéa suivant mentionne un « nouveau délai » au terme duquel le second contrôle a lieu, qui, en cas de résultats insuffisants, peut donner lieu à une mise en demeure.

Le présent article clarifie ces dispositions : la notification des résultats du premier contrôle, lorsqu'ils sont jugés insuffisants, emporte l'indication d'un délai au terme duquel un second contrôle est prévu. Si les résultats de ce dernier sont jugés insuffisants, l'autorité compétente met en demeure les personnes responsables de l'enfant de l'inscrire dans un établissement scolaire dans les quinze jours suivant sa notification et au moins jusqu'à la fin de l'année scolaire en cours.

• Le 5° prévoit également que l'autorité compétente peut procéder à une mise en demeure dans les conditions présentées ci-dessus dans le cas d'un refus réitéré et sans motif légitime de déférer au contrôle.

Il est précisé que les personnes responsables de l'enfant sont avisées des sanctions pénales encourues en cas de méconnaissance à l'occasion de la notification des résultats du premier contrôle et de la mise en demeure dans le cas d'un refus réitéré de soumettre l'enfant au contrôle.

• Les 1°, 3° et 4° du présent article procèdent en conséquence à diverses mesures de coordination. Le 6° renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des modalités d'application du présent article.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de son examen en commission, les députés ont adopté quatre amendements au présent article, dont un amendement rédactionnel :

- un amendement présenté par les membres du groupe La République en marche complète le troisième alinéa de l'article L. 131-10 afin de préciser que le contrôle de l'instruction dispensée dans la famille « est adapté aux besoins de l'enfant présentant un handicap ou un trouble de santé invalidant » ;

- deux amendements présentés par la rapporteure précisent la référence à l'article 227-17-1 du code pénal.

Outre un amendement rédactionnel de la rapporteure, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements en séance publique.

Le premier, présenté par notre collègue député Frédéric Reiss, supprime le 3° du présent article, qui remplaçait la référence à la famille de l'enfant par celui de ses représentants légaux.

Le second, présenté notre collègue députée Anne Brugnera, modifie les dispositions relatives à la mise en demeure de scolariser. En faisant référence à une durée « au moins jusqu'à la fin de l'année scolaire en cours », la rédaction pouvait laisser penser que la scolarisation imposée était sans limite de durée. L'amendement supprime ce membre de phrase et insère un nouvel alinéa prévoyant que la mise en demeure de scolarisation vaut au moins jusqu'à la fin de l'année scolaire suivant celle au cours de laquelle la mise en demeure a été notifiée.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au renforcement de l'effectivité des contrôles, qui passe notamment par la sanction des refus de contrôle et la clarification de l'articulation des contrôles en cas de résultats insuffisants .

Il souligne toutefois que l'effectivité des contrôles dépendra également des moyens mobilisés par le ministère afin que le premier contrôle soit systématique et, en cas d'insuffisance relevée, effectivement suivi d'un second contrôle.

S'agissant de l'objet du contrôle de l'enseignement dispensé dans la famille, le présent article procède essentiellement à une reformulation du droit existant .

Votre commission a adopté sept amendements, visant à clarifier l'objet de ce contrôle et à donner aux familles les garanties d'une procédure équitable :

- l'amendement COM-344 du rapporteur précise que le contrôle doit porter sur l'acquisition - et non la maîtrise - progressive des domaines du socle commun, alignant la rédaction proposée de l'article L. 131-10 avec celle en vigueur des articles L. 442-2 du code de l'éducation et 227-17-1 du code pénal, qui portent sur le contrôle de l'enseignement délivré par les établissements privés hors contrat ;

- l'amendement COM-43 de notre collègue Stéphane Piednoir précise que le contrôle doit être adapté à l'âge de l'enfant , précision rendue nécessaire par l'abaissement à trois ans du début de l'obligation d'instruction ;

- les amendements COM-44 du même auteur et COM-25 de notre collègue Claude Malhuret prescrivent que les résultats du premier contrôle doivent être notifiés dans les deux mois suivant la date de celui-ci ;

- les amendements COM-345 du rapporteur et n° 24 présenté par notre collègue Claude Malhuret prévoient que la notification des résultats du contrôle, lorsque les résultats sont jugés insuffisants, doit s'accompagner de l'information des insuffisances relevées et des améliorations qu'il convient d'apporter à l'enseignement dispensé . Cette précision tient compte des réserves exprimées par le Conseil constitutionnel, saisi sur la constitutionnalité de la procédure de mise en demeure des établissements privés hors contrat ; il jugeait que « pour que les dispositions contestées satisfassent au principe de légalité des délits et des peines, la mise en demeure adressée au directeur de l'établissement doit exposer de manière précise et circonstanciée les mesures nécessaires pour que l'enseignement dispensé soit mis en conformité avec l'objet de l'instruction obligatoire » 94 ( * ) ;

- l'amendement COM-45 de notre collègue Stéphane Piednoir, permettant à la famille de demander que le second contrôle soit mené par une personne différente de celle ayant réalisé le premier .

En outre, votre commission a adopté, contre l'avis du rapporteur, l'amendement COM-65 présenté par notre collègue Laurent Lafon, qui exclut les établissements privés hors contrat du champ des établissements dans lesquels la famille peut scolariser son enfant dans le cadre d'une mise en demeure de l'inscrire dans un établissement d'enseignement scolaire.

Votre rapporteur réitère ses réserves sur le bien-fondé de cette disposition : il considère qu' une telle distinction n'est pas justifiée et de nature à créer une rupture d'égalité, dès lors que l'établissement d'enseignement privé hors contrat est légalement ouvert et qu'il est contrôlé par l'État.

Cela reviendrait à considérer que, par principe, les établissements d'enseignement hors contrat ne dispensent pas un enseignement conforme à l'objet de l'instruction obligatoire telle qu'il est défini à l'article L. 131-1-1 du code de l'éducation.

De ce fait, cette disposition porterait atteinte au droit de choisir l'instruction de son enfant, qui est une composante de la liberté de l'enseignement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis A
(article L. 131-5 du code de l'éducation)

Sanction de l'inscription dans un établissement d'enseignement privé ouvert de manière illégale sous couvert de l'instruction dans la famille

Objet : cet article rend passible d'une sanction pénale le fait, pour les représentants légaux d'un enfant, de l'inscrire dans un établissement privé ouvert en méconnaissance des dispositions du code de l'éducation alors qu'ils ont déclaré donner à cet enfant l'instruction dans la famille.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 131-5 du code de l'éducation fait obligation aux personnes responsables d'un enfant soumis à l'obligation scolaire de l'inscrire dans un établissement d'enseignement, qu'il soit public ou privé, ou bien de déclarer au maire et au DASEN qu'elles lui feront donner l'instruction dans la famille. Dans ce dernier cas, il est exigé une déclaration annuelle. Le deuxième alinéa du même article précise que ces formalités doivent être accomplies dans les huit jours qui suivent tout changement de résidence ou de choix d'instruction.

Phénomène en pleine expansion (cf. commentaire sous l'article 5 ), l'instruction dans la famille peut servir de couverture à l'inscription de l'enfant dans un établissement de fait 95 ( * ) ou bien dans un établissement d'enseignement ouvert en méconnaissance des dispositions des articles L. 441-1 à L. 441-4 du code de l'éducation. Ces dispositions sont issues de la loi du 13 avril 2018, dite loi « Gatel » 96 ( * ) , qui a procédé à la refonte du régime d'ouverture des établissements d'enseignement privés.

L'article L. 441-4 du code de l'éducation prévoit des sanctions à l'encontre du fondateur et du directeur de l'établissement en cas de méconnaissance des conditions d'ouverture de ces établissements.

Ainsi, le fait d'ouvrir un établissement d'enseignement privé en dépit d'une opposition formulée par les autorités compétentes - en l'occurrence le recteur ou le DASEN, le préfet, le maire ou le procureur de la République - ou en méconnaissance des conditions fixées par les articles L. 441-1 à L. 441-3 est puni d'une peine de 15 000 euros d'amende et de la fermeture de l'établissement. Cette sanction peut s'accompagner d'une peine complémentaire d'interdiction d'ouvrir et de diriger un établissement scolaire ainsi que d'y enseigner.

Lorsqu'elle saisit le procureur de la République, l'autorité académique met en demeure les familles des enfants accueillis dans l'établissement de scolariser leur enfant dans un autre établissement d'enseignement scolaire. Ne pas se conformer à la mise en demeure est réprimé, aux termes du premier alinéa de l'article 227-17-1 du code pénal, par une peine de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

En revanche, les parents ou responsables légaux d'enfants scolarisés dans un établissement de fait ou un établissement d'enseignement ouvert de manière illégale n'encourent aucune sanction du seul fait d'y avoir inscrit leur enfant, y compris s'ils l'ont fait en pleine connaissance de cause et sous couvert d'une déclaration mensongère d'instruction au sein de la famille.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative du Gouvernement, le présent article vise à rendre passible d'une sanction pénale le fait, pour les représentants légaux d'un enfant, de l'inscrire dans un établissement d'enseignement de fait ou illégalement ouvert sous couvert d'une déclaration d'instruction dans la famille .

Il insère à cet effet un nouvel alinéa après le troisième alinéa de l'article L. 131-5 du code de l'éducation.

Le délit institué par le présent article repose sur deux conditions cumulatives :

- avoir déclaré que l'enfant recevra l'instruction dans la fami lle ;

- l'avoir inscrit dans un établissement d'enseignement privé qui a ouvert sans avoir rempli les conditions prévues au chapitre I er du titre IV du livre IV de la deuxième partie du code de l'éducation ou en dépit d'une opposition à l'ouverture prononcée par une des autorités compétentes (cf. supra ).

Aux termes du présent article, les parents de l'enfant, ou « toute personne exerçant à son égard l'autorité parentale ou une autorité de fait de façon continue » encourent les peines prévues à l'article 441-7 du code pénal.

L'article 441-7 précité punit d' un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende les faits suivants :

- l'établissement d'une attestation ou d'un certificat faisant état de faits matériellement inexacts ;

- la falsification d'une attestation ou d'un certificat originairement sincère ;

- l'usage d'une attestation ou d'un certificat inexact ou falsifié.

Son dernier alinéa prévoit que les peines sont portées à trois ans d'emprisonnement et à 45 000 euros d'amende lorsque « l'infraction est commise soit en vue de porter préjudice au Trésor public ou au patrimoine d'autrui, soit en vue d'obtenir un titre de séjour ou le bénéfice d'une protection contre l'éloignement ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que le présent article constitue un instrument utile pour réprimer les détournements de l'instruction en famille, qui peut masquer la fréquentation d'écoles de fait ou ouvertes en mépris de la réglementation.

Votre commission a adopté l'amendement COM-346 du rapporteur, qui précise que la peine encourue est celle mentionnée au premier alinéa de l'article 441-7 du code pénal : un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis B (supprimé)
(article 227-17-1 du code pénal)

Augmentation de l'amende encourue en cas de méconnaissance
d'une mise en demeure de scolarisation de son enfant

Objet : cet article porte de 7 500 à 9 500 euros le montant de l'amende encourue par les représentants légaux de l'enfant s'ils ne se conforment pas à la mise en demeure de le scolariser dans un établissement scolaire.

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article 227-17-1 du code pénal réprime le fait, par les parents d'un enfant ou son représentant légal, de ne pas se conformer, sans excuse valable, à la mise en demeure, prononcée par le recteur ou le DASEN, d'inscrire l'enfant dans un établissement d'enseignement. La peine prévue par l'article 227-17-1 s'élève à six mois d'emprisonnement et à 7 500 euros d'amende.

Le code de l'éducation prévoit que la mise en demeure visée à l'article 227-17-1 peut être prononcée dans trois cas de figure :

- lorsque l'enfant est instruit dans la famille et qu'au terme du processus de contrôle (cf. commentaire sous l'article 5 ), les résultats de l'instruction qui lui est délivrée sont jugés insuffisants (article L. 131-10) ;

- lorsque l'établissement d'enseignement privé dans lequel l'enfant est inscrit a été ouvert en méconnaissance des conditions fixées par les articles L. 441-1 à L. 441-3 du code de l'éducation (article L. 441-4) ;

- si l'enseignement dispensé au sein de l'établissement d'enseignement privé dans lequel l'enfant est inscrit est, au terme du processus de contrôle prévu à l'article L. 442-2, jugé non conforme à l'objet de l'instruction obligatoire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative de M. François Pupponi et des membres du groupe Libertés et Territoires, le présent article augmente à 9 500 euros le montant de la peine d'amende prévue au premier alinéa de l'article 227-17-1 du code pénal.

III. La position de votre commission

Le montant de l'amende prévu par le présent article ne correspond à aucun montant existant dans le code pénal et n'est pas cohérent avec l'échelle des peines. Il est hors de proportion avec les montants prévus pour des infractions du même champ - ouvrir un établissement privé de manière illégale est passible de 15 000 euros d'amende - et que la nécessité d'une telle modification était peu évidente, votre commission a adopté un amendement du rapporteur (COM-347 du rapporteur) supprimant cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 5 bis C (nouveau)
(article L. 131-6 du code de l'éducation)

Recours aux données des services fiscaux
pour le contrôle de l'obligation scolaire

Objet : cet article additionnel permet au maire d'avoir recours aux données pour procéder au recensement des élèves soumis à l'obligation scolaire et contrôler le respect de celle-ci.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 131-6 du code de l'éducation donne au maire la responsabilité de recenser les enfants de sa commune soumis à l'obligation scolaire.

Afin de procéder à ce recensement et d'améliorer le suivi de l'obligation d'assiduité, le deuxième alinéa de l'article L. 131-6 permet la mise en oeuvre d'un traitement de données à caractère personnel relatives aux enfants en âge scolaire de sa commune.

Ces données lui sont transmises par les caisses d'allocations familiales (CAF), le DASEN et par le directeur de l'établissement d'enseignement.

En application du dernier alinéa de l'article L. 131-6, les articles R. 131-10-1 à R. 131-10-6 du même code précisent la liste des données à caractère personnel collectées, la durée de conservation de ces données, les modalités d'habilitation des destinataires ainsi que les conditions dans lesquelles les personnes intéressées peuvent exercer leur droit d'accès.

Par ailleurs, l'article 6 de l'arrêté du 20 octobre 2008 permet également au maire et aux agents habilités d'accéder aux données à caractère personnel figurant dans le fichier Outil numérique pour la direction d'école (ONDE) 97 ( * ) .

Nos collègues députées Anne Brugnera et George-Pau Langevin, rapporteures de la mission flash sur la déscolarisation de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, ont mis en évidence les difficultés des maires, particulièrement des villes, à recenser effectivement les enfants d'âge scolaire. En l'absence de registre municipal, les maires doivent comparer la liste des naissances et les fichiers à leur disposition, dont ceux de l'éducation nationale et des CAF. Nos collègues députées notaient toutefois que la possibilité de conclure des conventions avec les caisses d'allocations familiales (CAF) était mal connue et se heurtait parfois à des réticences de la part des CAF elles-mêmes. En outre, les fichiers des CAF « eux-mêmes ne sont pas exhaustifs ; certains parents ne demandent pas les prestations familiales auxquelles ils ont droit. Ceux qui ne peuvent justifier de la régularité de leur séjour en France n'en bénéficient pas et sont donc absents de ces fichiers » 98 ( * ) .

II. La position de votre commission

La commission a adopté l'amendement COM-64 présenté par notre collègue Laurent Lafon. Il crée un article additionnel visant à élargir le champ des données mises en oeuvre dans le cadre de ce fichier aux données des services fiscaux.

Votre commission a adopté l'article 5 bis C ainsi rédigé.

Article 5 bis
(article L. 131-9 du code de l'éducation)

Faculté, pour le maire, de saisir le procureur de la République
en cas d'infraction aux règles encadrant l'obligation scolaire

Objet : cet article permet au maire de saisir le procureur de la République en cas d'infraction aux règles encadrant l'instruction obligatoire.

I. Le droit en vigueur

Intitulé « L'obligation scolaire », le chapitre premier du titre III du livre premier du code de l'éducation définit les principes de l'instruction obligatoire et les modalités de sa mise en oeuvre.

Le maire est investi d'une mission de mise en oeuvre et de contrôle de l'obligation scolaire des enfants de sa commune ; ce faisant, il agit non en son nom propre mais au nom de l'État et engage la responsabilité de ce dernier 99 ( * ) :

- l'article L. 131-6 du code de l'éducation charge le maire de dresser chaque année, à la rentrée scolaire, la liste des enfants de sa commune soumis à l'obligation scolaire ;

- il doit recueillir la déclaration annuelle exigée des parents souhaitant dispenser l'instruction à leur enfant au sein de la famille (article L. 131-5) ;

- l'article L. 131-10 lui confie la responsabilité de diligenter une enquête auprès des familles instruisant leur enfant à domicile, dès la première année et tous les deux ans, « uniquement aux fins d'établir quelles sont les raisons alléguées par les personnes responsables, et s'il leur est donné une instruction dans la mesure compatible avec leur état de santé et les conditions de vie de la famille ».

L'article L. 131-9 du code de l'éducation prévoit que l'autorité de l'État compétente en matière d'éducation, en l'occurrence l'inspecteur d'académie et le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN), saisit le procureur de la République des faits constitutifs d'infraction aux dispositions de ce chapitre. S'il est témoin de faits constitutifs d'infraction, le maire rend compte au DASEN.

L'article L. 131-11 précise que le manquement à l'obligation d'inscrire son enfant dans un établissement scolaire, en dépit d'une mise en demeure du DASEN, est réprimé par le premier alinéa de l'article 227-17-1 du code pénal, qui prévoit une peine de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende. L'article 227-17 du même code prévoit également qu'est passible d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros, le parent s'étant soustrait « sans motif légitime, à ses obligations légales au point de compromettre la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant mineur ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement présenté en commission par notre collègue députée Anne Brugnera, le présent article modifie l'article L. 131-9 du code de l'éducation et étend au maire la faculté de saisir le procureur de la République s'il a connaissance de faits constitutifs d'infraction en matière de respect de l'obligation scolaire.

Entrent notamment dans le champ de cette faculté :

- le fait, pour la famille, de ne pas procéder à la déclaration exigée à l'article L. 131-5, qui est puni aux termes de l'article R. 131-8 de l'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe (1 500 euros au maximum) ;

- le fait de ne pas se conformer aux obligations d'assiduité scolaire prévues à l'article L. 131-8, réprimé aux termes des articles R. 131-19 du code de l'éducation et R. 624-7 du code pénal de l'amende prévue pour les contraventions de quatrième classe (750 euros au maximum) ;

- le fait de ne pas se conformer à la mise en demeure de scolariser son enfant prévue à l'article L. 131-10, puni aux termes de l'article 227-17-1 du code pénal, reproduit à l'article L. 131-11 du code de l'éducation, de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende ;

- la soustraction d'un parent à ses obligations légales au point de compromettre la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant mineur, prévu à l'article 227-17 du code pénal, qui est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.

III. La position de votre commission

Votre commission a considéré que le présent article constituait la reconnaissance légitime des prérogatives du maire en matière de contrôle de l'obligation scolaire. Elle a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre IV
Le renforcement de l'école inclusive

Article 5 quinquies
(articles L. 111-3, L. 112-1, L. 112-2-1, L. 351-3, L. 351-4 [nouveau], L. 452-2,
L. 452-3-1 [nouveau], L. 917-1 du code de l'éducation)

École inclusive

Objet : cet article contient diverses dispositions relatives à l'école inclusive, notamment la mise en place des pôles inclusifs d'accompagnement localisés (PIAL) et des mesures en faveur des accompagnants d'élèves en situation de handicap.

I. Le droit en vigueur

1. Un accueil des élèves en situation de handicap en forte croissance

La loi du 11 février 2005 a inscrit le principe de la scolarisation en milieu ordinaire des enfants handicapés . La loi du 8 juillet 2013 a complété ce dispositif en disposant que le service public de l'éducation de « veille à l'inclusion scolaire de tous les enfants sans exception ».

Les dispositions particulières à l'accueil des élèves handicapés du code de l'éducation sont situées au chapitre II du titre I er du livre I er (L. 112-1 à L. 112-5) et, pour les enseignements, au titre V du livre III (articles L. 351-1 à L. 352-1).

Le nombre d'élèves scolarisés en situation de handicap a ainsi presque doublé depuis une douzaine d'années : il est passé de 210 000 en 2004 à 391 000 à la rentrée 2017 100 ( * ) . Cette augmentation est intégralement réalisée en milieu ordinaire , le nombre d'enfants accueillis en milieu spécialisé demeurant stable ; à la rentrée 2017, il s'élevait à 79 000.

Comme le soulignaient les inspections générales des affaires sociales (IGAS), de l'éducation nationale (IGEN) et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) dans un rapport récent consacré à l'évaluation de l'aide humaine des élèves en situation de handicap, de nombreux facteurs expliquent cette augmentation : « l'élargissement du champ de la définition du handicap à des publics nouveaux » (les troubles spécifiques du langage (TSLA) notamment) ; « un meilleur repérage des troubles ; d es changements dans l'acceptation d'enfants handicapés qui peuvent être pris en charge, maintenant, dans des dispositifs adaptés » ; « la progression de la poursuite d'études en milieu ordinaire dans le second degré » ; « une plus grande volonté des parents à faire reconnaître la situation de leur enfant, parfois accompagnée d'une prescription médicale » ; « une demande des enseignants, relayée par les équipes éducatives, à faire reconnaître les besoins des élèves à besoins éducatifs particuliers » ; « les modalités des prescriptions et de leur traitement qui posent clairement la question de l'évaluation des besoins » 101 ( * ) .

Le processus de reconnaissance et de prescription
de l'accompagnement aux enfants en situation de handicap

Au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) est l'instance qui, saisie par l'enfant ou ses représentants légaux, se prononce sur l'orientation des personnes handicapées, notamment sur la scolarisation des enfants.

Elle associe le conseil départemental, les services l'État (ARS, académie, etc.), les organismes de protection sociale (CAF, CPAM, etc.), les organisations syndicales, les associations de parents d'élèves et des représentants des associations représentatives des personnes en situation de handicap.

Ses décisions sont préparées par l'équipe pluridisciplinaire d'évaluation (EPE) de la MDPH, qui se fonde également sur le guide d'évaluation des besoins de compensation en matière de scolarisation (GEVA-sco) renseigné par l'équipe éducative.

La CDAPH arrête le projet personnalisé de scolarisation (PPS), qui détermine les conditions de la scolarisation de l'enfant et détermine le type d'établissement fréquenté par l'enfant : établissement médico-social, enseignement à distance délivré par le CNED ou par un service d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD), scolarisation dans une unité spécialisée d'un établissement scolaire (ULIS) ou dans une classe ordinaire.

La CDAPH peut décider d'aménagements ou d »aides particulières, qui peuvent prendre la forme d'équipements ou de matériels scolaires particuliers, d'adaptation des transports scolaires ou d'accompagnement. Lorsqu'elle constate que la scolarisation en milieu ordinaire requiert une aide humaine, la CDAPH notifie cette aide dont elle détermine les modalités : un accompagnement individuel à temps plein sur tout le temps scolaire, un accompagnement individuel à temps partiel (en précisant les quotités horaires) et un accompagnement mutualisé.

2. Plusieurs défis à relever

• Une hausse continue et insoutenable des prescriptions d'aide humaine, qui se traduit par des délais d'attente élevés et de fortes disparités territoriales

Le rapport des inspections générales précité rappelle que le nombre d'élèves bénéficiaires d'une aide humaine a été multiplié par cinq entre 2006 et 2017 ; il s'élevait en juin 2017 à plus de 156 000.

Le nombre d'élèves bénéficiant d'une prescription d'aide humaine individuelle ou mutualisée a augmenté de 84 % entre 2012 et 2017 102 ( * ) , soit une croissance moyenne annuelle de 13 % ; cette dynamique ne montre aucun signe de tarissement. Si la part des prescriptions d'aide mutualisée croît légèrement, elle demeure minoritaire (42 %) par rapport aux prescriptions d'aide individuelle.

Les inspections générales soulignent que « l'obtention d'une aide humaine s'est aussi instaurée comme une solution courante palliant la carence de déploiement d'autres dispositifs d'accessibilité pédagogique », à l'instar du plan d'accompagnement personnalisé (PAP) 103 ( * ) . Il en va de même s'agissant des enfants orientés vers des établissements médico-sociaux, où le nombre de places n'a pas évolué et est très inégalement réparti sur le territoire : « la scolarisation de ces élèves en attente d'une place en établissement médicosocial est réalisée, par défaut, dans le cadre d'une unité localisée pour l'inclusion scolaire (ULIS) ou avec la notification d'un AVS » 104 ( * ) .

Le rapport des inspections générales met en en évidence les défauts du système actuel, qualifié comme étant largement « à bout de souffle » 105 ( * ) :

- des délais de traitement et d'instruction des demandes par les CDAPH excessivement longs ;

- les décisions de notification diffèrent fortement selon les départements , certaines CDAPH privilégiant les aides mutualisées, quand d'autres notifient exclusivement des aides individuelles ; la Cour des comptes notait à cet effet que « le souhait d'optimiser les moyens d'accompagnement qui passe, pour le ministère de l'Éducation nationale, par le développement notamment de l'aide mutualisée, n'est pas toujours compris et partagé par les membres de la CDAPH » 106 ( * ) ;

- les MDPH ne jouent pas toujours leur rôle de régulation des demandes d'aide , privilégiant la satisfaction des demandes des familles et parfois des équipes éducatives, qui jouent un rôle de « prescripteur caché » 107 ( * ) .

Les services du ministère de l'éducation nationale soulignent la difficulté rencontrée pour couvrir ces prescriptions : le taux de couverture des prescriptions d'aide humaine a même régressé en 2017 à 92 % ; le ministère l'explique par des « difficultés de recrutement dans certains territoires de personnels nécessaires, alors même que les supports budgétaires sont disponibles » 108 ( * ) , qui concerne particulière l'aide individualisée.

Le rapport précité des inspections générales montrait qu'au 31 mars 2017, 11 128 enfants étaient encore en attente d'une aide individuelle ou mutualisée, avec des écarts importants entre les départements : les écarts observés vont de 30 à plus de 1 500 enfants en attente.

L'appariement opéré entre AESH disponibles et les besoins à couvrir est compliqué par la multiplication de prescriptions individuelles pour des quotités horaires déterminées. Les inspections générales soulignent que dans le cas de l'accompagnement individuel à temps partiel, « ces quotités peuvent souvent paraître artificielles, trop rigides et donc insuffisamment adaptables aux besoins effectifs de l'élève dans l'établissement » 109 ( * ) . En outre, l'absence de mutualisation de l'aide peut conduire à des situations où le nombre excessif d'adultes présents dans la classe gêne les apprentissages.

À cette fin, les inspections générales proposent de revoir l'organisation de l'accompagnement humain au niveau des établissements scolaires : « cette aide organisée de façon plus collective pour l'ensemble des situations de handicap ne nécessitant pas un accompagnement soutenu et continu, à temps plein, faciliterait également l'organisation de l'emploi du temps de l'accompagnant. Celui-ci affecté à l'établissement et non plus à l'élève, pourrait être ainsi mieux intégré à l'équipe éducative et à son projet en matière d'inclusion scolaire » 110 ( * ) .

• La nécessaire professionnalisation des accompagnants

a) Une population mal connue

La population des accompagnants des élèves en situation de handicap est mal connue, du fait de la juxtaposition de multiples statuts, de règles de prise en charge et d'imputation budgétaires diverses et d'un exercice le plus souvent à temps partiel.

Fin 2017, la Cour des comptes dénombrait plus de 80 000 personnes, réparties comme suit 111 ( * ) :

- plus de 42 000 AESH, soit près de 26 800 équivalents temps plein (ETP), recrutés sur critères de qualification professionnelle dans le cadre de contrats de droit public, apportent soit une aide individuelle (AESH-i), soit une aide mutualisée consacrée à plusieurs élèves (AESH-m), soit une aide collective consacrée à une classe entière, en collaboration étroite avec l'enseignant (AESH-co) ;

- plus de 43 000 personnes (soit environ 25 000 ETP) recrutées dans le cadre d'un contrat aidé de droit privé, désormais dénommé « parcours emploi compétences » (PEC) et anciennement contrat unique d'insertion-contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE).

Le ministère poursuit depuis 2016 la transformation, sur cinq ans, des 56 000 contrats aidés assurant la mission d'accompagnement des élèves en situation de handicap en 32 000 emplois d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH), soit 6 400 ETP d'AESH par an. Cette politique s'ajoute à la création de postes d'AESH : 4 500 postes d'AESH supplémentaires ont été créés à la rentrée 2018 et le PLF 2019 prévoit le recrutement de 4 500 AESH supplémentaires.

b) Un statut qui demeure précaire

L'article L. 917-1 du code de l'éducation fixe le statut particulier des accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH). Il a été introduit par la loi du 29 décembre 2013 de finances initiale pour 2014 112 ( * ) , afin de poser les jalons de la professionnalisation de ces accompagnants. Les conditions de recrutement et d'emploi des AESH sont précisées par le décret du 27 juin 2014 113 ( * ) .

Recrutés par les directions des services départementaux de l'éducation nationale (DSDEN) ou directement par les établissements, les AESH le sont pour un contrat à durée déterminée (CDD) de droit public d'une durée maximale de trois ans, renouvelable dans la limite maximale de six ans. Au-delà, ils sont recrutés en contrat à durée indéterminée (CDI). Il est précisé que les AESH peuvent être mis à la disposition des collectivités territoriales dans le cadre d'une convention.

Les conditions de recrutement comme AESH

L'article 2 du décret 27 juin 2014 précité, dans sa version résultant du décret du 27 juillet 2018 114 ( * ) , prévoit que peuvent être recrutés comme AESH :

- les candidats titulaires d'un diplôme professionnel dans le domaine de l'aide à la personne - est particulièrement visé le diplôme d'État d'accompagnant éducatif et social créé en 2016 ;

- les candidats justifiant d'une expérience professionnelle d'au moins neuf mois dans le domaine de l'accompagnement des personnes, des élèves ou des étudiants en situation de handicap ;

- les candidats justifiant d'un titre ou diplôme classé au moins au niveau IV, ou d'une qualification reconnue au moins équivalente à l'un de ces titres ou diplôme.

Le statut des AESH demeure toutefois marqué par une certaine précarité, qui n'est pas indifférente aux difficultés de recrutement .

En premier lieu, la rémunération des AESH est faible ; au premier échelon, un AESH est rémunéré environ 1 230 euros nets mensuels à temps plein.

Or, nombreux sont les AESH à être recrutés à temps partiel ; s'il peut s'agir d'un choix, il semble que pour la grande majorité des intéressés, ce n'est pas le cas.

En outre, comme le relève notre collègue Aurélien Pradié dans son rapport sur la proposition de loi sur l'inclusion des élèves en situation de handicap, « le CDI d'AESH n'apporterait aucune sécurité quant au niveau des quotités horaires travaillées, qui peuvent osciller entre une vingtaine d'heures par semaine et un maximum hebdomadaire (pour un temps plein) variable selon les académies (41 heures dans l'académie de Paris, 35 heures dans d'autres académies) et qui peuvent en outre évoluer à la hausse ou à la baisse en cours d'année scolaire » 115 ( * ) .

c) Une formation insuffisante, des possibilités d'évolution limitées

Le cinquième alinéa de l'article L. 917-1 prévoit que les AESH bénéficient d'une formation d'adaptation à l'emploi, « mise en oeuvre en collaboration avec les associations d'aide aux familles d'enfants en situation de handicap », d'une durée d'au moins 60 heures.

La Cour des comptes comme les inspections générales se sont faits l'écho des critiques adressées à cette formation, celle-ci étant décrite comme trop tardive, trop généraliste et insuffisamment centrée sur les troubles de l'enfant que l'AESH devra effectivement accompagner, et enfin n'étant accompagnée d'aucune formation continue.

Alors que le métier d'AESH répond à un besoin pérenne, le devenir des AESH une fois titulaire d'un CDI est incertain. Les perspectives d'évolution professionnelle sont quasiment inexistantes.

Modalités d'évolution du métier d'AESH et de ses conditions d'exercice : les propositions des inspections générales

1- Réfléchir à un statut pérenne et attractif des AESH avec un parcours de carrière qui permette une véritable évolution ;

2- Améliorer la formation des AESH : une formation initiale puis une formation continue en fonction des besoins recensés dans les accompagnements. Il faut définir le profil de compétences attendu et donner les moyens de l'acquérir ;

3- Mettre en oeuvre des contrats qui favorisent les interventions sur le temps scolaire et hors temps scolaire par la possibilité d'un « contrat multi-employeurs » pour permettre un temps complet avec des complémentarités entre des activités et des missions diverses ;

4- Définir les modalités d'intervention des AVS-Co en termes d'interactions avec les enseignants, d'organisation des interventions multiples en classe et en lien avec les MDPH et les autorités départementales et académiques ;

5- Programmer des évaluations régulières de l'accompagnement, avec les parents, afin de moduler l'évolution de l'accompagnement et les attributions du suivi pour les élèves.

Source : IGAS-IGEN-IGAENR, Évaluation de l'aide humaine pour les élèves en situation de handicap, rapport n° 2018-55

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en séance publique, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, qui reprend plusieurs dispositifs présents dans la proposition de loi pour une école vraiment inclusive adoptée par l'Assemblée nationale le 31 janvier 2019.

1. Des équipes pluri-professionnelles pour l'application des principes de l'école inclusive

Le 1° du présent article complète l'article L. 111-3 du code de l'éducation, qui définit la communauté éducative et précise les membres qui la constituent. Il précise que, dans le cadre de l'école inclusive, la communauté éducative « fonde sa cohésion sur la complémentarité des expertises ».

Le 2° complète l'article L. 112-2-1 du même code, qui porte sur les équipes de suivi de scolarisation (ESS). Les ESS veillent à la mise en oeuvre du projet personnalisé de scolarisation (PPS) et peuvent, le cas échéant, proposer à la CDAPH une révision de l'orientation de l'enfant.

Son a) complète les missions de ces dernières pour y inclure l'accompagnement des familles.

Son b) précise que font partie des ESS les personnes chargées de l'aide individuelle ou mutualisée prescrite par la CDAPH ; le représentant de la collectivité territoriale peut également y être associé.

Enfin, le c) insère un nouvel alinéa relatif à l'enseignant référent, qui coordonne les ESS, et qui est l'interlocuteur des familles pour la mise en place du PPS.

2. La mise en place des pôles inclusifs d'accompagnement localisés (PIAL)

Le 3° complète l'article L. 351-3 du code du l'éducation pour créer les pôles inclusifs d'accompagnement localisés (PIAL).

Présents dans chaque département, les PIAL ont « pour objet principal la coordination des moyens d'accompagnement humain au sein des écoles et établissements » et « visent à mieux prendre en compte les besoins éducatifs particuliers de l'élève en situation de handicap en vue du développement de son autonomie ».

Expérimentés dans chaque académie depuis la rentrée 2018, les PIAL traduisent la préconisation du rapport précité des inspections générales, visant à organiser l'accompagnement des élèves handicapés au niveau de l'établissement ou, dans le premier degré, de la circonscription.

Comme l'ont précisé les représentants de la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) entendus par votre rapporteur, les services de l'éducation nationale demeureront liés par la notification de la CDAPH. Les PIAL ne permettront pas de mutualiser l'accompagnement pour des enfants ayant reçu une notification d'aide individuelle ; ils devraient en revanche inciter les CDAPH à adapter les notifications qu'elles prononcent, particulièrement dans les départements où l'accompagnement mutualisé demeure limité.

3. L'entretien préalable avec les enseignants et l'accompagnant de l'élève

Le 4° insère dans le code de l'éducation un nouvel article L. 351-4, qui introduit le principe d'un entretien des parents de l'enfant handicapé avec ses enseignants et la personne chargée de l'aide individuelle ou mutualisée ; cet entretien a lieu au moment de la prise de fonction de cette dernière.

Il porte sur les modalités de mise en oeuvre des adaptations et des aménagements pédagogiques préconisés dans le projet personnalisé de scolarisation.

4. Les établissements d'enseignement français à l'étranger

Le 5° complète l'article L. 452-2 du code de l'éducation, qui fixe les missions de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), par un nouvel alinéa la chargeant de « veiller au respect des principes de l'école inclusive envers les élèves à besoins éducatifs particuliers ».

Le 6° insère un nouvel article L. 452-3-1, qui prévoit que « le respect du principe d'éducation inclusive fait partie des critères d'homologation des établissements de l'enseignement français à l'étranger ».

5. La formation des enseignants

Le 7° prévoit de compléter l'article L. 721-2 du code de l'éducation, relatif au contenu de la formation initiale des enseignants, afin d'y introduire un cahier des charges des contenus de la formation spécifique à la prise en charge des enfants en situation de handicap. La définition de ce cahier des charges est renvoyée à un arrêté des ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur.

6. Les dispositions spécifiques aux accompagnants des élèves en situation de handicap

Le 8° modifie l'article L. 971-1 du code de l'éducation, afin de prévoir que les AESH sont recrutés par contrat d'une durée de trois ans, renouvelable une fois.

Son b) prévoit la désignation par le DASEN, dans chaque département, d'AESH référents, chargés de fournir un appui aux autres AESH dans l'accompagnement des élèves en situation de handicap.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que l'instauration des pôles inclusifs d'accompagnement localisés (PIAL) constitue une évolution positive : elle devrait permettre de donner davantage de souplesse à un système qui en a grandement besoin et d'impliquer l'ensemble des acteurs dans l'accompagnement des élèves en situation de handicap.

Il relève cependant que l'inscription précipitée de ces pôles dans le projet de loi, à peine quelques mois après le lancement de leur expérimentation, explique en grande partie la défiance qu'ils suscitent.

Votre commission a ainsi adopté neuf amendements, dont un amendement rédactionnel du rapporteur :

- l'amendement COM-32 présenté par notre collègue Laure Darcos rappelle à l'article L. 112-1 que l'inclusion scolaire n'a de sens que si elle permet à la personne en situation de handicap de progresser dans ses apprentissages et de conforter ses acquis pédagogiques ;

- l'amendement COM-33, également présenté par notre collègue Laure Darcos, adopté contre l'avis du rapporteur, précise que l'enseignant référent inscrit son action dans le strict respect des décisions de la CDAPH ; votre rapporteur estime que cette précision est redondante et susceptible de nuire, par une interprétation a contrario , à l'effectivité des décisions des CDAPH ;

- l'amendement COM-57 de notre collègue Philippe Mouiller précise qu'il revient à la CDAPH de déterminer les activités principales de l'aide mutualisée, et non le seul principe ;

- l'amendement COM-86 de notre collègue Olivier Paccaud étend la portée des PIAL pour en faire des lieux d'interface avec les professionnels de santé et le secteur médico-social ;

- l'amendement COM-59 de notre collègue Philippe Mouiller permet aux familles, si elles estiment que les modalités d'accompagnement prescrites ne donnent pas satisfaction, de saisir la CDAPH, qui devra statuer sous quinze jours ;

- l'amendement COM-35 de notre collègue Laure Darcos précise que l'entretien avec l'enseignant et l'AESH a lieu en principe avant la rentrée scolaire ;

- l'amendement COM-87 présenté par notre collègue Olivier Paccaud permet à l'État et aux collectivités territoriales de s'associer pour le recrutement conjoint d'AESH. Cette disposition vise à favoriser la conclusion de contrats à temps plein ainsi qu'à faciliter la liaison entre le temps scolaire et les temps extra- et périscolaires, encore source de frictions ;

- l'amendement COM-36 de notre collègue Laure Darcos précise que les accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) référents, chargés de l'appui à leurs collègues, devront présenter une expérience minimale, selon des modalités définies par arrêté.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 sexies
(articles L. 212-4, L. 213-2, L. 214-6 du code de l'éducation,
art. L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales)

Prise en compte des recommandations pour une école inclusive
de l'observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité
des établissements d'enseignement

Objet : cet article prévoit que les collectivités territoriales tiennent compte des recommandations pour une école inclusive formulées par l'observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement à l'occasion de la construction ou la réhabilitation d'un établissement scolaire.

I. Le droit en vigueur

La construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des écoles, des collèges et des lycées relèvent respectivement des communes, des départements et des régions.

Les établissements d'enseignement scolaire constituent des établissements recevant du public (ERP), au sens du code de la construction et de l'habitation, et sont donc soumis au respect des normes d'accessibilité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article vise à remédier aux difficultés d'accessibilité du bâti des établissements d'enseignement aux élèves en situation de handicap.

Il prévoit que l'exécutif de la collectivité territoriale concernée tient compte, lors de la construction ou de la réhabilitation d'une école primaire, d'un collège ou d'un lycée, des recommandations pour une école inclusive de l'observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement.

L'observatoire national de la sécurité
et de l'accessibilité des établissements d'enseignement

Mentionné depuis la loi du 3 août 2018 à l'article L. 239-2 du code de l'éducation 116 ( * ) , les missions et la composition de l'observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement sont fixées par les articles D. 239-25 à D. 239-33.

L'article D. 239-25 lui donne pour mission d'étudier, « au regard des règles de sécurité et dans le respect des compétences des commissions centrale et locales de sécurité et de celles des inspecteurs du travail, les conditions d'application des règles de sécurité, l'état des immeubles et des équipements notamment utilisés à des fins d'enseignement, de recherche, de restauration, d'hébergement, d'information, d'orientation et d'administration ainsi que les conditions de leur protection en vue de prévenir toute atteinte aux personnes et aux biens » et d'évaluer l'accessibilité des établissements d'enseignement scolaire publics et privés sous contrat, ainsi que les établissements de l'enseignement agricole et de l'enseignement supérieur.

Le même article prévoit qu'il informe des conclusions de ses travaux les collectivités territoriales, les administrations, les chancelleries des universités, les établissements d'enseignement supérieur ou les propriétaires privés concernés et qu'il peut porter à la connaissance du public les informations qu'il estime nécessaires. Il publie un rapport annuel qui est rendu public.

Il modifie à cette fin les articles suivants :

- l'article L. 212-4 du code de l'éducation, pour les communes, compétentes pour les écoles maternelles et élémentaires ;

- l'article L. 213-2 du même code pour les départements, compétents pour les collèges ;

- l'article L. 214-6, pour les régions, compétentes pour les lycées et les établissements d'enseignement agricole ;

- l'article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales s'agissant de la collectivité territoriale de Corse, qui est compétente pour les collèges, lycées et établissements d'enseignement agricole.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel (COM-349) du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article 5 septies
(chapitre II du titre Ier du livre Ier, articles L. 112-1, L. 112-5, L. 123-4-2, L. 312-4, L. 335-1, titre V du livre III et du chapitre II du même titre V, articles L. 351-2, L. 624-2, L. 723-1, L. 112-1, L. 112-2, L. 251-1, L. 351-2, L. 312-15, L. 351-1, L. 712-2 du code de l'éducation)

Modifications d'ordre rédactionnel liées au handicap

Objet : cet article remplace dans le code de l'éducation le qualificatif « handicapé » par celui de « en situation de handicap » et celui d' « intellectuellement précoce » par « à haut potentiel ».

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article provient d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique. Il reprend le dispositif des articles 5 ter et 5 quater , qui avaient été introduits par la commission et qui apportent des modifications d'ordre rédactionnel au code de l'éducation.

Les 1° à 3° du présent article substituent au qualificatif « handicapé » celui de « en situation de handicap » au sein du code de l'éducation.

Il s'agit, selon l'objet de l'amendement de notre collègue député Gaël le Bohec, à l'origine de l'article 5 ter , de privilégier une « locution dépourvue de connotation dégradante pour les personnes concernées ».

Le 4° reprend le dispositif de l'article 5 quater , qui avait été introduit en commission par un amendement de notre collègue députée Marie-Pierre Rixain. Il remplace le terme d'« intellectuellement précoce » par celui de « à haut potentiel » au sein des articles L. 321-4 et L. 332-4 du code de l'éducation.

Il reprend une des conclusions de la « mission flash » de notre collègue, consistant à « faire évoluer la terminologie » s'agissant de la prise en charge des enfants intellectuellement précoces : « le terme de « haut potentiel » (...) paraît mieux adapté que celui de précocité : non seulement il présente l'avantage de s'appliquer aux adultes, mais il traduit mieux le fait que ces personnes disposent d'un potentiel élevé qui peut, ou non, se réaliser » 117 ( * ) .

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté trois amendements au présent article.

L'amendement COM-350 du rapporteur y insère les dispositions de l'article 1 er bis .

La commission a adopté deux amendements identiques - COM-351 du rapporteur et COM-248 de notre collègue Jacques Grosperrin - qui reviennent sur le remplacement du terme d'« intellectuellement précoce » par celui de « à haut potentiel » au sein des articles L. 321-4 et L. 332-4 du code de l'éducation.

Ce changement ne paraît pas justifié : tous les élèves peuvent être considérés comme ayant un potentiel élevé, que leur éducation et la formation qu'ils reçoivent ont pour objet de réaliser. De plus, les difficultés que peuvent rencontrer les élèves intellectuellement précoces tiennent moins à leur potentiel qu'au décalage entre leurs capacités et les attendus de leur niveau scolaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article 5 octies (supprimé)

Rapport annuel du Gouvernement sur le handicap

Objet : cet article demande au Gouvernement un rapport annuel au Parlement portant sur l'état de la scolarisation des élèves en situation de handicap .

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative de notre collègue Patrick Hetzel et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, le présent article reprend une des dispositions de la proposition de loi relative à l'inclusion des élèves en situation de handicap, présentée par notre collègue député Aurélien Pradié et rejetée par l'Assemblée nationale en octobre 2018.

Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement chaque année un rapport détaillant l'évolution des demandes, le nombre d'élèves accompagnés, les moyens mobilisés dans chaque département, les carences éventuelles et un état statistique complet de la scolarisation des élèves en situation de handicap. Il précise que ce rapport devra être actualisé trois fois par an : un mois après la rentrée scolaire de septembre, un mois avant le vote de la loi de finances initiale et le 1 er mai au plus tard.

II. La position de votre commission

Fidèle à sa doctrine en matière de demandes de rapport au Gouvernement et considérant qu'il y avait peu de chance que les trois rapports prévus par cet article soient effectivement remis, votre commission a supprimé cet article par l'adoption d'un amendement du rapporteur (COM-352).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 5 nonies
(art. L. 401-2 du code de l'éducation)

Inscription dans les règlements intérieurs des écoles et établissement d'enseignement scolaire des principaux droits
et devoirs attachés au principe de l'école inclusive

Objet : cet article inscrit dans la loi l'obligation pour les écoles et les établissements d'enseignement scolaire de rappeler dans leur règlement intérieur le principe de l'école inclusive en y précisant les droits et devoirs qui y sont attachés.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 112-1 du code de l'éducation prévoit que le service public de l'éducation assure une formation scolaire, professionnelle ou supérieure, aux enfants, aux adolescents et aux adultes présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant.

Cet article précise également les modalités d'accueil et d'inscription de ces élèves au sein des établissements.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement 118 ( * ) adopté en séance, le présent article prévoit de compléter l'article L. 112-1 précité en précisant que « Dans chaque école et établissement d'enseignement public, le règlement intérieur rappelle le principe de l'école inclusive en précisant les principaux droits et devoirs qui y sont attachés. ».

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-353 du rapporteur déplaçant les dispositions du présent article à l'article L. 401-2 du code de l'éducation, consacré au règlement intérieur des établissements scolaires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article 5 decies
(article L. 121-4-1 du code de l'éducation)

Précision rédactionnelle

Objet : cet article apporte une précision rédactionnelle concernant la détection des problèmes de santé des élèves.

I. Le droit en vigueur

Dans son II, l'article L. 121-4-1 du code de l'éducation définit le champ de la mission de promotion de la santé à l'école qui comprend notamment « la détection précoce des problèmes de santé » des élèves.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement adopté en séance à l'initiative de notre collègue députée Martine Wonner et de certains de ses collègues du groupe La République en Marche, avec les avis favorables de la commission et du Gouvernement, le présent article précise que cette détection précoce porte sur les problèmes de santé « physique ou psychique ». Notre collègue députée estime en effet que le repérage des troubles psychiques des plus jeunes est encore insuffisant et que le rôle de l'école dans cette détection est essentiel.

Cette proposition est issue des travaux qu'elle a menés dans le cadre d'une « mission flash » réalisée début 2019 pour le compte de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale sur le financement de la psychiatrie 119 ( * ) .

Votre commission a adopté cet article sans modification

Article 5 undecies
(article L. 541-1 du code de l'éducation)

Modification rédactionnelle

Objet : cet article opère une modification rédactionnelle concernant le bilan de l'état de santé des élèves.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-1 du code de l'éducation établit un parcours de santé des élèves qui comporte notamment des visites médicales et de dépistage obligatoires. Les parents ou tuteurs de l'élève sont tenus de présenter les enfants à ces visites « sauf s'ils sont en mesure de fournir un certificat médical attestant qu'un bilan de leur état de santé physique et psychologique a été assuré par un professionnel de santé de leur choix ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement adopté en séance à l'initiative de notre collègue députée Martine Wonner et de certains de ses collègues du groupe La République en Marche, avec les avis favorables de la commission et du Gouvernement, le présent article prévoit de substituer à la notion de santé psychologique celle de santé psychique. Notre collègue députée estime que le repérage des troubles psychiques des plus jeunes est encore insuffisant et que le rôle de l'école dans cette détection est essentiel.

Votre commission a adopté cet article sans modification

Article 5 duodecies (nouveau)
(article L. 331-6 du code de l'éducation)

Aménagements en faveur des élèves sportifs

Objet : cet article précise le contenu des formules adaptées en faveur des élèves sportifs

I. Le droit en vigueur

L'article L. 331-6 du code de l'éducation prévoit que les établissements d'enseignement scolaire du second degré permettent, selon des formules adaptées, la préparation des élèves en vue de la pratique sportive d'excellence et d'accession au haut niveau ou la pratique professionnelle d'une discipline sportive, lorsque ces établissements ont conclu une convention mentionnée à l'article L. 211-5 du code du sport.

II. Le texte adopté par votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-97 présenté par notre collègue Michel Savin, qui modifie l'article L. 331-6 afin de préciser que les formules adaptées prévoient des aménagements d'horaires au profit des élèves sportifs ainsi qu'une adaptation de la scolarité selon le rythme d'apprentissage de l'élève.

Votre commission a adopté l'article 5 duodecies ainsi rédigé.

TITRE II
Innover pour s'adapter aux besoins des territoires
CHAPITRE I
L'enrichissement de l'offre de formation et l'adaptation des structures administratives aux réalités locales
Article 6
(articles L. 421-19-1 à L. 421-19-13, L. 421-19-14 à L. 421-19-16 [nouveaux]
du code de l'éducation et L. 3214-2
du code général des collectivités territoriales)

L'établissement public local d'enseignement international

Objet : cet article crée un nouveau format d'établissements publics locaux d'enseignement, les établissements publics locaux d'enseignement international, qui ont pour vocation de délivrer des diplômes binationaux ou européens et qui regroupent école, collège et lycée.

I. Le droit en vigueur

1. L'enseignement international en France : une offre diverse, un cadre juridique limité

Dépassant les dispositifs d'enseignement linguistique renforcé - classes bilangues, sections européennes ou de langue orientale,... - l'enseignement international, qui prépare à l'obtention d'un diplôme binational ou européen, existe aujourd'hui sous différentes formes prévues par le code de l'éducation.

• Les sections binationales sont des dispositifs d'enseignement implantés en lycée. Au nombre de 229, elles procèdent de conventions conclues avec trois États partenaires - l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie 120 ( * ) . Elles permettent la délivrance simultanée du baccalauréat et du diplôme équivalent du pays concerné, respectivement l' Abitur , le Bacchillerato et l' Esame di Stato , par l'enseignement renforcé de la langue et l'enseignement de certaines disciplines dans la langue étrangère concernée. Les articles D. 421-143-1 à D. 421-143-5 du code de l'éducation définissent le cadre juridique de ces sections.

• Régies par les articles D. 421-131 à D. 421-143 du code de l'éducation, les sections internationales sont implantées au sein des écoles élémentaires, des collèges et des lycées. 415 sections internationales sont proposées en France, et 138 dans des établissements français à l'étranger, dans 138 écoles, 215 collèges et 200 lycées. Ces sections sont créées dans le cadre d'un accord avec un État partenaire ; de tels partenariats ont été conclus avec dix-neuf États pour l'enseignement de seize langues 121 ( * ) . La formation qui y est dispensée a pour objet de « faciliter l'intégration et l'accueil d'élèves étrangers dans le système éducatif français et de former des élèves français à la pratique approfondie d'une langue étrangère, en particulier par l'utilisation de cette langue dans certaines disciplines » 122 ( * ) ; à cet effet, des professeurs peuvent être mis à disposition par l'État partenaire. Les élèves de collège et de lycée préparent les épreuves spécifiques permettant d'obtenir respectivement le diplôme national du brevet option internationale et l'option internationale du baccalauréat (OIB).

• L'école européenne de Strasbourg bénéficie de dispositions particulières au sein de la partie législative du code de l'éducation - l'ordonnance n° 2014-238 du 27 février 2014 123 ( * ) a introduit une section III bis qui lui est dédiée au sein du chapitre I du titre II du livre IV du code de l'éducation (articles L. 421-19-1 à L. 421-19-13). À l'instar des autres écoles européennes, cet établissement résulte d'un accord conclu entre la France et l'Union européenne et est administré par le Conseil supérieur des écoles européennes. Réunissant des classes maternelles, élémentaires et du second degré, l'école européenne de Strasbourg dispense des enseignements préparant à l'obtention du baccalauréat européen, au sein de trois sections linguistiques (allemande, anglaise et française).

Le régime juridique de l'école européenne de Strasbourg diffère à plus d'un titre de celui des EPLE, en particulier :

- il réunit dans un même établissement des classes maternelles, élémentaires, de collège et de lycée (article L. 421-19-1) ;

- les enseignements préparent au baccalauréat européen et l'organisation des enseignements déroge à celle applicable dans les écoles et les EPLE ; un décret définit le nombre de cycles et leur durée (article L. 421-19-11) ;

- il est placé sous l'autorité d'un seul chef d'établissement, qui cumule les prérogatives d'un directeur d'école et d'un chef d'établissement du second degré (article L. 421-19-2) ;

- il est administré par un conseil d'administration unique (article L. 421-19-3) qui exerce les compétences d'un conseil d'école et du conseil d'administration d'un EPLE (article L. 421-9-4) ;

- l'établissement est créé par un arrêté préfectoral, « sur proposition conjointe de la commune de Strasbourg, du département du Bas-Rhin et de la région Alsace, après conclusion d'une convention entre ces collectivités » ; la convention précitée fixe la répartition des charges qui incombent aux différentes collectivités partenaires et détermine la collectivité de rattachement (article L. 421-19-1) ;

- son budget peut comprendre des dotations versées par l'Union européenne ou une autre organisation internationale (article L. 421-19-8).

Les conditions d'admission des élèves
au sein des différentes structures d'enseignement international

L'article L. 421-19-10 du code de l'éducation prévoit que l'affectation à l'École européenne de Strasbourg est décidée par le recteur, sous réserve d'une vérification de l'aptitude linguistique des candidats. Des élèves résidant dans la partie allemande du groupement européen de collectivités territoriales Euro district Strasbourg Ortenau peuvent y être admis.

L'admission dans une section binationale est prononcée par le DASEN agissant sur délégation du recteur et sur proposition du chef d'établissement (article D. 421-143-3). Un arrêté fixe les conditions d'admission : l'arrêté du 8 juillet 2016 ouvre l'admission en classe de seconde « Esabac » - c'est-à-dire menant à la délivrance du baccalauréat et de l' Esame de Stato italien - « aux élèves jugés susceptibles d'atteindre le niveau B1 du cadre européen commun de référence ».

Dans les sections internationales, l'admission est soumise à la présentation d'un dossier et à la réussite d'un examen linguistique. Elle est prononcée par le DASEN agissant sur délégation du recteur et sur proposition du chef d'établissement ou du directeur d'école (article D. 421-133).

2. Une demande croissante, un cadre juridique peu adapté

Le caractère sui generis du régime juridique de l'école européenne de Strasbourg rend nécessaire de légiférer pour toute création d'établissement analogue.

A contrario , différents établissements dispensant un enseignement international ou européen procèdent d'une adaptation du cadre juridique applicable aux EPLE ou de dérogations parfois proches du bricolage réglementaire ; l'étude d'impact cite à cet effet le lycée international de Saint-Germain-en-Laye. Par exemple, l'école internationale Provence-Alpes-Côte-d'Azur à Manosque, dont la création résulte de l'implantation du projet ITER 124 ( * ) et qui est également agréée par le Conseil supérieur des écoles européennes, réunit, sous l'autorité d'un directeur, une école primaire et deux EPLE, un collège et un lycée, chacun conservant son conseil d'administration.

L'étude d'impact fait état d'une demande croissante, qui procède d'une politique d'attractivité mise en oeuvre par certaines collectivités territoriales ainsi que de l'implantation en France de divers organismes européens ou internationaux.

Les projets d'établissements internationaux ou européens en cours d'élaboration

Afin d'accompagner le transfert dans le quartier d'affaires de la Défense (92) de l'Autorité bancaire européenne, actuellement implantée à Londres, l'école européenne agréée de Paris la Défense, implantée au sein du lycée Lucie Aubrac de Courbevoie, ouvrira ses portes à la rentrée 2019. Le dossier de création de l'école est actuellement en cours d'instruction par le Conseil supérieur des écoles européennes.

Une seconde école européenne agréée sera également ouverte à la rentrée 2019 au sein du lycée international Montebello de Lille. En effet, la proximité avec Bruxelles, siège de plusieurs institutions européennes, et de Valenciennes, siège de l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer (ERA), place la ville de Lille au rang de capitale européenne. Le dossier de création de l'école a reçu un vote unanime du Conseil supérieur des écoles européennes en décembre 2017 et en avril 2018.

La région Provence-Alpes-Côte d'Azur, le département des Bouches-du-Rhône et la ville de Marseille portent également un projet de création de la cité scolaire internationale de Marseille.

Source : Étude d'impact

II. Le projet de loi initial

Le présent article substitue aux dispositions particulières à l'école européenne de Strasbourg un régime général, celui de l'établissement public local d'enseignement international (EPLEI), qui s'en inspire fortement.

S'il ne constitue pas à proprement parler une nouvelle catégorie d'établissements publics, les règles qui lui sont applicables divergent fortement de celles de l'établissement public local d'enseignement (EPLE).

• En conséquence, le I du présent article abroge les dispositions relatives à l'école européenne de Strasbourg et les remplace par seize nouveaux articles, numérotés L. 421-19-1 à L. 421-19-16, au sein de la section III bis du chapitre I du titre II du livre IV du code de l'éducation, désormais intitulée « L'établissement public local d'enseignement international ».

1. Objet de l'EPLEI et modalités de création (L. 421-19-1)

Le nouvel article L. 421-19-1 définit l'objet des EPLEI. Constitués de classes du premier et du second degrés, ils « dispensent tout au long de la scolarité des enseignements en langue française et en langue vivante étrangère ». Ils préparent soit au baccalauréat européen, soit à l'option internationale du diplôme national du brevet et à l'OIB. Il est précisé que dans ce dernier cas, l'EPLEI peut préparer à la délivrance simultanée du baccalauréat général et du diplôme équivalent du pays concerné à l'instar d'une section binationale (cf. supra ).

Le deuxième alinéa de la rédaction proposée de l'article L. 421-19-1 prévoit que l'établissement procède d'une initiative des collectivités territoriales compétentes. Il est créé par le préfet sur proposition conjointe « de la région, du ou des départements, de la ou des communes et du ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de fonctionnement des écoles, après conclusion d'une convention entre ces collectivités et établissements publics de coopération intercommunale ».

Son dernier alinéa précise que les règles de droit commun de l'EPLE s'appliquent à l'EPLEI « sous réserve des dispositions prévues à la présente section ».

2. Contenu de la convention de création (L. 421-19-2)

L'article L. 421-19-2 définit le contenu de la convention conclue entre les collectivités territoriales et les EPCI.

Son premier alinéa prévoit que la convention détermine sa durée et les conditions dans lesquelles, lorsqu'elle prend fin, les biens de l'EPLEI sont répartis entre les signataires. La convention détermine le délai minimal au terme duquel peut prendre effet la décision de l'une des parties de se retirer ; ce délai ne peut être inférieur à une année scolaire.

Le deuxième alinéa précise que la convention détermine la répartition entre les parties des charges qui leur incombent en application des dispositions de droit commun concernant les écoles, les collèges et les lycées. Celles-ci comprennent les « charges liées à la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement de l'ensemble de l'établissement et des dépenses de personnels » exerçant dans l'établissement et qui ne relèvent pas de l'État - ATSEM, personnel d'entretien et de service, etc.

Le troisième alinéa charge la convention de déterminer la collectivité de rattachement de l'EPLEI et le siège de l'établissement. La collectivité de rattachement est chargée des grosses réparations, de l'équipement et du fonctionnement de l'ensemble de l'établissement, ainsi que du recrutement et de la gestion des personnels qui relèvent des collectivités territoriales.

Le dernier alinéa prévoit un mécanisme de résolution en cas de désaccord entre les signataires. En l'absence d'accord à l'occasion du renouvellement de la convention ou d'une demande de sa modification par l'une des parties, le préfet règle la répartition des charges « en prenant en compte les effectifs scolarisés dans les classes maternelles, élémentaires, de collège et de lycée » et désigne la collectivité de rattachement jusqu'à l'intervention d'une nouvelle convention.

3. La gouvernance de l'EPLEI (L. 421-19-3 à L. 421-19-6)

L'article L. 421-19-3 prévoit que l'EPLEI est dirigé par un chef d'établissement, qui cumule les fonctions de chef d'établissement d'EPLE et de directeur d'école.

L'article L. 421-19-4 fixe la composition du conseil d'administration. Il comprend, outre le chef d'établissement et deux à quatre représentants de l'administration de l'établissement qu'il désigne, de vingt-quatre à trente membres, dont :

- un tiers de représentants des collectivités territoriales et des EPCI parties à la convention, et une ou plusieurs personnalités qualifiées ;

- un tiers de représentants élus du personnel de l'établissement ;

- un tiers de représentants élus des parents d'élèves et des élèves.

L'avant-dernier alinéa de l'article L. 421-19-4 renvoie à la convention mentionnée à l'article L. 421-19-1 la détermination du nombre de membres du conseil d'administration. Il précise que ce dernier comprend au moins un représentant par collectivité territoriale ou EPCI partie à la convention. Toutefois, lorsque le nombre de sièges réservés aux collectivités ou EPCI signataires n'est pas suffisant pour permettre la désignation d'un représentant pour chacun d'entre eux, la convention précise les modalités de leur représentation au conseil d'administration. Dans ce cas, la région, le département, la commune siège de l'établissement et, si elle est différente, la collectivité de rattachement, disposent chacun d'au moins un représentant.

Le dernier alinéa de l'article L. 421-19-4 précise que lorsqu'une des parties à la convention dispose de plus d'un siège au conseil d'administration, l'un au moins de ses représentants est membre de son assemblée délibérante.

L'article L. 421-19-5 prévoit que le conseil d'administration de l'EPLEI exerce les compétences du conseil d'administration de l'EPLE et du conseil d'école.

L'article L. 421-19-6 tire les conséquences de l'intégration de classes du premier degré au sein de l'établissement. Il prévoit que le conseil pédagogique de l'EPLEI, auquel s'appliquent les règles de droit commun du conseil pédagogique de l'EPLE, comprend au moins un enseignant de chaque niveau de classe du premier degré. Il précise que le conseil pédagogique peut être réuni en formation restreinte aux enseignants des niveaux, degrés ou cycles concernés par l'objet de la séance.

4. Autorisation d'utilisation des locaux et des équipements de l'EPLEI (L. 421-19-7)

L'article L. 421-19-7 prévoit que les collectivités territoriales peuvent mettre à disposition les locaux et les équipements de l'EPLEI dans les conditions prévues par les articles L. 213-2-2, pour les collèges, et L. 214-6-2 pour les lycées. Ces compétences s'exercent après accord, le cas échéant, de la collectivité de rattachement.

Le second alinéa prévoit que dans le cadre de la convention constitutive de l'EPLEI, l'organe exécutif du conseil départemental ou du conseil régional peut confier à l'organe exécutif de la collectivité de rattachement de l'EPLEI « le soin de décider, en son nom, d'autoriser l'utilisation des locaux et des équipements scolaires de l'établissement dans les conditions prévues à l'alinéa précédent ».

5. Application du service d'accueil en cas d'interruption du service public de l'enseignement (L. 421-19-8)

L'article L. 421-19-8 prévoit que les élèves des classes maternelles et élémentaires de l'EPLEI bénéficient du service d'accueil prévu par les articles L. 133-1 à L. 133-10 en cas d'interruption du service public de l'enseignement, du fait d'une absence impromptue d'un enseignant ou d'une grève. Son second alinéa précise que la commune peut confier l'organisation de ce service d'accueil à la collectivité de rattachement de l'EPLEI.

6. Financement de l'EPLEI par des concours de l'Union européenne ou d'organisations internationales ainsi que par des dons et legs (L. 421-19-9)

L'article L. 421-19-9 permet à l'EPLEI de recevoir des concours de l'Union européenne ou d'autres organisations internationales, ainsi que des dons et legs dans les conditions prévues par le code général de la propriété des personnes publiques.

Les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques relatives aux dons et legs

Les articles L. 1121-4 à L. 1121-6 du code général de la propriété des personnes publiques se réfèrent eux-mêmes au code général des collectivités territoriales pour définir l'acceptation des dons et legs par les établissements publics locaux :

- l'article L. 2242-3 de ce code indique que les établissements publics communaux acceptent et refusent les dons et legs qui leur sont faits ;

- son article L. 3213-6 dispose que le conseil départemental statue sur l'acceptation des dons et legs faits au département ;

- son article L. 4221-6 prévoit que le conseil régional statue sur l'acceptation des dons et legs faits à la région.

Source : rapport sur le présent projet de loi de nos collègues Fannette Charvier et Anne-Christine Lang

Le second alinéa précise que la collectivité de rattachement au sein de la convention constitutive l'est également pour l'application des dispositions relatives à l'organisation financière des EPLE (L. 421-11 à L. 421-16 du code de l'éducation), « sans préjudice de la participation des autres collectivités et établissements publics de coopération intercommunale parties à cette convention aux dépenses d'équipement et de fonctionnement de cet établissement ».

7. Modalités d'admission des élèves (L. 421-19-10)

L'article L. 421-19-10 fixe les modalités d'admission des élèves, qui sont identiques à celles en vigueur pour l'École européenne de Strasbourg (cf. supra ) : l'affectation des élèves est décidée par le recteur, sous réserve d'une vérification de l'aptitude linguistique des candidats, dont les modalités sont renvoyées à un décret.

8. Mise à disposition d'enseignants étrangers (L. 421-19-11)

L'article L. 421-19-11 permet la mise à disposition d'enseignants par les États dont une des langues officielles est utilisée dans le cadre des enseignements dispensés dans l'EPLEI.

9. Organisation de la scolarité dans les EPLEI étant des écoles européennes (article L. 421-19-12)

L'article L. 421-19-12 prévoit que les EPLEI ayant reçu l'agrément délivré par le Conseil supérieur des écoles européennes dispensent des enseignements prenant en compte les principes de l'organisation pédagogique figurant dans la convention portant statut des écoles européennes.

Les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 421-19-2 introduisent une dérogation en matière d'organisation des enseignements, pour les EPLEI agréés par le Conseil supérieur des écoles européennes, aux dispositions relatives au socle commun de connaissances, de compétences et de culture et à celles régissant l'enseignement scolaire. Dans ces EPLEI, la scolarité est organisée en cycles, dont le nombre et la durée sont fixés par décret, pour lesquels les établissements définissent les objectifs et les programmes de formation ainsi que les horaires de chaque année d'études et de chaque section conformément à ceux fixés par le Conseil supérieur des écoles européennes.

Son dernier alinéa précise que ces EPLEI participent à l'organisation de l'examen du baccalauréat européen en accord avec le Conseil supérieur des écoles européennes.

10. Dispositions diverses (articles L. 421-19-13 à L. 421-19-16)

L'article L. 421-19-13 prévoit l'application aux élèves des EPLEI et à leurs familles, au même titre que les élèves des niveaux d'étude correspondants et à leurs familles, des dispositions des livres I à V du livre cinquième du code de l'éducation :

- le titre premier, intitulé « Les droits et les obligations des élèves » (articles L. 511-1 à L. 511-5) ;

- le titre II, qui porte sur l'organisation du temps et de l'espace scolaire (articles L. 521-1 à L. 521-4) ;

- le titre III, qui concerne les aides à la scolarité (articles L. 531-1 à L. 533-2) ;

- le titre IV, relatif à la santé scolaire (articles L. 541-1 à L. 542-4) ;

- le titre V, qui a trait à la vie scolaire (articles L. 551-1 à L. 552-4).

L'article L. 421-19-14 prévoit que les commissions consultatives exclusivement compétentes en matière de vie des élèves au sein des EPLEI sont composées de manière à ce qu'un nombre égal de représentants des élèves de chaque sexe soit élu.

L'article L. 421-19-15 prévoit qu'une association sportive est créée dans tous les EPLEI et lui rend applicables les dispositions des articles L. 552-2 à L. 552-4 du même code, relatifs aux associations sportives des établissements d'enseignement du second degré.

Enfin, l'article L. 421-19-16 renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions d'application de ce chapitre.

• Les II, III et IV du présent article contiennent diverses mesures transitoires ou de coordination :

- le II apporte une modification de nature rédactionnelle à l'article L. 3214-2 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que le conseil départemental attribue ou retire les bourses sur fonds départementaux sur l'avis motivé du principal ou du proviseur et du conseil d'administration du collège ou du lycée, afin de le rendre applicable aux EPLEI ;

- le III abroge les dispositions en vigueur du code de l'éducation relatives à l'École européenne de Strasbourg ;

- le IV sécurise la situation juridique de l'École européenne de Strasbourg, en disposant que l'arrêté du préfet du département du Bas-Rhin et la convention conclue sur le fondement de l'article L. 421-19-1 dans sa rédaction actuelle sont réputés pris sur le fondement des dispositions relatives aux EPLEI introduites par le présent article.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

• En commission, les députés ont adopté seize amendements dont douze apportent des modifications de nature rédactionnelle au présent article, l'un d'entre eux supprimant son III. Quatre amendements modifient substantiellement les dispositions du présent article :

- un amendement déposé par les députés du groupe La République en marche insère au début de l'article un I.A modifiant l'article L. 351-1 du code de l'éducation, afin d'inclure les EPLEI parmi les établissements scolarisant les enfants et adolescents présentant un handicap ou un trouble de santé invalidant ;

- un amendement présenté par notre collègue députée Sophie Mette prévoit que le chef d'établissement de l'EPLEI est désigné par « l'autorité de l'État » ;

- un amendement de notre collègue députée Fannette Charvier, rapporteure, prévoit que lorsque le recteur procède à l'affectation des élèves, il veille à la mixité sociale au sein des EPLEI ;

- un autre amendement de la rapporteure complète l'article par un V prévoyant, dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi, la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport appréciant le caractère équilibré de l'offre en matière d'enseignement international sur le territoire national.

• Au cours de l'examen en séance publique, les députés ont adopté cinq amendements présentés par la rapporteure, dont trois de nature rédactionnelle.

Un amendement soumet la création de l'EPLEI à l'avis de l'autorité de l'État compétente en matière d'éducation, soit le recteur (article L. 421-19-1).

Un amendement modifie l'article L. 429-19-10 afin de préciser que les conditions de la vérification de l'aptitude des élèves à suivre des enseignements en langue étrangère sont adaptées à leur âge.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur porte un regard très favorable sur la création des EPLEI, qui participe du renforcement de l'attractivité du système éducatif français et permet, à l'initiative des élus locaux, d'adapter l'offre scolaire aux besoins et aux spécificités de chaque territoire.

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant le rapport au Gouvernement demandé au V du présent article (COM-355) ainsi qu'un amendement rédactionnel (COM-354).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article 6 bis
(article L. 312-10 du code de l'éducation)

Information des familles sur l'intérêt et l'enjeu de l'apprentissage des langues et cultures régionales

Objet : cet article précise que l'information donnée aux familles concernant les différentes offres d'apprentissage des langues et cultures régionales porte également sur l'intérêt et l'enjeu de celles-ci.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 312-10 du code de l'éducation fixe les principes de l'enseignement des langues et cultures régionales. Son dernier alinéa prévoit que « les familles sont informées des différentes offres d'apprentissage des langues et cultures régionales ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu de l'adoption en commission d'un amendement présenté par notre collègue député Patrick Hetzel et plusieurs de ses collègues.

Il complète le dernier alinéa de l'article L. 312-10 pour prévoir que l'information des familles porte également sur l'intérêt et l'enjeu des langues et cultures régionales.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 ter A (nouveau)
(article L. 442-5-1 du code de l'éducation)

Participation financière d'une commune dont des enfants sont scolarisés dans une école privée sous contrat d'une autre commune dispensant
un enseignement de langue régionale

Objet : cet article additionnel prévoit que lorsque la scolarisation dans une école privée sous contrat hors de la commune de résidence est justifiée par un enseignement de langue régionale, la détermination de la participation financière de la commune de résidence procède d'un accord conclu avec la commune d'accueil.

I. Le droit en vigueur

1. Le régime issu de la loi Carle

Issu de la loi dite « Carle » du 28 octobre 2009 125 ( * ) , l'article L. 442-5-1 du code de l'éducation détermine le régime juridique propre au financement de la scolarisation des élèves non-résidents dans des écoles privées, distinct mais analogue à celui valable pour l'enseignement public, ce dernier étant régi par l'article L. 212-8 du même code.

Ce régime ne concerne que les classes privées faisant l'objet d'un contrat d'association avec l'État, à l'exclusion des classes sous contrat simple, envers lesquelles les communes n'ont aucune obligation financière, conformément à l'article L. 442-12 du code de l'éducation.

Le financement à la charge de la commune de résidence s'inscrit dans la continuité du principe de parité inscrit dans la loi Debré de 1959 : sa contribution ne constitue une dépense obligatoire que lorsqu'une contribution similaire aurait été due au titre de la scolarisation d'un élève dans une école publique de la commune d'accueil.

En conséquence, la contribution de la commune de résidence n'est obligatoire que dans quatre cas limitativement énumérés :

- l'absence de capacités d'accueil suffisantes dans une école publique de la commune de résidence ou, le cas échéant, du regroupement pédagogique intercommunal auquel elle participe ;

- les contraintes dues aux obligations professionnelles des parents, lorsque la commune de résidence n'assure pas directement ou indirectement la restauration et la garde des enfants ;

- l'inscription d'un frère ou d'une soeur dans un établissement scolaire de la commune d'accueil.

- l'existence de raisons médicales.

Lorsque la contribution n'est pas obligatoire, la commune de résidence peut participer aux frais de fonctionnement de l'établissement sans que cette participation puisse excéder par élève le montant de la contribution tel que fixé au dernier alinéa.

2. L'exception liée à la langue régionale : une asymétrie des règles entre le public et le privé

La loi « NOTRe » du 7 août 2015 126 ( * ) a modifié à l'article L. 212-8 les règles de participation de la commune de résidence au titre d'une scolarisation justifiée au titre d'un enseignement de langue régionale.

Le cinquième alinéa de l'article L. 212-8 prévoit que le maire de la commune de résidence dont les écoles ne dispensent pas un enseignement de langue régionale ne peut s'opposer, y compris lorsque la capacité d'accueil de ces écoles permet de scolariser les enfants concernés, à la scolarisation d'enfants dans une école d'une autre commune proposant un enseignement de langue régionale et disposant de places disponibles.

Il convient de rappeler que le principe constitutionnel du libre choix de l'école fait obstacle à ce que le maire, tant de la commune de résidence ou de la commune d'accueil, se prononce sur l'inscription dans une école privée.

Les deuxièmes et troisièmes phrases du cinquième alinéa précité prescrivent que dans ce cas, la participation financière à la scolarisation des enfants concernés fait l'objet d'un accord entre la commune d'accueil et la commune de résidence. À défaut d'accord, le préfet réunit les maires de ces communes afin de permettre la résolution du différend en matière de participation financière, dans l'intérêt de la scolarisation des enfants concernés.

II. L'article adopté par votre commission

Le contrat d'action publique conclu le 8 février 2019 entre le Premier ministre et le président du conseil régional de la Bretagne 127 ( * ) stipule qu'« en accord avec le Gouvernement, le président du conseil régional de Bretagne saisit la Conférence territoriale de l'action publique, au sein de laquelle sont représentées les communes de Bretagne, afin qu'elle donne son avis sur la possibilité de faire bénéficier les écoles bilingues en français et en langue régionale du forfait scolaire communal. Le Gouvernement s'engage à tenir compte de l'avis de la CTAP pour proposer, en cas d'avis favorable, les modifications législatives nécessaires au développement des écoles bilingues en français et en langue régionale de Bretagne . »

Lors de l'examen à l'Assemblée nationale du présent projet de loi, M. Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, a rappelé l'engagement pris par le Gouvernement et déclaré que « si cette concertation produit un résultat conforme à l'objet de votre amendement, nous reprendrons par voie d'amendement ce résultat lors de la discussion au Sénat, conformément à l'engagement du Premier ministre » 128 ( * ) .

Votre commission a adopté l'amendement COM-241 présenté par notre collègue Maryvonne Blondin , qui traduit l'engagement pris par le Premier ministre et le résultat des délibérations de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) de Bretagne, réunie le 18 avril 2019.

Cet amendement transpose les deuxième et troisième phrases du cinquième alinéa de l'article L. 212-8 introduits par la loi NOTRe à l'article L. 442-5-1, afin de les rendre applicables aux établissements privés sous contrat.

En conséquence, il insère au sein de l'article L. 442-5-1 un nouvel alinéa qui prévoit qu'après accord de la CTAP, la participation financière à la scolarisation des enfants dans les établissements privés du premier degré sous contrat d'association dispensant un enseignement de langue régionale situés sur le territoire régional, fait l'objet d'un accord entre la commune d'accueil et la commune de résidence, à la condition que cette dernière ne dispose pas d'école dispensant un enseignement de langue régionale. À défaut d'accord, le préfet réunit les maires de ces communes afin de permettre la résolution du différend en matière de participation financière, dans l'intérêt de la scolarisation des enfants concernés.

Votre rapporteur souligne toutefois le caractère essentiellement déclaratif de cet amendement , qui ne saurait être adopté par le Sénat en l'état :

- le caractère obligatoire du versement du forfait scolaire par la commune de résidence n'est pas clairement affirmé ; votre rapporteur souligne que, le cas échéant, ce versement entraînerait une lourde charge financière pour les communes concernées , qui ne ferait l'objet d'aucune compensation par l'État ;

- le forfait scolaire étant, le cas échéant, versé directement par la commune de résidence à l'établissement privé sous contrat, l'accord entre la commune d'accueil et la commune de résidence n'a pas lieu d'être ;

- les dispositions relatives à l'accord de la CTAP sont excessivement floues, notamment s'agissant des modalités de sa saisine et de la portée de sa décision ; en outre, la CTAP est avant tout une instance de concertation , non de décision, et les communes - particulièrement les plus petites d'entre elles, qui seraient les premières concernées par cette mesure - y sont peu représentées ;

- à la différence du mécanisme de résolution des litiges prévu par l'article L. 442-5-2, où le préfet fixe le montant de la contribution, celui créé par le présent article limite l'intervention du préfet à une simple médiation, visant à « permettre la résolution du différend », sans préciser ce qu'il adviendrait en cas de poursuite du différend ; cette disposition serait de nature à créer une confusion sur la portée réelle des compétences du préfet.

Enfin, s'il était introduit, le caractère obligatoire du versement du forfait scolaire aux seules écoles privées sous contrat dispensant un enseignement de langue régionale serait susceptible de créer une rupture d'égalité à l'égard des autres écoles privées sous contrat n'en dispensant pas.

Votre rapporteur souligne que cet article est avant tout une mesure d'appel , visant à mettre le Gouvernement en demeure de tenir ses engagements. Il attend du Gouvernement l'élaboration concertée d'une nouvelle rédaction en vue de l'examen en séance publique du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 6 ter A ainsi rédigé.

Article 6 ter
(article L. 411-1 du code de l'éducation)

Prérogatives du directeur d'école

Objet : cet article confère au directeur d'école un rôle de coordination de l'ensemble de la communauté éducative.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 411-1 du code de l'éducation prévoit qu'« un directeur veille à la bonne marche de chaque école maternelle ou élémentaire ». Il « assure la coordination nécessaire entre les maîtres », sur lesquels il n'a aucun pouvoir hiérarchique. Il préside le conseil d'école, « qui réunit les représentants de la communauté éducative et donne son avis sur les principales questions de la vie scolaire ».

L'article L. 411-1 renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des « conditions de recrutement, de formation et d'exercice des fonctions spécifiques des directeurs d'école maternelle et élémentaire ». Ce décret charge le directeur, entre autres :

- d'arrêter, après avis du conseil des maîtres, « le service des instituteurs et professeurs des écoles, [de fixer] les modalités d'utilisation des locaux scolaires pendant les heures et périodes au cours desquelles ils sont utilisés pour les besoins de l'enseignement et de la formation » (article 2) ;

- d'organiser « le travail des personnels communaux en service à l'école qui, pendant leur service dans les locaux scolaires, sont placés sous son autorité » (article 2) ;

- d'organiser « l'accueil et la surveillance des élèves et le dialogue avec leurs familles » (article 2) ;

- de représenter « l'institution auprès de la commune et des autres collectivités territoriales » (article 2) ;

- d'être « l'interlocuteur des autorités locales » et de veiller « à la qualité des relations de l'école avec les parents d'élèves, le monde économique et les associations culturelles et sportives » (article 4) ;

- d'assurer « la coordination nécessaire entre les maîtres et [d'animer] l'équipe pédagogique » (article 5) 129 ( * ) .

Dans le cadre de la « refondation de l'école de la République », une série de mesures ont été prises en 2014 en faveur des directeurs d'école : revalorisation des indemnités et du régime des décharges, renforcement de la formation et publication d'un référentiel métier reconnaissant implicitement la spécificité du métier des directeurs 130 ( * ) .

Pour autant, l'absence de statut particulier et de reconnaissance de relation hiérarchique, tout autant que l'accroissement de leur charge de travail, nourrissent une perte d'attractivité et une moindre efficacité constatées par de nombreux travaux 131 ( * ) . Plus récemment, la mission « flash » sur les directeurs d'école de nos collègues députées Mmes Cécile Rilhac et Valérie Bazin-Malgras concluait à un « malaise général » des directeurs d'école et préconisait la création d'un statut de directeur, condition nécessaire à la professionnalisation de la fonction ainsi que la clarification de leurs prérogatives 132 ( * ) .

Le rapport sur le métier d'enseignant présenté par notre collègue Françoise Laborde et votre rapporteur recommandait quant à lui d'« étudier la reconnaissance d'un statut du directeur d'école et [de] l'associer à l'évaluation des professeurs de son école » 133 ( * ) .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission par un amendement des députés du groupe La République en Marche, le présent article vise à reconnaître le rôle de coordination de l'action de la communauté éducative du directeur d'école.

La communauté éducative est définie à l'article L. 111-3 du code de l'éducation. Elle « rassemble les élèves et tous ceux qui, dans l'établissement scolaire ou en relation avec lui, participent à l'accomplissement de ses missions. Elle réunit les personnels des écoles et établissements, les parents d'élèves, les collectivités territoriales ainsi que les acteurs institutionnels, économiques et sociaux, associés au service public de l'éducation ».

À cette fin, le présent article complète la première phrase de l'article L. 411-1 précité ; à la « coordination nécessaire entre les maîtres » s'ajouterait celle « entre les membres de la communauté éducative définie à l'article L. 111-3 ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que la rédaction issue de l'Assemblée nationale, outre qu'elle est bien timide et très en-deçà des enjeux, pose un problème de principe : le directeur d'école peut-il vraiment coordonner l'action des parents d'élèves ou des collectivités territoriales, membres de la communauté éducative ?

Votre commission a adopté l'amendement COM-242 présenté par notre collègue Jacques Grosperrin, qui réécrit le présent article afin de consacrer l'autorité hiérarchique du directeur d'école sur les enseignants de son école, qui passe notamment par sa participation à leur évaluation, en lien avec l'IEN.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 quater (supprimé)
(articles L. 421-19-17 à L. 421-19-19, L. 421-19-20 à L. 421-19-25 [nouveaux] du code de l'éducation)

L'établissement public local d'enseignement des savoirs fondamentaux

Objet : cet article introduit un nouveau type d'établissement public local d'enseignement, l'établissement public des savoirs fondamentaux, qui réunit un collège et une ou plusieurs écoles.

I. Le droit en vigueur

L'article 9 de la loi dite « Fillon » du 23 avril 2005 a introduit la notion de socle commun de connaissances et de culture à l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation 134 ( * ) . « Constitué d'un ensemble de connaissances et de compétences qu'il est indispensable de maîtriser pour accomplir avec succès sa scolarité, poursuivre sa formation, construire son avenir personnel et professionnel et réussir sa vie en société », son acquisition était l'objectif minimal fixé à la scolarité obligatoire. La loi du 8 juillet 2013 a modifié l'article L. 122-1-1 et renommé le socle, devenu socle commun de connaissances, de compétences et de culture 135 ( * ) .

L'article L. 122-1-1 du code de l'éducation

La scolarité obligatoire doit garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l'acquisition d'un socle commun de connaissances, de compétences et de culture, auquel contribue l'ensemble des enseignements dispensés au cours de la scolarité. Le socle doit permettre la poursuite d'études, la construction d'un avenir personnel et professionnel et préparer à l'exercice de la citoyenneté. Les éléments de ce socle commun et les modalités de son acquisition progressive sont fixés par décret, après avis du Conseil supérieur des programmes.

L'acquisition du socle commun par les élèves fait l'objet d'une évaluation, qui est prise en compte dans la poursuite de la scolarité.

Le Gouvernement présente tous les trois ans au Parlement un rapport sur la manière dont les programmes prennent en compte le socle commun et sur la maîtrise de celui-ci par les élèves au cours de leur scolarité.

Source : Légifrance

L'affirmation d'une finalité commune de la scolarité obligatoire ne s'est pas accompagnée d'une évolution de la structure du système scolaire. Les enseignements visant à l'acquisition du socle commun sont dispensés dans deux entités distinctes, l'école et le collège, par des professeurs appartenant à des corps différents, et dont le statut, la culture professionnelle et les obligations de service divergent fortement.

Premier et second degrés demeurent ainsi séparés de manière quasi hermétique, tant du point de vue administratif que pédagogique, et ce malgré les mesures allant dans le sens d'une continuité accrue entre premier degré et collège : création en 2010 du livret personnel de compétences, devenu en 2016 livret scolaire unique numérique, ou encore déroulement, depuis 2013, du cycle 3 sur les deux dernières années de l'école élémentaire (CM1 et CM2) et la classe de sixième 136 ( * ) .

D'autres mesures ont été mises en oeuvre afin de renforcer la continuité entre l'école et le collège et de renforcer la concertation entre les différents acteurs :

- la loi du 8 juillet 2013 a introduit à l'article L. 401-4 du code de l'éducation le conseil école-collège ; présidé conjointement par le principal et l'IEN, il vise à renforcer la continuité pédagogique entre le collège et les écoles de son secteur ;

- ce dernier ne se substitue pas au conseil de cycle du cycle 3, qui réunit désormais des enseignants des classes concernées 137 ( * ) ;

- la réforme de l'éducation prioritaire engagée en 2014-2015 a constitué des réseaux d'éducation prioritaire (REP) réunissant autour d'un collège dit « tête de réseau » les écoles de son secteur ; dans ces REP, la circulaire du 4 juin 2014 crée un comité de pilotage du réseau.

Si leurs finalités sont différentes, le nombre et la redondance de ces instances ont mené les inspections générales à en dresser un bilan critique 138 ( * ) . Au-delà des instances de concertation, la continuité entre l'école et le collège reste à construire.

Dans son rapport au Premier ministre sur l'avenir de la direction d'école, publié en 2010, notre collègue député Frédéric Reiss, tout en constatant que « les mentalités ne sont pas prêtes pour l'école du socle commun », proposait de « s'engager sans tarder dans la perspective de futures écoles du socle commun » 139 ( * ) . Dans la même idée, notre ancien collègue Jean-Claude Carle proposait la constitution de réseaux du socle commun, qui « réuniraient un collège et l'ensemble des écoles de son bassin administratif de recrutement (...). Cette rénovation aurait le mérite de ne pas nécessiter de réforme juridique préalable du statut des écoles pour les doter de la personnalité morale. Elle n'impliquerait que peu de modifications réglementaires, ni de grandes restructurations urbanistiques puisqu'elle n'impose pas de regroupement physique en un seul lieu commun (...) » 140 ( * ) . Notre collègue proposait que ces réseaux soient dirigés par un comité directeur, rassemblant le chef d'établissement et les directeurs des écoles du secteur, « tandis que l'IEN de la circonscription et les inspecteurs d'académie - inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR) constitueraient un "pôle externe d'évaluation et d'accompagnement" » 141 ( * ) . Une proposition de loi visant la constitution, à titre expérimental, d'établissements publics du socle commun fut déposée à l'Assemblée nationale en février 2011 par Frédéric Reiss 142 ( * ) .

Dans son rapport sur les conseils d'école, notre ancienne collègue Marie-Annick Duchêne exposait que « le rapprochement entre l'enseignement primaire et le secondaire n'ira pas sans difficultés, la principale étant la crainte, formulée par plusieurs personnes interrogées, que l'établissement du socle commun ne se traduise par la "mainmise du secondaire sur le premier degré" » 143 ( * ) . Afin de renforcer la culture partagée entre premier et second degrés, notre ancienne collègue estimait nécessaire « de mener une politique volontaire de recrutement des personnels de direction parmi les enseignants du premier degré, qui à ce jour représentent moins d'un cinquième des admis au concours » 144 ( * ) - à la session 2018, la part de lauréats issus du premier degré, directeurs d'école ou enseignants, s'élevait à 22,5 % 145 ( * ) .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission par un amendement de notre collègue députée Cécile Rilhac, le présent article crée un nouveau type d'EPLE, l'établissement public des savoirs fondamentaux.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement précité, il vise à « faciliter le parcours et le suivi individuel des élèves de la petite section à la troisième » et à permettre « à de très petites écoles (la moitié des 45 000 écoles de France comptent moins de 4 classes) d'atteindre une taille critique rendant possibles certains projets pédagogiques ainsi que des collaborations entre enseignants de cycles différents ».

En séance publique, les députés ont adopté cinq amendements, dont un amendement de Mme Fannette Charvier, rapporteure, renommant l'établissement établissement public local d'enseignement des savoirs fondamentaux (EPLESF).

À cet effet, il complète le chapitre I er du titre II du livre IV du code de l'éducation, relatif à l'organisation et au fonctionnement des EPLE, par une section 3 ter contenant les articles L. 421-19-17 à L. 421-19-25.

1. Objet et modalités de création (L. 421-19-17)

L'article L. 421-19-17 définit l'établissement public des savoirs fondamentaux (EPLESF) comme constitué de classes du premier degré et du collège ; il est précisé que cette association - qui n'est pas forcément géographique et peut donc prendre la forme d'un établissement sur plusieurs sites - s'opère au sein du secteur de recrutement du collège. Dans sa version initiale, l'article faisait référence au bassin de vie, que l'INSEE définit comme « le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants » 146 ( * )

Les modalités de création sont analogues à celles prévues pour les EPLEI (cf. commentaire sous l'article 6). L'EPLESF est créé par arrêté du préfet sur proposition conjointe des collectivités territoriales ou EPCI de rattachement du collège et des écoles concernées, après que celles-ci ont conclu une convention en ce sens. En séance publique, les députés ont soumis la création de l'établissement à l'avis du recteur.

Le dernier alinéa de l'article L. 421-19-17 précise que les règles de droit commun de l'EPLE s'appliquent à l'EPLESF sous réserve des dispositions prévues à la présente section.

2. Contenu de la convention de création (L. 421-19-18)

L'article L. 421-19-18 définit le contenu de la convention conclue entre les collectivités territoriales et les EPCI mentionnée à l'article précédent.

Entièrement réécrit par un amendement de la rapporteure Mme Fannette Charvier adopté en séance publique, les dispositions relatives au contenu de la convention sont calquées sur celles de l'EPLEI (cf. supra ).

3. La gouvernance de l'EPLESF (L. 421-19-19 à L. 421-19-22)

L'article L. 421-19-19 prévoit que l'EPLESF est dirigé par un chef d'établissement unique.

Dans la version initiale de l'article, le chef d'établissement n'exerçait que les compétences du principal ; il disposait d'un directeur-adjoint qui, sous son autorité, exerce les compétences attribuées au directeur d'école : il préside le conseil des maîtres, assure la coordination entre le premier degré et le second degré ainsi que le suivi pédagogique des élèves.

Ces dispositions ont été réécrites en séance publique par un amendement de Mme Sylvie Charrière : le chef d'établissement exerce simultanément les compétences attribuées au principal et au directeur d'école. Il est secondé par un ou plusieurs chefs d'établissement adjoints, dont un au moins « est en charge des classes du premier degré ». Un sous-amendement présenté par M. Stéphane Testé et Mme Cécile Rilhac a complété ce dispositif pour préciser que ce chef d'établissement adjoint, en charge du premier degré, en est issu et renvoyer à un décret les modalités de son recrutement.

L'article L. 421-19-20 prévoit que l'EPLESF est administré par un conseil d'administration, qui exerce les compétences normales d'un conseil d'administration d'EPLE. Sa composition est renvoyée à un décret, dont il est précisé qu'il permet notamment la représentation des personnels du premier degré et des communes ou EPCI parties à la convention.

L'article L. 421-19-21 porte sur le conseil pédagogique de l'établissement. Sa composition déroge au droit commun en ce qu'il comprend en sus « au moins un enseignant de chaque niveau de classe du premier degré ». Le conseil pédagogique peut être réuni en formation restreinte aux enseignants des niveaux, degrés ou cycles concernés par l'objet de la séance.

L'article L. 421-19-22 précise que l'EPLESF comporte un conseil école-collège ainsi qu'un conseil des maîtres du premier degré.

4. Dispositions diverses (L. 421-19-23 à L. 421-19-25)

L'article L. 421-19-23 précise que les élèves des classes maternelles et élémentaires de l'établissement bénéficient du service d'accueil en cas d'interruption du service public de l'enseignement ainsi que les modalités du calcul du taux de personnes ayant déclaré leur intention de participer à une grève.

Reprenant un dispositif analogue à celui prévu pour les EPLEI (cf. supra ), l'article L. 421-19-24 rend applicables les dispositions du code de l'éducation relatives à la vie scolaire aux élèves d'EPLESF et à leurs familles, dans la mesure où elles sont applicables aux élèves des niveaux d'étude correspondants scolarisés dans des écoles et des collèges de droit commun ainsi qu'à leurs familles.

Enfin, l'article L. 421-19-25 renvoie la détermination des conditions d'application de ces dispositions à un décret en Conseil d'État.

III. La position de votre commission

Votre commission a pris la mesure des inquiétudes suscitées par le présent article, tant auprès des élus locaux que des enseignants et des parents d'élève.

Bien que le présent article requière l'accord des collectivités territoriales concernées pour la création de l'EPLESF et leur reconnaisse l'exclusivité de l'initiative, de nombreux élus y ont vu le risque d'une concentration scolaire forcée, notamment en milieu rural, et l'amorce d'une dépossession des communes de leur compétence en matière scolaire.

La place des directeurs d'école et la rupture du lien de proximité entre l'école et la commune constituent également des sujets de préoccupation.

Sur le plan de la méthode, le choix du Gouvernement d'introduire cette disposition par voie d'amendement, sans étude d'impact ni avis du Conseil d'État, n'est pas étranger à la vive opposition qu'elle suscite.

Votre commission a conclu que la rédaction de l'article 6 quater adoptée par l'Assemblée nationale était inacceptable en l'état. Elle a adopté en conséquence les quatorze amendements tendant à supprimer cet article (COM-6, COM-7, COM-9, COM-80, COM-89, COM-101, COM-127, COM-146, COM-196, COM-237, COM-238, COM-243, COM-265 et COM-317).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 6 quinquies (supprimé)
(article L. 312-6 du code de l'éducation)

Attention portée aux établissements situés dans les territoires ruraux
pour l'implantation des classes à horaires aménagés artistiques

Objet : cet article précise qu'il convient de porter une attention particulière aux établissements situés dans les territoires ruraux pour l'implantation des classes à horaires aménagés artistiques.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu de l'adoption en séance publique d'un amendement présenté par notre collègue député Maxime Minot.

Il complète l'article L. 312-6 du code de l'éducation, relatif aux enseignements artistiques dispensés dans les écoles élémentaires et les établissements du second degré, par un alinéa prévoyant que « dans le cadre des classes à horaires aménagés pour renforcer les enseignements artistiques, une attention particulière est accordée aux écoles et collèges situés dans les territoires ruraux ».

II. La position de votre commission

Suivant le rapporteur, votre commission a considéré que le présent article était dépourvu de portée normative et que l'existence des classes à horaires aménagés relevait du seul pouvoir réglementaire. En conséquence, elle a adopté l'amendement COM-356 du rapporteur le supprimant.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 6 sexies
(article L. 421-10 du code de l'éducation)

Mise en oeuvre, par les établissements du second degré,
d'actions en faveur des élèves du premier degré

Objet : cet article permet de faire gérer par un EPLE des actions, notamment sociales ou éducatives, bénéficiant à des élèves du premier degré.

I. Le droit en vigueur

Issues de la loi dite « Jospin » du 10 juillet 1989 147 ( * ) , les dispositions du premier alinéa de l'article L. 421-10 du code de l'éducation permettent aux EPLE et, pour les écoles primaires, les communes qui en ont la charge, de s'associer, par voie de convention, afin de « développer les missions de formation de ces établissements et écoles » et pour « mettre en commun, dans le respect de leurs compétences, leurs ressources humaines et matérielles ».

Son second alinéa porte sur un tout autre sujet, à savoir le recrutement par des EPLE d'agents en contrats aidés - contrat unique d'insertion-contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE) - qui exerceront leurs fonctions dans d'autres établissements ou écoles.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu de l'adoption en séance publique d'un amendement présenté par M. Alexandre Freschi et plusieurs de ses collègues du groupe La République en marche.

Il introduit au sein de l'article L. 421-10 un alinéa nouveau. Il permet aux établissements du second degré, avec l'accord de la collectivité de rattachement, de mettre en oeuvre en faveur des élèves du premier degré « des actions, notamment sociales ou éducatives ». Celles-ci seraient financées par l'État et les collectivités territoriales pourraient également apporter leur concours, sous forme de subvention ou de ressources humaines et matérielles. Il est précisé que lorsque les actions mises en oeuvre se déroulent dans une école, l'accord préalable de la commune qui en a la charge est requis.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-357).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7
(articles L. 262-1, L. 262-5, L. 162-2-1, L. 372-1-1, L. 492-1-1, L. 682-1, L. 682-2, L. 772-1 du code de l'éducation, article L. 361-1 du code de la recherche, article L. 1521-2-2 du code du travail)

Création d'un rectorat de plein exercice à Mayotte

Objet : cet article fait du vice-rectorat de Mayotte un rectorat d'académie de plein exercice.

I. Le droit en vigueur

Mayotte est une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, les lois et règlements y sont applicables de plein droit par le principe d'identité législative.

Mayotte étant devenu un département d'outre-mer le 31 mars 2011, certaines compétences en matières d'éducation sont restées du ressort de l'État afin d'assurer au mieux cette transition. Par exemple, comme le permet l'article L. 162-3 du code de l'éducation et le prévoit l'article D. 211-12 du même code, la responsabilité et la charge des collèges et lycées de Mayotte relèvent de l'État.

À la différence des autres départements ultramarins de droit commun, les services déconcentrés de l'éducation nationale à Mayotte prennent la forme d'un vice-rectorat administré par un vice-recteur 148 ( * ) .

Les attributions du vice-recteur d'académie

Concernant l'enseignement scolaire, le vice-recteur exerce :

- les attributions qui relèvent de la compétence de l'État conférées en métropole aux recteurs et aux directeurs académiques ;

- les pouvoirs que le ministre chargé de l'éducation lui délègue par arrêté, dans la limite de ceux qu'il est habilité à lui déléguer.

En matière d'enseignement supérieur, ses compétences sont limitées :

- le vice-recteur n'est pas chancelier des universités, contrairement au recteur ;

- le ministre chargé de l'enseignement supérieur exerce les compétences en matière d'organisation des enseignements et de gestion des établissements, normalement dévolues au recteur d'académie ;

- le vice-recteur est compétent en matière d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux et des aides au mérite ;

- le vice-recteur est compétent concernant la réservation d'un contingent de places au bénéfice des meilleurs élèves dans les formations de l'enseignement supérieur ;

- le vice-recteur peut proposer une inscription dans une formation de l'enseignement supérieur aux candidats auxquels aucune proposition d'admission n'a été faite dans le cadre de la procédure nationale de préinscription (Parcoursup).

En matière de recherche, c'est le ministre chargé de la recherche qui exerce les missions en matière de représentation au conseil d'administration et des établissements publics de coopération scientifique et des fondations de coopération scientifique, normalement dévolues au recteur d'académie.

Source : rapport de l'Assemblée nationale sur le projet de loi école de la confiance, tome II 149 ( * )

II. Le projet de loi initial

Le présent article créé un rectorat de plein exercice à Mayotte. Il abroge également certaines dispositions particulières à Mayotte qui ne se justifient plus du fait du principe d'identité législative, au sein des codes de l'éducation, de la recherche et du travail.

Le 1° du I du présent article supprime, à l'article L. 262-1 du code de l'éducation, la référence au premier alinéa de l'article L. 222-1, afin de rendre celui-ci applicable à Mayotte. Aujourd'hui non applicable à Mayotte, l'article L. 222-1 prévoit que le recteur d'académie ne peut présider un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) ou diriger une unité de formation et de recherche. Mayotte est actuellement dépourvue de ces premiers types d'établissements tandis que le centre universitaire de formation et de recherche est placé sous la tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

Le 2° du I remplace le mot « vice-recteur » par les mots « recteur d'académie » à l'article L. 262-5 du même code, qui prévoit que le vice-recteur de Mayotte peut inspecter les établissements du premier et du second degré, publics ou privés.

Le 3° du I abroge les articles L. 162-2-1, L. 372-1-1, L. 682-2 et 492-1-1 qui précisent l'application du droit commun à Mayotte et sont devenus inutiles depuis le passage à l'identité législative.

Le 3° du I abroge également l'article L. 682-1 et supprime le premier alinéa de l'article L. 772-1 qui permet de transmettre les compétences normalement dévolues au recteur d'académie, aujourd'hui attribuées au ministre de l'enseignement supérieur, au recteur d'académie de Mayotte.

Le II et le III du présent article suppriment des dispositions de coordination au sein respectivement du code de la recherche et du code du travail.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve l'institution d'un rectorat de plein exercice à Mayotte, pleinement justifiée au regard de la population et de la situation particulière de ce département.

Votre commission a adopté cet article sans modification .

Article 7 bis (supprimé)
Rapport du Gouvernement sur Mayotte et la Guyane

Objet : cet article demande au Gouvernement un rapport abordant le fléchage des financements perçus par Mayotte dans le cadre du « Plan Mayotte » concernant l'éducation, la mise en oeuvre de la scolarisation obligatoire dès trois ans à Mayotte et en Guyane et la place des langues régionales dans le système éducatif, notamment à Mayotte .

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement de notre collègue députée Ramlati Ali, adopté en commission, le présent article demande au Gouvernement la publication d'un rapport portant sur :

- le fléchage des financements perçus par Mayotte dans le cadre du « Plan Mayotte » au titre de l'éducation des enfants non scolarisés ;

- les difficultés et les perspectives de la mise en oeuvre de la scolarisation obligatoire dès trois ans à Mayotte et en Guyane ;

- la structuration et la promotion dans le système éducatif des langues régionales, notamment à Mayotte.

Le Plan Mayotte

Le « Plan Mayotte » est un Plan gouvernemental pour Mayotte, publié en mai 2018 suite au déplacement de la ministre des Outre-mer, Annick Girardin, à Mayotte. Il regroupe 53 engagements dont neuf concernent l'éducation. Ce plan prévoit notamment la création d'un rectorat de Mayotte sous 24 mois, l'allocation de 500 millions d'euros sur le quinquennat à l'investissement dans les constructions scolaires du premier degré, le renforcement du niveau d'encadrement pédagogique et des équipes d'encadrement.

II. La position de votre commission

Votre commission est pleinement consciente des difficultés que connaîtront Mayotte et la Guyane pour la mise en oeuvre de l'obligation d'instruction dès trois ans. Elle fera preuve d'une vigilance particulière à ce sujet dans le cadre de ses prérogatives d'information et de contrôle. Fidèle à sa position constante s'agissant des demandes de rapport au Gouvernement, elle a adopté l'amendement COM-357 du rapporteur supprimant cet article.

Votre commission a supprimé cet article .

Chapitre II
Le recours à l'expérimentation
Article 8
(articles L. 314-1, L. 314-2 et L. 401-1 du code de l'éducation)

L'expérimentation dans les établissements scolaires

Objet : cet article consolide et clarifie les dispositions du code de l'éducation relatives à l'expérimentation et en étend l'objet à la répartition des heures d'enseignement sur l'ensemble de l'année scolaire et aux procédures d'orientation des élèves.

I. Le droit en vigueur

Le cadre juridique des expérimentations dans les établissements scolaires relève, d'une part, des articles L. 314-1 et L. 341-2 du code de l'éducation, issus de lois des années 1970, et d'autre part, depuis la loi du 23 avril 2005 150 ( * ) , de l'article L. 401-1.

1. Les articles L. 314-1 et L. 314-2 : un régime ancien et tombé en désuétude

Issu de la loi n° 71-400 du 1 er juin 1971 151 ( * ) , l'article L. 314-1 du code de l'éducation prévoit que des expériences de recherche pédagogique peuvent se dérouler dans des établissements publics ou privés, en renvoyant à un décret la détermination des conditions de dérogation aux dispositions de droit commun.

Les articles L. 314-1 et L. 314-2 du code de l'éducation

Art. L. 314-1 . - Les expériences de recherche pédagogique peuvent se dérouler dans des établissements publics ou privés selon des conditions dérogatoires précisées par décret.

Art. L. 314-2 . - Des dérogations aux dispositions du présent code peuvent être apportées pour la réalisation d'une expérience pédagogique et pour une durée limitée à la conduite de celle-ci, dans des conditions définies par décret.

Dans ce cas, l'accès aisé à une école ou à un établissement ne pratiquant pas une telle expérience doit être garanti aux élèves dont les familles le désirent.

L'article L. 314-2, issu de l'article 18 de la loi du 11 juillet 1975, dite « loi Haby » 152 ( * ) , permet des dérogations aux autres dispositions du code de l'éducation pour la réalisation d'une « expérience pédagogique », pour une durée limitée et dans des conditions fixées par décret. Son second alinéa prévoit qu'un « accès aisé » à un établissement ne mettant pas en oeuvre une telle expérience doit être garanti aux élèves dont les familles le désirent.

Les modalités d'application de ces dispositions sont fixées par les articles D. 314-1 à D. 314-10 pour l'enseignement public et, pour l'enseignement privé sous contrat d'association, par les articles D. 314-11 à D. 314-23.

Celles-ci distinguent deux catégories d'établissements :

- les établissements expérimentaux de plein exercice, qui mettent en oeuvre des programmes de recherche et d'expérimentation décidés par le ministère ; leur fonctionnement et les modalités de l'expérimentation sont strictement encadrés ;

- les établissements chargés d'expérimentation, qui sont autorisés par le ministre à mettre en oeuvre des recherches et des expériences pédagogiques « expressément désignées et limitées dans le temps » ; ces dernières « peuvent concerner l'enseignement d'une ou de plusieurs classes de l'établissement et porter notamment sur les méthodes d'orientation des élèves et les moyens d'assurer la pleine efficacité des études » (article D. 314-8).

L'étude d'impact souligne qu'« alors même qu'elles correspondent à des préoccupations et à des démarches d'actualité, notamment le lien entre les établissements scolaires et la recherche », ces dispositions sont « tombées en désuétude ». Le cadre institué par les articles L. 314-1 et L. 314-2 apparaît très formel et rigide, notamment en ce qu'il appelle une autorisation et un contrôle réalisé directement par les services centraux du ministère, à rebours de la déconcentration administrative. Ces dispositions ne sont aujourd'hui plus mises en oeuvre.

2. L'article L. 401-1 : un cadre circonscrit

Introduit par l'article 34 de la loi dite « Fillon » du 23 avril 2005, l'article L. 401-1 a défini un nouveau cadre pour les expérimentations au sein des établissements scolaires. Ses troisième et quatrième alinéas permettent au projet d'école ou d'établissement de prévoir des expérimentations pédagogiques, pour une durée qui ne peut être supérieure à cinq ans et sous réserve de l'autorisation préalable des autorités académiques.

Article L. 401-1 du code de l'éducation (3 e et 4 e alinéas)

Sous réserve de l'autorisation préalable des autorités académiques, le projet d'école ou d'établissement peut prévoir la réalisation d'expérimentations, pour une durée maximum de cinq ans, portant sur l'enseignement des disciplines, l'interdisciplinarité, l'utilisation des outils et ressources numériques, l'organisation pédagogique de la classe, de l'école ou de l'établissement, la coopération avec les partenaires du système éducatif, les échanges ou le jumelage avec des établissements étrangers d'enseignement scolaire. Ces expérimentations font l'objet d'une évaluation annuelle.

Le Conseil national d'évaluation du système scolaire établit chaque année un bilan des expérimentations menées en application du présent article.

Le troisième alinéa de l'article L. 401-1 énumère de manière limitative les domaines sur lesquels peut porter l'expérimentation : l'enseignement des disciplines, l'interdisciplinarité, l'organisation pédagogique de la classe, de l'école ou de l'établissement, la coopération avec les partenaires du système éducatif, ainsi que les échanges ou le jumelage avec des établissements étrangers d'enseignement scolaire. La loi du 3 août 2018 y a ajouté l'utilisation des outils et ressources numériques 153 ( * ) .

Une évaluation annuelle de chaque expérimentation est prévue. Le dernier alinéa de l'article L. 401-1 confie au Conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO) la réalisation d'un bilan annuel des expérimentations mises en oeuvre en application de cet article.

3. Des innovations et des expérimentations nombreuses, mais peu connues et mal évaluées

Comme le relèvent nos collègues députées Fannette Charvier et Anne-Christine Lang, rapporteures du présent projet de loi, « l'on constate parfois une certaine confusion entre innovation et expérimentation. De façon générale, l'innovation correspond à l'exercice d'une liberté d'organisation que les personnels de l'éducation nationale peuvent exploiter, s'ils le souhaitent, tandis que l'expérimentation tend à déroger aux règles en vigueur, de façon encadrée et après autorisation [...] ; toutefois, les frontières entre ces deux notions apparaissent difficiles à tracer, voire poreuses parfois » 154 ( * ) .

Cela se reflète dans la base de données Expérithèque, conçue pour recenser les expérimentations mises en oeuvre dans les établissements scolaires 155 ( * ) ; la Cour des comptes constatait en 2016-2017 qu'un tiers environ des entrées de la base de données, au demeurant incomplète, ne relevaient pas de l'expérimentation au sens de l'article L. 401-1 mais de l'innovation 156 ( * ) .

La portée des dispositions de l'article L. 401-1 est limitée par le caractère restrictif des domaines sur lesquels peut porter l'expérimentation : en particulier, la répartition des heures d'enseignement demeure gouvernée par une logique hebdomadaire, ce qui représente une contrainte forte dans l'élaboration des emplois du temps des élèves comme des professeurs.

Surtout, l'expérimentation dans les établissements scolaires pâtit d'une difficulté persistante à évaluer et mesurer les effets des différents dispositifs mis en oeuvre. La Cour relevait ainsi que parmi les expérimentations recensées dans Expérithèque, « la rubrique n'est pas renseignée dans 25 % des cas ; lorsqu'elle l'est, l'auto-évaluation et l'évaluation interne représentent les 4/5 des évaluations » ; de plus, « un tiers des descriptifs de suivi ne font pas référence aux résultats des élèves » 157 ( * ) . Elle concluait par le constat d'« expérimentations aux objectifs mal définis et trop soumises pour leur évaluation à des impératifs autres que ceux fondés sur une connaissance de leurs impacts » 158 ( * ) .

Enfin, ni le CNESCO, ni le Haut Conseil de l'éducation avant lui, n'ont été en mesure de réaliser le bilan annuel prescrit par l'article L. 401-1.

II. Le projet de loi initial

Le présent article unifie les dispositions du code de l'éducation relatives à l'expérimentation au sein des articles L. 314-1 et L. 314-2, dont il propose une nouvelle rédaction.

Le 1° du I modifie l'intitulé du chapitre IV du titre premier du livre III de la partie législative afin d'y faire figurer le terme « expérimentation ».

Le 2° du I prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 314-1. Celle-ci permet toujours la conduite de travaux de recherche en matière pédagogique dans les écoles et établissements publics ou privés sous contrat.

Le second alinéa de l'article L. 314-1 dans sa rédaction précise que lorsque ces travaux de recherche impliquent des expérimentations qui conduisent à déroger aux dispositions du code de l'éducation, celles-ci sont mises en oeuvre selon les conditions prévues à l'article L. 314-2.

Le 3° propose une nouvelle rédaction de l'article L. 314-2, qui reprend les dispositions figurant à l'article L. 401-1 et qui constituerait désormais le cadre législatif des expérimentations.

Le premier alinéa du nouvel article L. 314-2 reprend le dispositif actuel du troisième alinéa de l'article L. 401-1 : sous réserve de l'autorisation préalable des autorités académiques, le projet d'école ou d'établissement peut prévoir la réalisation, dans des conditions définies par décret, d'expérimentations pédagogiques portant sur tout ou partie de l'école ou de l'établissement, d'une durée limitée à cinq ans.

La seconde phrase énumère les domaines qui peuvent être concernés par l'expérimentation. Le champ de cette dernière est étendu à deux domaines : la répartition des heures d'enseignement sur l'ensemble de l'année scolaire et les procédures d'orientation des élèves. La mention de l'interdisciplinarité et de l'enseignement des disciplines disparaît.

Les domaines de l'expérimentation sont ainsi :

- l'organisation pédagogique de la classe, de l'école ou de l'établissement ;

- la coopération avec les partenaires du système éducatif ;

- les échanges avec des établissements étrangers d'enseignement scolaire ;

- l'utilisation des outils et ressources numériques ;

- la répartition des heures d'enseignement sur l'ensemble de l'année scolaire « dans le respect des obligations réglementaires de service des enseignants » ;

- les procédures d'orientation des élèves.

S'agissant de ce dernier point, l'article 48 de la loi du 8 juillet 2013 avait permis, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, de donner aux parents de l'élève ou, s'il est majeur, à ce dernier, le dernier mot sur la décision d'orientation à la fin de la classe de troisième, après que le conseil de classe a fait une proposition et au terme d'une concertation approfondie avec l'équipe éducative 159 ( * ) . Cette expérimentation avait été prolongée de deux ans par l'article 38 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté 160 ( * ) .

En 2017-2018, 550 établissements scolaires participaient à la mise en oeuvre de cette expérimentation, dont le bilan contrasté a été dressé par les inspections générales 161 ( * ) ainsi que par notre collègue Guy-Dominique Kennel 162 ( * ) . La mention des procédures d'orientation des élèves à l'article L. 314-2 vise à permettre aux établissements y participant de prolonger l'expérimentation.

Le second alinéa du nouvel article L. 314-2 reprend une mention qui figure dans sa rédaction actuelle et qui précise qu'est garanti aux familles le désirant un accès aisé à une école ou à un établissement ne pratiquant pas d'expérimentation.

Son dernier alinéa renvoie à un décret les modalités d'évaluation de ces expérimentations et de leur éventuelle reconduction.

Par coordination, le 4° du I supprime les deux derniers alinéas de l'article L. 401-1, dont le dispositif figure désormais à l'article L. 314-2.

Enfin, le II du présent article prévoit que les expérimentations menées actuellement sur le fondement de l'article L. 401-1 pourront l'être jusqu'à leur terme.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté quatre amendements présentés par la rapporteure, Anne-Christine Lang, modifiant le nouvel article L. 314-2 :

- un amendement précise que l'expérimentation est mise en oeuvre après concertation avec les équipes pédagogiques ;

- deux amendements étendent le champ des expérimentations à la liaison entre les différents niveaux d'enseignement et à la participation des parents d'élèves à la vie de l'établissement ;

- enfin, un dernier amendement supprime le deuxième alinéa, qui prévoyait l'accès aisé à une école ou à un établissement ne pratiquant pas d'expérimentation si la famille le désirait, afin d'éviter que ces dispositions ne puissent être utilisées à des fins d'évitement d'établissements et de contournement de la carte scolaire.

• En séance publique, les députés ont adopté deux amendements au présent article :

- un amendement de Cécile Rilhac complète le premier alinéa de l'article L. 314-1 pour préciser que les travaux de recherche en matière pédagogique peuvent également se dérouler dans un établissement dispensant un enseignement adapté à destination des élèves en situation de handicap cognitif ou mental ;

- un amendement présenté par Béatrice Descamps et plusieurs de ses collègues du groupe UDI, Agir et Indépendants, qui modifie le premier alinéa de l'article L. 314-2 afin de prévoir l'association systématique des collectivités territoriales « à la définition des grandes orientations et des expérimentations menées par l'éducation nationale ainsi qu'à leurs déclinaisons territoriales ».

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur porte un regard très favorable sur la rationalisation des dispositions relatives à l'expérimentation dans les établissements scolaires et l'accroissement du champ des expérimentations . Cet article donnera des marges de manoeuvre supplémentaires à chaque établissement pour adapter son organisation et son fonctionnement aux besoins de ses élèves.

En particulier, il salue la possibilité d'expérimenter une autre répartition des heures d'enseignement sur l'année scolaire et de sortir ainsi de la logique hebdomadaire, jugée contraignante et stérile, et ce particulièrement pour les disciplines aux faibles quotités hebdomadaires.

Toutefois, la référence au « respect des obligations réglementaires de service des enseignants » apparaît peu pertinente. En effet, elle tendrait à vider de son sens la possibilité d'organiser autrement les emplois du temps des élèves , dans la mesure où le service des enseignants demeurerait défini sur une base strictement hebdomadaire. Comme l'ont souligné certains acteurs, elle tendrait même à remettre en cause des expérimentations existantes ; c'est notamment le cas du collège Clisthène à Bordeaux, où le service des enseignants est fondé sur « une annualisation des heures d'enseignement permettant davantage de souplesse dans la construction des emplois du temps » 163 ( * ) .

Votre commission a ainsi adopté les amendements COM-360 du rapporteur et COM-68 de Laurent Lafon supprimant cette précision .

La commission a également adopté l'amendement COM-152 présenté par Laurent Lafon et les membres du groupe Union centriste, qui permet, dans le cadre d'une expérimentation, de définir le service des enseignants sur une base plus large que la semaine - le mois, le trimestre ou l'année .

Elle a ensuite adopté l'amendement COM-359 du rapporteur, qui étend le champ des expérimentations au domaine de l'enseignement dans une langue vivante étrangère ou régionale .

Votre commission a adopté l'amendement COM-287 présenté par notre collègue Françoise Laborde, qui réinscrit la disposition prévoyant qu'un accès aisé aux établissements ne pratiquant pas d'expérimentation est garanti aux parents qui le désirent.

Enfin, s'agissant des travaux de recherche prévus à l'article L. 314-1, votre commission a adopté un amendement de notre collègue Philippe Mouiller (COM-58) permettant d'organiser ces travaux dans tous les établissements dispensant un enseignement adapté à destination des enfants en situation de handicap.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 bis
(article L. 314-3 [nouveau] du code de l'éducation)

Accessibilité des résultats des travaux de recherche et d'expérimentation

Objet : cet article précise que les résultats des travaux de recherche en matière pédagogique et des expérimentations sont rendus accessibles à des fins statistiques et de recherche et permet, dans les établissements où sont menées des expérimentations, la présence d'un chercheur au conseil d'école ou au conseil d'administration.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale lors de l'examen en séance publique. Il procède d'un amendement présenté par Bruno Studer, président de la commission des affaires culturelles et de l'éducation.

Il introduit un nouvel article L. 314-3 du code de l'éducation. Le premier alinéa de l'article prévoit que les résultats des travaux de recherche en matière pédagogique et d'expérimentations sont « aisément accessibles » à des fins statistiques et de recherche dans le champ de l'éducation. Il est précisé que les données transmises dans ce cadre sont anonymisées.

Son second alinéa prévoit que dans les établissements où ont lieu des expérimentations, un chercheur peut être invité à siéger au conseil d'école ou conseil d'administration, sans droit de vote, pour la durée des expérimentations.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre III
L'évaluation au service de la communauté éducative
Article 9
(articles L. 241-12 à L. 241-14 du code de l'éducation)

Le conseil d'évaluation de l'école

Objet : cet article remplace le conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO) par une nouvelle instance, le conseil d'évaluation de l'école, qui aura notamment pour mission de définir le cadre méthodologique et les outils des évaluations des établissements.

I. Le droit en vigueur

1. Le cadre juridique du CNESCO

• Créé par la loi du 8 juillet 2013 de refondation de l'école 164 ( * ) , le CNESCO a remplacé le Haut conseil de l'école (HCE) qui avait été institué par la loi pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 165 ( * ) . Ce dernier avait lui-même succédé au Haut conseil pour l'évaluation de l'école (HCEE), créé en 2000 par décret 166 ( * ) .

Le CNESCO a vocation à mener une évaluation scientifique et indépendante du système scolaire afin d'éclairer les divers acteurs de l'école et le grand public ainsi qu'à promouvoir une culture d'évaluation en direction des professionnels de l'éducation et du grand public.

• L'article L. 241-12 du code de l'éducation prévoit qu'il est placé auprès du ministre de l'éducation nationale pour évaluer en toute indépendance l'organisation et les résultats de l'enseignement scolaire. À cet effet, trois missions lui sont confiées :

- à son initiative ou à celles de ministres ou de commissions permanentes des assemblées, il réalise ou fait réaliser des évaluations ;

- il se prononce sur les méthodologies et les outils des évaluations conduites par le ministère de l'éducation nationale, ainsi que sur les résultats de ces évaluations ;

- il donne un avis sur les méthodologies, sur les outils et sur les résultats des évaluations des systèmes éducatifs conduites dans le cadre de programme internationaux.

• L'article L. 241-13 fixe la composition du CNESCO, qui compte quatorze membres, désignés pour six ans, dont :

- deux députés et deux sénateurs désignés par les commissions compétentes en matière d'éducation de chaque assemblée ;

- deux membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE), désignés par son président ;

- huit personnalités choisies pour leur compétence en matière d'évaluation ou dans le domaine éducatif ; l'article D. 241-36 précise que ces personnalités sont désignées comme suit : cinq par le ministre de l'éducation nationale, un par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, un par le ministre chargé de l'enseignement agricole et un par le ministre chargé de la formation professionnelle.

L'article L. 214-14 prescrit que le CNESCO remet chaque année un rapport sur ses travaux aux ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement agricole. Ce rapport est également transmis aux commissions compétentes de chaque assemblée et peut donner lieu à un débat en séance. Ce rapport, de même que ses évaluations, recommandations et avis sont rendus publics.

Contrairement aux préconisations répétées des rapporteurs pour avis des crédits de la mission Enseignement scolaire de votre commission 167 ( * ) , les crédits du CNESCO n'ont pas bénéficié d'une ligne identifiée au sein du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » ; ils sont regroupés avec l'ensemble des crédits des deux inspections générales, de la DEPP et des services statistiques académiques au sein de l'action n° 2 « Évaluation et contrôle ». Doté de dix ETP, le CNESCO bénéficiait en 2018 de 700 000 euros de masse salariale et de 275 000 euros de crédits de fonctionnement et d'études.

2. L'activité du CNESCO : un bilan nuancé

Depuis sa création en 2014, le CNESCO a mené une activité intense : il a publié 57 documents de toute nature, dont 31 rapports. Ses travaux prennent la forme de conférences de consensus et de rapports scientifiques mais également de conférences virtuelles interactives, de conférences de comparaisons internationales, de notes d'actualité et de forums en région. S'il s'appuie sur un large réseau de chercheurs, y compris étrangers, le CNESCO donne une grande place à la consultation des parties prenantes, par son comité consultatif, qui réunit des représentants de la communauté éducative, ou par le recours aux sondages dans ses évaluations.

Deux aspects de son activité ont toutefois nourri les critiques à l'égard du CNESCO, alimentant ce que la Cour des comptes qualifiait de « malaise diffus » entre l'instance et les administrations du ministère 168 ( * ) :

- une production d'évaluation jugée faible, le comité de suivi de la loi de refondation de l'école notant que « d ' une manière générale, les études consistent en des compilations d'études existantes, auxquelles s'intègrent parfois des enquêtes dites « inédites » (comme celle auprès d'étudiants dans l'étude sur l'attractivité du métier d'enseignant) et des contributions scientifiques nouvelles, notamment dans le cadre des conférences. Les données de la DEPP et de l'OCDE sont massivement utilisées » ; ce constat conduisait le comité de suivi à s'interroger sur l'utilité à l'évolution et à l'évaluation du système éducatif de ce qu'il décrivait comme « l'hypermédiatisation des synthèses de recherche » 169 ( * ) ;

- un sous-investissement de la mission d'appui méthodologique (2° et 3° de l'article L. 214-12) ; la Cour des comptes pointait le caractère excessivement général des recommandations formulées dans ce cadre, qui ne correspondaient pas aux attentes du législateur ni des administrations du ministère.

Toutefois, comme l'observaient nos collègues députés Régis Juanico et Marie Tamarelle-Verhaeghe dans leur rapport d'information sur la fonction d'évaluation du système éducatif, « le décalage partiel entre l'activité effective du CNESCO et les missions que le législateur lui a confiées n'a pas été voulu, mais subi » 170 ( * ) - et imputable en partie à un positionnement mal pensé dès l'origine.

En effet, les conditions de sa collaboration avec les services évaluateurs du ministère - la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) et les inspections générales de l'éducation nationale (IGEN) et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) - n'ont pas été prévues dans le décret du 22 octobre 2013 et renvoyées, s'agissant de la DEPP, à un mécanisme de convention, par essence fragile. Dans son rapport de 2015, le comité de suivi constatait que le CNESCO était « totalement séparé des instances auxquelles il était censé porter appui et accompagnement en matière d'évaluation et ne pouvait en aucun cas réaliser sa mission statutaire » 171 ( * ) .

Le CNESCO a ainsi été mis à l'écart de la conception des évaluations du ministère, comme l'ont décrit nos collègues députés : relevant que le CNESCO n'avait été saisi par le ministère qu'une seule fois en quatre ans, ils constataient que ce dernier « n'est même pas convié à participer aux différentes phases de conception et de finalisation des évaluations conduites par ces entités, alors qu'il les a toujours associées, comme cela a été indiqué, à ses activités... » 172 ( * ) . On est ainsi moins surpris de découvrir que le CNESCO n'a pas même été sollicité pour se prononcer sur la méthodologie de l'évaluation des dédoublements des classes de CP et de CE1 en éducation prioritaire, pourtant la mesure phare du quinquennat en matière éducative.

II. Le projet de loi initial

Le présent article remplace les dispositions relatives au CNESCO au sein du chapitre I er bis du code de l'éducation pour instituer le conseil d'évaluation de l'école (CEE).

Selon l'exposé des motifs, placé « au coeur du ministère (...) tout en disposant des garanties suffisantes d'indépendance », celui-ci « a pour ambition, grâce au périmètre très large des évaluations qu'il examinera et pilotera pour les nouvelles évaluations d'établissements, de devenir un instrument efficace et reconnu d'évaluation de l'efficacité du système scolaire français ».

1. Une évolution qui s'inscrit dans le cadre d'un bouleversement majeur : l'évaluation des établissements scolaires

Par le biais de la création du CEE, le présent article acte indirectement une évolution majeure du système éducatif français : l'évaluation des établissements scolaires.

Mise en oeuvre dans la grande majorité des pays européens, l'évaluation globale de l'établissement scolaire et de sa performance est une préconisation de longue date, prônée aussi bien par la commission Thélot en 2004 173 ( * ) , le livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant en 2008 174 ( * ) , la Cour des comptes, les inspections générales 175 ( * ) que par divers travaux parlementaires. Parmi ces derniers figurent le rapport de notre ancien collègue Jean-Claude Carle sur l'organisation du système éducatif (2011) 176 ( * ) et, plus récemment, celui le métier d'enseignant de notre collègue Françoise Laborde et de votre rapporteur 177 ( * ) ou encore du rapport précité de nos collègues députés Régis Juanico et Marie Tamarelle-Verhaeghe 178 ( * ) .

L'étude d'impact donne les lignes directrices de ces évaluations :

- elles concerneront aussi bien les EPLE que les écoles ; ces dernières seront évaluées en même temps que leur collège de secteur. L'évaluation ne serait obligatoire que pour les établissements publics, les établissements privés pouvant faire l'objet d'une évaluation sur la base du volontariat ;

- elles seraient effectuées tous les cinq ans environ par des équipes d'évaluateurs pluridisciplinaires et constituées par les recteurs ; elles devraient associer des membres des corps d'inspection, des professeurs et conseillers principaux d'éducation (CPE), des personnels de direction et des personnels administratifs, ainsi que des membres de la communauté éducative et des personnalités extérieures ;

- l'évaluation extérieure devrait être précédée d'une autoévaluation de l'établissement, qui associerait l'ensemble de la communauté éducative ;

- peu de précisions sont données s'agissant des éléments évalués : l'on imagine que la mesure des acquis des élèves en fera partie ; l'étude d'impact cite également l'inclusion des élèves en situation de handicap et les « aspects vie scolaire, communication et qualité des relations externes » ; en tout état de cause, les objets de l'évaluation, les critères et indicateurs devraient être définis par le CEE.

L'étude d'impact ne précise pas non plus quelle sera l'articulation entre l'évaluation des établissements et l'évaluation individuelle des enseignants et des personnels qui y exercent.

2. Les missions du conseil d'évaluation de l'école (CEE) (art. L. 241-12)

Placé auprès du ministre chargé de l'éducation nationale, le CEE est « chargé d'évaluer en toute indépendance l'organisation et les résultats de l'enseignement scolaire ».

L'article L. 241-12 fixe trois missions au CEE :

- au 1°, veiller à la cohérence des évaluations conduites par le ministère portant sur les acquis des élèves, les dispositifs éducatifs et les établissements d'enseignement scolaire ; « à ce titre, il établit une synthèse des différents travaux d'évaluation sur le système éducatif et a pour mission d'enrichir le débat public sur l'éducation » ;

- au 2°, définir le cadre méthodologique et les outils des évaluations des établissements conduites par le ministère et analyser les résultats de ces évaluations ; de plus, « il s'assure de la fréquence régulière de celles-ci et définit les modalités de leur publicité » ;

- au 3°, donner un avis sur les méthodologies, sur les outils et sur les résultats des évaluations du système éducatif organisées au niveau national par le ministère ou dans le cadre de programmes de coopération européens ou internationaux.

Si la mission d'appui méthodologique du CNESCO est conservée (3° de l'article L. 241-12), les missions du CEE diffèrent à plusieurs titres :

- le CEE est désormais chargé du pilotage de l'évaluation des établissements scolaires (cf. supra ) ;

- à la différence du CNESCO, le CEE n'avait dans le projet de initial plus la faculté de réaliser ou de faire réaliser des évaluations , seulement de veiller à la cohérence de celles conduites par le ministère et, le cas échéant, d'en faire la synthèse (1° de l'article L. 241-12) ;

- la faculté de saisine reconnue à d'autres membres du Gouvernement ainsi qu'aux commissions compétentes des deux assemblées disparaît .

Il est précisé qu'il peut formuler « toute recommandation utile au regard des résultats des évaluations mentionnée ». Son projet de programme de travail annuel est établi par l'instance et soumis pour avis au ministre de l'éducation nationale - disposition qui n'a pas d'équivalent pour le CNESCO.

3. La composition du conseil d'évaluation de l'école (CEE) (art. L. 241-13)

Le nouvel article L. 241-13 détermine la composition du CEE. Dans sa version initiale, il prévoyait que celui-ci soit composé de douze membres, de nationalité française et étrangère, répartis en trois collèges :

- quatre personnalités qualifiées choisies par le ministre de l'éducation nationale pour leur compétence en matière d'évaluation dans le domaine éducatif, contre huit pour le CNESCO ; les autres ministères - agriculture, travail et enseignement supérieur - ne seront plus sollicités ;

- deux députés et deux sénateurs - l'article L. 241-13 ne prévoit plus de membre du CESE ;

- à la différence du CNESCO, le CEE comptera quatre représentants du ministre de l'éducation nationale, dont l'étude d'impact précise qu'il s'agirait des responsables des « principaux services producteurs internes d'évaluation » : directeur de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), directeur général de l'enseignement scolaire (DGESCO), chefs de service des inspections générales de l'éducation nationale (IGEN) et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), ces dernières ayant vocation à être fusionnées.

L'article L. 214-13 précise également que la règle de la parité s'applique aux membres des deux premiers collèges.

Un décret fixe la durée et les modalités de renouvellement du mandat des membres du CEE, à l'exception des parlementaires qui sont désignés pour la durée de leur mandat.

4. Dispositions diverses

L'article L. 241-14 précise que les rapports, avis et recommandations du CEE seront rendus publics.

L'article L. 241-15, qui renvoie à un décret les modalités d'application du chapitre, est abrogé.

Le II du présent article effectue une coordination à l'article L. 231-14 du code de l'éducation, relatif au Conseil supérieur des programmes et qui interdit qu'une même personne soit membre des deux instances.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté treize amendements dont deux rédactionnels.

L'article L. 241-12 relatif aux missions et aux modalités de travail du CEE a été modifié en vue :

- d' inclure les dispositifs en faveur de l'école inclusive dans le champ des évaluations coordonnées par le CEE ;

- de prévoir que le CEE est chargé de veiller à ce que les évaluations conduites par le ministère fassent l'objet d'adaptations pour les élèves en situation de handicap ;

- de permettre au CEE de réaliser ou de faire réaliser des évaluations dans le cadre de sa mission d'enrichissement du débat public ;

- d' étendre les compétences du CEE :

o au 2°, à la définition du cadre méthodologique et des outils pour les autoévaluations des établissements ;

o dans un 4° nouveau, à la définition de méthodologies de mesure des inégalités territoriales scolaires et à la formulation de recommandations pour les réduire ;

- de supprimer la soumission au ministre pour avis du programme de travail annuel .

S'agissant de la composition du CEE, la commission a, d'une part, porté de quatre à six le nombre de personnalités qualifiées nommées par le ministre de l'éducation nationale, pour un total de quatorze membres, et, d'autre part, précisé qu'il appartient aux commissions permanentes compétentes de chaque assemblée de désigner les parlementaires membres du CEE 179 ( * ) .

En outre, la commission a prévu que le rapport annuel du CEE donne lieu à une communication et à un débat national avec les parties prenantes de la communauté éducative.

Un amendement de la rapporteure a introduit un III au sein du présent article, qui crée un nouvel article L. 511-2-2 du code de l'éducation. Celui-ci dispose qu'une consultation de l'ensemble des lycéens est organisée dans le cadre des autoévaluations par le conseil de la vie lycéenne, avec l'appui du chef d'établissement.

Enfin, la commission a complété le présent article par un IV, qui prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport triannuel sur la situation des lycées professionnels ; ce rapport porte notamment sur l'évaluation de l'évolution des connaissances et compétences des élèves de ces établissements.

• En séance publique, huit amendements ont été adoptés au présent article :

- un amendement de la rapporteure, Anne-Christine Lang, précise que dans l'exercice de sa mission de pilotage des évaluations d'établissements, le CEE « s'appuie sur toutes les expertises scientifiques, françaises et internationales, compétentes en matière d'évaluation qu'il estime nécessaires » ;

- un autre amendement de la rapporteure, sous-amendé par notre collègue députée Béatrice Descamps, précise que l'accès aux données utilisées pour les évaluations des établissements à des fins de statistiques et de recherche est garanti, sous réserve des règles de protection des données et prévues par le livre III du code des relations du public avec l'administration ;

- s'agissant du programme de travail annuel du CEE, un amendement de la rapporteure prévoit qu'il est transmis au ministre, tandis qu'un amendement présenté par notre collègue Frédéric Reiss et plusieurs de ses collègues précise qu'il est rendu public ;

- un amendement de la rapporteure prévoit qu'en accord avec le ministre chargé de l'agriculture, les travaux du CEE peuvent prendre en compte l'enseignement agricole ;

- enfin, deux amendements identiques présentés par nos collègues députés Gilles Lurton et Julien Dive précisent que le rapport sur les lycées professionnels prévu au IV porte également sur l'inclusion des élèves en situation de handicap.

IV. La position de votre commission

1. L'évaluation des établissements

Votre rapporteur salue la mise en oeuvre de l'évaluation des établissements, qu'il estime constituer une avancée importante pour le système éducatif français.

Entendu par votre rapporteur, M. Thierry Bossard, inspecteur général de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) honoraire et chargé d'une mission de préfiguration de l'évaluation des établissements 180 ( * ) , a précisé les modalités de ces évaluations présentées dans l'étude d'impact :

- elles concerneraient l'ensemble des établissements d'enseignement du second degré publics et, à terme, privés sous contrat ;

- elles seraient menées tous les cinq ans et auraient vocation à s'articuler avec la procédure du contrat d'objectifs, afin d'éviter l'empilement des dispositifs ;

- elles conjugueraient autoévaluation et évaluation externe, par une équipe pluridisciplinaire et associeraient l'ensemble des acteurs, dans une procédure contradictoire ;

- elles porteraient sur quatre domaines : l'enseignement et la qualité de la formation dispensée, la vie de l'établissement, les relations avec les partenaires ainsi que la direction et la gestion de l'établissement ;

- leurs résultats seraient rendus publics et communiqués aux parties prenantes ; ils n'auraient pas vocation à donner lieu à la création d'un indice synthétique aboutissant à un classement ou à un palmarès.

Votre rapporteur regrette que le premier degré ne soit pas concerné à ce stade par ce dispositif . L'organisation actuelle de l'école primaire rend effectivement très complexe, voire impossible, une évaluation selon les modalités visées. Il conviendrait qu'une réflexion soit menée en ce sens : il est difficile de concevoir que la priorité soit donnée à l'école primaire sans qu'une évaluation globale des écoles ne soit envisagée.

Votre rapporteur regrette également que l'évaluation des établissements ne se soit pas accompagnée d'une réflexion sur les missions des corps d'inspection , déjà confrontés à un empilement de tâches, et qui seront sollicités de manière conséquente par ce dispositif. Avec plus de 11 300 établissements du second degré publics et privés sous contrat, ce sont près de 2 300 évaluations qui devront être menées chaque année ! La réussite de l'évaluation des établissements reposera aussi sur la disponibilité des inspecteurs.

2. La composition du conseil d'évaluation de l'école

Votre rapporteur ne remet pas en cause le remplacement du CNESCO, compte tenu du caractère peu satisfaisant de son positionnement et du bilan nuancé de son action.

De même, il considère satisfaisant le positionnement de la nouvelle instance : à l'instar de la Cour des comptes, il estime nécessaire que celle-ci soit placée auprès du ministre afin d'avoir accès aux travaux des services évaluateurs.

En revanche, la composition proposée du CEE ne présente pas les garanties d'indépendance nécessaires pour assurer la crédibilité de ses travaux .

Le bon exercice de ses missions nécessitera en effet un degré élevé d'indépendance , notamment celles prévues au 1° et au 3° du nouvel article L. 241-12 : donner un avis sur les méthodologies, sur les outils et sur les résultats des évaluations conduites par le ministère, veiller à la cohérence de ces évaluations et en établir des synthèses afin d'enrichir le débat public sur l'éducation, etc.

Or force est de constater que la rédaction issue de l'Assemblée nationale prévoit que dix des quatorze membres dépendent directement du ministre de l'éducation nationale : six sont nommés par lui et quatre sont ses subordonnés.

Par l'adoption de l'amendement COM-366 du rapporteur, votre commission a revu la composition du CEE sur le modèle du Haut Conseil de l'éducation. Elle a prévu que :

- le président de l'instance serait nommé par le Président de la République, ce qui constituerait un signe de reconnaissance fort et accroîtrait la visibilité de l'instance ;

- les six personnalités qualifiées ne seraient plus nommées par le ministre mais désignées par les présidents des deux assemblées et par le Premier ministre ;

- le nombre de représentants du ministère serait abaissé à trois : le DEPP, le DGESCO et le chef du futur service réunissant les inspections générales.

Enfin, elle a défini à six ans la durée du mandat du président de l'instance et des personnalités qualifiées, afin de s'assurer que leur mandat dépasse les alternances politiques.

3. Les missions et l'activité du conseil d'évaluation de l'école

Outre un amendement rédactionnel, votre commission a adopté cinq amendements modifiant les missions du CEE, afin de :

- supprimer la précision, ajoutée par l'Assemblée nationale, que la nouvelle instance « veille à ce que les évaluations conduites fassent l'objet d'adaptations pour les élèves en situation de handicap », jugée superflue et qui nuit à la cohérence de l'article (COM-362 du rapporteur) ;

- supprimer la faculté de réaliser directement des évaluations, qui ne correspond ni à la composition ni aux ressources de la future instance (COM-363 du rapporteur) ;

- permettre au CEE de faire réaliser des évaluations à la demande des commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat (COM-69 de notre collègue Laurent Lafon) ;

- rendre obligatoire l'avis du CEE sur la méthodologie des évaluations, les outils et les résultats des évaluations conduites par le ministère (COM-244 présenté par notre collègue Jacques Grosperrin) ;

- prévoir que le programme de travail annuel du CEE est transmis pour avis au ministre chargé de l'agriculture et intégrer de plein droit l'enseignement agricole dans le champ de ses travaux (COM-365 du rapporteur).

Enfin, votre commission a adopté trois amendements du rapporteur supprimant des dispositions inutiles de l'article :

- la précision selon laquelle la publication du rapport annuel du conseil d'évaluation de l'école donne lieu à « une communication et à un débat national avec les parties prenantes de la communauté éducative » (COM-367) ;

- le III, précisant que les lycéens seront consultés par le CVL dans le cadre de l'autoévaluation des établissements (COM-368) ;

- la demande de rapport au Gouvernement sur la situation des lycées professionnels prévue au IV (COM-369).

- Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 bis A
(article L. 311-1 du code de l'éducation)

Participation volontaire des enfants instruits dans la famille
aux évaluations conduites par le ministère

Objet : cet article permet aux enfants instruits dans la famille de participer aux évaluations des acquis des élèves conduites par le ministère, si leurs parents en font la demande.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative de notre collègue députée Anne Brugnera, le présent article prévoit qu'à la suite de la déclaration annuelle qu'elles instruiront l'enfant dans la famille, les personnes responsables sont informées par l'IA-DASEN « des modalités selon lesquelles elles peuvent demander que leur enfant participe aux évaluations qui peuvent être organisées au niveau national » par le ministère. Il est précisé que les résultats de ces évaluations leur seront transmis.

Votre commission a adopté cet article sans modification .

Article 9 bis
(article L. 311-1 du code de l'éducation)

Évaluation des élèves

Objet : cet article rappelle la finalité de l'évaluation des élèves.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 311-1 du code de l'éducation fixe les principes du déroulement de la scolarité des élèves.

Ses deux premiers alinéas prévoient l'organisation de la scolarité en cycles, dont le nombre et la durée sont fixés par décret.

Introduit par la loi du 8 juillet 2013, son troisième alinéa porte sur l'évaluation ; il dispose que « dans l'enseignement primaire, l'évaluation sert à mesurer la progression de l'acquisition des compétences et des connaissances de chaque élève. Cette logique d'évaluation est aussi encouragée dans l'enseignement secondaire » 181 ( * ) .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission par deux amendements identiques présentés par les députés des groupes La République en marche et Nouvelle Gauche, le présent article propose une nouvelle rédaction du troisième alinéa, afin de supprimer la distinction entre premier et second degrés.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE III
Améliorer la gestion des ressources humaines
CHAPITRE IER
Les instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation
Article 10
(article L. 625-1 du code de l'éducation)

Création des instituts nationaux supérieurs du professorat
et de l'éducation et d'un référentiel de formation

Objet : cet article renomme les actuelles écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) en instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPÉ) et crée un référentiel de formation unique arrêté par les ministres chargés de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale.

I. Le droit en vigueur

C'est la loi du 8 juillet 2013 pour la refondation de l'école 182 ( * ) qui crée, à la rentrée universitaire 2013, les ÉSPÉ en lieu et place des anciens instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) 183 ( * ) . Ces nouvelles structures étaient appelées à conduire la rénovation de la formation des enseignants avec un double objectif :

- parachever son universitarisation dans le prolongement de l'intégration des IUFM aux universités, en 2005, et de la masterisation, en 2010 ;

- reprofessionnaliser fortement un parcours de formation marqué par la suppression par le Gouvernement précédent de l'année de stage. La seconde année de master qui suit la réussite au concours est désormais pleinement consacrée à la formation par alternance, conjuguant formation théorique et didactique et mi-temps en responsabilité en établissement scolaire.

Soucieuse de la bonne mise en place de ces nouvelles structures dont la création s'était réalisée dans un calendrier législatif contraint, votre commission avait mandaté deux de ses commissaires, Colette Mélot et Jacques-Bernard Magner, pour suivre les premiers pas de ces nouvelles écoles 184 ( * ) .

On compte aujourd'hui 32 ÉSPÉ, dotées de 150 sites de formation sur l'ensemble du territoire français. Elles constituent des composantes universitaires à part entière (rattachées soient à une université, soit, plus rarement, à une COMUE 185 ( * ) ) et délivrent un master spécifique « mention MEEF » (métiers de l'enseignement, de l'éducation et de la formation).

L'article L. 625-1 du code de l'éducation définit la mission principale des ÉSPÉ : organiser la formation initiale des futurs enseignants (du premier et du second degrés) et des personnels d'éducation (conseillers principaux d'éducation) et participer à leur formation continue . Elles accueillent également les personnels des établissements scolaires dans le cadre des formations professionnelles organisées par les autorités académiques.

L'article L. 625-1 prévoit en outre que les ministres de l'éducation et de l'enseignement supérieur arrêtent le cadre national des formations liées aux métiers du professorat des premier et second degrés et de l'éducation. Il précise que la formation organisée par les ÉSPÉ inclut des enseignements théoriques, des enseignements liés à la pratique des métiers enseignés et un ou plusieurs stages.

C'est un arrêté du 27 août 2013 qui fixe aujourd'hui ce cadre national et définit l'organisation des masters MEEF et de leurs diplômes. Cet arrêté est toutefois relativement peu précis sur le contenu des formations à l'exception peut-être du « tronc commun » qui fait l'objet d'une longue liste de thématiques pouvant être abordées au cours de la formation dispensée en ÉSPÉ. Or, on constate sur le terrain des disparités fortes dans les maquettes de formation des différentes ÉSPÉ 186 ( * ) alors même qu'elles sont censées préparer à l'acquisition des mêmes compétences, définies dans le « référentiel des compétences professionnelles des métiers du professorat et de l'éducation » 187 ( * ) .

II. Le projet de loi initial

Le 1° du présent article renomme les ÉSPÉ en instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPÉ).

Si les mots « supérieurs », « professorat » et « éducation » sont conservés dans ce nouvel intitulé, l'ajout du terme « national » marque la volonté du Gouvernement de réaffirmer le rôle de l'État-employeur et l'unicité de la formation dispensée. Quant à l'instauration du terme « institut », il est la marque d'une volonté de meilleure intégration au sein de l'université, au côté des instituts universitaires de technologie (IUT) par exemple.

Par ailleurs, le 2° du présent article prévoit que les ministres chargés de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale arrêtent un référentiel de formation correspondant aux métiers du professorat des premier et second degrés et de l'éducation.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les maquettes de formation des INSPÉ devraient ainsi être homogénéisées autour de 800 heures de formation, avec une ventilation entre savoirs fondamentaux, techniques d'apprentissage, recherche et une part laissée à l'initiative des INSPÉ. Les nouvelles maquettes devraient être opérationnelles pour la rentrée de septembre 2020, avec l'entrée en master MEEF de la première promotion d'étudiants qui passeront le concours rénové au printemps 2022.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de sa rapporteure.

IV. La position de votre commission

Le Gouvernement appuie sa volonté de changement sur le constat suivant : « au terme de cinq années d'exercice, en dépit d'améliorations récentes, les analyses convergent pour constater que la formation dispensée en (ÉSPÉ) n'adosse pas suffisamment ses formations à la recherche universitaire, est dispensée par des équipes qui ne sont pas assez plurielles (manque d'intégration des enseignants-chercheurs des autres composantes de l'université), et ne s'appuie pas suffisamment sur l'expérience des professeurs de terrain. Il en résulte que la formation dispensée en (ÉSPÉ) ne répond pas suffisamment aux attentes du futur employeur des diplômés » 188 ( * ) qu'est le ministère de l'éducation nationale.

Votre commission partage l'analyse du gouvernement selon laquelle la formation en ÉSPÉ est largement perfectible . Plusieurs rapports récents de votre commission ont ainsi souligné les marges de progression et fait peu ou prou les mêmes constats critiques que le Gouvernement. En 2014 puis en 2015, nos collègues Colette Mélot et Jacques-Bernard Magner avaient ainsi préconisé de renforcer :

- la présence des professionnels de terrain parmi les formateurs des ÉSPÉ ;

- l'adossement des ÉSPÉ à la recherche ;

- la formation continue des professeurs.

Plus récemment encore, notre collègue Françoise Laborde et votre rapporteur 189 ( * ) ont fait plusieurs recommandations relatives au métier d'enseignant qui concernent directement les ÉSPÉ.

Les principales propositions relatives aux ÉSPÉ du rapport Brisson-Laborde

• Repositionner l'éducation nationale vis-à-vis des ÉSPÉ dans son rôle d'employeur notamment en élaborant un cahier des charges précis de ses attentes en matière de formation des futurs professeurs.

• Renforcer les exigences de la procédure d' accréditation des ÉSPÉ.

• Renforcer le pouvoir du ministre de l'éducation dans la nomination des directeurs d'ÉSPÉ.

• Accroître la part des professionnels et des enseignants-chercheurs parmi les formateurs des ÉSPÉ. À terme, transformer celles-ci en structures sans formateurs propres , faisant appel aux ressources de l'éducation nationale (enseignants-formateurs) et de l'enseignement supérieur (enseignants-chercheurs).

• Alléger les maquettes du tronc commun, les resserrer sur les formations indispensables à la prise de poste et développer les formations complémentaires dans le cadre de la formation continue rénovée .

• Concevoir des maquettes de formation formalisant l'alternance comme un parcours unique.

• Intégrer dans les maquettes de formation des ÉSPÉ la diffusion des résultats de la recherche des sciences de l'éducation.

• Revoir la durée et le contenu du mémoire du master MEEF.

Votre commission soutient la volonté du ministère de renforcer la prise en compte par les maquettes de formation des attentes de l'État-employeur. Le récent rapport Ronzeau-Saint-Girons 190 ( * ) sur les concours de recrutement des enseignants reconnaît que « le ministère de l'éducation nationale, en qualité d'employeur, doit légitimement faire valoir et préciser davantage ses attentes en termes de compétences professionnelles des futurs enseignants recrutés », soulignant toutefois que ces attentes n'avait « pas toujours été clairement explicitées, notamment dans le référentiel de compétences de 2013 ».

Votre commission est donc tout à fait favorable à l'instauration d'un référentiel de formation qui constituera le cadre national des attendus de l'État-employeur à l'égard des organismes de formation. Il importe en effet que la formation reçue par les futurs professeurs soit de qualité égale et de contenu comparable sur l'ensemble du territoire, quel que soit l'institut formateur. Cette proposition du ministre rejoint l'idée du « cahier des charges » proposée par le rapport Brisson-Laborde précité.

Le contenu des textes réglementaires sera déterminant dans la réussite des futurs INSPÉ. Les arrêtés sur le cadrage du Master MEEF et du référentiel de formation devraient être rapidement adoptés. Votre rapporteur veillera à ce qu'il soit conforme aux engagements du ministre et notamment au recentrage sur les compétences fondamentales attendues des jeunes professionnels, avec un nécessaire tri à opérer entre compétences selon qu'elles doivent être acquises avant la réussite au concours (formation initiale), au cours des premières années d'enseignement (formation initiale continuée) ou tout au long de la carrière (formation continue).

Votre rapporteur veillera également à ce que la procédure d'accréditation des INSPÉ soit renforcée par rapport à celle existant pour les ÉSPÉ. C'était l'une des recommandations du rapport précité de notre collègue Françoise Laborde et de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11
(intitulés du titre II du livre VII et des chapitres Ier et II du titre II du livre VII
et articles L. 683-2-1, L. 713-1, L. 718-8, L. 721-1, L. 721-2, L. 721-3, L. 722-1, L. 722-16, L. 722-17, L. 773-3-1, L. 774-3-1, L. 912-1-2 et L. 932-3
du code de l'éducation et articles L. 3321-1, L. 3664-1, L. 4425-29, L. 71-113-3, et L. 72-103-2 du code général des collectivités territoriales)

Coordinations relatives à la création
des instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation

Objet : cet article opère les coordinations rendues nécessaires dans le code de l'éducation et le code général des collectivités territoriales par le changement de nom des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) en instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPÉ).

I. Le projet de loi initial

Les I et II du présent article modifient deux intitulés du code de l'éducation pour prendre en compte la transformation des ÉSPÉ en INSPÉ.

Le III du présent article prévoit qu'à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, les biens antérieurement affectés aux ÉSPÉ seront désormais affectés aux INSPÉ. L'article L. 722-1 du code de l'éducation avait en effet prévu le transfert d'affectation de ces biens des écoles normales aux IUFM en 1990 puis aux ÉSPÉ en 2013.

Le IV du présent article opère des coordinations dans le code de l'éducation ainsi que dans le code général des collectivités territoriales pour prendre en compte le changement de nom des ÉSPÉ.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté trois amendements de coordination dont deux de sa rapporteure et un de notre collègue députée Cécile Rilhac du groupe La République en Marche.

Elle a également adopté un amendement de précision de sa rapporteure qui prévoit que les biens meubles et immeubles actuellement affectés aux ÉSPÉ ne seront pas transférés aux INSPÉ : ils demeurent affectés aux ÉSPÉ qui ne font que changer de nom.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels de la rapporteure.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12
(article L. 721-3 du code de l'éducation)

Gouvernance des instituts nationaux supérieurs
du professorat et de l'éducation

Objet : cet article modifie les modalités de nomination des directeurs d'instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPÉ) .

I. Le droit en vigueur

Actuellement, et conformément aux dispositions de l'article L. 721-3 du code de l'éducation, les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) sont administrées par un conseil de l'école et dirigées par un directeur . Un conseil d'orientation scientifique et pédagogique contribue en outre à la réflexion sur la politique partenariale et les activités de formation et de recherche.

Le conseil de l'école adopte les règles relatives aux examens, le budget, les contrats et soumet à l'université de rattachement la répartition des emplois. Il est en outre consulté sur les recrutements. Il compte au maximum 30 membres comprenant des représentants des enseignants (dont au moins la moitié de représentants des enseignants-chercheurs) et des représentants des autres personnels et des usagers, en nombre égal, un ou plusieurs représentants de l'établissement public de rattachement et au moins 30 % de personnalités extérieures (dont « une partie » est désignée par le recteur et dont au moins un représentant des collectivités territoriales). Son président est élu parmi les personnalités extérieures nommées par le recteur.

Le directeur de l'école assure les fonctions exécutives. Il a autorité sur l'ensemble des personnels et est ordonnateur des recettes et des dépenses. Il est nommé pour un mandat de cinq ans par arrêté conjoint des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale, sur proposition du conseil de l'école . En revanche, aucun prérequis (niveau académique ou expérience antérieure) n'était demandé. Dans les faits, la plupart des directeurs d'ÉSPÉ sont des enseignants-chercheurs et lors de la précédente (première et dernière) campagne de nomination, presque toutes les propositions de conseils d'école ont été validées par les ministres.

II. Le projet de loi initial

Le présent article réforme la procédure de nomination du directeur en supprimant la proposition du conseil de l'école au profit d'une procédure d'appel à candidatures et d'audition par un comité .

Ce comité d'audition sera co-présidé par le recteur et le président ou le directeur de l'établissement de rattachement, témoignant de la double nature de l'INSPÉ, à la fois école professionnelle et composante universitaire. La composition de ce comité et ses règles de fonctionnement seront précisées par un décret prévu au présent article. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le président du conseil de l'institut devrait en faire partie ainsi qu'une personnalité internationale.

Ce même décret précisera également la durée des fonctions du directeur - qui n'est désormais plus inscrite dans la loi mais qui devrait être maintenue à cinq ans - ainsi que les conditions à remplir pour être candidat - probablement, outre des exigences académiques, une expérience d'enseignement.

La nomination du directeur par arrêté conjoint des ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur demeure mais elle prend une toute autre dimension avec la disparition de la proposition du conseil d'école. Désormais les ministres seront libres de nommer tout candidat qui remplit les prérequis et a été auditionné par le comité, sans être liés par l'avis motivé dudit comité.

Ces nouvelles dispositions devraient s'appliquer, en application de l'article 25 du présent projet de loi, à compter de la rentrée 2019. Toutefois, le mandat des actuels directeurs d'ÉSPÉ étant arrivé à échéance en janvier 2019, et dans l'attente de la nomination des prochains directeurs d'INSPÉ, des administrateurs provisoires des ÉSPÉ ont été nommés par arrêté pour assurer la continuité de la direction des écoles.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de sa rapporteure : l'un rédactionnel et l'autre qui prévoit que le comité de sélection sera présidé non pas par le « recteur territorialement compétent » mais par le « recteur compétent » afin de prendre en compte la réforme de l'organisation des services des ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur 191 ( * ) . Ce « recteur compétent » pourra ainsi être, par exemple, un recteur chargé de l'enseignement supérieur auprès du recteur régional 192 ( * ) .

IV. La position de votre commission

Votre commission est tout à fait favorable au renforcement du pouvoir des ministres dans la nomination des directeurs des INSPÉ dans l'optique de conforter le rôle à la fois de l'État-employeur et celui d'État-formateur.

Cette nouvelle disposition rejoint d'ailleurs parfaitement l'une des recommandations du récent rapport de notre collègue Françoise Laborde et de votre rapporteur consacré au métier d'enseignant.

Rapport du Sénat sur le métier d'enseignant 193 ( * ) (extrait)

« Il conviendrait également de renforcer le lien organique entre l'ÉSPÉ et l'éducation nationale, en prévoyant notamment l'intervention du ministère dans la nomination du directeur, sur la base de listes d'aptitude ou de proposition formulées par des comités de sélection (sur le modèle des désignations des directions de certains établissements publics liés au ministère de l'éducation nationale et au ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation).

Recommandation : renforcer le pouvoir du ministre de l'éducation dans la nomination des directeurs d'ÉSPÉ . »

Source : www.senat.fr

Votre commission est également favorable au principe d'un appel à candidatures qui permettra de diversifier les profils des candidats , en allant au-delà des membres du conseil de l'école.

Enfin, votre commission est favorable à la co-présidence du comité d'audition par le président de l'université de rattachement qui confirme l'ancrage des INSPÉ au sein de l'université .

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 bis
(article L. 721-2 du code de l'éducation)

Missions des instituts nationaux supérieurs du professorat
et de l'éducation

Objet : cet article apporte des précisions sur le contenu des missions des futurs instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPÉ).

I. Le droit en vigueur

L'article L. 721-2 du code de l'éducation fixe les missions actuellement dévolues aux écoles supérieurs du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ). Cet article précise qu'entre autres missions elles sont chargées d'organiser des « formations de sensibilisation » dans quatre domaines :

- l'égalité entre les hommes et les femmes ;

- la lutte contre les discriminations ;

- la manipulation de l'information ;

- la scolarisation des élèves en situation de handicap.

Le dernier alinéa de ce même article L. 721-2 établit également la liste des partenaires des ÉSPÉ dans l'accomplissement de leurs missions. Il s'agit aujourd'hui :

- des autres composantes de l'université ;

- des établissements d'enseignement supérieur partenaires ;

- des services académiques ;

- des établissements scolaires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été inséré par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale.

Le a) du 1° du présent article est issu d'un amendement de notre collègue députée Danièle Obono et plusieurs de ses collègues du groupe La France Insoumise. Il précise les missions des INSPÉ pour y ajouter, à côté des formations de « sensibilisation » déjà prévues, des formations « d'approfondissement » sur les mêmes thématiques.

Le b) du 1° du présent article est issu d'un amendement de notre collègue député Gaël Le Bohec et deux de ses collègues du groupe La République en Marche, sous-amendé par la rapporteure. Il élargit le champ de la formation à la scolarisation des élèves en situation de handicap pour viser tous les « élèves à besoins éducatifs particuliers, dont les élèves en situation de handicap ». Cette nouvelle notion est en effet plus large car certains élèves (à haut potentiel, malades, en situation familiale ou sociale difficile, etc.) connaissent d'importantes difficultés d'apprentissage ou d'adaptation sans pour autant avoir de reconnaissance d'un handicap par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH).

Le 2° du présent article est issu du même amendement de notre collègue député Gaël Le Bohec. Dans un souci de renforcer l'implication des futurs INSPÉ dans le secteur du handicap, il complète la liste de leurs partenaires pour y intégrer les établissements du secteur médico-social et les MDPH.

En séance publique, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications au texte adopté par la commission, avec les avis favorables de la commission et du Gouvernement.

La première modification est issue de deux amendements identiques de nos collègues députées Marie-Pierre Rixain, du groupe La République en Marche, et Frédérique Meunier et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, sous-amendés par la rapporteure. Elle vise à prévoir que les futurs INSPÉ organisent des formations aux enjeux de la scolarisation des élèves à haut potentiel. Cette proposition découle des travaux de la mission flash sur la précocité intellectuelle menée par nos collègues députées Marie-Pierre Rixain et Frédérique Meunier 194 ( * ) .

La seconde modification est issue d'un amendement de notre collègue député Patrick Hetzel et ses collègues du groupe Les Républicains qui prévoit que les équipes pédagogiques des INSPÉ devront intégrer des professionnels issus des milieux économiques .

III. La position de votre commission

Votre commission considère que l'un des travers majeurs de la scolarité dans les ÉSPÉ a été de vouloir « trop en faire » : les maquettes ont été chargées parfois à l'excès, au détriment de la bonne acquisition des compétences indispensables à l'entrée dans le métier. En effet, le métier d'enseignant, ainsi que l'a montré le rapport Brisson-Laborde précité, est un métier complexe, qui nécessite l'acquisition d'un grand nombre de compétences professionnelles. Mais cette acquisition doit se faire tout au long de la carrière : certaines compétences sont indispensables à l'entrée dans le métier et elles doivent constituer le coeur de la formation initiale ; d'autres compétences doivent être acquises au cours des premières années d'entrée dans le métier et il faut alors qu'elles fassent l'objet d'une formation continuée dispensée aux jeunes professionnels ; enfin, d'autres compétences doivent s'acquérir au long cours, tout au long de la carrière, elles doivent faire l'objet d'actions de formation continue . L'amendement adopté par l'Assemblée nationale qui impose des formations d'approfondissement en sus de formations de sensibilisation risque donc de s'avérer contre-productif et d'affaiblir la formation initiale des futurs professionnels. Votre commission a donc choisi de le supprimer, afin de recentrer la formation dispensée dans les INSPÉ sur les fondamentaux attendus du jeune professeur ( COM-371 ).

Votre commission a également adopté un amendement qui impose des pourcentages minimaux de professionnels de terrain et d' enseignants chercheurs au sein des intervenants en ÉSPÉ ( COM-374 ). Notre collègue Françoise Laborde et votre rapporteur avaient en effet constaté, lors de leurs travaux sur le métier d'enseignant, que les étudiants en ÉSPÉ étaient en attente à la fois de plus de partages de pratiques sur la vie de classe et d'enseignements de haut niveau académique (tant dans leur champ disciplinaire qu'en matière de sciences de l'éducation) et avaient recommandé « d'accroître la part des professionnels et des enseignants-chercheurs dans le corps enseignant des ÉSPÉ ».

Votre commission a adopté quatre autres amendements :

- l'un qui précise que les INSPÉ, comme les ÉSPÉ actuellement, développent des méthodes pédagogiques innovantes, mais qu'ils ne promeuvent que celles qui sont « éprouvées » et qui ont donc fait la preuve de leur efficacité pédagogique ( COM-370 ) ;

- l'autre qui remplace la notion d'élève « à haut potentiel » par celle d'élève « intellectuellement précoce » ( COM-372 ) ;

- le troisième de notre collègue Nicole Duranton qui précise que les INSPÉ préparent aux enjeux de l'évaluation des connaissances et des compétences des élèves ( COM-306 rect. ) ;

- le dernier qui insère dans cet article les modifications de L. 721-2 du code de l'éducation portées par l'article 5 quinquies en matière de formation initiale spécifique sur la prise en charge des enfants en situation de handicap ( COM-373 ).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 ter (nouveau)
(article L. 625-2 [nouveau] du code de l'éducation)

Formation initiale continuée

Objet : cet article additionnel instaure une formation initiale continuée dont chaque enseignant bénéficiera durant les trois années qui suivent sa titularisation.

I. Le droit existant

Au cours de leurs travaux sur le métier d'enseignant 195 ( * ) , Françoise Laborde et votre rapporteur ont constaté que l'accompagnement des néo-titulaires dans leur prise de poste était très inégal :

- dans le premier degré, l'accompagnement semble plutôt efficace et relativement homogène entre les départements grâce aux équipes de circonscription ;

- en revanche, dans le second degré, cet accompagnement est apparu très disparate, même au sein d'une académie et parfois au sein même d'une discipline et souvent peu adapté aux besoins des néo-titulaires .

Aujourd'hui, la formation spécifique des professeurs néo-titulaires n'est mise en oeuvre que dans certaines académies et départements , et lorsqu'elle existe elle n'est pas toujours adaptée aux besoins et aux attentes des jeunes enseignants.

II. La position de votre commission

Reprenant ce constat, votre commission a adopté un article additionnel de votre rapporteur ( COM-375 ) instaurant le principe d'une formation initiale continuée dont chaque enseignant bénéficiera durant les trois années qui suivent sa titularisation. Cette formation constituera à la fois un droit mais aussi une obligation pour les néo-titulaires.

Cet étalement de la formation initiale devrait permettre d 'alléger les maquettes de formation des instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPÉ) et de mieux programmer les modules de formation.

Il conviendra toutefois de veiller à la qualité des formations dispensées durant cette période et à leur adéquation aux besoins des jeunes professionnels, dans un souci de continuum de formation entre la formation initiale et la formation continue.

En outre, l'instauration d'un premier rendez-vous de carrière dès la troisième année d'exercice pourrait permettre de sanctionner la fin de cette formation initiale continuée et de mettre en lumière, le cas échéant, d'éventuels besoins de formation complémentaires.

Votre commission a adopté l'article 12 ter ainsi rédigé.

Chapitre II
Les personnels au service de la mission éducative
Article 13
(articles L. 444-6, L. 445-1, L. 731-7 et L. 911-5 du code de l'éducation)

Extension aux professeurs du second degré général public
du champ d'application de l'article L. 911-5 du code de l'éducation

Objet : cet article étend aux professeurs du second degré général de l'enseignement public le champ de l'incapacité tirée d'une condamnation pour faits contraires à la probité ou aux moeurs, de la privation des droits civils, civiques et de famille, ainsi que d'une interdiction définitive d'enseigner ou d'une révocation.

I. Le droit en vigueur

Issu de la codification à droit constant des lois du 30 octobre 1886 et du 25 juillet 1919, l'article L. 911-5 du code de l'éducation édicte une incapacité applicable aux personnels du service public de l'éducation ou exerçant dans un établissement scolaire, à l'exception expresse des « membres de l'enseignement général du second degré public ».

Aux termes de cet article, sont incapables de diriger un établissement scolaire public ou privé, lié ou non à l'État par contrat d'association, « ou d'y être employés à quelque titre que ce soit » les personnes ayant fait l'objet :

- d'une condamnation judiciaire pour crime ou délit contraire à la probité et aux moeurs ;

- d'une interdiction des droits civiques, civils et de famille prononcée en application de l'article 131-26 du code pénal ou d'une déchéance de l'autorité parentale ;

- d'une interdiction définitive d'enseigner ;

- d'une révocation de toute personne « ayant appartenu à l'enseignement public ».

Dans ce cas, il appartient à l'autorité académique compétente de procéder par arrêté à la radiation des cadres de l'intéressé. Comme le précise l'étude d'impact, ces dispositions sont appliquées moins d'une dizaine de fois par an.

Radiations effectuées en application de l'article L. 911-5 du code de l'éducation

2014

2015

2016

2017

Premier degré

2

7

3

3

Enseignement professionnel

1

2

1

1

Total

3

9

4

4

Source : Étude d'impact

II. Le projet de loi initial

Le présent article vise à améliorer la protection de l'enfance et à mettre fin à une différence de traitement injustifiée en étendant aux professeurs du second degré général le champ d'application de l'article L. 911-5 du code de l'éducation. Il précise également que la décision de radiation ne peut être prise que lorsque la condamnation est devenue définitive.

Le 1° du présent article réécrit le premier alinéa de l'article L. 911-5 afin de supprimer la mention des établissements « d'enseignement technique », désuète, et d'étendre le champ de l'article à « tout établissement de formation accueillant un public d'âge scolaire ».

Le 2° précise que l'incapacité prévue par l'article L. 911-5 ne s'applique que lorsque la condamnation prononcée par le juge pénal est devenue définitive.

Le 3° réécrit la référence à l'« interdiction définitive d'enseigner » pour lui substituer la rédaction en vigueur de la peine complémentaire d'interdiction à titre définitif « d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs » 196 ( * ) .

Le 4° réécrit les dispositions relatives à l'incapacité tirée d'une révocation afin de l'étendre au licenciement en application d'une sanction disciplinaire « prononcée en raison de faits contraires à la probité et aux moeurs ». La distinction posée par la rédaction en vigueur de l'article L. 911-5 entre les membres de l'enseignement public et les autres est supprimée : la présente disposition s'appliquerait désormais à « toute personne (...) ayant exercé dans un établissement d'enseignement ou de formation accueillant un public d'âge scolaire ».

Enfin, le 5° supprime le dernier alinéa de l'article L. 911-5, qui exclut « les membres de l'enseignement général du second degré public » de son champ d'application.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue Géraldine Bannier et plusieurs de ses collègues du groupe Mouvement démocrate et apparentés qui modifie par coordination les articles L. 444-6, L. 445-1 et L. 731-7 du code de l'éducation, qui reproduisent les incapacités tirées de condamnations pénales prévues par l'article L. 911-5 aux personnes exerçant dans des organismes privés d'enseignement à distance et de soutien scolaire ainsi que dans des établissements d'enseignement supérieur privés.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 bis (supprimé)

Rapport sur la généralisation d'une visite médicale obligatoire
pour les personnels d'éducation

Objet : cet article demande au Gouvernement un rapport étudiant la possibilité de généraliser une visite médicale obligatoire périodique pour les personnels d'éducation .

I. Le droit en vigueur

Tous les salariés du secteur privé bénéficient d'un suivi individuel de leur état de santé assuré par le médecin du travail. Ce suivi a été récemment réformé par la loi du 8 août 2016 197 ( * ) qui a remplacé la visite médicale d'embauche par une simple visite d'information et de prévention 198 ( * ) . Les visites médicales suivantes doivent avoir lieu au maximum tous les cinq ans .

Cette durée doit toutefois être adaptée à l'état de santé du travailleur : les travailleurs handicapés, les travailleurs de nuit et les travailleurs mineurs bénéficient au minimum d'une visite tous les trois ans .

Les agents de la fonction publique d'État bénéficient d'un examen médical d'aptitude, auprès du médecin de prévention, lors de leur prise de poste, puis en cours de carrière lors de chaque changement d'employeur. Les agents sont tenus de se soumettre à un examen médical par le médecin de prévention tous les cinq ans 199 ( * ) . S'ils le demandent, ils peuvent bénéficier d'un examen médical tous les ans 200 ( * ) .

Une surveillance médicale particulière est également mise en place à l'égard des agents handicapés, des femmes enceintes, des agents réintégrés après un congé de longue maladie ou de longue durée, des agents occupant des postes exposés à des risques particuliers pour leur santé ou leur sécurité et des agents souffrant de pathologies particulières 201 ( * ) .

Mais, dans les faits, les personnels de l'éducation nationale ne bénéficient que d'une seule visite médicale, au moment de leur titularisation .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue députée Géraldine Bannier, du groupe Mouvement démocrate et apparentés, introduit dans le texte de la commission avec l'avis favorable de la rapporteure.

Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, un « rapport sur la généralisation de la visite médicale pour les personnels d'éducation tout au long de leur carrière et sur la faisabilité d'une telle mesure ».

III. La position de votre commission

Votre commission est, de longue date, favorable à la généralisation d'une visite médicale obligatoire périodique au profit des personnels de l'éducation nationale, selon une périodicité comparable à celle dont bénéficient les salariés du secteur privé comme les autres agents de la fonction publique d'État (tous les cinq ans au maximum).

Ce souhait se heurte toutefois à la sévère pénurie de médecins de prévention dans l'éducation nationale : en 2016, l'éducation nationale comptait seulement 83 médecins de prévention (représentant quelques 65 équivalents temps plein) pour plus d'1,1 million de personnels, soit environ 1 médecin pour 13 000 personnels !

C'est pourquoi notre collègue Françoise Laborde et votre rapporteur avaient préconisé, dans leur rapport consacré au métier d'enseignant 202 ( * ) , d'engager au préalable un vaste plan de conventionnement et de recrutement pour assurer le suivi médical effectif des professeurs.

Suivant sa pratique constante s'agissant des demandes de rapports au Gouvernement, votre commission a supprimé cet article en adoptant un amendement de votre rapporteur ( COM-376 ).

Votre commission a supprimé cet article .

Article 14
(article L. 916-1 du code de l'éducation)

Élargissement des missions pouvant être confiées à des assistants d'éducation préparant les concours de l'enseignement ou de l'éducation

Objet : cet article instaure un dispositif de préprofessionnalisation aux métiers de l'enseignement et de l'éducation ouvert aux étudiants à partir de la deuxième année de licence (L2).

I. Le droit en vigueur

L'article L. 916-1 du code de l'éducation définit les modalités de recrutement et les missions des assistants d'éducation, qui sont précisées par le décret n° 2003-484 du 6 juin 2003 203 ( * ) .

Leurs missions sont ainsi précisées au premier alinéa de l'article L. 916-1 : il s'agit d'« exercer des fonctions d'assistance à l'équipe éducative en lien avec le projet d'établissement, notamment pour l'encadrement et la surveillance des élèves ».

Les missions susceptibles d'être confiées aux assistants d'éducation

1° Encadrement et surveillance des élèves dans les établissements ou les écoles, y compris le service d'internat, et, en dehors de ceux-ci, dans le cadre d'activités nécessitant un accompagnement des élèves ;

2° Appui aux personnels enseignants pour le soutien et l'accompagnement pédagogiques ;

3° (supprimé)

4° Aide à l'utilisation des nouvelles technologies ;

5° Participation à toute activité éducative, sportive, sociale, artistique ou culturelle complémentaire aux enseignements ;

6° Participation à l'aide aux devoirs et aux leçons ;

7° Participation aux actions de prévention et de sécurité conduites au sein de l'établissement.

Source : décret n° 2003-484 du 6 juin 2003, art. 1 er

Depuis le décret n° 2014-724 du 27 juin 2014 204 ( * ) , les assistants d'éducation peuvent être recrutés comme professeurs ou personnels d'éducation contractuels en vue d'assurer des remplacements temporaires et de faire face à une vacance d'emploi. Le contrat d'assistant d'éducation est suspendu pendant la durée du remplacement ou de la vacation et reprend au terme de ceux-ci.

Les assistants d'éducation doivent être titulaires du baccalauréat ou d'un diplôme équivalent. Ils sont recrutés directement par les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) - ou, pour les écoles, qui sont dépourvues de personnalité juridique, par un collège support - sur des contrats de durée déterminée de droit public, d'une durée maximale de trois ans 205 ( * ) .

Deux critères de priorité sont fixés dans leur recrutement :

- le cinquième alinéa de l'article L. 916-1 précise que « le dispositif des assistants d'éducation est destiné à bénéficier en priorité à des étudiants boursiers » ;

- l'article 3 du décret du 6 juin 2003 précité prévoit que « les candidats aux fonctions mentionnées au 2° de l'article 1 er sont recrutés prioritairement parmi les étudiants se destinant aux carrières de l'enseignement » ; dans ce cas de figure, ceux-ci doivent posséder un titre ou un diplôme de niveau II.

Au cours de l'année scolaire 2017-2018, l'éducation nationale comptait 47 746 assistants d'éducation exerçant dans les établissements du second degré, dont 1 613 seulement au titre de l'assistance pédagogique, et 649 dans le premier degré 206 ( * ) . Plus de 99 % des assistants d'éducation exercent ainsi dans le secondaire.

Moins d'un tiers (27 %) des assistants d'éducation déclarait poursuivre des études ; parmi ces derniers, 24 % étaient titulaires d'une bourse, soit une proportion moindre que la part des boursiers parmi les étudiants de l'enseignement supérieur (38 %).

Les fonctions d'assistants d'éducation ne préparent pas ou mal aux concours de l'enseignement et de l'éducation. Le taux de réussite des assistants d'éducation qui se sont présentés à la session 2018 des concours d'enseignants s'élève à 19,6 % dans le premier degré et à 8,7 % dans le second.

II. Le projet de loi initial

Le présent article constitue le volet législatif du renforcement du pré-recrutement et de la préprofessionnalisation des professeurs voulu par le Gouvernement.

Il s'agit de permettre à des étudiants, inscrits dans une formation leur permettant de se présenter aux concours de l'enseignement ou de l'éducation et à partir de la L2, de s'engager dans une démarche de préprofessionnalisation. Celle-ci leur permettrait d'exercer progressivement des missions pédagogiques, d'éducation ou d'enseignement.

Les missions susceptibles d'être confiées aux assistants d'éducation
dans le cadre du dispositif

Source : étude d'impact

Cette mesure poursuit un triple objectif :

- « diversifier le vivier de recrutement », notamment en répondant à la pénurie de candidats constatée, dans le premier degré, dans certaines académies et, pour le second, dans certaines disciplines (lettres, anglais, allemand, mathématiques) ;

- « fidéliser les candidats aux métiers de l'enseignement , par l'inscription d'une démarche professionnelle dans un temps long et dûment accompagné par le ministère » ;

- « susciter des vocations parmi les étudiants moins favorisés en leur offrant une continuité professionnelle et financière entre leurs études et leur réussite aux concours de recrutement » 207 ( * ) .

Recrutés pour trois ans sous le statut d'assistant d'éducation, ces étudiants exerceraient à temps partiel dans un établissement scolaire - « afin que l'exercice de ces missions reste compatible avec la réussite individuelle » 208 ( * ) . Ils bénéficieraient dans leur établissement d'un accompagnement et d'un tuteur. À la différence des contrats d'apprentissage, leur rémunération serait cumulable avec les bourses étudiantes 209 ( * ) .

L'étude d'impact annonce un objectif de recrutements annuels d'environ 3 000 personnes par année scolaire 210 ( * ) . Le dispositif concernera donc entre 9 000 et 10 000 personnes une fois qu'il sera pleinement mis en place . Il se substituera entièrement au dispositif des étudiants apprentis professeurs (EAP), complexe à mettre en oeuvre, touchant un faible nombre de personnes (950 contrats en 2016-2017), dont le bilan est jugé globalement décevant et dont les recrutements vont être mis en extinction 211 ( * ) . La première vague de recrutement est prévue dès septembre 2019 212 ( * ) avec une montée en charge progressive jusqu'en 2021. Par ailleurs, il est prévu d'adapter les maquettes du concours en y incluant une option reconnaissant la spécificité de ce parcours.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, ces assistants d'éducation seraient employés à hauteur de huit heures par semaine en établissement, avec une rémunération qui passerait de 693 euros nets en L2, à 963 euros en troisième année de licence (L3) puis à 980 euros en première année de master (M1).

À cette fin, le 1° du présent article insère un nouvel alinéa au sein de l'article L. 916-1 précité afin de permettre aux assistants d'éducation d'exercer des fonctions pédagogiques et d'enseignement ou des fonctions d'éducation lorsque ceux-ci « sont inscrits dans une formation dispensée par un établissement d'enseignement supérieur délivrant un diplôme préparant au concours d'accès aux corps des personnels enseignants ou d'éducation ».

Son 2° réécrit en conséquence le dernier alinéa, qui renvoie au pouvoir réglementaire la définition des modalités d'application de l'article, et y adjoint la détermination des « conditions dans lesquelles les assistants d'éducation recrutés en application du deuxième alinéa du présent article peuvent exercer des fonctions pédagogiques, d'enseignement ou d'éducation. »

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre un amendement de précision 213 ( * ) , les députés ont adopté en commission un amendement de la rapporteure qui précise que les fonctions pédagogiques, d'enseignement ou d'éducation devant être confiées aux assistants d'éducation visés par le présent article le seront « progressivement ».

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure.

IV. La position de votre commission

Votre commission est tout à fait favorable au développement d'une politique ambitieuse de pré-professionnalisation qui présente de nombreux avantages :

- valider le choix de métier avant de présenter le concours 214 ( * ) ,

- préparer les étudiants à la partie professionnelle des épreuves qui devrait être renforcée dans le cadre de la réforme en cours des concours,

- mieux assoir les futurs enseignants dans leurs compétences,

- orienter vers les métiers de l'enseignement des candidats qui, grâce à la rémunération, peuvent envisager des études plus longues.

D'une façon générale, la pré-professionnalisation permet de constituer un vivier plus large et plus stable pour les concours de l'enseignement qui pâtissent de difficultés d'attractivité 215 ( * ) .

Le rapport sur le métier d'enseignant de Françoise Laborde et votre rapporteur 216 ( * ) avait ainsi préconisé de « développer une politique plus ambitieuse de pré-recrutement dès la (première année de licence, L1) en s'appuyant sur le statut des actuels assistants d'éducation », considérant que pour impulser un véritable changement il devrait concerner a minima 10 000 étudiants. Plus récemment encore, le rapport Ronzeau-Saint-Girons a également estimé que la mise en place de dispositifs incitatifs de pré-recrutement dès la licence était pleinement justifiée 217 ( * ) .

Votre commission sera toutefois très attentive à ce que les étudiants qui bénéficieront de ce nouveau dispositif de pré-professionnalisation soient mis dans les meilleures conditions pour préparer et réussir leur concours. Il est important à cet égard que leurs parcours vers la professionnalisation soit réellement progressif et adapté à leurs besoins et non pas aux éventuels besoins de l'éducation nationale.

À l'occasion de l'audition de Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, devant votre commission dans le cadre des travaux préparatoires à l'examen du présent projet de loi, notre collègue Stéphane Piednoir a soulevé cette question. Le ministre a pu lui préciser par écrit à l'issue de la commission les étapes envisagées de la prise de responsabilité progressive de ces assistants d'éducation :

- en L2 : observation en classe et participation à des dispositifs tels que « devoirs faits » ;

- en L3 : co-intervention avec le professeur-tuteur et participation à des dispositifs tels que « devoirs faits » ;

- en M1 et M2 : prise en charge d'une classe en responsabilité avec l'appui du professeur-tuteur.

Comme l'a souligné avec justesse le Conseil d'État dans son avis précité sur le présent projet de loi, la qualité de l'accompagnement des étudiants concernés (même établissement et même tuteur sur la durée du contrat, affectation à proximité de l'université,) « mettant en cohérence la formation supérieure reçue et les missions à exercer » sera déterminante pour la réussite du dispositif.

Cette réussite dépendra enfin des évolutions proposées par les universités, notamment le développement de licences « éducation », de licences généralistes et d'unités d'enseignement « éducation » dans les licences , comme l'avait recommandé le rapport Brisson-Laborde précité. Enfin, il est indispensable que les universités prennent en compte, dans l'organisation de leurs enseignements, les contraintes d'emplois du temps de leurs étudiants engagés dans ce dispositif de pré-recrutement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 bis (nouveau)
(article L. 912-1-2 du code de l'éducation)

Obligation de formation continue

Objet : cet article additionnel instaure une obligation de formation continue pour tous les enseignants.

I. Le droit existant

En matière de formation continue, l'article L. 912-1-2 du code de l'éducation est aujourd'hui peu contraignant : il prévoit que « chaque enseignant est encouragé à se former régulièrement ».

L'obligation de formation continue n'est en effet effective que pour les seuls professeurs des écoles, sous la forme de dix-huit heures annuelles, soit trois journées par an. Dans le second degré, la formation continue ne figure toujours pas dans les obligations réglementaires de service des professeurs.

Au cours de leurs travaux sur le métier d'enseignant 218 ( * ) , Françoise Laborde et votre rapporteur avaient considéré que la formation continue était à la fois un droit et un devoir des professeurs, et qu'elle devait être inscrite explicitement parmi les obligations réglementaires de service. Ils recommandaient ainsi d'instaurer une obligation de formation effective de cinq journées par an pour les enseignants du premier et du second degrés.

Mais ils soulignaient aussi qu' « il ne saurait y avoir de politique ambitieuse de formation continue si celle-ci doit avoir lieu sur le temps d'enseignement » compte tenu des contraintes liées au remplacement des enseignants absents. Sur le fondement de l'article L. 912-1-2 qui prévoit que « lorsqu'elle correspond à un projet personnel concourant à l'amélioration des enseignements et approuvé par le recteur, la formation continue des enseignants s'accomplit en priorité en dehors des obligations de service d'enseignement et peut donner lieu à une indemnisation », une circulaire de 2017 précise que « la formation hors temps de service d'enseignement pourra être organisée sur les petites vacances scolaires sur la base du volontariat » (et rémunérée) 219 ( * ) .

S'agissant du contenu de l'offre actuelle de formation continue, les rapporteurs avaient souligné sa faible adaptation aux attentes et aux besoins des enseignants .

Extrait du rapport Brisson-Laborde précité

« Il est donc urgent d'inverser le modèle, en sortant d'une logique de l'offre pour répondre à la demande et aux besoins du terrain. À défaut, l'offre de formation continuera de courir le risque de l'inadéquation et de la désaffection de son public.

Cela ne signifie pas que l'institution n'ait pas son mot à dire sur le contenu de formation : il s'agit de trouver un équilibre « entre exigences de l'institution et souhaits de l'enseignant, en tenant compte des besoins réciproques de l'employeur et des employés non seulement à court terme mais aussi à long terme ». La formation continue ne saurait se résumer, comme elle l'a fait dans le passé, à l'accompagnement des réformes.

En la matière, il convient de faire confiance aux professeurs, tant les attentes qu'ils expriment correspondent aux besoins de l'institution :

- d'une part, actualiser et renforcer les connaissances disciplinaires, en proposant des mises au point scientifiques de haut niveau, dans lesquelles l'université est un acteur indispensable, et en confortant la polyvalence des professeurs des écoles ;

- de l'autre, améliorer leur pratiques pédagogiques et les adapter aux nouveaux publics et enjeux ; l'institution doit en être l'acteur principal.

Passer d'une logique descendante ( top-down) à une logique ascendante ( bottom-up) nécessite de formaliser le recueil des besoins de formations au niveau local, à l'échelle du bassin de formation voire de l'établissement ou, dans le premier degré, de la circonscription. »

II. La position de votre commission

Reprenant les propositions du rapport de Françoise Laborde et de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteur ( COM-377 ) et de Françoise Laborde ( COM-279 rect. ) portant article additionnel et instaurant une obligation de formation continue pour tous les enseignants .

Le métier d'enseignant est en effet un métier qui s'apprend et se réapprend tout au long de la carrière. Il est indispensable d'offrir aux enseignants un véritable continuum de formation entre formation initiale, formation initiale continuée (telle que proposée par votre commission à l'article 12 ter ) et formation continue.

Cet article additionnel propose donc une réécriture complète de l'article L. 912-1-2 du code de l'éducation pour prévoir :

- l'obligation de formation continue ;

- son accomplissement en priorité en dehors des obligations de service d'enseignement (assortie, le cas échéant, d'une indemnisation) ;

- son adaptation aux besoins des enseignants .

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé.

Article 14 ter (nouveau)
(article L. 912-5 [nouveau] du code de l'éducation)

Contrat de mission

Objet : cet article additionnel instaure une nouvelle modalité d'affectation des personnels enseignants, sur la base d'engagements réciproques entre l'enseignant et l'éducation nationale.

I. Le droit existant

Au cours de leurs travaux sur le métier d'enseignant 220 ( * ) , Françoise Laborde et votre rapporteur ont rencontré un certain nombre d'enseignants chevronnés qui leur ont fait part de leur souhait de changement, après plusieurs années dans le même établissement de centre-ville, vers un établissement plus difficile. Toutefois, la peur d'être soumis à la « moulinette » du mouvement et de ne pas pouvoir retrouver un poste parfois chèrement acquis constitue le principal frein à ce désir de changement.

Au cours des déplacements et rencontres menés par les deux rapporteurs, des responsables académiques ont également émis la suggestion d'un mode d'affectation fondé sur une logique d'engagement réciproque : à un enseignant expérimenté acceptant d'exercer pendant une durée déterminée des fonctions déterminées dans un établissement appartenant à une liste fixée par le recteur, l'institution s'engagerait à lui permettre de retrouver son poste ou un poste comparable dans son établissement d'origine (ou, à défaut, dans un établissement comparable de la même ville). Cet engagement pourrait aussi être récompensé par des bonifications, accordées par le recteur, en matière indemnitaire ou d'avancement.

Fort de ce constat, le rapport Brisson-Laborde avait alors préconisé d'expérimenter et, le cas échéant, de développer l'affectation par « contrat de mission ».

II. La position de votre commission

Reprenant cette proposition, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur ( COM-378 ) portant article additionnel et instaurant le principe d'affectations d'enseignants, non pas au barème ou sur un poste à profil, mais par un contrat de mission, qui prendrait la forme d'engagements réciproques entre l'enseignant et le recteur.

Cette proposition permettrait de donner de la souplesse aux carrières enseignantes mais aussi d'affecter plus d'enseignants chevronnés sur les postes difficiles (alors qu'aujourd'hui ce sont bien souvent de très jeunes professionnels qui y sont affectés, parfois contre leur volonté).

Votre commission a adopté l'article 14 ter ainsi rédigé.

Article 14 quater (nouveau)
(article L. 421-3 du code de l'éducation)

Association du chef d'établissement aux décisions d'affectation

Objet : cet article additionnel associe le chef d'établissement aux décisions d'affectation dans son établissement d'un enseignant ou d'un personnel d'éducation.

I. Le droit existant

L'affectation des enseignants se fait dans le cadre d'une procédure appelée mouvement qui poursuit deux objectifs principaux :

- donner satisfaction au plus grand nombre de personnels ;

- pourvoir la totalité ou, à défaut, le plus grand nombre, des postes vacants en vue de la rentrée scolaire.

Organisé de manière distincte dans le premier et le second degrés, respectivement au niveau du département et aux niveaux national et académique, le mouvement des enseignants est fondé sur les voeux exprimés par les professeurs, qui sont classés dans un ordre de choix déterminé par le barème .

Ce dernier, qui vise à départager les candidatures, est fondé essentiellement sur l'ancienneté, à laquelle s'ajoutent un grand nombre de majorations attachées aux priorités légales et réglementaires : rapprochement de conjoints, handicap, enseignement en éducation prioritaire, situation parentale, etc.

Le mouvement est un ensemble d'opérations lourdes et complexes, qui débutent au mois de novembre de l'année précédente pour ne s'achever qu'à la rentrée scolaire. Elles mobilisent une énergie considérable et se déroulent en association étroite avec les organisations syndicales mais sans association du chef d'établissement.

II. La position de votre commission

Au cours de leurs travaux sur le métier d'enseignant 221 ( * ) , Françoise Laborde et votre rapporteur avaient souligné la lourdeur et la complexité du mouvement au barème mais aussi ses limites : il ne prend pas en compte l'équité territoriale et est source de frustration pour les professeurs.

Ils avaient préconisé de développer progressivement une affectation individualisée et qualitative avec notamment l'avis conforme du chef d'établissement à l'affectation d'un enseignant sur un poste à profil ou dans le cadre d'un contrat de mission 222 ( * ) .

Les rapporteurs avaient également souligné l'importance du collectif de travail au niveau de l'établissement, estimant que « l'émergence et l'entretien d'une collégialité enseignante sont primordiales ».

S'appuyant sur les orientations de ce rapport, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur ( COM-379 ) portant article additionnel et qui prévoit que le chef d'établissement est systématiquement associé à toutes les décisions d'affectation d'un personnel enseignant ou d'éducation dans son établissement.

Cette novation, dont votre commission ne méconnaît pas la difficulté technique liée au grand nombre d'affectations réalisées chaque année, devrait permettre une meilleure adéquation du profil des candidats au poste proposé ainsi qu'au projet de l'établissement.

Votre commission a adopté l'article 14 quater ainsi rédigé.

Article 15
(chapitre VIII du titre Ier du livre IX et article L. 918-1 [nouveaux]
du code de l'éducation)

Dérogations au statut général de la fonction publique
concernant certains corps de l'éducation nationale

Objet : cet article autorise les statuts des conseillers principaux d'éducation, des psychologues de l'éducation nationale, des personnels de direction et des personnels d'inspection à déroger au statut général de la fonction publique d'État.

I. L'état actuel du droit

Le premier alinéa de l'article 10 de la loi du 11 janvier 1984 223 ( * ) prévoit que les statuts particuliers régissant les membres de certains corps de la fonction publique d'État peuvent déroger, après avis du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, à certaines des dispositions du statut général.

Ces dérogations doivent être justifiées par les « besoins propres de ces corps » ou par les nécessités des « missions que leurs membres sont destinés à assurer, notamment pour l'accomplissement d'une obligatoire statutaire de mobilité ».

Sont expressément visés les statuts qui concernent les membres des corps recrutés par la voie de l'École nationale d'administration (ENA), les corps enseignants et des personnels de la recherche ainsi que les corps reconnus comme ayant un caractère technique.

Sans qu'ils soient expressément visés par l'article 10, les statuts des personnels de direction et d'inspection mais aussi d'éducation et d'orientation ont bénéficié de ces dérogations, se fondant sur l'assimilation de ces personnels aux personnels enseignants avec lesquels ils partagent les mêmes « besoins propres », liés notamment au calendrier scolaire ou à la procédure d'affectation sur l'ensemble du territoire.

Les dérogations aux dispositions de droit commun

- pour les personnels d'inspection (inspecteur de l'éducation nationale et inspecteur d'académie-inspecteur académique régional) : une évaluation professionnelle selon une périodicité de trois à cinq ans et l'absence de liste d'aptitude pour l'accès au corps des inspecteurs d'académie-inspecteurs académiques régionaux ;

- pour les personnels de direction : d'une évaluation professionnelle triennale sur la base d'une lettre de mission ;

- pour les personnels d'éducation et les psychologues de l'éducation nationale : un dispositif de rendez-vous de carrière et un dispositif d'accompagnement, qui dérogent au principe d'entretien d'évaluation annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct de l'agent ;

- la conservation du bénéfice du concours jusqu'à la rentrée scolaire suivante, par dérogation à l'article 20 de la loi du 11 janvier 1984 ;

- l'existence d'une condition de diplôme pour les candidats au concours interne, ce qui ajoute au statut général de la fonction publique de l'État, qui ne prévoit pas de telles conditions de diplôme.

Par ailleurs, à l'instar des personnels enseignant, les personnels d'éducation peuvent être placés en position de délégation d'entreprise, position statutaire non prévue par le statut général de la fonction publique de l'État. En outre, l'obligation faite aux autorités compétentes de faire connaître aux personnels les vacances de tous les emplois ne s'applique pas aux personnels d'éducation. Enfin, les impératifs de gestion ont conduit le ministère à définir, pour les personnels d'éducation et les psychologues de l'éducation nationale, des critères de priorités de mutation qui s'ajoutent aux priorités de mutation prévues par la loi.

Source : Étude d'impact

Or, le Conseil d'État a récemment rappelé que les psychologues de l'éducation nationale ne pouvaient être assimilés à des personnels enseignants. Il en va donc de même pour les personnels d'éducation, ainsi que pour les trois corps d'encadrement que sont les personnels de direction, les inspecteurs de l'éducation nationale et les inspecteurs d'académie-inspecteurs académiques régionaux. Les dérogations au statut général prévues par les statuts de ces différents corps sont donc actuellement dépourvues de base législative.

II. Le projet initial du projet de loi

Afin de sécuriser les dérogations actuellement prévues dans les statuts de ces personnels au regard du statut général de la fonction publique d'État , le présent article complète donc le titre I er du livre IX du code de l'éducation par un nouveau chapitre intitulé « Dispositions relatives à divers personnels intervenant en matière d'éducation ».

Ce chapitre comporterait un article unique, L. 918-1, nouveau, permettant aux statuts particuliers des corps des personnels d'éducation, de psychologue de l'éducation nationale, de personnels de direction et de personnels d'inspection relevant de l'éducation nationale de déroger à certaines dispositions du statut général .

Comme pour les corps enseignants, ces dérogations devront être justifiées par la nécessité de répondre aux « besoins propres de la gestion de ces corps » et elles seront soumises pour avis au Conseil supérieur de la fonction publique de l'État.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa rapporteure qui précise que les dérogations autorisées peuvent ne concerner que certaines des dispositions du statut général de la fonction publique d'État, conformément au texte de l'article 10 de la loi de 1984 précitée.

IV. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette disposition de sécurisation législative qui concerne plus de 37 000 agents du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse (14 000 personnels de direction, 3 600 personnels d'inspection, 12 200 conseillers principaux d'éducation et 7 500 psychologues de l'éducation nationale). Cette disposition permettra en outre de maintenir une gestion harmonisée de l'ensemble des personnels de l'éducation nationale par le ministère.

Elle a cependant souhaité suivre la recommandation du Conseil d'État qui préconise son insertion non pas dans le code de l'éducation mais directement au sein de l'article 10 de la loi du 11 janvier 1984 précitée et a adopté trois amendement identiques en ce sens ( COM-380 de votre rapporteur, COM-283 rect. de Françoise Laborde et COM-215 rect. de Jean-Pierre Grand).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16
(article L. 952-6 du code de l'éducation)

Conseil académique restreint présidé par le président de l'université

Objet : cet article modifie l'article L. 952-6 du code de l'éducation afin de permettre au président d'université de présider la formation restreinte du conseil académique et du conseil d'administration lorsque ce président n'est pas un « représentant » des enseignants-chercheurs. Il supprime également une disposition obsolète.

I. Le droit en vigueur

Avant 2013, les questions individuelles relatives au recrutement, à l'affectation et à la carrière des enseignants-chercheurs relevaient du conseil d'administration de l'université réuni en formation restreinte.

Dans un souci de rééquilibrage de la gouvernance des universités, la loi dite ESR du 22 juillet 2013 224 ( * ) a créé le conseil académique , distinct du conseil d'administration.

Aux termes de l'article L. 712-4 du code de l'éducation, le conseil académique regroupe les membres de deux commissions : la commission de la recherche et la commission de la formation et de la vie universitaire, toutes deux composées à majorité d'enseignants-chercheurs.

C'est désormais au sein de ce conseil académique qu'est constituée une section compétente pour l'examen des questions individuelles relatives au recrutement, à l'affectation et à la carrière des enseignants-chercheurs. La formation restreinte aux enseignants-chercheurs du conseil d'administration de l'université concernée a toutefois droit de veto sur l'affectation d'un candidat à un emploi d'enseignant-chercheur 225 ( * ) .

Les modalités de désignation du président du conseil académique plénier sont déterminées par les statuts de l'université 226 ( * ) .

Même si les fonctions de président de l'université sont incompatibles avec celles de membre élu du conseil académique 227 ( * ) , les statuts de l'université peuvent décider que la présidence du conseil académique plénier est assurée par le président de l'université 228 ( * ) . Le président a en effet un rôle de premier ordre dans la gestion des ressources humaines de son établissement : il est ordonnateur des dépenses de l'université et a autorité sur l'ensemble des personnels de l'université. Il est donc tout naturel qu'il préside les instances de gestion du personnel de son établissement.

Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 952-6 du code de l'éducation, « l'examen des questions individuelles relatives au recrutement, à l'affectation et à la carrière (des enseignants-chercheurs) relève [...] des seuls représentants des enseignants-chercheurs d'un rang au moins égal à celui postulé par l'intéressé s'il s'agit de son recrutement et d'un rang au moins égal à celui détenu par l'intéressé s'il s'agit de son affectation ou du déroulement de sa carrière ». Cette disposition est fondamentale dans l'application du principe d'indépendance des enseignants-chercheurs reconnu par le Conseil constitutionnel 229 ( * ) qui considère toutefois que « si le principe d'indépendance des enseignants-chercheurs implique que les professeurs et maîtres de conférences soient associés au choix de leurs pairs, il n'impose pas que toutes les personnes intervenant dans la procédure de sélection soient elles-mêmes des enseignants-chercheurs d'un grade au moins égal à celui de l'emploi à pourvoir » 230 ( * ) .

Or elle peut ne pas être respectée à la lettre dans le cas où les statuts de l'université désignent le président de l'université comme président du conseil académique si ce président n'est pas lui-même un représentant des enseignants-chercheurs 231 ( * ) , ou un représentant des enseignants-chercheurs mais de rang suffisant dans le cas d'espèce examiné par la formation restreinte.

C'est ainsi que, pour des raisons tenant à la qualité du président de l'université de La Réunion, la campagne de recrutement de huit enseignants-chercheurs par cette université a dû être annulée. Un fort risque d'illégalité pèse donc sur les délibérations de certains conseils académiques en formation restreinte aux enseignants chercheurs présidés par leur président de l'université.

II. Le projet de loi initial

C'est à cette insécurité juridique que le 1° du présent article entend remédier en prévoyant, dans l'article L. 952-6 du code de l'éducation :

1- que les statuts de l'université peuvent prévoir que le président ou le directeur peut présider la formation restreinte aux enseignants-chercheurs ;

2- mais qu'en revanche le président ne peut participer à l'examen des questions individuelles que s'il satisfait à la condition d'être un représentant des enseignants-chercheurs de rang suffisant.

Par ailleurs, dans son 2°, le présent article supprime une référence à un avis du président de l'université devenue obsolète depuis 2013. En effet, jusqu'à la loi précitée du 22 juillet 2013, le président de l'université disposait d'un droit de veto sur les affectations. L'appréciation du conseil académique sur l'activité d'un enseignant-chercheur concernant son recrutement ou sa carrière était donc transmise au ministre accompagnée de l'avis du président de l'université. Ce droit de veto ayant été abrogé, la transmission de l'avis ne se justifie plus.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 bis
(articles L. 121-4-1 et L. 541-1 du code de l'éducation
et L. 2325-1 du code de la santé publique)

Travail en équipe des personnels médico-sociaux de l'éducation nationale

Objet : cet article impose aux personnels médico-sociaux de l'éducation nationale de travailler en équipes pluri-professionnelles.

I. L'état actuel du droit

Le II de l'article L. 121-4-1 du code de l'éducation définit le champ de la mission de promotion de la santé à l'école et précise qu' « elle relève en priorité des médecins et infirmiers de l'éducation nationale ».

L'article L. 541-1 du même code, reproduit à l'identique à l'article L. 2325-1 du code de la santé publique, prévoit de son côté que « les actions de promotion de la santé des élèves font partie des missions de l'éducation nationale » et qu'elles sont « en priorité assurées par les médecins et infirmiers de l'éducation nationale ».

Le champ de la mission de promotion de la santé à l'école
tel que défini à l'article L. 121-4-1 du code de l'éducation

« 1° La mise en place d'un environnement scolaire favorable à la santé ;

« 2° L'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation de programmes d'éducation à la santé destinés à développer les connaissances des élèves à l'égard de leur santé et de celle des autres et à l'égard des services de santé ;

« 3° La participation à la politique de prévention sanitaire mise en oeuvre en faveur des enfants et des adolescents, aux niveaux national, régional et départemental, et la promotion des liens entre services de santé scolaire, services de prévention territorialisée, services de santé ambulatoire et services hospitaliers ;

« 3° bis La coordination des actions conduites dans le cadre de la protection et de la promotion de la santé maternelle et infantile avec les missions conduites dans les écoles élémentaires et maternelles ;

« 4° La réalisation des examens médicaux et des bilans de santé définis dans le cadre de la politique de la santé en faveur des enfants et des adolescents ainsi que ceux nécessaires à la définition des conditions de scolarisation des élèves ayant des besoins particuliers ;

« 5° La détection précoce des problèmes de santé ou des carences de soins pouvant entraver la scolarité ;

« 6° L'accueil, l'écoute, l'accompagnement et le suivi individualisé des élèves ;

« 7° La participation à la veille épidémiologique par le recueil et l'exploitation de données statistiques. »

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu de deux amendements identiques de nos collègues députés Cyrille Isaac-Sibille (Modem) et Marie Tamarelle-Verhaeghe (La République en Marche).

Cet article modifie également l'article L. 121-4-1 du code de l'éducation pour préciser que la mission de promotion de la santé à l'école relève « des personnels médicaux, infirmiers et sociaux de l'éducation nationale, travaillant en équipes pluri-professionnelles ». Outre qu'elle mentionne désormais les personnels sociaux de l'éducation nationale, cette disposition insiste sur le travail en équipe de l'ensemble de ces personnels médico-sociaux.

Cet article modifie également l'article L. 541-1 du même code, ainsi qu'une disposition identique figurant à l'article L. 2325-1 du code de la santé publique, pour préciser que « l'ensemble des personnels de la communauté éducative participe » aux actions de promotion de la santé des élèves assurées « en premier lieu par les personnels médicaux, infirmiers et sociaux de l'éducation nationale, travaillant en équipes pluri-professionnelles ».

III. La position de votre commission

La coopération des différents intervenants en santé scolaire est d'un équilibre délicat sur le terrain, particulièrement entre médecins scolaires (qui relèvent du DASEN) et infirmiers de l'éducation nationale (rattachés à l'établissement). Les circulaires du 10 novembre 2015, publiées dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi pour la refondation de l'école de la République 232 ( * ) , ont défini les missions de chacune de ces deux catégories de personnels de l'éducation nationale.

Depuis plusieurs années, des rapports pointent les défauts de pilotage et d'organisation de la politique de santé à l'école. C'est le cas notamment des rapports de la Cour des comptes en 2011 233 ( * ) et de l'Académie nationale de médecine en 2017 234 ( * ) .

Le rappel d'un nécessaire travail en équipe pluri-professionnelles, destiné à apporter une prise en charge cohérente aux élèves , n'est donc peut-être pas inutile, sans que cela soit nécessairement synonyme d'un retour au service de santé scolaire disparu dans les années 1980, oublieux du travail de proximité assuré au quotidien par les infirmiers et les assistants sociaux auprès des élèves.

Il est également intéressant de reconnaître désormais la participation de tous les personnels composant la communauté éducative aux actions de promotion de la santé des élèves : outre les enseignants, les personnels d'encadrement et de vie scolaire ont en effet tout leur rôle à jouer.

Ces bonnes intentions se heurteront toutefois probablement à la situation de la médecine scolaire , déjà évoquée à l'article 2 ter . Pour mémoire, 470 postes de médecins de l'éducation nationale étaient vacants au mouvement de 2019.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur ( COM-381 ) de cohérence avec les modifications légistiques qu'elle a apportées à l'article 2 ter .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 ter
(articles L. 541-1 du code de l'éducation
et L. 2325-1 du code de la santé publique)

Droit de prescription des médecins scolaires

Objet : cet article confirme le droit des médecins scolaires de prescrire des actes diagnostiques ou des produits préventifs remboursés par les caisses d'assurance maladie.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue député Cyrille Isaac-Sibille et plusieurs de ses collègues du groupe Modem.

Il complète l'article L. 541-1 du code de l'éducation, ainsi que l'article L. 2325-1 du code de la santé publique avec une disposition identique, pour prévoir un droit de prescription pour les médecins scolaires ouvrant droit à remboursement par les caisses d'assurance maladie. Ce droit serait cependant encadré :

- il serait limité au cadre strict des missions des médecins scolaires ;

- la prescription serait limitée à des actes diagnostiques ou des produits préventifs inscrits sur une liste fixée par décret (tels que bilans orthophoniques, vaccins, contraception par exemple) ;

- la prescription de soins curatifs est expressément exclue, sauf cas d'urgence vitale ou prévu par la loi.

II. La position de votre commission

Le présent article clarifie utilement le droit : le médecin scolaire, comme tout médecin régulièrement inscrit à l'Ordre des médecins, a le droit de prescrire. Or certaines caisses primaires d'assurance maladie dénient ce droit aux médecins scolaires et refusent de rembourser les produits ou actes ainsi prescrits, imposant aux familles une contre-visite chez un médecin généraliste de ville.

En outre, bien souvent, pour les élèves issus des milieux défavorisés, la consultation du médecin scolaire est une occasion rare de rencontrer un médecin 235 ( * ) . Il importe de donner à ce médecin tous les outils nécessaires à la bonne prise en charge médicale de l'élève ausculté.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur ( COM-382 ) de cohérence avec les modifications légistiques qu'elle a apportées à l'article 2 ter .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE IV
Simplifier le système éducatif
Article 17

Habilitation du Gouvernement à modifier par ordonnance
la partie législative du code de l'éducation
pour tenir compte de la réorganisation des services académiques

Objet : cet article habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les mesures relevant du domaine de la loi rendues nécessaires par le nouveau découpage territorial des circonscriptions académiques et la réorganisation des services déconcentrés relevant des ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur.

I. Le droit en vigueur

La création en 2015 de treize grandes régions métropolitaines 236 ( * ) a eu pour conséquence l'alignement des périmètres de la plupart des services déconcentrés de l'État sur les nouvelles régions.

Les services des ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur n'ont cependant pas connu cette simplification, les ministres ayant choisi de maintenir l'organisation existante, avec 26 académies métropolitaines correspondant peu ou prou aux 22 anciennes régions 237 ( * ) . Seule concession à la nouvelle carte régionale, une entité administrative supplémentaire censée coordonner, au niveau régional, l'action des académies existantes a été créée à compter du 1 er janvier 2016 : la région académique 238 ( * ) .

De fait, à l'exception de quelques territoires pour lesquels les périmètres académiques et régionaux coïncident (Corse, Bretagne, Centre-Val de Loire, Pays de la Loire et les quatre académies d'outre-mer), chaque région académique comporte deux ou trois académies.

Les 26 académies métropolitaines

Source : enseignementsup.gouv.fr

Dans chaque région académique, un recteur de région académique (par ailleurs recteur de l'une des académies de ladite région académique) fixe les orientations stratégiques des politiques de la région académique requérant une coordination avec la région ou le préfet de région 239 ( * ) et représente les académies auprès de ces derniers 240 ( * ) .

Sous réserve des compétences exercées par le recteur de région académique, les académies demeurent administrées chacune par un recteur d'académie 241 ( * ) . En particulier, les ressources humaines et l'allocation des moyens demeurent du ressort académique.

Afin d'assurer la coordination des politiques académiques dans les régions académiques comportant plusieurs académies, un comité régional académique réunit les recteurs d'académie 242 ( * ) . Le recteur de région académique doit également arrêter, après avis du comité régional académique, un schéma de mutualisation des moyens entre les services des académies 243 ( * ) . Des services inter-académiques peuvent également être créés 244 ( * ) .

En mars 2018, un rapport commandé par les ministres de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur a dressé le bilan du fonctionnement des régions académiques depuis leur création245 ( * ). Ses auteurs constatent que cette nouvelle structure a permis des avancées dans l'harmonisation des politiques académiques et dans les relations avec les nouvelles autorités et collectivités régionales mais que ces améliorations nécessitent un investissement en temps et en énergie disproportionné au regard des gains obtenus.

Malgré son caractère récent, le dispositif des régions académiques parait déjà à bout de souffle. Dans ces conditions, les auteurs du rapport préconisent la création de treize académies métropolitaines en lieu et place des actuelles treize régions académiques et vingt-six académies. Pour y parvenir, ils proposent des scénarios d'évolution différenciés selon la taille et l'importance des académies concernées.

Sur la base de ces préconisations, les ministres ont adressé, en juillet 2018, une lettre aux recteurs de région académique posant l'objectif de création de treize académies métropolitaines au 1 er janvier 2020 et leur demandant de proposer d'ici au début de 2019 des « projets d'organisation territoriale » pour leur région.

Le courrier posait par ailleurs plusieurs orientations en matière d'organisation des services :

- les fonctions de gestion auront vocation à être mutualisées à l'échelle académique ;

- le rôle de pilotage pédagogique des IA-DASEN et des inspecteurs sera renforcé ;

- les services chargés de l'enseignement supérieur devront être renforcés et leurs missions s'étendront au suivi des politiques de recherche ;

- en fonction des caractéristiques de chaque territoire en matière d'enseignement supérieur, les recteurs pourront être assistés par des vice-chanceliers ayant rang de recteurs.

S'agissant des implications territoriales, les ministres invitaient les recteurs à une « réflexion de nature géographique » : « il ne s'agit pas de fermer des sites mais plutôt d'implanter les services sur les différents sites actuels, notamment à travers une spécialisation fonctionnelle 246 ( * ) permettant de renforcer les expertises et de créer une valeur ajoutée intellectuelle dans les villes qui ne sont pas les grandes métropoles régionales ».

S'agissant des ressources humaines, les ministres ont annoncé un dispositif d'écoute et d'information pour les agents mobiles ainsi qu'un dispositif indemnitaire pour accompagner ces mobilités. Ils se sont engagés à ce que tous les cadres trouvent une solution et qu'aucun ne subisse de perte de rémunération.

La réorganisation territoriale en cours devrait être sans effet sur les périmètres géographiques des quatre académies d'outre-mer au caractère monodépartemental.

II. Le projet de loi initial

Le présent article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi rendues nécessaires par le nouveau découpage territorial des circonscriptions académiques et la réorganisation, sur le territoire national, des services déconcentrés relevant des ministères chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, dans le périmètre des circonscriptions administratives régionales de l'État.

Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de ladite ordonnance.

Ainsi que le précise l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, « la réforme territoriale à venir alignera les circonscriptions académiques sur celles de l'administration régionale de l'État et des services de la région. Elle conduira à une réforme de la gouvernance académique, autour d'un recteur unique , et une refonte de l'articulation des relations entre les services des rectorats et les directions des services départementaux de l'éducation nationale. »

Toujours d'après l'étude d'impact, cette nouvelle organisation territoriale devrait être mise en place par un décret publié au cours du premier semestre 2019 et portant la création des treize nouvelles académies métropolitaines à compter du 1 er janvier 2020 .

L'ordonnance prévue au présent article devrait donc n'être qu'une ordonnance technique, d'adaptation de dispositions législatives dont la rédaction actuelle ne serait pas cohérente avec l'organisation cible, tant dans l'enseignement scolaire que dans l'enseignement supérieur.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Entendu en commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale le 31 janvier dernier, le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse semble toutefois être revenu sur son projet de fusion des académies et de recteur unique.

Il a en effet annoncé à cette occasion avoir « pris la décision de ne pas fusionner les rectorats ». Il s'est engagé à « maintenir tous les rectorats, et donc tous les recteurs en France » dans un souci de proximité entre l'éducation nationale et les territoires.

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. La position de votre commission

Sur la procédure, votre commission est réticente par principe au recours aux ordonnances et estime que le Gouvernement aurait pu préparer en amont les dispositions de modification du code de l'éducation.

Elle déplore en outre le changement total de projet entre le moment du dépôt du projet de loi à l'Assemblée nationale et son examen au Sénat. Dans ces conditions il ne lui semble plus possible d'autoriser le Gouvernement à procéder par ordonnance et votre commission attend du Gouvernement qu'il expose devant le Sénat son projet de réorganisation et qu'il procède à cette occasion aux modifications du code de l'éducation nécessaires.

C'est pourquoi elle a adopté cinq amendements identiques de suppression du présent article dont l'amendement de votre rapporteur (COM-383) 247 ( * ) .

Votre commission a supprimé cet article.

Article 18

Habilitation du Gouvernement à modifier par ordonnance
la partie législative du code de l'éducation pour simplifier l'organisation et le fonctionnement des conseils de l'éducation nationale

Objet : cet article habilite le Gouvernement à modifier, par ordonnance, l'organisation, le fonctionnement et les attributions des conseils académiques et départementaux de l'éducation nationale.

I. Le droit en vigueur

La loi du 22 juillet 1983 248 ( * ) , complétant la loi « Deferre » du 7 janvier 1983, a institué, dans chaque académie 249 ( * ) , un conseil académique de l'éducation nationale de 72 membres composé de représentants :

- des collectivités territoriales (conseil régional, conseils départementaux, communes) ;

- des personnels titulaires de l'État exerçant leurs fonctions dans les services administratifs et les établissements d'enseignement et de formation du premier et du second degré ainsi que les établissements publics d'enseignement supérieur ;

- et des usagers (parents d'élèves, étudiants, représentants des organisations de salariés et d'employeurs ainsi que le président du comité économique et social de la région ou son représentant).

L'article L. 234-1 du code de l'éducation prévoit que la présidence en est exercée soit par le représentant de l'État (souvent le recteur, par délégation) soit par celui de la collectivité concernée (président de l'exécutif régional ou départemental) selon que les questions soumises aux délibérations du conseil sont de la compétence de l'État ou de ladite collectivité. La durée du mandat des membres nommés ou élus est de trois ans . L'essentiel des règles d'organisation et de fonctionnement et des attributions des conseils académiques de l'éducation nationale relèvent de la partie réglementaire du code de l'éducation 250 ( * ) .

Le conseil académique de l'éducation nationale est un lieu de concertation de la politique éducative y compris d'enseignement supérieur. Il peut être consulté et émettre des voeux sur toute question relative à l'organisation et au fonctionnement du service public d'enseignement dans l'académie. En outre, la loi ou le règlement lui confèrent au cas par cas 251 ( * ) un rôle consultatif. Il doit se réunir au moins deux fois par an.

Les compétences disciplinaires et contentieuses des conseils académiques de l'éducation nationale ont cependant été supprimées en 2014 252 ( * ) .

Sur le même modèle, l'article L. 235-1 du même code prévoit un conseil départemental de l'éducation nationale dans chaque département, doté de 32 membres.

Au total, on compte aujourd'hui vingt-sept conseils académiques de l'éducation nationale, un conseil inter-académique en Ile-de-France, un conseil de l'éducation nationale à Mayotte et quatre-vingt-seize conseils départementaux de l'éducation nationale.

Selon les termes de l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, « ces instances, et tout particulièrement les conseils académiques de l'éducation nationale, font de longue date l'objet, de la part de l'ensemble des acteurs du monde éducatif (parents d'élèves, élus locaux, représentants des personnels, services de l'État), de critiques récurrentes quant à leurs dysfonctionnements , au regard de leur inefficacité. Ces dysfonctionnements se traduisent notamment par le désintérêt des élus locaux pour ces instances, se manifestant par un absentéisme chronique ».

Un rapport sénatorial de 2009 soulignait déjà le fonctionnement peu adapté des instances de concertation locale en matière d'éducation.

Rapport d'information du Sénat « Faire confiance à l'intelligence territoriale » 253 ( * ) (extrait)

« Par ailleurs, la coordination entre chaque niveau de collectivités territoriales et l'État peut apparaître insuffisante. Si les collectivités financent près d'un quart de la dépense publique d'éducation, elles ont souvent le sentiment de ne pas être suffisamment associées, par l'État, aux décisions dont elles auront à assumer les coûts, direct ou indirect.

La loi du 13 août 2004 a tenté de répondre à cette situation en instituant, au niveau national, un conseil territorial de l'éducation national e. Cependant, les instances existant au niveau local ont un fonctionnement inadapté pour assurer cette fonction d'échange et de coordination. Or, certaines décisions prises - par exemple en matière d'ouverture ou de fermeture de classes dans le premier degré, de mise en place de la semaine de quatre jours ou des études surveillées après la classe - concernent non seulement les communes, mais également les départements, en raison de leur incidence directe sur l'organisation des transports scolaires.

Ce manque de coordination entraîne également des articulations insuffisantes et parfois des chevauchements d'interventions entre les dispositifs de l'État et ceux des collectivités, dans certains domaines comme l'action médico-sociale, l'information et l'orientation ou l'accompagnement éducatif . »

Source : www.senat.fr

II. Le projet de loi initial

En dépit des critiques adressées aux conseils de l'éducation nationale, le Gouvernement considère qu'ils « demeurent à ce jour le seul lieu où l'ensemble des partenaires de l'éducation peuvent se rencontrer, et le seul endroit autre que l'assemblée de la région (ou du département) où le conseil régional (ou le conseil départemental) peut exposer sa politique en matière d'éducation » 254 ( * ) .

Afin de les redynamiser et de prendre en compte la réorganisation annoncée des académies 255 ( * ) , le Gouvernement souhaite donc réformer les conseils académiques et départementaux de l'éducation nationale.

Pour ce faire, il sollicite dans le présent article l'autorisation de prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi permettant :

- d'une part, de simplifier l'organisation et le fonctionnement, sur l'ensemble du territoire national, des conseils de l'éducation nationale ;

- et, d'autre part, de redéfinir et d'adapter les attributions de ces conseils, afin de tenir compte notamment de l'évolution des compétences des collectivités territoriales.

Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l'ordonnance.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. La position de votre commission

Sur la procédure, votre commission est réticente par principe au recours aux ordonnances. Le Gouvernement aurait pu préparer en amont des dispositions dans le présent projet de loi soumis au Parlement. La technicité du sujet peut à la rigueur justifier le recours à l'article 38 de la Constitution. Votre commission ne s'y oppose donc pas dans le cas d'espèce.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 bis
(article L. 421-4 du code de l'éducation)

Compétence de la commission permanente
des établissements publics locaux d'enseignement

Objet : cet article prévoit que le conseil d'administration de l'établissement public local d'enseignement délègue certaines de ses compétences à la commission permanente.

I. L'état actuel du droit

Les établissements publics locaux d'enseignement (collèges, lycées et établissements d'éducation spéciale) sont administrés par un conseil d'administration qui règle, par ses délibérations, les affaires de l'établissement. Il fixe notamment les règles d'organisation de l'établissement, adopte le budget, se prononce sur le contrat d'objectifs de l'établissement, etc. 256 ( * )

Depuis la loi dite « Fillon » du 23 avril 2005 257 ( * ) , le conseil d'administration peut déléguer certaines de ses attributions à une commission permanente dont la composition reflète celle du conseil d'administration 258 ( * ) . Cette commission permanente a pour mission principale d' « instruire les questions soumises à l'examen du conseil d'administration » 259 ( * ) mais elle peut également exercer certaines compétences du conseil par délégation, à l'exception toutefois des attributions les plus importantes qui ne peuvent être déléguées.

L'article R. 421-22 prévoit ainsi explicitement que le conseil d'administration ne peut déléguer ses attributions en matière de :

- mise en oeuvre de l'autonomie pédagogique et éducative et règles d'organisation de l'établissement (1° de l'article R. 421-20) ;

- adoption du projet d'établissement et approbation du contrat d'objectifs (2° de l'article R. 421-20) ;

- délibération sur le rapport annuel relatif au fonctionnement pédagogique de l'établissement (3° de l'article R. 421-20) ;

- adoption du budget et du compte financier de l'établissement ainsi que des tarifs de vente des produits et prestations de service réalisés par l'établissement (4° de l'article R. 421-20) ;

- adoption du règlement intérieur de l'établissement (5° de l'article R. 421-20) ;

- adoption du règlement intérieur du conseil d'administration (11° de l'article R. 421-20) ;

- décision de désigner, à titre expérimental et pour une durée maximale de cinq ans, le président de conseil d'administration parmi les personnalités extérieures à l'établissement siégeant en son sein (article R. 421-21).

Toutes les autres compétences du conseil d'administration peuvent être déléguées à la commission permanente qui statue en lieu et place du conseil d'administration. Les décisions prises sur délégation sont transmises aux membres du conseil d'administration dans un délai de quinze jours.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de la commission.

Il modifie l'article L. 421-4 du code de l'éducation afin d'inverser le principe actuel pour prévoir que « la commission permanente exerce, par délégation du conseil d'administration, certaines des compétences de ce dernier ». La commission permanente sera ainsi désormais compétente par principe sur une liste déterminée de champs de compétences, qui demeureront bien entendu les moins importants parmi les compétences du conseil d'administration.

Un décret en Conseil d'État fixera les conditions d'exercice de ces compétences par la commission permanente.

III. La position de votre commission

Cette novation peut sembler a priori intéressante pour alléger les travaux du conseil d'administration. Il semble toutefois étrange que le conseil d'administration ne puisse décider lui-même des compétences qu'il souhaite déléguer à sa commission permanente.

Pour mémoire, dans le cas du conseil régional, l'article L. 4133-6-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que : « Le conseil régional fixe, par une délibération adoptée dans un délai de trois mois à compter de son renouvellement, la liste des compétences dont l'exercice est, sous son contrôle, délégué à sa commission permanente . »

C'est pourquoi votre commission a adopté deux amendements identiques de suppression du présent article, l'un de Marie-Pierre Monier ( COM-136 ) et l'autre de Françoise Laborde ( COM-258 ).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 18 ter (nouveau)
(article L. 421-3 du code de l'éducation et article 39 de la loi n° 2005-380
du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école)

Présidence du conseil d'administration par une personnalité extérieure

Objet : cet article additionnel prévoit que le conseil d'administration d'un établissement public local d'enseignement peut être présidé par une personnalité extérieure.

I. L'état actuel du droit

Les établissements publics locaux d'enseignement (collèges, lycées et établissements d'éducation spéciale) sont administrés par un conseil d'administration qui règle, par ses délibérations, les affaires de l'établissement. Aux termes de l'article L. 421-3 du code de l'éducation, c'est le chef d'établissement qui préside le conseil d'administration et en exécute les décisions.

La loi dite « Fillon » de 2005 260 ( * ) a toutefois prévu que, sur proposition de leur chef d'établissement, les lycées d'enseignement technologique ou professionnel peuvent mener, pour une durée maximum de cinq ans, une expérimentation permettant au conseil d'administration de désigner son président parmi les personnalités extérieures à l'établissement siégeant en son sein.

Pour mémoire, la composition du conseil d'administration est ainsi fixée, en vertu des dispositions de l'article R. 421-14 du code de l'éducation :

- le chef d'établissement, président ;

- l'adjoint au chef d'établissement ou, le cas échéant, l'adjoint désigné par le chef d'établissement en cas de pluralité d'adjoints ;

- le gestionnaire de l'établissement ;

- le conseiller principal d'éducation le plus ancien ;

- le directeur adjoint chargé de la section d'éducation spécialisée dans les collèges, le chef des travaux dans les lycées ;

- un représentant de la collectivité territoriale de rattachement ;

- trois représentants de la commune siège de l'établissement ou, lorsqu'il existe un groupement de communes, un représentant du groupement de communes et deux représentants de la commune siège ;

- une personnalité qualifiée, ou deux personnalités qualifiées lorsque les membres de l'administration de l'établissement désignés en raison de leur fonction sont en nombre inférieur à cinq ;

- dix représentants élus des personnels de l'établissement, dont sept au titre des personnels d'enseignement et d'éducation et trois au titre des personnels administratifs, sociaux et de santé, techniques, ouvriers et de service ;

- dix représentants élus des parents d'élèves et des élèves, dont, dans les collèges, sept représentants des parents d'élèves et trois représentants des élèves et, dans les lycées, cinq représentants des parents d'élèves, quatre représentants des élèves, dont un au moins représente les élèves des classes post-baccalauréat si elles existent et un représentant des élèves élu par le conseil des délégués pour la vie lycéenne.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-103 de Laurent Lafon qui étend à l'ensemble des EPLE la disposition expérimentale de la loi dite « Fillon ». Le chef d'établissement sera donc autorisé à proposer que le conseil d'administration désigne son président parmi les personnalités extérieures.

Cette proposition n'est pas sans rappeler la préconisation de notre collègue Guy-Dominique Kennel dans son rapport sur l'orientation 261 ( * ) , fait au nom de votre commission, qui proposait de renforcer la participation du monde professionnel à la vie des lycées en confiant la présidence du conseil d'administration à un représentant du monde économique.

Votre commission a adopté l'article 18 ter ainsi rédigé.

Article 19
(article L. 531-4 du code de l'éducation)

Modalités de versement des bourses de lycée

Objet : cet article donne un fondement législatif à la compensation opérée entre les bourses nationales de lycée et les frais d'hébergement et de restauration.

I. Le droit en vigueur

Les modalités de versement des bourses sont fixées respectivement par les articles L. 531-2 du code de l'éducation pour les collèges et l'article R. 531-33 du même code pour les lycées. Ces deux articles permettent de déduire du montant de la bourse les frais de pension ou de demi-pension pour les élèves internes ou demi-pensionnaires.

Pour les lycéens, la bourse est versée en trois fois, à la fin de chaque trimestre. Dans les lycées auxquels le conseil régional a confié la gestion des services d'hébergement et de restauration, en application de l'article L. 421-23 du code de l'éducation, soit 95 % des lycées publics, la bourse est directement versée par l'établissement par l'intermédiaire du comptable de l'établissement. Ce dernier peut effectuer la compensation entre le remboursement des frais de pension ou de demi-pension et le versement des bourses nationales. Cette compensation évite aux familles d'avancer ces frais qui sont réglés en début de trimestre.

Dans les établissements privés, les bourses sont servies par les autorités académiques, ou, lorsqu'une procuration sous seing privé est donnée au représentant légal de l'établissement, par l'établissement lui-même.

L'article 1347 du code civil précise que « la compensation est l'extinction simultanée d'obligations réciproques entre deux personnes ». Or, les bourses nationales sont des dépenses d'intervention obligeant l'État, et non les établissements, envers le responsable légal de l'élève. Il n'y a pas d'obligation de l'établissement scolaire à l'égard du bénéficiaire de la bourse. La compensation opérée par les établissements en prélevant les frais de pension et demi-pension sur les bourses ne met donc pas en présence des personnes ayant des obligations réciproques au sens de l'article 1347 du code civil.

S'il existe déjà un dispositif encadrant cette compensation pour les bourses de collège 262 ( * ) , cette pratique n'est pas sécurisée pour les bourses de lycée.

II. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit d'insérer un nouvel alinéa après le quatrième alinéa de l'article L. 531-4 du code de l'éducation afin de sécuriser la pratique actuelle de compensation.

L'article reprend et modifie la rédaction déjà prévue pour les bourses de collège à l'article L. 531-2 du code de l'éducation. Il précise que les bourses sont à la charge de l'État et que, « pour les élèves inscrits dans un établissement public, celles-ci sont servies par l'établissement après déduction éventuelle des frais de pension ou de demi-pension ». Pour les élèves des établissements privés, la bourse est servie par les services académiques.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure.

L'Assemblée nationale n'a pas adopté d'autre modification du présent article.

Votre commission a adopté cet article sans modification

Article 20
(article 23 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017)

Création d'une caisse de préfiguration en vue de la mise en place
d'une caisse des écoles unique
pour les 1er, 2ème, 3ème et 4ème arrondissements de la Ville de Paris

Objet : cet article vise à créer une caisse de préfiguration à compter du renouvellement général des conseils municipaux et à maintenir en activité les caisses existantes des quatre premiers arrondissements afin d'assurer la continuité du service public de la restauration scolaire dans les arrondissements fusionnés.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris prévoit la fusion des quatre premiers arrondissements parisiens en un secteur unique à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, prévu en 2020. Elle prévoit en conséquence, à la même date, la fusion des caisses des écoles de chacun des quatre arrondissements en une caisse des écoles unique.

Cette caisse des écoles unique sera présidée par le maire du nouveau secteur, chargé de la convocation des instances permettant à l'établissement d'être institutionnellement constitué, dans les jours suivant son élection. Une fois la caisse des écoles constituée (élaboration des statuts et désignation ou élection de ses membres), elle assurera la gestion opérationnelle des services actuellement gérés par les quatre caisses des écoles.

Cependant, la loi du 28 février 2017 ne prévoit pas de disposition transitoire permettant d'assurer la continuité de la restauration scolaire des arrondissements fusionnés. En effet, les caisses des écoles existantes ne seront plus compétentes une fois les élections passées mais la nouvelle caisse ne le sera pas encore, étant donné le délai nécessaire à sa constitution.

II. Le projet de loi initial

Cet article prévoit une réécriture complète du II de l'article 23 de la loi du 28 février 2017 précitée.

Si la création d'une caisse des écoles du premier secteur de Paris (fusion des quatre premiers arrondissements), à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, est maintenue, il est précisé que cette caisse sera substituée de plein droit aux quatre anciennes caisses des écoles par délibérations concordantes des comités de gestion des quatre caisses ou, au plus tard, 1 er janvier 2021.

Ainsi, une caisse de préfiguration est créée, couvrant les quatre premiers arrondissements de Paris, tout en maintenant les quatre caisses existantes pour les années scolaires 2019-2020 et 2020-2021.

Il y est également prévu que la nouvelle caisse des écoles se substituera de plein droit aux caisses des quatre premiers arrondissements dans l'ensemble de leur mission, droits et obligations, dans toutes les délibérations et tous les actes relevant de leur compétence, toutes les procédures administratives et juridictionnelles en cours ainsi que tous les contrats en cours.

Le 4 ème alinéa du présent article prévoit également qu'à compter du 1 er janvier 2021, les transferts de biens et de services des caisses des écoles des quatre premiers arrondissements vers la caisse des écoles du premier secteur, a lieu à titre gratuit.

Les cinq caisses des écoles seront présidées par le maire du nouveau secteur qui désignera les représentants de la commune dans les caisses des 1 er , 2 ème , 3 ème et 4 ème arrondissements.

Ce dispositif permet d'éviter une rupture des commandes publiques et le maintien des installations d'accueil du public et d'inscriptions aux séjours de vacances pendant l'installation pratique de la nouvelle caisse des écoles.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission les députés ont adopté trois amendements rédactionnels présentés par la rapporteure.

L'Assemblée nationale n'a pas adopté d'autre modification du présent article.

Votre commission a adopté cet article sans modification

Article 21
(article L. 953-2 du code de l'éducation)

Simplification de la procédure de recrutement d'agent comptable d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel

Objet : cet article vise à simplifier la procédure de recrutement des agents comptables d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) en l'alignant sur la procédure de recrutement des emplois fonctionnels des autres administrations et établissements publics administratifs.

I. Le droit en vigueur

Les EPSCP sont « des établissements nationaux d'enseignement supérieur et de recherche jouissant de la personnalité morale et de l'autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière » 263 ( * ) . Figurent parmi ces EPSCP des universités, des communautés d'universités et établissements (COMUE), des instituts et écoles extérieurs aux universités, vingt grands établissements - parmi lesquels le Collège de France, l'Institut national des langues et civilisations orientales (INALCO), l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS), ou encore le Muséum national d'histoire naturelle, et quatre écoles normales supérieures (ENS).

Les agents comptables des EPSCP sont nommés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'enseignement supérieur et du ministre chargé du budget 264 ( * ) . Les candidats doivent être inscrits sur une liste d'aptitude établie par ces deux ministres pour pouvoir être nommés. Après la publication en mars de la note de service établie par la direction générale des ressources humaines du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, renseignant sur les conditions requises pour s'inscrire, les candidatures sont enregistrées jusqu'en juin. Les candidats sont ensuite choisis exclusivement parmi cette liste d'aptitude par un comité ad hoc composé de cinq personnes. Chaque année, les personnes inscrites sur la liste d'aptitude mais qui ne sont pas nommées sont inscrites sur la liste de l'année suivante. Une fois que la liste des candidatures retenues est établie, elle est arrêtée. Il s'agit donc d'une démarche assez lourde, d'autant plus que l'on compte une dizaine de postes à pourvoir par an tandis que la liste d'aptitude comptait 1950 noms en 2018.

En outre, les conditions pour accéder au poste d'agent comptable d'EPSCP sont strictement encadrées par le décret du 27 mai 1998 portant statut d'emploi d'agent comptable d'EPSCP 265 ( * ) .

Les conditions d'accession au poste d'agent comptable d'EPSCP
selon le décret du 27 mai 1998

Peuvent être nommés :

- Article 6

1° Les fonctionnaires appartenant à un corps ou cadre d'emplois de la catégorie A dont l'indice brut terminal est au moins égal à l'indice brut 985, justifiant d'au moins huit ans d'ancienneté dans un ou plusieurs corps ou cadres d'emplois de catégorie A dont deux ans de services effectifs dans un grade d'avancement de ces corps ou cadres d'emplois ;

2° Les fonctionnaires ayant occupé pendant quatre ans au moins un emploi fonctionnel d'agent comptable d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel classé dans le groupe II mentionné à l'article 2 du présent décret.

- Article 6-1

1° Les fonctionnaires appartenant à un corps ou cadre d'emplois de la catégorie A ou de même niveau, dont l'indice brut terminal est au moins égal à l'indice brut 985, justifiant d'au moins huit ans d'ancienneté dans un ou plusieurs corps ou cadres d'emplois de catégorie A et ayant atteint au moins l'indice brut 705 ;

2° Les fonctionnaires ayant occupé pendant quatre ans au moins un emploi fonctionnel d'agent comptable d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel classé dans le groupe III mentionné à l'article 2 du présent décret.

- Article 6-2

1° Les fonctionnaires appartenant à des corps ou cadre d'emplois de la catégorie A ou de même niveau, dont l'indice brut terminal est au moins égal à l'indice brut 985 et justifiant d'au moins huit ans d'ancienneté dans un ou plusieurs corps ou cadre d'emplois de catégorie A ;

2° Les fonctionnaires régis par le décret n° 2010-986 du 26 août 2010 portant statut particulier des personnels de catégorie A de la direction générale des finances publiques.

Source : Légifrance

II. Le projet de loi initial

Cet article propose de supprimer le principe de la liste d'aptitude et de rendre caduque la liste d'aptitude établie au titre de l'année scolaire 2018-2019.

La mesure proposée a pour conséquence une augmentation du vivier de candidats tout en harmonisant la procédure de recrutement des agents comptables des EPSCP avec celle en vigueur pour les autres emplois fonctionnels du ministère pour lesquels une inscription préalable sur une liste d'aptitude n'est pas nécessaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission les députés ont adopté un amendement de précision de la rapporteure.

L'Assemblée nationale n'a pas adopté d'autre modification au présent article.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 bis (nouveau)

Dérogation à certaines règles en matière de construction et de commande publique pour la construction d'écoles en Guyane et à Mayotte

Objet : cet article additionnel permet la dérogation, à titre expérimental, à certaines règles en matière de construction et de commande publique afin de permettre la construction d'écoles maternelles et élémentaires de l'enseignement public en Guyane et à Mayotte.

I. Le droit existant

Les territoires de Guyane et de Mayotte sont caractérisés par un très fort taux de natalité (27 % en Guyane et 39 % à Mayotte, contre une moyenne nationale inférieure à 12 %) mais aussi par une immigration non maîtrisée.

À cette pression démographique, s'ajoutent les différentes réformes voulues par le Gouvernement qui contribuent à augmenter les besoins en infrastructures scolaires :

- le dédoublement des classes de CP et de CE1 en réseaux d'enseignement prioritaire (REP) et REP+,

- l'instruction obligatoire à trois ans prévue par le présent projet de loi,

- et prochainement la limitation à 24 élèves des effectifs des classes de grande section de maternelle, de CP et de CE1 telle qu'annoncée par le Président de la République en avril 2019.

Les infrastructures scolaires à Mayotte et en Guyane sont d'ores et déjà saturées . Pour faire face à cette situation, Mayotte bénéfice déjà de la « double vacation » mais celle-ci n'est pas applicable en Guyane, en dépit des demandes de certaines communes.

Dans ses conclusions publiées en 2018, la mission de votre commission sur l'état de l'enseignement scolaire et agricole en Guyane 266 ( * ) , à laquelle avait participé nos collègues Jean-Claude Carle, Laurent Lafon et Antoine Karam, avait ainsi mis en lumière les difficultés propres à la Guyane.

À titre d'exemple, la commune de Saint-Laurent-du-Maroni, à la frontière avec le Suriname, est dans l'obligation de construire un groupe scolaire tous les dix mois. L'instauration des dédoublements en CP et CE1 aurait dû conduire dans cette commune à la création de 97 nouvelles salles de classes ; dans les faits, faute de salles de classes disponibles, deux professeurs des écoles sont affectés dans chacune des salles de classe. À la rentrée 2018, la commune a ainsi enregistré près de 1 600 nouvelles inscriptions à l'école dont près de 1 000 en petite section.

Or, les règles en vigueur en matière de construction et de commande publique retardent parfois la sortie de terre des projets. La mission avait ainsi préconisé une « adaptation des règles pesant sur le bâti scolaire ».

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-301 présenté par nos collègues Antoine Karam et Abdallah Hassani ainsi que leurs collègues du groupe La République en marche.

Celui-ci autorise l'État, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) exerçant la compétence scolaire à déroger à titre expérimental et pour une durée de sept ans à compter de la promulgation de la loi, à certaines règles de construction et de commande publique pour la construction d'écoles maternelles et élémentaires .

Ces dérogations, par exemple la duplication de plans d'écoles agréés ou le recours à la procédure de conception-réalisation, devraient permettre d'accélérer les procédures et de réduire les coûts de construction.

La détermination des règles qui pourront faire l'objet de ces dérogations fera l'objet d'un décret en Conseil d'État et au terme de l'expérimentation, un rapport d'évaluation du dispositif devra être remis par le Gouvernement au Parlement.

Votre commission a adopté l'article 21 bis ainsi rédigé.

TITRE V

Dispositions diverses
Article 22

Habilitation du Gouvernement à réviser par ordonnance les dispositions législatives du code de l'éducation particulières à l'outre-mer

Objet : cet article habilite le Gouvernement à réviser et à actualiser par ordonnance les dispositions de nature législative particulières à l'outre-mer au sein du code de l'éducation.

I. Le droit en vigueur

De nombreuses dispositions législatives du code de l'éducation relatives à l'outre-mer sont aujourd'hui soit obsolètes soit inadaptées compte tenu de plusieurs changements qui n'ont pas donné lieu à l'actualisation du code de l'éducation en temps et en heure :

- une nouvelle répartition des compétences entre l'État et la Nouvelle-Calédonie 267 ( * ) : depuis le 1 er janvier 2012, tout l'enseignement du second degré, public et privé, ainsi que l'enseignement primaire privé et le service de santé scolaire, qui relevaient auparavant de la compétence de l'État, sont désormais une compétence de la Nouvelle-Calédonie ;

- le changement de statut de Mayotte qui, depuis le 31 mars 2011 268 ( * ) , est devenue une collectivité relevant de l'article 73 de la Constitution et donc du principe d'identité législative 269 ( * ) , alors que les dispositions qui lui sont applicables sont toujours regroupées dans le code de l'éducation aux côtés de celles applicables à des collectivités qui relèvent de l'article 74 de la Constitution (et du principe de spécialité législative).

En outre, dans une recommandation au Gouvernement adressée le 7 janvier 2016, le Conseil d'État a préconisé le recours à la technique dite du « compteur de Lifou » qui consiste à mentionner expressément, pour chaque texte rendu applicable dans une collectivité soumise au principe de spécialité législative ou modifiant un tel texte, la référence au texte dont est issue la rédaction applicable dans chaque collectivité. Cette technique légistique est désormais bien utilisée à chaque nouvelle modification du code de l'éducation, en revanche, les parties non modifiées du code ne sont pas conformes à cette recommandation.

II. Le projet de loi initial

Le présent article habilite le Gouvernement à procéder par ordonnance à la révision et à l'actualisation des dispositions de nature législative particulières à l'outre-mer au sein du code de l'éducation, dans un quintuple objectif :

- remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification ;

- abroger les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet ;

- adapter ces dispositions à l'évolution des caractéristiques et des contraintes particulières aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) ;

- étendre l'application de ces dispositions, selon les cas, aux collectivités régies par l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Wallis et Futuna), avec les adaptations nécessaires, et procéder, si nécessaire, à l'adaptation des dispositions déjà applicables à ces collectivités ;

- mettre les autres codes et lois qui mentionnent ces dispositions en cohérence avec la nouvelle rédaction adoptée.

Ladite ordonnance, de nature très technique et qui nécessitera d'importantes concertations, devra être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi et un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de ladite ordonnance.

En particulier, cette ordonnance prévoira les dispositions d'application outre-mer nécessitées par la présente loi, qui entreront donc en vigueur de manière décalée par rapport aux dispositions votées dans le présent texte.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission relève qu'une habilitation en tous points identique à celle qui est sollicitée dans le présent article avait été votée par le Parlement dans le cadre de la loi du 28 février 2017 270 ( * ) . Elle est restée cependant sans suite, le délai de dix-huit mois qu'elle prévoyait pour la publication de l'ordonnance ayant expiré.

Une partie de l'habilitation demandée dans le présent article avait même été sollicitée dans le cadre de la loi du 8 juillet 2013 271 ( * ) s'agissant de la départementalisation de Mayotte. Ici encore, l'habilitation était restée lettre morte s'agissant de la codification outre-mer 272 ( * ) .

Par ailleurs, l'habilitation demandée pour l'extension des dispositions aux collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, est superfétatoire puisque le gouvernement dispose, en ces matières, d'une habilitation permanente conférée par l'article 74-1 de la Constitution.

Sur la procédure, votre commission est réticente par principe au recours aux ordonnances. Le Gouvernement aurait pu préparer en amont des dispositions dans le présent projet de loi soumis au Parlement. La technicité du sujet peut à la rigueur justifier le recours à l'article 38 de la Constitution. Votre commission ne s'y oppose pas dans le cas d'espèce, comme elle ne s'y était pas opposée lors de la première demande d'habilitation 273 ( * ) .

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23
(article 125 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche et articles L. 442-20 et L. 612-3-2 du code de l'éducation)

Corrections diverses

Objet : cet article répare plusieurs oublis, notamment un oubli de la loi du 8 mars 2018 qui, dans son extension de l'expérimentation relative à la première année commune des études de santé, avait omis de prévoir son application à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

I. Le droit en vigueur

L'article 39 de la loi dite « ESR » de juillet 2013 274 ( * ) a prévu une expérimentation relative à la première année commune des études de santé (PACES). Il s'agissait, selon des modalités fixées par décret 275 ( * ) , d'organiser deux « passerelles » :

- l'une permettant la réorientation rapide des étudiants de première année n'ayant pas réussi les épreuves portant sur les enseignements dispensés en début d'année et qui ne seront donc pas susceptibles d'obtenir un rang utile à l'issue d'une année complète de PACES,

- l'autre permettant une admission directe en 2 ème ou en 3 ème année des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et de maïeutique à des étudiants ayant suivi un premier cycle adapté qui conduit à un diplôme de licence ; la sélection se fait alors sur dossier et sur entretien et une part des places du numerus clausus leur est réservée.

Actuellement, 24 universités participent à cette expérimentation sur les 34 universités comportant une unité de formation et de recherche (UFR) de médecine. En 2017-2018, 600 places ont été ouvertes aux expérimentations, pour un numerus clausus total de 13 500 places. 126 étudiants ont été candidats et 57 ont été reçus.

Ces expérimentations ont été autorisées pour une durée de six ans à compter de la rentrée universitaire de septembre 2014 et devaient faire l'objet au cours de l'année 2019 d'un rapport d'évaluation, présenté au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) par le ministre chargé de l'enseignement supérieur et le ministre chargé de la santé, puis adressé au Parlement.

L'article 16 de la toute récente loi du 8 mars 2018 dite loi ORE 276 ( * ) , introduit au Sénat par un amendement de notre collègue Laurent Lafon, a modifié ce dispositif sur deux points :

- d'une part, il l'a prolongé de deux ans ; l'expérimentation est donc désormais prévue sur huit ans, et non plus six, compte tenu de la mise en route effective tardive du nouveau dispositif 277 ( * ) et de la nécessité de disposer de plusieurs années de recul avant de décider le cas échéant la généralisation de cette expérimentation ;

- d'autre part, il prévoit l'instauration d'une « PACES adaptée » destinée aux étudiants qui ont validé leur PACES mais n'ont pas été admis en 2 ème année, afin de leur permettre de poursuivre leur parcours de formation et de préparer leur réorientation tout en se présentant à la voie de l'admission directe en deuxième année des études médicales s'ils ont validé un à six semestres d'un cursus de licence.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, dans des universités comme celles d'Angers et de Brest qui ont poussé l'expérimentation au plus loin, les retours sont positifs en ce qui concerne la diversification des profils, la réussite des étudiants, ainsi que leur réorientation dans un autre parcours en cas d'échec.

L'article 16 de la loi du 8 mars 2018 a toutefois omis de préciser que ces dispositions étaient applicables aux collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative et pour lesquelles les lois et règlements ne sont donc pas d'application directe 278 ( * ) . Ne sont toutefois réellement concernées que la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie qui disposent toutes deux d'une université avec secteur santé.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article étend donc l'application des dispositions de l'article 39 de la loi ESR de 2013 à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Les universités de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française pourront donc, en théorie, ouvrir le dispositif expérimental à leur prochaine rentrée universitaire, c'est-à-dire en janvier 2020.

Le II du présent article ne présente aucun lien avec le I. Il modifie la liste des articles du code de l'éducation applicables aux établissements d'enseignement privés sous contrat pour :

- supprimer la référence au premier alinéa de l'article L. 113-1 qui prévoyait que « les classes enfantines ou les écoles maternelles sont ouvertes (...) aux enfants qui n'ont pas atteint l'âge de la scolarité obligatoire » et qui est remplacé par les nouvelles dispositions relatives à l'âge de l'instruction obligatoire de l'article 2 du présent projet de loi ;

- y ajouter les références aux articles L. 314-1 et L. 314-2 relatifs aux expériences de recherche pédagogique telles que prévues à l'article 8 du présent projet de loi 279 ( * ) .

Le III du présent article, qui ne présente pas plus de lien ni avec le I ni avec le II, supprime, dans l'article L. 612-3-2 relatif à l'inscription des formations supérieures privées sur la plateforme Parcoursup, une référence à l'article L. 335-6 du code de l'éducation (devenue obsolète depuis qu'elle a été supprimée par la loi du 5 septembre 2018 280 ( * ) ) pour la remplacer par une référence à l'article L. 6113-5 du code du travail. Il s'agit d'une conséquence de la réforme de la certification professionnelle réalisée par la loi du 5 septembre 2018.

L'article L. 335-6 du code de l'éducation a en effet été abrogé par la loi précitée qui lui a substitué l'article L. 6113-5 du code du travail, tout en précisant que « jusqu'au 1 er janvier 2021, les certifications et habilitations recensées à l'inventaire mentionné à l'article L. 335-6 du code de l'éducation dans sa rédaction antérieure à la présente loi sont automatiquement enregistrées au répertoire spécifique mentionné à l'article L. 6313-6 du code du travail dans sa rédaction résultant de la présente loi ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision de sa rapporteure.

L'Assemblée nationale n'a pas adopté d'autre modification du présent article.

IV. La position de votre commission

La portée du I du présent article est toute relative. Le projet de loi relatif à la stratégie de transformation de notre système de santé supprime en effet la PACES et le numerus clausus à compter de la rentrée de septembre 2020. Il devrait ainsi mettre fin par anticipation à l'expérimentation actuellement prévue jusqu'en 2022. Des mesures transitoires seront prises pour les étudiants et les établissements actuellement dans l'expérimentation.

Votre commission a adopté trois amendements.

L'amendement de votre rapporteur ( COM-384 ) est de coordination légistique.

Le premier amendement de Laurent Lafon ( COM-75 rect. ) permet l'application aux établissements privés sous contrat du premier alinéa de l'article L. 113-1 du code de l'éducation (qui prévoit l'accueil dans les classes enfantines ou les classes maternelles, les enfants peuvent être accueillis dès l'âge de 2 ans révolus dans certains conditions).

Le second amendement de Laurent Lafon ( COM-153 ) adopté par la commission répare un oubli de la loi dite « Pénicaud » 281 ( * ) (qui avait prévu que les établissements publics locaux d'enseignement publics peuvent dispenser des actions de formation par apprentissage, en oubliant les lycées privés sous contrat).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 bis (nouveau)
(article L. 421-6 du code de l'éducation)

Actions de formation par apprentissage dans les lycées privés sous contrat

Objet : cet article additionnel sécurise la possibilité pour les lycées privés sous contrat d'offrir des actions de formation par apprentissage.

I. Le droit existant

L'article 24 de la loi dite « Pénicaud » 282 ( * ) a rétabli un article L. 421-6 dans le code de l'éducation pour prévoir que : « les établissements publics locaux d'enseignement peuvent dispenser des actions de formation par apprentissage ». En revanche, les établissements d'enseignement privés ne sont pas mentionnés.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement de notre collègue Laurent Lafon ( COM-74 rect. ) pour prévoir que les établissements privés d'enseignement privés peuvent également offrir des actions de formation en apprentissage.

Votre commission a adopté l'article 23 bis ainsi rédigé.

Article 24
Ratification de plusieurs ordonnances

(Ordonnances n° 2014-691 du 26 juin 2014 portant suppression des compétences contentieuses et disciplinaires du Conseil supérieur de l'éducation et des conseils académiques de l'éducation nationale, n° 2014-692 du 26 juin 2014 relative à l'application à Mayotte de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation
pour la refondation de l'école de la République, n° 2014-693 du 26 juin 2014
portant extension et adaptation dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française
et en Nouvelle-Calédonie de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation
et de programmation pour la refondation de l'école de la République, n° 2014-135
du 17 février 2014 modifiant la partie législative du code de la recherche, n° 2015-24
du 14 janvier 2015 portant extension et adaptation dans les îles Wallis et Futuna,
en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche et n° 2015-25 du 14 janvier 2015 relative à l'application à Mayotte de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013
relative à l'enseignement supérieur et à la recherche et de l'article 23 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, articles L. 261-1, L. 773-2, L. 973-1 et L. 974-1 du code de l'éducation
et article L. 114-3-1 du code de la recherche)

Objet : cet article propose la ratification de six ordonnances relatives à l'enseignement scolaire, à l'enseignement supérieur et à la recherche.

I. Le projet de loi initial

Le présent article propose la ratification de six ordonnances ainsi que quelques modifications connexes 283 ( * ) .

*

Le a) du 1° du présent article ratifie l'ordonnance n° 2014-691 du 26 juin 2014 portant suppression des compétences contentieuses et disciplinaires du Conseil supérieur de l'éducation et des conseils académiques de l'éducation nationale.

Cette ordonnance a été prise sur le fondement d'un article d'habilitation issu de la loi pour la refondation de l'école de la République 284 ( * ) , dans le respect du délai d'un an qui était fixé. Elle est entrée en vigueur le 1 er septembre 2015. Un projet de loi de ratification 285 ( * ) a ensuite été déposé, avec l'avis favorable du Conseil d'État, sur le Bureau de l'Assemblée nationale dans le délai de six mois prévu.

Lors de l'examen du projet de loi pour la refondation de l'école de la République au Sénat, bien que regrettant le recours aux ordonnances, votre commission 286 ( * ) s'était montrée favorable aux modifications envisagées sur le fond par le Gouvernement.

Le b) du 1° du présent article modifie l'article 23 de l'ordonnance précitée. Il s'agit d'un article de coordination portant sur l'applicabilité à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Les modifications visent à remédier à des incohérences liées aux modifications opérées par ailleurs par l'ordonnance n° 2014-693 du 26 juin 2014 portant extension et adaptation à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de la loi pour la refondation de l'école de la République.

*

Les 2° et 3° du présent article ratifient deux ordonnances d'application outre-mer de la loi de refondation de l'école de la République :

- l'ordonnance n° 2014-692 du 26 juin 2014 relative à l'application à Mayotte de ladite loi ;

- l'ordonnance n° 2014-693 du 26 juin 2014 portant extension et adaptation dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de la même loi.

Ces ordonnances ont été prises, respectivement, sur l'habilitation des articles 84 et 86 de la loi pour la refondation de l'école de la République. Leur publication a respecté les délais d'un an qui étaient prévus. Un projet de loi de ratification a en outre été déposé 287 ( * ) , qui respecte également les délais de six mois prévus.

Lors de l'examen du projet de loi pour la refondation de l'école de la République au Sénat, bien que regrettant le recours aux ordonnances, votre commission s'était montrée favorable aux modifications envisagées sur le fond par le Gouvernement 288 ( * ) .

*

Le a) du 4° du présent article ratifie l'ordonnance n° 2014-135 du 17 février 2014 modifiant la partie législative du code de la recherche.

Cette ordonnance a été prise sur le fondement d'un article d'habilitation issu de la loi dite ESR de juillet 2013 289 ( * ) , dans le respect du délai d'un an qui était fixé. Un projet de loi de ratification 290 ( * ) a ensuite été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale dans le délai de six mois prévu.

Lors de l'examen du projet de loi ESR au Sénat, tout en s'étonnant du champ très large de l'autorisation demandée par le Gouvernement, votre commission s'était montrée favorable aux modifications envisagées sur le fond par le Gouvernement 291 ( * ) .

Il s'est agi de créer, à droit constant, un nouveau livre 292 ( * ) relatif à la valorisation et au transfert de la recherche en direction du monde économique, des associations et des fondations reconnues d'utilité publique.

Certains des articles de l'ordonnance 293 ( * ) sont actuellement modifiés par le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises actuellement examinés par le Parlement.

Le b) du 4° du présent article modifie l'article L. 114-3-1 du code de la recherche afin de mettre en cohérence un renvoi opéré dans cet article à des dispositions qui ont désormais été intégrées dans le livre V du code de la recherche créé par ladite ordonnance.

*

Le a) du 5° du présent article ratifie l'ordonnance n° 2015-24 du 14 janvier 2015 portant extension et adaptation dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de la loi du 22 juillet 2018 dite « ESR ».

Cette ordonnance a été prise sur le fondement d'un article d'habilitation issu de la loi ESR 294 ( * ) , dans le respect du délai de dix-huit mois qui était fixé. Un projet de loi de ratification 295 ( * ) , sur lequel le Conseil d'État a donné un avis favorable, a ensuite été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale dans le délai de six mois prévu.

Lors de l'examen du projet de loi au Sénat, votre commission s'était montrée favorable aux modifications envisagées sur le fond par le Gouvernement 296 ( * ) .

Le b) du 5° du présent article modifie le dixième et dernier alinéa de L. 773-2 du code de l'éducation (dont les sept premiers alinéas ont été modifiés par l'article 6 de l'ordonnance précitée). Cet article concerne la gouvernance de l'université de Polynésie française. L'article L. 773-2 prévoit actuellement, parmi les personnalités extérieures siégeant au conseil d'administration de l'université, trois représentants de la Polynésie française et un représentant du territoire de Wallis-et-Futuna.

Cette représentation était prévue lors la création de l'université française du Pacifique en 1987. Cette université qui comportait à l'époque deux centres universitaires, l'un en Nouvelle-Calédonie et l'autre en Polynésie française, a été scindée en deux universités distinctes et de plein exercice en 1999. La représentation obligatoire de Wallis-et-Futuna a été maintenue au sein du conseil d'administration de l'université de Polynésie française alors que les élèves de Wallis-et-Futuna ne poursuivent pas leurs études en Polynésie mais en Nouvelle-Calédonie 297 ( * ) .

Le b) du 5° du présent article rectifie une erreur rédactionnelle et supprime la présence du représentant du territoire de Wallis-et-Futuna au sein du conseil d'administration de l'université.

*

Le 6° du présent article ratifie l'ordonnance n° 2015-25 du 14 janvier 2015 relative à l'application à Mayotte de la loi dite ESR et de l'article 23 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale. Cet article 23 est relatif au contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelle et modifie le code de l'éducation.

Cette ordonnance a été prise sur le fondement de deux articles d'habilitation, l'un issu de la loi ESR 298 ( * ) et l'autre de la loi de mars 2014 sur la formation professionnelle 299 ( * ) .

La publication de l'ordonnance est intervenue dans les délais prévus. Un projet de loi de ratification 300 ( * ) , sur lequel le Conseil d'État a donné un avis favorable, a ensuite été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale dans les délais prévus.

Lors de l'examen du projet de loi ESR au Sénat, votre commission s'était montrée favorable 301 ( * ) aux modifications envisagées sur le fond par le Gouvernement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel proposé par la rapporteure.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans autre modification.

III. La position de votre commission

Votre commission est réticente par principe au recours aux ordonnances. Toutefois, la technicité des sujets traités et la nécessité d'une expertise minutieuse ont pu, à la rigueur, justifier le recours à l'article 38 de la Constitution. Votre commission ne s'opposera donc pas aux ratifications proposées.

Elle regrette cependant le caractère purement formel du dépôt des projets de loi de ratification, l'examen des véritables dispositions de ratification n'intervenant bien souvent que plusieurs années après l'entrée en vigueur des ordonnances.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 24 bis (supprimé)

Rapport sur l'état du bâti des écoles de Marseille

Objet : cet article demande au Gouvernement un rapport sur l'état du bâti des écoles maternelles et élémentaires à Marseille.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue députée Cathy Racou-Bouzon du groupe La République en marche, qui avait reçu un avis de sagesse de la commission et un avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement avant le 30 septembre 2019 un rapport sur l'état du bâti des écoles maternelles et élémentaires à Marseille.

II. La position de votre commission

La Ville de Marseille, qui accueille 77 000 enfants dans plus de 440 écoles, a voté en octobre 2017, un plan de rénovation de ses écoles doté de plus d'un milliard d'euros. Ce plan prévoit la destruction de 31 établissements obsolètes des années 1960, et leur remplacement par 28 nouvelles écoles, ainsi que la construction de six établissements supplémentaires, en six ans, dans le cadre d'un partenariat public-privé 302 ( * ) .

Bien que la construction et la rénovation des écoles relèvent des compétences communales, le ministre a annoncé la création prochaine, au sein de ses services, d'une cellule sur le bâti scolaire afin d'apporter conseil et expertise aux maires. Il a également proposé à la Ville de Marseille d'établir en commun un audit du bâti scolaire.

Votre commission est réticente par principe aux demandes de rapports du Gouvernement au Parlement, a fortiori lorsqu'elles empiètent sur la libre administration des collectivités territoriales.

Elle a donc adopté deux amendements identiques de suppression du présent article, l'un de son rapporteur ( COM-385 ) et l'autre de Mireille Jouve ( COM-270 ).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 25

Entrée en vigueur

Objet : cet article prévoit les modalités d'entrée en vigueur particulières de certaines dispositions du présent projet de loi.

I. Le droit en vigueur

En vertu de l'article premier du code civil et en l'absence de toute indication contraire, les lois entrent en vigueur un jour franc après leur publication au Journal Officiel. Mais la question de la date d'effectivité de la loi est un choix laissé à l'opportunité du législateur 303 ( * ) .

II. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit certaines entrées en vigueur différées :

- « à la rentrée scolaire 2019 » pour les articles :

o 1 er relatif à l'école de la confiance,

o 2 et 3 relatifs à l'abaissement à trois ans du début de l'obligation d'instruction,

o 4 relatif à la compensation de la charge résultant pour les communes de l'abaissement à trois ans de l'âge de l'instruction obligatoire,

o 5 relatif au renforcement du contrôle de l'instruction dans la famille,

o 6 relatif aux établissements publics locaux d'enseignement international,

o 8 relatif à l'expérimentation,

o 9 relatif au remplacement du CNESCO par le CNEE,

o 10 à 12 relatifs à la création des INSPÉ,

o 14 relatif à l'élargissement des missions pouvant être confiées à des assistants d'éducation préparant les concours de l'enseignement ou de l'éducation,

o 19 relatif à l'alignement du cadre normatif des bourses de lycée sur celui prévu pour les collèges,

o 21 relatif à la simplification de la procédure de recrutement d'agent comptable d'EPSCP,

- au 1 er janvier 2020 pour l'article 7 relatif à la création d'un rectorat de plein exercice à Mayotte.

Les dispositions de tous les autres articles entreront donc en vigueur un jour franc après leur publication au Journal officiel . Il s'agit des articles suivants :

o 13 relatif à l'élargissement aux professeurs du second degré du champ d'application de l'article L. 911-5 du code de l'éducation,

o 15 relatif aux corps dérogatoires au statut général,

o 16 relatif à la présidence du conseil académique restreint par le président de l'université,

o 17 relatif à l'habilitation du Gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du code de l'éducation pour tenir compte de la réorganisation des services académiques,

o 18 relatif à l'habilitation du Gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du code de l'éducation pour simplifier l'organisation et le fonctionnement des conseils de l'éducation nationale,

o 20 relatif à la création d'une caisse de préfiguration en vue de la mise en place d'une caisse des écoles unique pour les 1 er, 2 ème , 3 ème et 4 ème arrondissements de la Ville de Paris,

o 22 relatif à l'habilitation du Gouvernement à réviser par ordonnance les dispositions législatives du code de l'éducation particulières à l'outre-mer,

o 23 relatif à l'expérimentation relative à la première année commune aux études de santé en outre-mer,

o 24 relatif à la ratification de plusieurs ordonnances.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas modifié le présent article.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur ( COM-386 ) qui précise l'ensemble des entrées en vigueur des différents articles adoptés par votre commission.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

*

* *

Au cours de sa réunion du mardi 30 avril 2019, votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié .

* 26 Conseil d'État, 15 janvier 1935, Bouzanquet, n° 40842 ; Conseil d'État, 28 juillet 1993, Mme Chantal X ., n° 97189 ; Conseil d'État, 29 déc. 2000, Syndicat Sud Travail , n° 213590 ; Conseil d'Etat, 23 avril 2009, M. Bruno Guigue , n° 316862.

* 27 Conseil d'État, 4 avril 2012, M. Serge A ., n° 356637.

* 28 Conseil d'État, 18 juillet 2018, M. A. , n° 401527.

* 29 #PasDeVague : la détresse des enseignants face à la violence scolaire , rapport d'information n° 226 (2018-2019) de Mme Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, décembre 2018.

* 30 Georges Fotinos et José-Mario Horenstein, Le moral des directeurs d'école en 2018, Conditions de travail, qualité de vie professionnelle et burnout (Évolution 2004-2018) , enquête de la CASDEN, septembre 2018.

* 31 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, article 3.

* 32 Circulaire n° 2013-144 du 6 septembre 2013 relative à la Charte de la laïcité à l'École et aux valeurs et symboles de la République, NOR : MENE1322761C.

* 33 JOAN (2018-2019), compte rendu intégral des débats de la 2 e séance du lundi 11 février 2019, p. 1046.

* 34 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 35 Circulaire n° 2013-100 du 13 août 2013 relative à la prévention et à la lutte contre le harcèlement à l'école, NOR : MENE1315755C.

* 36 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, article 2.

* 37 Ordonnance n° 59-45 du 6 janvier 1959 portant prolongation de la scolarité obligatoire, article premier.

* 38 MENJ-DEPP, Repères et références statistiques 2018 , septembre 2018. N.B. France métropolitaine + DOM hors Mayotte.

* 39 INSEE, L'état de l'école en Guyane , octobre 2014.

* 40 Le système éducatif en Guyane ; pour un état d'urgence éducatif , Conclusions de la mission sur l'état de l'enseignement scolaire et agricole en Guyane, note de synthèse n° 102 (2017-2018) de MM. Jean-Claude Carle, Antoine Karam et Laurent Lafon au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, juin 2018.

* 41 INSEE, « L'état de l'école en Guyane : des progrès à poursuivre », INSEE Analyses Guyane, n° 4, décembre 2014.

* 42 Circulaire n° 2014-088 du 9 juillet 2014 relative au règlement type départemental des écoles maternelles et élémentaires publiques, NOR : MENE1416234C.

* 43 IGEN, La scolarisation en petite section de maternelle , rapport n° 2017-032, mai 2017.

* 44 IGEN et IGAENR, L'école maternelle , rapport n° 2011-108, octobre 2011.

* 45 Idem.

* 46 TA Paris, 1 er février 2002, Mme M'Bodet Sissoko, n° 0114244/7.

* 47 Conseil d'État, 19 décembre 2018, Commune de Ris-Orangis, n° 408710.

* 48 Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie, article 61.

* 49 Décret n° 2019-137 du 26 février 2019 relatif aux examens médicaux obligatoires de l'enfant et au contrôle de la vaccination.

* 50 Rapport d'information n° 1234 enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 12 septembre 2018 par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale en conclusion des travaux de la mission relative à la prévention santé en faveur de la jeunesse.

* 51 Le rapport d'information de la mission relative à la prévention santé en faveur de la jeunesse de l'Assemblée nationale, de septembre 2018, soulignait à cet égard que la médecine scolaire est bien souvent la seule occasion, pour les enfants de milieux défavorisés, d'avoir accès à un médecin.

* 52 Voir commentaire de l'article 25.

* 53 Loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat.

* 54 CNESCO, Comment agir plus efficacement face au décrochage scolaire ? Dossier de synthèse, novembre 2017.

* 55 Circulaire n° 2009-068 du 20 mai 2009 relative à la préparation de la rentrée 2009.

* 56 Loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.

* 57 Une adolescence entre les murs : l'enfermement, dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif , rapport d'information n° 726 (2017-2018) de M. Michel Amiel, fait au nom de la mission d'information du Sénat sur la réinsertion des mineurs enfermés, septembre 2018.

* 58 DEPP, Repères et références statistiques - édition 2018 , septembre 2018.

* 59 PAP 2019, mission « Enseignement scolaire », indicateur MEC 2.3.

* 60 Loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation, article 3.

* 61 Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, article 10.

* 62 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, article 14.

* 63 Décret n° 2014-1453 du 5 décembre 2014 relatif à la durée complémentaire de formation qualifiante prévue à l'article L. 122-2 du code de l'éducation.

* 64 Circulaire interministérielle n° 2015-041 du 5 mars 2015 relative au droit au retour en formation initiale pour les sortants du système éducatif sans diplôme ou qualification professionnelle.

* 65 Loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 relative à l'éducation.

* 66 Décret n° 2014-1454 du 5 décembre 2014 relatif à la formation professionnelle des jeunes sortant sans qualification professionnelle du système éducatif.

* 67 La circulaire du 5 mars 2015 précitée précise toutefois que bien que le baccalauréat technologique soit inscrit au RNCP, les jeunes qui en sont titulaire sont éligibles au droit à une formation professionnelle.

* 68 https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F1865

* 69 Circulaire n° 2012-142 du 2 octobre 2012 relative à la scolarisation et scolarité des enfants issus de familles itinérantes et de voyageurs.

* 70 Défenseur des droits, Droit fondamental à l'éducation : une école pour tous, un droit pour chacun , Rapport droits de l'enfant 2016, novembre 2016.

* 71 Idem.

* 72 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* 73 Conseil constitutionnel, décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005.

* 74 À la différence des classes élémentaires, dont la prise en charge des dépenses de fonctionnement revêt un caractère obligatoire et a lieu « dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public » (art. L. 442-5 du code de l'éducation).

* 75 Conseil d'État, 31 mai 1985, Ministre de l'éducation nationale c/ association d'éducation populaire de l'école Notre-Dame d'Arc-les-Gray , n° 55925.

* 76 Conseil d'État, 22 mars 1996, Associations de gestion des écoles Saint-Martin, Jeanne d'Arc, Sainte-Marie, Marguerite-Marie et du Sacré-Coeur , n° 110303 ; Conseil d'État, 2 mai 2018,

Commune de Plestin-les-Grèves , n° 391876.

* 77 Étude d'impact.

* 78 Idem.

* 79 Cour des comptes, Les finances publiques locales - Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics , septembre 2018.

* 80 Comme à Mayotte.

* 81 Étude d'impact.

* 82 Avis n° 151 (2018-2019) de M. Jacques Grosperrin, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, novembre 2018.

* 83 Rapport n° 827 (2015-2016) de Mmes Dominique Estrosi Sassonne et Françoise Gatel, fait au nom de la commission spéciale, septembre 2016.

* 84 Conseil constitutionnel, décision n° 77-87 DC du 23 novembre 1977.

* 85 « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'État . »

* 86 La circulaire n° 2018-096 du 21 août 2018 précise que constitue un établissement scolaire « tout accueil d'enfants de plus d'une famille, quels que soient le nombre des élèves ou les aménagements spécifiquement prévus pour les recevoir ».

* 87 Décret n° 2016-1452 du 28 octobre 2016 relatif au contrôle de l'instruction dans la famille ou des établissements d'enseignement privés hors contrat.

* 88 Circulaire n° 2017-056 du 14 avril 2017 relative à l'instruction dans la famille, NOR : MENE1709043C.

* 89 CAA de Paris, 18 décembre 2007, n° 07PA01764.

* 90 T.A. de Limoges, 6 février 2014, n° 1201087.

* 91 Conseil d'État, 13 janvier 2014, Ministère de l'éducation nationale c. Roberger , n° 370323.

* 92 Étude d'impact.

* 93 T.A. de Dijon, 12 janvier 2017 n° 1602088.

* 94 Conseil constitutionnel, décision n° 2018-710 QPC du 1 er juin 2018, Association Al Badr et autre .

* 95 La circulaire n° 2018-096 du 21 août 2018 relative au régime juridique applicable à l'ouverture, au fonctionnement et au contrôle des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat précise que sont « regardés comme des établissements (...) tout accueil d'enfants de plus d'une famille, quels que soient le nombre des élèves ou les aménagements spécifiquement prévus pour les recevoir ».

* 96 Loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat.

* 97 Arrêté du 20 octobre 2008 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel relatif au pilotage et à la gestion des élèves de l'enseignement du premier degré.

* 98 Mission « flash » sur la déscolarisation, communication de Mmes Anne Brugnera et George-Pau Langevin, rapporteures, devant la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, juillet 2018. Document accessible à l'adresse suivante : http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/commissions/CAffCult/Communication%20Mission%20Flash.pdf

* 99 Conseil d'État, Commune de Ris-Orangis , 19 décembre 2018, n° 408710.

* 100 MENJ-DEPP, Repères et références statistiques - édition 2018 , septembre 2018.

* 101 IGAS-IGEN-IGAENR, Évaluation de l'aide humaine pour les élèves en situation de handicap , rapport n° 2018-55, mai 2018.

* 102 RAP 2017, P230 « Vie de l'élève », indicateur 2.3.

* 103 IGAS-IGEN-IGAENR, ibid.

* 104 Ibidem.

* 105 « Handicap - Après avoir visité des MDPH, 50 députés dénoncent un système "à bout de souffle" », article La Banque des territoires - Caisse des dépôts , avril 2018 : https://www.banquedesterritoires.fr/apres-avoir-visite-des-mdph-50-deputes-denoncent-un-systeme-bout-de-souffle .

* 106 Cour des comptes, Le recours croissant aux personnels contractuels dans l'Éducation nationale, un enjeu désormais significatif pour l'éducation nationale , communication à la commission des finances du Sénat, mars 2018.

* 107 IGAS-IGEN-IGAENR, ibid.

* 108 RAP 2017, P230 « Vie de l'élève », indicateur 2.3.

* 109 IGAS-IGEN-IGAENR, ibid.

* 110 Idem.

* 111 Cour des comptes, ibid.

* 112 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, article 124.

* 113 Décret n° 2014-724 du 27 juin 2014 relatif aux conditions de recrutement et d'emploi des accompagnants des élèves en situation de handicap.

* 114 Décret n° 2018-666 du 27 juillet 2018 modifiant le décret n° 2014-724 du 27 juin 2014 relatif aux conditions de recrutement et d'emploi des accompagnants des élèves en situation de handicap.

* 115 Rapport n° 1290 (XV e législature) sur la proposition de loi de M. Aurélien Pradié et plusieurs de ses collègues relative à l'inclusion des élèves en situation de handicap (1230), fait au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, octobre 2018.

* 116 Loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, article 13.

* 117 Conclusions de la mission flash « Précocité et troubles associés : quelle prise en charge à l'école ? », Mmes Marie Pierre Rixain et Frédérique Meunier, députées, au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, janvier 2019.

* 118 Amendement n° 946.

* 119 Conclusions de Mme Martine Wonner, rapporteure de la mission flash sur le financement de la pshychiatrie devant la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, Février 2019. Document accessible à cette adresse : http://www2.assemblee-nationale.fr/content/download/75538/775110/version/3/file/Communication+mission+flash+financement+de+la+psychiatrie+finale+modifi%C3%A9e.pdf

* 120 Accord entre le gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la délivrance simultanée du baccalauréat et de la AllgemeineHochschulreife allemande, signé à Mulhouse le 31 mai 1994 ; accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d'Espagne relatif à la double délivrance du diplôme du baccalauréat et du diplôme du Bachiller , signé à Paris le 10 janvier 2008 ; accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la double délivrance du diplôme du baccalauréat et du diplôme de l' Esame di Stato , signé à Rome le 24 février 2009.

* 121 Sont enseignés l'allemand, l'anglais (britannique et américain), l'arabe, le chinois, le danois, l'espagnol, l'italien, le japonais, le néerlandais, le norvégien, le polonais, le portugais (avec des sections brésiliennes), le russe et le suédois.

* 122 Article D. 421-132 du code de l'éducation.

* 123 Ordonnance n° 2014-238 du 27 février 2014 relative à l'établissement public local d'enseignement dénommé « École européenne de Strasbourg ».

* 124 Accord sur l'établissement de l'Organisation internationale ITER pour l'énergie de fusion en vue de la mise en oeuvre conjointe du projet ITER, conclu à Paris le 21 novembre 2006.

* 125 Loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence.

* 126 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, article 101.

* 127 Contrat d'action publique pour la Bretagne, conclu entre l'État et le conseil régional de Bretagne, 8 février 2019.

* 128 JOAN, XV e législature (2018-2019), 1 ère séance du jeudi 15 février 2019, p. 1345.

* 129 Décret n° 89-122 du 24 février 1989 relatif aux directeurs d'école.

* 130 Circulaire n° 2014-163 du 1er décembre 2014 relative au référentiel métier des directeurs d'école.

* 131 Voir à cet effet le rapport de notre collègue député Frédéric Reiss, Quelle direction pour l'école du XXI e siècle ? (2010), les travaux de la Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement (2013) et Gérer les enseignants autrement : une réforme qui reste à faire (2017) ainsi que le rapport de notre collègue Marie-Annick Duchêne, Les conseils d'école : pour une relation de confiance dans un cadre rénové , rapport d'information n° 553 (2014-2015), fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, juin 2015.

* 132 Conclusions de la mission « flash » sur les directeurs d'école, Mmes Cécile Rilhac et Valérie Bazin-Malgras, députées, au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, août 2018.

* 133 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 134 Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

* 135 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 136 Article D. 311-10 du code de l'éducation.

* 137 Article D. 321-14.

* 138 IGEN et IGAENR, Les mécanismes de concertation dans les établissements publics et privés sous contrat , rapport n° 2016-55.

* 139 Proposition de loi n° 3170 visant à créer, à titre expérimental, des établissements publics du socle commun, présentée par Mme et MM. Frédéric Reiss, Dominique Le Mèner, Jacques Grosperrin, Guy Geoffroy et Claude Greff, enregistrée à la présidence de l'Assemblée nationale le 15 février 2011.

* 140 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école , rapport d'information n° 649 (2010-2011) de M. Jean-Claude Carle, fait au nom de la mission commune d'information sur l'organisation territoriale du système scolaire et sur l'évaluation des expérimentations locales en matière d'éducation du Sénat, juin 2011.

* 141 Idem.

* 142 Quelle direction pour l'école du XXI e siècle ? Rapport au Premier ministre de M. Frédéric Reiss, député, septembre 2010.

* 143 Les conseils d'école : pour une relation de confiance dans un cadre rénové , rapport d'information n° 553 (2014-2015) de Mme Marie-Annick Duchêne, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, juin 2015.

* 144 Idem.

* 145 Rapport du jury de la session 2018 du concours des personnels de direction du ministère de l'éducation nationale.

* 146 Site internet de l'INSEE, accessible à l'adresse : https://www.insee.fr/fr/information/2115016 .

* 147 Loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation.

* 148 Décret n°99-941 du 12 novembre 1999 relatif à l'organisation des vice-rectorats en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et à Mayotte.

* 149 Rapport fait au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation sur le projet de loi pour une école de la confiance, tome II de Mmes Fannette Charvier et Anne-Christine Lang.

* 150 Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

* 151 Loi n° 71-400 du 1 er juin 1971 modifiant la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés, article 5.

* 152 Loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 relative à l'éducation.

* 153 Loi n° 2018-698 du 3 août 2018 relative à l'encadrement de l'utilisation du téléphone portable dans les établissements d'enseignement scolaire.

* 154 Rapport sur le projet de loi pour une école de la confiance, n° 1629 (XV e législature) de Mmes Fannette Charvier et Anne-Christine Lang, au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, février 2018.

* 155 En voie de remplacement par une nouvelle base, nommée Innovathèque.

* 156 Cour des comptes, L'éducation nationale : organiser son évaluation pour améliorer sa performance, rapport thématique , février 2018.

* 157 Idem.

* 158 Idem.

* 159 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 160 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* 161 IGEN et IGAENR, Suivi de l'expérimentation du choix donné à la famille dans la décision d'orientation au collège , rapport n° 2014-073, septembre 2014.

* 162 Une orientation réussie pour tous les élèves, rapport d'information n° 737 (2015-2016) de M. Guy-Dominique Kennel, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, juin 2016.

* 163 Site Internet du collège Clisthène, accessible à l'adresse suivante : http://www.clisthene.org/reorganiser/

* 164 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 165 Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

* 166 Décret n° 2000-1060 du 27 octobre 2000 relatif à la création du Haut Conseil de l'évaluation de l'école.

* 167 Avis n° 160 (2013-2014) de Mme Françoise Cartron sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » au sein du projet de loi de finances pour 2014, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, novembre 2013.

* 168 Cour des comptes, L'Éducation nationale : organiser son évaluation pour améliorer sa performance , décembre 2017.

* 169 Comité de suivi de la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République , Rapport annuel au Parlement , février 2017.

* 170 Rapport d'information n° 1265 (XVe législature) de M. Régis Juanico et Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe déposé en application de l'article 146-3 du règlement, par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l'organisation de la fonction d'évaluation du système éducatif, septembre 2018.

* 171 Comité de suivi de la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République , Rapport annuel au Parlement, novembre 2015 .

* 172 Rapport d'information n° 1265 précité.

* 173 Pour la réussite de tous les élèves , rapport de la commission du débat national sur l'avenir de l'école présidée par M. Claude Thélot, octobre 2004.

* 174 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , rapport de la commission présidée par M. Marcel Pochard, janvier 2008.

* 175 IGEN et IGAENR, L'évaluation des établissements par les académies , rapport n° 2017-080, décembre 2017.

* 176 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école , rapport d'information n° 649 (2010-2011) de M. Jean-Claude Carle, fait au nom de la mission commune d'information du Sénat sur le système scolaire, juin 2011.

* 177 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 178 Rapport d'information n° 1265 précité.

* 179 L'article 4 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination prévoit en effet que « les nominations, en cette qualité, de députés et de sénateurs dans un organisme extérieur au Parlement sont effectuées, respectivement, par le Président de l'Assemblée nationale et par le Président du Sénat, sauf lorsque la loi prévoit qu'elles sont effectuées par l'une des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat (...) . »

* 180 Audition du 28 mars 2019.

* 181 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, article 34.

* 182 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 183 Qui eux-mêmes avaient pris la suite des écoles normales en 1990.

* 184 Sur les premières années de mise en place des ÉSPÉ, on se reportera au rapport d'information n° 579 de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, « L'an I des ÉSPÉ : un chantier structurel », de Colette Mélot et Jacques-Bernard Magner, du 4 juin 2014 ainsi qu'à la communication « An II des ÉSPÉ », devant la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, des mêmes auteurs, du 22 juillet 2015.

* 185 Communauté d'universités et d'établissements.

* 186 Le temps consacré au français peut ainsi aller du simple au triple ; certaines maquette comptent 650 heures, d'autres 850 ...

* 187 Publié par arrêté du 1 er juillet 2013.

* 188 Étude d'impact.

* 189 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 190 « Quelles évolutions pour les concours de recrutement des enseignants ? », rapport de Monique Ronzeau et Bernard Saint-Girons, remis aux ministres de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur le 18 février 2019.

* 191 Cf. article 17 du présent projet de loi.

* 192 Cf. article 17 du présent projet de loi.

* 193 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 194 « Précocité et troubles associés : quelle prise en charge à l'école ? », communication de Marie-Pierre Rixain et Frédérique Meunier, devant la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, le 22 janvier 2019.

* 195 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 196 Articles 222-44 et 227-29 du code pénal.

* 197 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dite « loi El Khomri » ou « loi travail ».

* 198 Article L. 4624-1 du code de la santé publique.

* 199 Article 24-1 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique.

* 200 Article 22 du même décret.

* 201 Article 24 du même décret.

* 202 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 203 Décret n° 2003-484 du 6 juin 2003 fixant les conditions de recrutement et d'emploi des assistants d'éducation.

* 204 Décret n° 2014-724 du 27 juin 2014 relatif aux conditions de recrutement et d'emploi des accompagnants des élèves en situation de handicap, article 13.

* 205 Ce contrat est renouvelable « dans la limite d'une période d'engagement totale de six ans » (article L. 916-1, alinéa 4).

* 206 Mesuré en personnes physiques. Source : MENJ.

* 207 Étude d'impact.

* 208 Idem.

* 209 L'avis précité du Conseil d'État sur le présent projet de loi précise que la priorité de recrutement en faveur des étudiants boursiers leur sera appliquée sous la réserve, dégagée par le Conseil constitutionnel, que ces étudiants présentent des aptitudes égales.

* 210 À rapprocher des quelques 180 000 candidats annuels aux concours de l'enseignement. Toutefois, rapportés aux disciplines et académies déficitaires, ces 3 000 pourraient représenter 25 % des postes ouverts, ce qui est loin d'être négligeable.

* 211 Se reporter à cet effet au rapport d'information : Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 212 La campagne de recrutement a été lancée le 11 mars dernier.

* 213 Amendement de la rapporteure.

* 214 L'étude d'impact rappelle qu'au niveau national le nombre de démissions annuelles de professeurs stagiaires a doublé en cinq ans dans le premier degré et est en hausse de 18 % dans le second degré.

* 215 L'étude d'impact rappelle à cet égard que le taux de sélectivité au concours de professeur des écoles est inférieur à 1,3 par poste dans les académies de Créteil ou Versailles.

* 216 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 217 « Quelles évolutions pour les concours de recrutement des enseignants ? », rapport de Monique Ronzeau et Bernard Saint-Girons, remis aux ministres de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur le 18 février 2019.

* 218 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 219 Circulaire n° 2017-050 du 15 mars 2017 relative à l'amélioration du dispositif de remplacement.

* 220 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 221 Métier d'enseignant : un cadre renouvelé pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 222 Voir article 14 bis introduit par votre commission.

* 223 Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 224 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 225 À l'exception de la première affectation des personnels recrutés par le concours national d'agrégation de l'enseignement supérieur. Voir 30 ème alinéa de l'article L. 712-3. Ce droit de veto fait partie des attributions que le conseil d'administration ne peut déléguer au président de l'université.

* 226 Le président du conseil académique préside également la commission de la recherche et celle de la formation et de la vie universitaire. Il a voix prépondérante en cas de partage égal des voix.

* 227 3 ème alinéa de l'article L. 712-2 du même code.

* 228 3 ème alinéa de l'article L. 712-4 du même code.

* 229 Décision 83-65 DC du 20 janvier 1984 qui érige l'indépendance des professeurs en principe fondamental reconnu par les lois de la République et qui rappelle dans son dix-neuvième considérant que « par leur nature même, les fonctions d'enseignement et de recherche non seulement permettent mais demandent, dans l'intérêt même du service, que la libre expression et l'indépendance des personnels soient garanties par les dispositions qui leur sont applicables ».

* 230 Décision n° 2010-20/21 QPC du 6 août 2010.

* 231 La première phrase du premier alinéa de l'article L. 712-2 du code de l'éducation prévoit que « le président de l'université est élu à la majorité des membres du conseil d'administration parmi les enseignants-chercheurs, chercheurs, professeurs ou maîtres de conférences, associés ou invités, ou tous autres personnels assimilés , sans condition de nationalité ».

* 232 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 233 Contribution à l'évaluation de la médecine scolaire, Cour des comptes, octobre 2011.

* 234 La médecine scolaire en France, Académie nationale de médecine, octobre 2017.

* 235 Cf. rapport d'information de la mission relative à la prévention santé en faveur de la jeunesse de l'Assemblée nationale, septembre 2018.

* 236 Issues de la loi n° 2015-29 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral .

* 237 On comptait une académie par région à l'exception des régions d'Ile-de-France (trois académies), de Rhône-Alpes (deux académies) et de Provence-Alpes-Côtes d'Azur (deux académies).

* 238 Décret n° 2015-1616 du 10 décembre 2015.

* 239 Article R. 222-3-2 du code de l'éducation.

* 240 Article R. 222-3-1 du même code.

* 241 On notera toutefois le cas particulier de la région académique de Normandie dont le recteur de région académique est également recteur des deux académies qui composent la région, l'académie de Caen et celle de Rouen (possibilité ouverte par le 3 ème alinéa de l'article R. 222-1 du même code).

* 242 Article R. 222-3 du même code.

* 243 Premier alinéa de l'article R. 222-3-4 du même code.

* 244 Second alinéa de l'article R. 222-3-4 du même code.

* 245 O. Dugrip, F. Weil, M-P. Luigi, A. Perritaz, La réorganisation territoriale des services déconcentrés des ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, rapport n° 2018-029 remis à M. le ministre de l'éducation nationale et à Mme la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, mars 2018.

* 246 Sur les difficultés managériales et budgétaires des dispositifs de « spécialisation fonctionnelle » on peut utilement consulter le rapport de la Cour des comptes de décembre 2017 sur les services déconcentrés de l'État.

* 247 Les quatre autres amendements sont le COM-53 de Mme Noël, le COM-216 de M. Grand, le COM-256 de Mme Lherbier et le COM-284 de Mme Laborde.

* 248 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des ýcompétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* 249 À l'exception de l'Ile-de-France, où n'est institué qu'un seul conseil académique pour les trois académies concernées, dit conseil inter-académique.

* 250 Articles R. 234-1 et suivants.

* 251 Par exemple, le schéma prévisionnel des formations des collèges et des lycées, la structure pédagogique générale des lycées des établissements d'éducation spéciale, des lycées professionnels maritimes et des établissements d'enseignement agricole, les structures de l'enseignement ou encore les programmes et la sanction des études relevant des enseignements technologiques et professionnels dans l'enseignement supérieur.

* 252 Ordonnance n° 2014-691 du 26 juin 2014, dont la ratification est demandée à l'article 24 du présent projet de loi.

* 253 Faire confiance à l'intelligence territoriale, rapport d'information du Sénat n° 471 (2008-2009) de Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, juin 2009.

* 254 Étude d'impact..

* 255 Voir article 17 du présent projet de loi.

* 256 Article L. 421-4 du code de l'éducation.

* 257 Article 36 de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école qui complète l'article L. 421-4.

* 258 Les articles R. 421-37 à R. 421-41 du code de l'éducation précisent la composition (qui reprend les équilibres du conseil d'administration) et les compétences de la commission permanente.

* 259 Article R. 421-21.

* 260 Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

* 261 Mission d'information sur l'orientation scolaire présidée par Jacques-Bernard Magner, sur le rapport de Guy-Dominique Kennel, juin 2016.

* 262 Article L. 531-2 du code de l'éducation.

* 263 Article L. 711-1 du code de l'éducation.

* 264 Article L. 953-2 du code de l'éducation.

* 265 Décret n° 98-408 du 27 mai 1998 portant statut d'emploi d'agent comptable d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel.

* 266 « Le système éducatif en Guyane : pour un état d'urgence éducatif », 8 juin 2018, https://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/affaires_culturelles/synthese_Guyane_2018.pdf

* 267 Loi du pays n° 2009-09 du 28 décembre 2009 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'État en matière d'enseignement du second degré public et privé, d'enseignement primaire privé et de santé scolaire, adoptée sur le fondement de l'article 26 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie.

* 268 Loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010, complétée par la loi n° 2010-1487 du même jour, relatives au Département de Mayotte.

* 269 Principe édicté à l'article 73 de la Constitution selon lequel « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit », sans nécessité d'extension explicite. Ils peuvent toutefois faire l'objet d' « adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

* 270 Article 55 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

* 271 Article 84 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 272 Les autres parties de l'habilitation ont donné lieu à publication d'une ordonnance dont la ratification est demandée à l'article 24 du présent projet de loi.

* 273 Avis n° 279 (2016-2017) de Vivette Lopez, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, déposé le 10 janvier 2017.

* 274 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 275 Décret n° 2014-189 du 20 février 2014 tendant à l'expérimentation de modalités particulières d'admission dans les études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et maïeutiques.

* 276 Loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants.

* 277 Le décret prévu par la loi est paru en février 2014 mais les premières universités à expérimenter ces nouvelles modalités particulières ne l'ont fait qu'à compter de la rentrée universitaire 2015-2016.

* 278 Les dispositions initiales de l'article 39 de la loi du 22 juillet 2013 avaient quant à elles été étendues en Polynésie française, Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna par l'ordonnance n° 2015-24 du 14 janvier 2015 dont l'article 24 du présent projet de loi nous propose la ratification.

* 279 Mais le texte de l'article L. 314-1 précise bien que ces expériences peuvent se dérouler dans des établissements publics ou privés.

* 280 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 281 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 282 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 283 Pour mémoire, en vertu de l'article 38 de la Constitution, une fois le délai d'habilitation expiré, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

* 284 Article 82 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 285 Projet de loi n° 2229, Assemblée nationale, XIV ème législature. Un projet de loi de ratification identique a ensuite été déposé sur le Bureau du Sénat avant la fin de la législature de l'Assemblée nationale : projet de loi n° 534, enregistré à la Présidence du Sénat le 27 avril 2017.

* 286 Rapport n° 568 (2012-2013) de Mme Françoise Cartron, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, déposé le 14 mai 2013.

* 287 Projet de loi n° 809, enregistré à la Présidence du Sénat le 25 septembre 2014.

* 288 Rapport n° 568 (2012-2013) de Mme Françoise Cartron, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, déposé le 14 mai 2013.

* 289 Article 124 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 290 Projet de loi n° 1983, Assemblée nationale, XIV ème législature. Un projet de loi de ratification identique a ensuite été déposé sur le Bureau du Sénat avant la fin de la législature de l'Assemblée nationale : projet de loi n° 533, enregistré à la Présidence du Sénat le 27 avril 2017.

* 291 Rapport n° 659 (2012-2013) de Mme Dominique Gillot, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, déposé le 12 juin 2013.

* 292 Livre V, comportant les articles L. 511-1 à L. 547-1.

* 293 Articles L. 531-1 à L. 531-16, L. 533-1, L. 545-1, L. 546-1 du code de la recherche, modifiés à l'article 41 du projet de loi.

* 294 Article 126 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 295 Projet de loi n° 2860, Assemblée nationale, XIV ème législature. Un projet de loi de ratification identique a ensuite été déposé sur le Bureau du Sénat avant la fin de la législature de l'Assemblée nationale : projet de loi n° 535, enregistré à la Présidence du Sénat le 27 avril 2017.

* 296 Rapport n° 659 (2012-2013) de Mme Dominique Gillot, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, déposé le 12 juin 2013.

* 297 L'article L. 772-4 relatif à la gouvernance de l'université de Nouvelle Calédonie prévoit toujours la représentation obligatoire du représentant de Wallis et Futuna au sein du conseil d'administration.

* 298 Article 127 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 299 Article 35 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

* 300 Projet de loi n° 2860, Assemblée nationale, XIV ème législature. Un projet de loi de ratification identique a ensuite été déposé sur le Bureau du Sénat avant la fin de la législature de l'Assemblée nationale : projet de loi n° 535, enregistré à la Présidence du Sénat le 27 avril 2017.

* 301 Rapport n° 659 (2012-2013) de Mme Dominique Gillot, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, déposé le 12 juin 2013.

* 302 Ce plan a été annulé par le tribunal administratif de Marseille au début du mois de février 2019. La Ville de Marseille a fait appel de la décision.

* 303 DC n° 89-268, 29 décembre 1989 ; DC n° 96-387, 21 janvier 1997.

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