II. LE CRIME D'ÉCOCIDE : UNE INCRIMINATION TROP IMPRÉCISE SANS PERTINENCE AVÉRÉE AU REGARD DU DROIT POSITIF
Si elle partage pleinement l'objectif d'une meilleure protection de l'environnement, votre commission a estimé ne pas pouvoir adopter cette proposition de loi.
A. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES : LA RECONNAISSANCE D'UN CRIME IMPRESCRIPTIBLE D'ÉCOCIDE
La proposition de loi tend à insérer dans le code pénal trois nouveaux articles afin de réprimer le crime d'écocide, la provocation au crime d'écocide, ainsi que la participation à un groupement ou à une entente en vue de préparer un écocide ou une provocation à un écocide.
Le coeur de la proposition de loi est constitué du texte proposé pour le nouvel article 230-1 du code pénal, qui définirait le crime d'écocide. La définition s'inspire de celle qui figure à l'article 211-1 du code pénal relatif au génocide. Le crime d'écocide serait constitué par le fait, en exécution d'une action concertée tendant à la destruction ou la dégradation totale ou partielle d'un écosystème , en temps de paix comme en temps de guerre, de porter atteinte de façon grave et durable à l' environnement et aux conditions d'existence d'une population .
Ce crime serait puni de vingt ans de réclusion criminelle et de 750 000 euros d'amende. Des peines complémentaires pourraient également être prononcées par la cour d'assises. Les mêmes peines seraient prévues pour les deux autres incriminations pénales, sauf dans l'hypothèse où la provocation à l'écocide n'avait pas été suivie d'effet où le quantum de peine est plus réduit.
Pourraient être poursuivies des personnes physiques ou des personnes morales, des grandes entreprises par exemple ; dans cette dernière hypothèse, une peine d'amende, éventuellement assortie de peines complémentaires, serait encourue.
Conformément aux articles 113-2 et suivants du code pénal, ces peines pourraient être prononcées en cas d'infraction commise sur le territoire de la République mais aussi en cas d'infraction commise par des ressortissants français en dehors du territoire 2 ( * ) .
Par analogie avec le génocide, le crime d'écocide serait enfin imprescriptible .
B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE INCRIMINATION PÉNALE TROP FLOUE ET DONT LA NÉCESSITÉ NE PARAÎT PAS S'IMPOSER
1. Un texte juridiquement fragile
Pour votre commission, la définition proposée pour le crime d'écocide ne répond pas aux exigences constitutionnelles de précision et de clarté de la loi pénale . Le flou de cette définition exposerait le justiciable à un risque d'arbitraire d'autant plus inacceptable que les peines encourues sont lourdes. Votre rapporteur détaille dans le commentaire de l'article 1 er les trop grandes imprécisions qui entachent ce texte.
Le texte est si flou qu'il paraît pouvoir englober des activités parfaitement légales, ou de grands projets d'infrastructures (la construction d'un barrage par exemple), qui sont susceptibles d'entraîner la dégradation d'un écosystème et de modifier en profondeur les conditions d'existence d'une communauté.
Votre commission aurait pu tenter de modifier cette définition afin qu'elle réponde à cette exigence de précision et de clarté de la loi pénale. Elle s'est cependant interrogée sur la nécessité d'introduire dans notre législation une nouvelle incrimination, de portée générale, alors que la France dispose d'un arsenal législatif qui paraît déjà très complet . Les sanctions administratives et pénales à leur disposition permettent aux pouvoirs publics de réprimer l'ensemble des atteintes à l'environnement qui méritent d'être condamnées.
À cet égard, il est significatif que les deux exemples, cités dans l'exposé des motifs, d'entreprises qui auraient commis des atteintes à l'environnement en toute impunité fassent référence à des affaires qui se sont déroulées à l'étranger et qui n'entretiennent aucun lien avec la France : d'abord, l'affaire du Probo Koala en 2006, qui concernait un navire panaméen, affrété par une compagnie suisse, qui a déversé des déchets toxiques en Côte d'Ivoire ; ensuite, la pollution causée en Équateur par la compagnie pétrolière américaine Chevron-Texaco. Si certains États étrangers peuvent être dépourvus d'une législation environnementale suffisamment contraignante, tel n'est pas le cas de la France où de tels comportements auraient donné lieu à condamnation. Et l'éventuelle adoption de la proposition de loi ne donnerait en aucun cas les moyens aux juridictions françaises d'intervenir pour punir ces agissements, en l'absence de tout lien avec la France.
Votre commission rappelle que la réflexion autour de l'écocide s'est surtout développée dans une perspective internationale, comme cela a été exposé dans la première partie de ce rapport. Il pourrait être intéressant de négocier une convention internationale définissant un socle de sanctions, lesquelles seraient ensuite déclinées dans le droit national de chaque État partie, afin d'encourager ceux dont la législation environnementale est peu développée à se rapprocher des meilleurs standards.
On voit mal en revanche comment s'articule cette réflexion de portée internationale avec l'initiative purement nationale qui nous est soumise. Il convient également de souligner que la réflexion autour de l'écocide vise généralement à réprimer des atteintes à la sureté de la planète, c'est-à-dire des atteintes à l'environnement tellement graves qu'elles menacent l'écosystème global, alors que la proposition de loi permettrait de sanctionner des événements beaucoup plus localisés.
2. D'autre voies doivent être explorées pour renforcer le droit de l'environnement
Cette analyse ne conduit cependant pas votre commission à préconiser l'inaction en matière de politique environnementale.
Outre l'action que la France pourrait engager dans le domaine diplomatique, votre commission considère que diverses initiatives pourraient être mises à l'étude pour mieux protéger l'environnement sans passer par la création d'une nouvelle incrimination pénale.
Un premier enjeu est celui de la mise en oeuvre effective des normes édictées par le code de l'environnement . Le fait que de grandes entreprises automobiles aient pu, dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler le « dieselgate », tromper pendant des années les autorités d'homologation, en ce qui concerne les émissions de leur moteur, conduit par exemple à s'interroger sur les moyens alloués aux autorités de contrôle.
Les représentants du ministère de la transition écologique et solidaire entendus par votre rapporteur ont souligné que le projet de loi portant création de l'Office de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement, examiné le 3 avril dernier par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, prévoit de renforcer la police de l'environnement , en rapprochant l'Agence française de la biodiversité (AFB) et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), et en dotant de nouveaux pouvoirs les inspecteurs de l'environnement.
Dans le cadre du plan « Biodiversité » du 4 juillet 2018, il a en outre été décidé de lancer une mission conjointe entre le ministère de la justice et le ministère de la transition écologique et solidaire pour améliorer l'application du droit de l'environnement, notamment en renforçant la formation des magistrats et en mettant à l'étude une meilleure spécialisation des juridictions dans la protection de l'environnement et de la biodiversité.
S'agissant des mesures qui pourraient être prises sur le plan législatif, on pourrait étudier l'intérêt que présenterait, éventuellement, le relèvement de certains quantums de peines. Comme on l'a vu, plusieurs infractions sont seulement punies de deux ans d'emprisonnement ; or certains pouvoirs d'enquête, en matière de perquisitions par exemple, ne peuvent être mis en oeuvre que pour des infractions punies d'au moins trois ans de prison. En conséquence, relever le quantum de ces peines donnerait des moyens d'investigation supplémentaires aux enquêteurs, ce qui pourrait peut-être les aider dans l'accomplissement de leur mission Une telle évolution pourrait être envisagée après une évaluation et une concertation qu'il n'a pas été possible de mener dans le cadre de ce rapport.
Au-delà de la législation pénale, c'est aussi en mettant en place, et en faisant respecter, des normes de plus en plus contraignantes, en faisant évoluer les comportements par des mesures incitatives, en finançant d'ambitieux programmes de recherche pour développer de nouvelles « technologies vertes », que la transition écologique à laquelle aspirent nos concitoyens pourra être menée à bien.
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Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission n'a pas adopté la proposition de loi n° 384 (2018-2019) portant reconnaissance du crime d'écocide.
En conséquence, et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution , la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.
* 2 Concernant les délits, le code pénal pose un principe de « double incrimination » : l'incrimination doit exister dans le droit français et dans le droit du pays où l'infraction a été commise pour qu'elle puisse être poursuivie par les juridictions françaises. Cette exigence de double incrimination n'existe pas en matière criminelle.