CHAPITRE III TER-
DISPOSITIONS
RELATIVES À LA COMMISSION DE VÉRIFICATION DES FONDS
SPÉCIAUX
Votre commission a adopté un amendement de coordination de la commission des lois modifiant l'intitulé du Chapitre III Ter qui devient « dispositions relatives au contrôle parlementaire du renseignement »
Votre commission a adopté l'intitulé du chapitre III Ter ainsi modifié.
Article 22 bis - (article 154 de la loi de finances pour 2002 - n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) - Diverses dispositions relatives à la commission de vérification des fonds spéciaux
L'article 22 bis introduit par l'Assemblée nationale tend à modifier certaines dispositions de l'article 154 de la loi de finances n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 relative à la commission de vérification des fonds spéciaux.
I - Le droit en vigueur
Les fonds spéciaux sont des crédits inscrits au programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Ils sont consacrés au financement de diverses actions liées à la sécurité extérieure et intérieure de l'État. Leurs montants s'élèvent à 67,4 millions d'euros en AE et CP dans le PLF 2018 (67,9 millions d'euros en PLF 2017).
a) Un système dérogeant aux règles de la comptabilité publique
Ces crédits répondent à une nécessité opérationnelle et tactique des services de renseignement. Ces derniers doivent pouvoir disposer de moyens financiers destinés à soutenir, dans les plus brefs délais et en parfaite confidentialité, des activités opérationnelles correspondant à leurs missions légales et aux instructions des autorités gouvernementales.
De fait, l'utilisation et le contrôle de ces crédits ne sauraient répondre aux règles traditionnelles de la comptabilité publique tant les informations fournies par des pièces comptables sont susceptibles de révéler la nature des missions conduites, les personnes qui y contribuent, les méthodes employées... Dès lors, ils ont donc été soustraits à deux règles majeures de la comptabilité publique :
• le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables : les services destinataires de ces crédits tiennent le compte d'emploi des fonds ainsi versés. Ils en assurent la gestion et le contrôle ;
• le principe de spécialité budgétaire : en loi de finances, le Parlement vote uniquement une enveloppe de crédits sans connaître leur affectation précise .
Cette spécificité justifie l'existence d'un contrôle externe particulier qui a échu au Parlement depuis 2001 98 ( * ) .
b) Un contrôle externe confié à un organe parlementaire
La Commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS) est chargée du contrôle de leur utilisation conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances.
Depuis le vote de la loi de programmation militaire du 13 décembre 2013, elle constitue une formation spécialisée au sein de la délégation parlementaire au renseignement (DPR). Elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, membres de la DPR, désignés de manière à assurer une représentation pluraliste. Le président de la commission de vérification est désigné chaque année par les membres de la délégation.
La commission effectue un contrôle sur pièces et sur place . Elle prend connaissance de tous les documents, pièces et rapports susceptibles de justifier les dépenses considérées et l'emploi des fonds correspondants. Elle se fait représenter les registres, états, journaux, décisions et toutes pièces justificatives propres à l'éclairer au cours de ses travaux de vérification. La commission doit avoir terminé ses travaux avant le 31 mars de l'année qui suit celle de l'exercice soumis à son contrôle.
A leurs termes, la commission établit un rapport sur les conditions d'emploi des crédits . Ce rapport est présenté aux membres de la DPR qui ne sont pas membres de la commission. Il est également remis, par le président de la délégation, aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ainsi qu'au Président de la République et au Premier ministre. Depuis 2016, elle publie un rapport public en annexe de celui de cette délégation.
La commission dresse un procès-verbal dans lequel elle constate que les dépenses réalisées sur les crédits sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Le procès-verbal est remis par le président de la commission au Premier ministre et au ministre chargé du budget qui le transmet à la Cour des comptes.
Les crédits nécessaires au fonctionnement de la commission sont inscrits au programme intitulé « Coordination du travail gouvernemental ». Le président est ordonnateur des dépenses de la commission. Il a autorité sur les agents de la commission. Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables aux dépenses de la commission.
Ces travaux sont couverts par le secret de la défense national e . Les membres de la commission sont astreints au respect du secret de la défense nationale protégé en application des articles 413-9 et suivants du code pénal pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leur mandat 99 ( * ) .
II - Les modifications introduites par l'Assemblée nationale
L'article 22 bis a été introduit lors de l'examen du projet de loi en séance publique à l'initiative de M. Loïc Kervran, député, président en exercice de la CVFS. Il tend, à la lumière des travaux et recommandations de la commission depuis 2015 100 ( * ) , à en améliorer les modalités sans changer la nature de ce contrôle.
Il déplace la date butoir de fin des travaux de vérification actuellement fixée au 31 mars de l'année qui suit celle de l'exercice soumis à son contrôle. En effet, cette date n'a guère de sens, les documents ne pouvant être mis à disposition de la commission qu'après l'arrêté des comptes par les services au cours du premier semestre, laissant ainsi une période trop courte pour permettre un réel examen par la commission. De fait, cette disposition n'a jamais été respectée, le rapport de la commission est présenté à la fin de l'année qui suit celle de l'exercice soumis à son contrôle, laissant le temps à la commission de réaliser des contrôles sur pièces et sur place, de solliciter toutes les explications utiles et d'élaborer ses conclusions.
Il ajoute les présidents des assemblées parlementaires, aux autorités destinataires du rapport de la CVFS, soit les présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, le Président de la République et le Premier ministre. Il est utile d'apporter à ces hautes autorités, spécialement habilitées ès qualité à connaître les informations du rapport protégées par le secret de la défense nationale de la DPR, le même niveau d'information.
Enfin, il abroge l'alinéa relatif à la prise en charge des dépenses nécessaires au fonctionnement de la commission par les crédits du Premier ministre (programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »). Il est en effet peu opportun que les crédits engagés par un organe de contrôle soient pris en charge par l'autorité hiérarchique des services contrôlés. Ces crédits seront pris en charge par le budget des assemblées parlementaires.
III - La position de votre commission
Cet article nouveau est issu des recommandations de la commission de vérification des fonds spéciaux. Votre commission est naturellement favorable à son adoption par le Sénat .
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 22 bis - Renforcement des moyens de contrôle de la délégation parlementaire au renseignement (DPR)
Considérant que les services de renseignement ont vu leurs capacités juridiques, budgétaires et en personnel sensiblement accrues au cours des dernières années, ce dont elle se félicite, et qu'il est dès lors de bonne gouvernance que le contrôle parlementaire qui incombe à la délégation parlementaire soit renforcé, votre commission a adopté un article additionnel après l'article 22 bis, proposé par votre rapporteur et commun avec la commission des lois pour donner de nouveaux moyens à la DPR :
- en lui permettant d'avoir accès à certains documents auxquels elle ne pouvait avoir accès jusqu'à maintenant, tout en préservant la capacité pour l'exécutif de restreindre ce droit d'accès pour certaines informations à condition de le motiver,
- en lui transmettant la liste des rapports des inspections générales des ministères portant sur les services de renseignement dont ils dépendent,
- en lui donnant la possibilité d'entendre les personnels de ces services, sur le site des services afin de préserver leur anonymat,
- en prévoyant la possibilité, pour la délégation, de désigner en son sein un rapporteur, auquel elle pourrait confier des missions d'évaluation et de contrôle sur des thématiques définies.
Cet amendement reprend les termes de la proposition de loi n°470 de MM. Philippe Bas, Christian Cambon et François-Noël Buffet tendant à renforcer le contrôle du renseignement.
Votre commission a inséré un article additionnel ainsi rédigé.
* 98 Article 154 de la loi de finances pour 2002 - n° 2001-1275 du 28 décembre 2001
* 99 Est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal le fait de divulguer ou publier, dans un délai de trente ans, une information relative aux travaux de la commission.