B. LA RÉFORME DES CAMPAGNES OFFICIELLES À LA RADIO ET À LA TÉLÉVISION : UNE EXIGENCE CONSTITUTIONNELLE
Le projet de loi vise également à réformer l'organisation des campagnes officielles à la radio et à la télévision pour les élections européennes (article 2) et législatives (article 2 bis ) .
Comme l'a souligné le Conseil d'État, « la mise à disposition des listes de candidats des antennes du service public de la communication audiovisuelle constitue un mode de propagande électorale qui n'est désormais ni le plus moderne, ni le plus influent dans la campagne électorale » 55 ( * ) , surtout depuis l'émergence des réseaux sociaux.
Ces campagnes officielles constituent toutefois une garantie de pluralisme politique . Leurs coûts étant intégralement pris en charge par l'État, elles donnent l'occasion à des partis et groupements politiques de petite taille de s'exprimer sur les chaînes du service public, souvent à des heures de grande écoute.
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Les campagnes officielles à la radio et à la télévision Ces campagnes se déroulent par des clips de courte durée enregistrés par les candidats et diffusés à la radio et à la télévision pendant la campagne électorale officielle 56 ( * ) sur certaines chaînes des sociétés nationales de programme (service public) 57 ( * ) , à savoir : - pour France Télévisions : France 2, France 3, Franceinfo, France Ô, Outre-mer 1 er ; - pour Radio France : France Inter ; - pour France Médias Monde : France 24 et Radio France Internationale (RFI). La durée de ces clips de campagne est définie par la loi ; leurs conditions de production, de programmation et de diffusion sont déterminées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), après consultation des présidents de France Télévisions, de Radio France et de France Médias Monde. Le CSA met à la disposition des candidats les moyens techniques nécessaires pour réaliser leurs clips (équipes et matériels de tournage, cellules de postproduction, etc .) . Les campagnes officielles se distinguent du contrôle des temps de parole et d'antenne, que le CSA exerce sur l'ensemble des chaînes de radio et de télévision pour s'assurer du traitement équitable de l'ensemble des candidats dans les six semaines qui précèdent le scrutin 58 ( * ) . |
Dans sa décision du 31 mai 2017, le Conseil constitutionnel a censuré les règles de répartition des clips de campagne à la radio et à la télévision pour les élections législatives. « Manifestement hors de proportion avec la participation de(s) partis et groupements à la vie démocratique de la Nation » 59 ( * ) , elles étaient contraires aux principes de pluralisme et d'égalité devant le suffrage.
Si le Conseil constitutionnel a émis une « réserve transitoire » permettant la tenue de la campagne officielle des élections législatives de 2017 60 ( * ) , le législateur doit intervenir rapidement pour éviter tout vide juridique.
1. La réforme de la campagne officielle des élections européennes
En l'état du droit, la répartition des clips de campagne à la radio et à la télévision pour les élections européennes est calculée à partir de deux « fractions » 61 ( * ) :
a) une heure par chaîne de radio et de télévision 62 ( * ) répartie de manière égalitaire entre les partis et groupements politiques qui répondent à deux critères : ils ne sont pas représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat 63 ( * ) et ils présentent des listes de candidats dans au moins cinq des huit circonscriptions interrégionales (fraction n° 1) .
Lors des élections européennes de 2014, 21 partis ou groupements politiques ont bénéficié de 2 minutes 52 secondes sur chaque chaîne de la campagne officielle pour diffuser leurs clips 64 ( * ) ;
b) deux heures par chaîne réparties de manière égalitaire entre les partis et groupements politiques représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat (fraction n° 2) .
Six formations politiques ont bénéficié de cette fraction lors des élections européennes de 2014 ; chacune s'est vu octroyer un « temps d'émission » de 20 minutes par chaîne 65 ( * ) .
Au regard de la jurisprudence constitutionnelle, le droit en vigueur applicable à la campagne audiovisuelle officielle des élections européennes soulève deux difficultés .
En premier lieu, les écarts sont substantiels entre les partis et groupements politiques non représentés par un groupe parlementaire (fraction n° 1) et ceux qui le sont (fraction n° 2), ce qui rend plus difficile l'émergence de formations politiques non représentées au Parlement . Aussi, pour les élections européennes de 2014, le Parti radical de gauche a-t-il obtenu 20 minutes de clips par chaîne, contre 2 minutes 52 secondes pour Debout la République.
En second lieu, l'application du principe d'égalité (et non d'équité) pour les fractions n os 1 et 2 ne reflète pas suffisamment la représentativité des différents partis et groupements politiques . En 2014, le Mouvement démocrate ou Lutte ouvrière ont bénéficié du même temps d'émission que le Parti pirate ou l'Alliance écologiste indépendante.
Par suite, l'article 2 du projet de loi vise à réformer la campagne officielle à la radio et à la télévision pour les élections européennes , afin de traiter de manière plus équitable les listes de candidats.
Le temps imparti serait désormais divisé en trois fractions : 3 minutes pour chacune des listes de candidats (fraction n° 1) , 2 heures réparties par les présidents de groupe parlementaire à l'Assemblée nationale et au Sénat, au prorata de leur nombre de députés ou de sénateurs (fraction n° 2) , et une heure « corrective » allouée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (fraction n° 3) .
Organisation de la campagne officielle pour les élections européennes
(projet de loi)
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Temps imparti |
Bénéficiaires |
Modalités de répartition |
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Fraction n° 1 |
3 minutes par bénéficiaire |
Toutes les listes de candidats |
Répartition égalitaire entre les bénéficiaires |
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Fraction n° 2 |
2 heures au total |
Partis et groupements désignés par les
présidents de groupe parlementaire à l'Assemblée
nationale
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Répartition aux présidents de groupe,
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Fraction n° 3 |
1 heure au total |
Toutes les listes de candidats |
Répartition assurée par le CSA selon
. la répartition déjà effectuée pour la fraction n° 2 ; . la contribution des listes et des partis ou groupements politiques qui les soutiennent à l'animation du débat électoral ;
. la représentativité des listes, avec 3
sous-critères : résultats obtenus lors des dernières
élections européennes par
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Source : commission des lois du Sénat
Contrairement au droit en vigueur, la fraction n° 2 prendrait en compte le poids relatif des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat, dans une logique de répartition équitable (et non égalitaire) du temps d'émission.
La fraction n° 3 permettrait au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) de « corriger » d'éventuels déséquilibres entre les listes de candidats aux élections européennes . D'une durée d'une heure, elle serait répartie selon trois critères :
- la répartition déjà effectuée au titre de la fraction n° 2 , qui relèverait de la responsabilité des présidents de groupe de l'Assemblée nationale et du Sénat ;
- la contribution des listes de candidats et des partis ou groupements politiques qui les soutiennent à l'animation du débat électoral . Lors des auditions de votre rapporteur, les représentants du CSA ont précisé que ce critère serait évalué à partir d'éléments concrets comme le nombre d'interviews et d'articles parus dans la presse, la présence dans les meetings, les reprises sur les réseaux sociaux, etc. ;
- la représentativité des listes de candidats, appréciée à partir de trois sous-critères : résultats obtenus par les candidats de la liste ou les partis et groupements politiques qui la soutiennent lors des dernières élections européennes, résultats obtenus lors des « plus récentes élections » et indications des sondages d'opinion.
Ces critères et sous-critères s'inspirent largement de ceux applicables au temps de parole et au temps d'antenne de l'élection présidentielle 66 ( * ) , déclarés conformes à la Constitution en avril 2016 67 ( * ) .
Suffisamment précis, ces éléments d'appréciation permettraient d'assurer une « équité actualisée » entre les listes de candidats aux élections européennes.
2. La réforme de la campagne officielle des élections législatives
Les règles de la campagne audiovisuelle officielle pour les élections législatives présentaient les mêmes difficultés , ayant abouti à leur abrogation par le juge constitutionnel.
Selon ces dispositions, la durée d'émission était organisée en deux fractions , ainsi allouées pour le premier tour : 7 minutes par chaîne pour les formations politiques non représentées par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale et auxquelles au moins 75 candidats se rattachent (fraction n° 1) et 3 heures à répartir entre les formations disposant d'un groupe à l'Assemblée (fraction n° 2) 68 ( * ) . Au second tour, la durée la fraction n° 1 était réduite à 5 minutes et celle de la fraction n° 2 à une heure trente.
Cette répartition ayant été jugée contraire aux principes constitutionnels de pluralisme et d'égalité devant le suffrage 69 ( * ) , l'article 2 bis du projet de loi tend à la réformer 70 ( * ) .
Certes, l'insertion d'une disposition relative aux élections législatives dans un texte sur les élections européennes peut être débattue. Néanmoins, le législateur se doit d' intervenir avant le 30 juin 2018 71 ( * ) pour éviter tout vide juridique , notamment si le Président de la République décidait de dissoudre l'Assemblée nationale.
D'un point de vue procédural, cette insertion paraît respecter l'article 45 de la Constitution dans la mesure où :
- la campagne audiovisuelle officielle des élections législatives présente un lien, même indirect, avec celle des élections européennes ;
- même en l'absence de lien indirect, le Conseil constitutionnel accepte qu'il soit dérogé à l'article 45 de la Constitution au bénéfice d'une disposition de remplacement d'un texte abrogé en vue d'« assurer le respect » des principes de valeur constitutionnelle 72 ( * ) .
Comme pour les élections européennes, trois fractions seraient mises à la disposition des partis et groupements politiques pour diffuser leurs clips à la radio et à la télévision .
Pour le premier tour des élections législatives, ces fractions seraient allouées de la manière suivante : 7 minutes par chaîne pour les partis ou groupements auxquels se rattacheraient au moins 75 candidats (fraction n° 1) , 2 heures réparties par les présidents des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale, au prorata de leur nombre de députés (fraction n° 2) , et une heure « corrective » attribuée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (fraction n° 3) .
Organisation de la campagne officielle pour le premier tour des élections législatives
(projet de loi adopté par l'Assemblée nationale)
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Temps imparti |
Bénéficiaires |
Modalités de répartition |
Modifications par rapport à l'état du droit |
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Fraction n° 1 |
7 minutes par bénéficiaire |
Tout parti ou groupement auquel se seraient rattachés au moins 75 candidats aux élections législatives |
Répartition égalitaire |
Un parti ou groupement politique représenté à l'Assemblée nationale bénéficierait de cette fraction |
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Fraction n° 2 |
2 heures au total |
Partis et groupements de la fraction n°1 désignés par les présidents des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale |
Répartition aux présidents de groupe, au prorata de leur nombre de députés PUIS répartition libre aux partis et groupements politiques |
. Sa durée totale serait réduite d'une heure 73 ( * ) ; . La répartition entre les groupes parlementaires serait fixée selon un critère arithmétique (nombre de députés) |
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Fraction n° 3 |
1 heure au total |
Partis et groupements de la fraction n° 1 |
Répartition assurée par le CSA, selon trois critères : . la répartition déjà effectuée pour la fraction n° 2 ; . la contribution des partis et groupements politiques à l'animation du débat électoral ; . leur représentativité, avec 3 sous-critères : résultats obtenus lors des dernières élections législatives, résultats obtenus aux plus récentes élections et indications de sondages d'opinion. |
Cette nouvelle fraction « corrective » serait créée pour prendre en compte la jurisprudence constitutionnelle |
Source : commission des lois du Sénat
Au second tour des élections législatives, ces trois fractions seraient réparties de la même manière mais leur durée serait réduite : 5 minutes par bénéficiaire pour la fraction n° 1 (au lieu de 7 minutes), une heure pour la fraction n° 2 (au lieu de 2 heures) et trente minutes pour la fraction n° 3 (au lieu d'une heure).
* 55 Avis n° 393955 du 21 décembre 2017.
* 56 Dans l'exemple des élections européennes, la campagne officielle s'ouvre le deuxième lundi qui précède le scrutin.
* 57 Le périmètre exact de ces chaînes est fixé par les cahiers des charges des sociétés nationales de programme, eux-mêmes définis par décret et après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel (articles 16, 44 et 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite « loi Léotard »).
* 58 Voir le commentaire de l'article 2 pour plus de précisions sur le contrôle des temps de parole et d'antenne des candidats à une élection.
* 59 Conseil constitutionnel, 31 mai 2017, Association En marche ! [Durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives] , décision n° 2017-651 QPC.
* 60 Voir le commentaire de l'article 2 bis pour plus de précisions sur cette « réserve transitoire ».
* 61 Le droit en vigueur prévoyant une fraction complémentaire (fraction n° 1 bis ) pour la circonscription outre-mer et les programmes qui y sont diffusés (voir le commentaire de l'article 2).
* 62 Suivant le périmètre susmentionné des chaînes de radio et de télévision participant aux campagnes officielles (France 2, France 3, Franceinfo, etc .).
* 63 Pour mémoire, le seuil pour former un groupe parlementaire est de 15 élus à l'Assemblée nationale et 10 élus au Sénat.
* 64 Dont le Front national, Lutte ouvrière, le Mouvement démocrate, Debout la République, le Nouveau parti anticapitaliste, l'Alliance royale, etc .
* 65 Union des démocrates et indépendants, Les Verts, Front de gauche, Parti socialiste, Union pour un mouvement populaire et Parti radical de gauche.
* 66 Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, qui mentionne : la contribution de chaque candidat à l'animation du débat électoral, les résultats obtenus aux plus récentes élections et les indications de sondages d'opinion.
* 67 Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle , décision n° 2016-729 DC.
* 68 Cette fraction de trois heures étant répartie à parité entre les groupes appartenant à la majorité sortante (1 heure 30) et ceux qui ne lui appartiennent pas (1 heure 30 également). La répartition est effectuée par les présidents de groupe et, à défaut d'accord, par le Bureau de l'Assemblée nationale.
* 69 Conseil constitutionnel, décision n° 2017-651 QPC du 31 mai 2017, op.cit.
* 70 Cet article additionnel est issu d'un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de M. Alain Tourret, rapporteur.
* 71 Outre une « réserve transitoire » garantissant le bon déroulement de la campagne officielle des élections législatives, le Conseil constitutionnel a en effet différé au 30 juin 2018 les effets de sa décision n° 2017-651 QPC du 31 mai 2017 (voir le commentaire de l'article 2).
* 72 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2014, Loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, décision n° 2014-701 DC.
* 73 Heure qui serait « transférée » à la fraction n° 3 (« correctif CSA »).