II. LE PROJET DE LOI : LA RÉAFFIRMATION DE L'IMPORTANCE DES ÉLECTIONS EUROPÉENNES ET LA RÉFORME DES CAMPAGNES OFFICIELLES À LA RADIO ET À LA TÉLÉVISION
Le projet de loi transmis au Sénat poursuit deux objectifs : créer une circonscription électorale unique pour les élections européennes, d'une part, et réformer l'organisation des campagnes officielles à la radio et à la télévision pour les élections européennes et les élections législatives, d'autre part.
A. UNE CIRCONSCRIPTION ÉLECTORALE UNIQUE POUR RÉAFFIRMER L'IMPORTANCE DES ENJEUX EUROPÉENS
1. La circonscription électorale unique, une réforme déjà adoptée par le Sénat
L'article 1 er du projet de loi tend à créer une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen, ce qui présenterait un triple avantage selon le Gouvernement.
Tout d'abord, ce régime électoral accentuerait le caractère pluraliste des élections européennes , constat corroboré par les simulations de votre rapporteur (voir infra) .
Il faciliterait, en outre, « l'européanisation » de la campagne électorale, dont les débats pourraient se concentrer sur les principaux enjeux de l'Union européenne (renforcement de « l'Europe de la défense » et de « l'Europe sociale », gestion de la crise migratoire, consolidation de l'union économique et monétaire, etc .).
Devant l'Assemblée nationale, Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, a ainsi déclaré : « en tant que citoyenne de l'Europe «et» élue locale, je suis depuis longtemps convaincue que la circonscription nationale est la meilleure solution. Elle est la meilleure car elle permettra de proposer aux Français des débats clairs, avec des options nettes sur la confrontation des projets européens » 31 ( * ) .
Enfin, la création d'une circonscription unique renforcerait la lisibilité des élections européennes . Or, « le lien entre les électeurs et les élus sera(it) d'autant plus fort qu'il ne sera(it) pas obéré par un découpage opaque pour les citoyens ». De même, ce nouveau mode de scrutin permettrait de « se conformer à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi consacré par le Conseil constitutionnel » 32 ( * ) .
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a rappelé que « le choix d'une circonscription unique, qui correspond d'ailleurs au choix retenu par la grande majorité des États membres de l'Union européenne, ne méconnaît aucune disposition du droit de l'Union et ne pose pas de question de constitutionnalité » 33 ( * ) .
Ce choix reprend d'ailleurs la proposition de loi n° 132 (2009-2010) de notre collègue Yvon Collin et de plusieurs sénateurs membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE) 34 ( * ) , que le Sénat avait adoptée le 23 juin 2010 avant qu'elle ne fût rejetée par l'Assemblée nationale le 28 mars 2013.
La création d'une circonscription électorale unique ne remettrait pas en cause les autres grandes caractéristiques des élections européennes, notamment le seuil d'éligibilité (5 % des suffrages exprimés) et le seuil d'accès au remboursement forfaitaire des dépenses électorales (3 %).
2. Diverses modifications induites par la création d'une circonscription électorale unique
Le plafond des dépenses électorales pour les élections européennes s'élève aujourd'hui à 1,265 million d'euros pour chaque liste de candidats se présentant dans l'une des huit circonscriptions interrégionales .
Il se décompose ainsi :
- 1,15 million d'euros euros prévus par l'article 19-1 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977 35 ( * ) ;
- une majoration de 10 % (soit 115 000 euros) autorisée par le décret n° 2009-370 du 1 er avril 2009 36 ( * ) .
Tirant les conséquences de la création d'une circonscription électorale unique, l'article 3 du projet de loi tend à fixer ce plafond à 9,2 millions d'euros.
Ce montant correspondrait à une multiplication par huit du plafond de 1,15 million d'euros de l'actuel article 19-1 de la loi n° 77-72 précitée du 7 juillet 1977 37 ( * ) . Il supposerait néanmoins la suppression de la majoration de 10 % qui avait été autorisée par le pouvoir règlementaire en 2009 38 ( * ) .
Selon l'étude d'impact, ce choix « se justifie par la double détermination du Gouvernement à s'engager dans la voie d'une maîtrise des dépenses publiques et à subordonner les conditions de financement de la vie politique à une exigence d' exemplarité renforcée » . En outre, lors des élections européennes de 2014, une seule liste de candidats avait atteint le plafond des dépenses électorales : la liste du Front national dans la circonscription Sud-Est.
Ainsi fixé, le plafond de dépenses des élections européennes représenterait 55 % du plafond du premier tour de l'élection présidentielle.
Les frais de transport aérien, maritime et fluvial exposés par les candidats « au départ et à destination » des collectivités territoriales d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie seraient intégrés au plafond des dépenses électorales, qui pourrait augmenter, en conséquence, de 2 % (soit 184 000 euros) 39 ( * ) .
Les partis et groupements politiques seraient toujours autorisés à soutenir une ou plusieurs listes de candidats aux élections européennes 40 ( * ) . La transparence de ces flux financiers ou de ces « concours en nature » (prêt d'équipements, mise à disposition de personnels, etc .) serait toutefois renforcée : ils devraient faire l'objet d'une « présentation détaillée » en annexe du compte de campagne.
De même, les partis et groupements concernés auraient l'obligation de communiquer à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) « les pièces comptables et justificatives nécessaires » pour apprécier l'exactitude de ces transferts financiers ou concours en nature ( article 3 bis du projet de loi ). Ce dispositif s'inspire du droit applicable à l'élection présidentielle, qui a été déclaré conforme à la Constitution en avril 2016 41 ( * ) .
En cas de contestation des élections européennes devant le Conseil d'État (juge de l'élection), la CNCCFP examinerait le compte de campagne des candidats dans un délai de quatre mois à compter de la date limite de dépôt du compte, contre deux mois aujourd'hui (article 4 du projet de loi) 42 ( * ) .
Ce délai supplémentaire permettrait notamment à la CNCCFP de faire face à l'accroissement du volume des comptes de campagne et d'échanger plus longuement avec les candidats dont le compte est examiné (principe du contradictoire).
Par ailleurs, une liste de candidats aux élections européennes devrait désormais comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir (soit 74 noms en l'état du droit communautaire), sans qu'il soit nécessaire d'ajouter des candidats supplémentaires 43 ( * ) (article 4 du projet de loi) .
Enfin, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité inverser la règle de séniorité pour les élections européennes : en cas d'égalité des suffrages entre plusieurs listes, serait élu le candidat appartenant à la liste dont la moyenne d'âge est la moins élevée 44 ( * ) (même article 4 du projet de loi) .
Une disposition similaire avait été adoptée par le Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté 45 ( * ) . Le Conseil constitutionnel l'avait toutefois censurée pour un motif de forme, non de fond : elle constituait, en l'espèce, un cavalier législatif 46 ( * ) .
3. Un contexte européen particulier : prendre acte du Brexit, relancer l'Union européenne
La création d'une circonscription électorale unique pour les élections européennes s'inscrit dans un contexte plus large de relance de l'Union européenne après l'annonce du retrait du Royaume-Uni d'ici le 29 mars 2019 (Brexit) .
La relance du projet européen se traduit notamment par les consultations citoyennes , organisées sur proposition de la France.
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Les consultations citoyennes : replacer les citoyens au coeur de l'Europe Entre avril et octobre 2018, une consultation en ligne sera ouverte sur des thèmes clefs comme « la prospérité et l'emploi en Europe », « l'Europe dans le monde », « l'innovation en Europe », etc . 47 ( * ) Elle sera complétée par des journées d'échanges mobilisant différents acteurs comme les collectivités territoriales, les associations, les établissements scolaires et d'enseignement supérieur, les réseaux consulaires, etc . Parmi les États membres, seule la Hongrie a refusé de participer à cette initiative française. Ces consultations doivent alimenter le Conseil européen de décembre 2018 . Comme l'a souligné M. Jean Asselborn, ministre des affaires étrangères du Luxembourg, le 19 janvier dernier, « face aux défis politiques d'envergure et à une méfiance grandissante du public à l'égard de l'Union européenne et de ses institutions, il est important de renforcer le dialogue avec les citoyens et de concevoir des politiques au service de ces derniers ». |
Le Président de la République a également proposé de mobiliser les 73 sièges de député européen laissés vacants par le Brexit pour créer une circonscription paneuropéenne dès les prochaines élections de mai 2019.
Concrètement, chaque électeur disposerait de deux voix : l'une pour élire les députés européens dans son État, l'autre pour élire les députés européens dans la circonscription transnationale. Sur le plan juridique, il serait nécessaire de modifier l'acte électoral du 20 septembre 1976, voire les traités européens 48 ( * ) .
D'après Mme Sabine Thillaye, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, cette proposition poursuit trois objectifs : « créer un espace politique européen , qui fait aujourd'hui cruellement défaut et qui dépasserait le strict cadre des États membres ; rapprocher les citoyens des institutions européennes par une nouvelle approche de ce scrutin ; inciter les citoyens à voir ce qui fonctionne ailleurs » 49 ( * ) .
Dans ce contexte, l'article 7 précise que le projet de loi entrerait en vigueur à l'occasion des élections européennes de mai 2019, « sans préjudice de l'application des dispositions prises par les autorités compétentes de l'Union européenne organisant, le cas échéant, l'élection de représentants au Parlement européen sur des listes transnationales au sein d'une circonscription européenne ».
Le 7 février 2018, le Parlement européen s'est toutefois opposé à la création d'une circonscription transnationale (368 voix contre 274) et a proposé, à l'inverse :
- de « mettre en réserve » 46 des 73 sièges britanniques, en prévision d'un éventuel élargissement de l'Union européenne ;
- et de redistribuer les 27 sièges restants à quatorze États membres. Selon cette proposition du Parlement européen, qui doit encore être adoptée par le Conseil européen, le France élirait 79 députés, soit cinq de plus qu'aujourd'hui.
Composition du Parlement européen après le Brexit
(proposition des députés européens, 7 février 2018)
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États membres |
Nombre de sièges (évolution par rapport à la composition actuelle) |
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Allemagne |
96 (-) |
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Autriche |
19 (+1) |
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Belgique |
21 (-) |
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Bulgarie |
17 (-) |
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Chypre |
6 (-) |
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Croatie |
12 (+1) |
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Danemark |
14 (+1) |
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Espagne |
59 (+5) |
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Estonie |
7 (+1) |
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Finlande |
14 (+1) |
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France |
79 (+5) |
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Grèce |
21 (-) |
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Hongrie |
21 (-) |
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Irlande |
13 (+2) |
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Italie |
76 (+3) |
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Lettonie |
8 (-) |
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Lituanie |
11 (-) |
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Luxembourg |
6 (-) |
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Malte |
6 (-) |
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Pays-Bas |
29 (+3) |
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Pologne |
52 (+1) |
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Portugal |
21 (-) |
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République tchèque |
21 (-) |
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Roumanie |
33 (+1) |
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Slovaquie |
14 (+1) |
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Slovénie |
8 (-) |
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Suède |
21 (+1) |
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Total des sièges |
705 (- 46) |
Source : Parlement européen
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le Conseil européen devrait statuer sur cette question pendant sa session de juin prochain et le Parlement européen pourrait être de nouveau saisi lors de sa session estivale .
Enfin, le principe de spitzenkandidat (ou « candidat tête de liste ») fait aujourd'hui débat. Il suppose que les chefs d'État et de Gouvernement des États membres prennent en compte les résultats des élections européennes de 2019 pour nommer le prochain président de la Commission européenne 50 ( * ) .
Expérimenté en 2014, ce processus avait conduit à la nomination de M. Jean-Claude Juncker, candidat désigné par la formation ayant obtenu la majorité de sièges au Parlement européen, le Parti populaire européen (PPE) 51 ( * ) .
En France, le spitzenkandidat d'une liste de candidats aux élections européennes peut figurer sur les affiches de campagne et les professions de foi mais pas sur le bulletin de vote , l'article R. 30 du code électoral précisant que « les bulletins ne peuvent pas comporter d'autres noms de personne que celui du ou des candidats ou de leurs remplaçants éventuels » 52 ( * ) .
Aujourd'hui, faire figurer le nom du spitzenkandidat sur un bulletin de vote constituerait ainsi une irrégularité. Dans un cas comparable 53 ( * ) , le Conseil d'État n'a toutefois pas annulé l'élection, considérant que les électeurs n'avaient pas été induits en erreur et donc que la sincérité du scrutin n'avait pas été altérée 54 ( * ) .
En outre, un bulletin de vote pour les élections européennes peut toujours comporter le nom d'un parti transnational soutenant la liste (Parti populaire européen, Parti socialiste européen, Alliance des libéraux et des démocrates pour l'Europe, etc .).
* 31 Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale du 13 février 2018 (première séance).
* 32 Étude d'impact du projet de loi, p. 10. En matière électorale, le Conseil constitutionnel a mentionné la nécessité de respecter le principe d'intelligibilité de la loi dans sa décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques .
* 33 Conseil d'État, avis n° 393955 du 21 décembre 2017.
* 34 Proposition de loi rétablissant une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/leg/tas09-132.pdf .
* 35 Loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen.
* 36 Décret portant majoration du plafond des dépenses électorales.
* 37 Loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen.
* 38 Décret n° 2009-370 du 1 er avril 2009 portant majoration du plafond des dépenses électorales.
* 39 Cette majoration du plafond des dépenses électorales pour les frais de transport ultramarins conduirait, de facto , à augmenter le remboursement forfaitaire de l'État, qui peut atteindre jusqu'à 47,5 % du plafond des dépenses électorales. Le taux de remboursement applicable au plafond des dépenses électorales resterait inchangé mais le montant du plafond augmenterait, tout comme le montant du remboursement forfaitaire.
* 40 Lors des élections européennes de 2014, plus de 60 % des recettes des candidats ont été apportés par des partis ou groupements politiques, soit 51 % sous forme de prêts et 9 % sous forme de concours en nature ou de versements financiers. Voir le commentaire de l'article 3 bis .
* 41 Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle , décision n° 2016-729 DC.
* 42 En l'absence de contestation des élections européennes, la CNCCFP conserverait un délai de six mois à compter du dépôt du compte de campagne pour se prononcer.
* 43 Alors, qu'en l'état du droit, une liste déposée dans une des circonscriptions interrégionales doit comporter un nombre de candidats égal au double du nombre de sièges à pourvoir, voire au triple dans la circonscription ultramarine. Voir le commentaire de l'article 4.
* 44 Amendements identiques de M. Alain Tourret, rapporteur, et de Mme Cécile Untermaier (groupe Nouvelle gauche).
* 45 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.
* 46 Conseil constitutionnel, 26 janvier 2017, Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté , décision n° 2016-745 DC.
* 47 En France, cette consultation en ligne sera ouverte début avril 2018 sur le site www.touteleurope.eu .
* 48 La modification de l'acte électoral comme des traités de l'Union européenne nécessitant l'accord de tous les États membres (et l'avis conforme du Parlement européen pour l'acte électoral). Voir le commentaire de l'article 7.
* 49 Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du mercredi 14 février 2018.
* 50 Sur le plan juridique, le spitzenkandidat est fondé sur l'article 17 (paragraphe 7) du traité sur l'Union européenne (TUE) qui précise : « en tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir procédé aux consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent ».
* 51 En amont des élections européennes, les autres candidats proposés par les politiques européens étaient Martin Schulz (Parti socialiste européen, PSE) Guy Verhofstadt (Alliance des libéraux et des démocrates pour l'Europe, ALDE), José Bové et Ska Keller (Parti vert européen) et Alexis Tsipras (Gauche unie européenne).
* 52 Par dérogation, le bulletin de vote peut comporter, pour les élections locales, le nom du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant de la collectivité territoriale, même lorsqu'il se présente dans une autre circonscription électorale.
* 53 En 2015, la liste du Front national aux élections régionales d'Ile-de-France s'intitulait « Liste Front national présentée par Marine Le Pen », alors que cette dernière n'était pas candidate dans cette région.
* 54 Conseil d'État, 11 mai 2016, Renouvellement du conseil régional d'Ile-de-France , affaire n° 395546.