B. LE DÉCOUPAGE DU TERRITOIRE FRANÇAIS EN HUIT CIRCONSCRIPTIONS INTERRÉGIONALES : DES RÉSULTATS MITIGÉS
1. Le choix de créer huit circonscriptions interrégionales pour les élections européennes
En 1977, le législateur français avait créé une circonscription électorale unique pour l'élection des députés européens au suffrage universel direct à compter de 1979 18 ( * ) .
D'après notre ancien collègue Christian Bonnet, alors ministre de l'intérieur, « le Gouvernement a pensé que le cadre national pouvait seul, dans un tel scrutin, (...) permettre aux élus de représenter le peuple français dans sa totalité sans que se développent des forces centrifuges sur lesquelles il me semble inutile d'insister ici » 19 ( * ) .
Mis en oeuvre à cinq reprises (1979, 1984, 1989, 1994 et 1999), ce mode de scrutin a été modifié en 2003 20 ( * ) avec la création de huit circonscriptions interrégionales 21 ( * ) .
Le nombre de sièges à pourvoir dans les circonscriptions interrégionales
(exemple des élections européennes de 2014)
Source : www.touteleurope.eu
Depuis 2007 22 ( * ) , la circonscription outre-mer est divisée en trois sections électorales (sections Atlantique, océan Indien et Pacifique), dans l'objectif de mieux représenter ces territoires.
Dans l'esprit du législateur, la création des huit circonscriptions interrégionales poursuivait quatre objectifs :
- réduire le taux d'abstention observé lors des élections européennes , qui était passé de 39,3 % en 1979 à 53,2 % en 1999 ;
- « territorialiser » le scrutin pour rapprocher les députés européens de leurs électeurs . Comme l'a souligné notre ancien collègue Patrice Gélard 23 ( * ) , ces huit circonscriptions avaient pour objet « d' accrocher le député européen à un territoire » et de mettre fin à son « anonymat » 24 ( * ) ;
- mieux prendre en compte la diversité géographique de la France , les formations politiques constituant des listes de candidats qui ne témoignent « pas toujours du réel souci de représentation des territoires et révé(lant) souvent une surreprésentation des élus parisiens » 25 ( * ) ;
- éviter que les élections européennes ne servent à exprimer un « vote d'humeur sur la politique du Gouvernement en place plutôt (qu'à) choisir (les) représentants au Parlement européen » 26 ( * ) .
Ces huit circonscriptions interrégionales correspondent à des zones géographiques continues mais ne reprennent aucune circonscription électorale ni aucun découpage administratif préexistants , ni avant ni après la nouvelle carte régionale issue de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 27 ( * ) .
Pour M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, ce découpage se justifiait par la nécessité de concilier deux « exigences contradictoires » : « l'existence de circonscriptions à taille humaine pour favoriser le rapprochement des citoyens et de leurs élus, mais de circonscriptions dont le poids démographique est suffisant pour garantir un mode de scrutin à la proportionnelle » 28 ( * ) .
Aussi, chaque circonscription interrégionale devait-elle être suffisamment grande pour compter plus de deux députés européens et préserver le caractère « globalement » proportionnel du scrutin, conformément à l'article 2 de l'acte électoral du 20 septembre 1976.
2. Des résultats mitigés
Les huit circonscriptions interrégionales n'ont pas permis de réduire le taux d'abstention, qui dépend principalement de facteurs exogènes au découpage électoral (perception des enjeux européens, contexte politique, personnalité des candidats, etc .).
Le taux d'abstention aux élections européennes a d'ailleurs augmenté entre 1979 et 1999 (circonscription électorale unique) mais également entre 2004 et 2009 (circonscriptions interrégionales).
Évolution du taux d'abstention pour l'élection des représentants français au Parlement européen (en % du nombre d'électeurs inscrits)
Source : commission des lois du Sénat, à partir des données du ministère de l'intérieur
Plus globalement, le découpage du territoire français en huit circonscriptions interrégionales ne semble pas avoir renforcé le lien de proximité entre les députés européens et leurs électeurs, notamment parce que ces « euro-régions » ne correspondent à aucune réalité sociologique, territoriale, économique ou administrative.
Notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe affirmait d'ailleurs dès 2010 que ces circonscriptions s'apparentaient au « Canada Dry : cela ressemble à de la proximité ; cela a le goût de la proximité ; mais ce n'est pas de la proximité ! (...) Comment, quand on est de Bastia ou d'Ajaccio, par exemple, s'adresser aux électeurs de Lyon alors que les médias, les journaux, qu'il s'agisse de la presse écrite ou de la presse audiovisuelle, n'ont pas les mêmes zones de diffusion ? Il y a là une impossibilité matérielle de communiquer, sauf à disposer de moyens financiers considérables pour diffuser des lettres d'information » 29 ( * ) .
De même, notre collègue député Alain Tourret, rapporteur du présent projet de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, rappelle que les huit circonscriptions interrégionales n'ont pas mis fin aux « parachutages » de candidats . Certains d'entre eux « n'ont pas d'attache dans la circonscription où ils sont élus, en raison des modalités d'élaboration des listes par les partis (...). Le prétendu ancrage territorial des députés européens est également démenti avec force lorsque l'on constate que certains députés européens élus dans une circonscription en 2004 ont été réélus dans une autre en 2009 ou en 2014 » 30 ( * ) .
Enfin, ce découpage électoral ne renforce pas le caractère pluraliste des élections européennes , les petites formations politiques rencontrant des difficultés à mobiliser les moyens nécessaires pour mener campagne dans chacune des circonscriptions interrégionales ; et l'application de la répartition des sièges à la plus forte moyenne dans des circonscriptions désignant pour la plupart de 8 à 10 élus instaure un handicap pour les listes recueillant entre 5 et 10 % des suffrages exprimés.
* 18 Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants à l'Assemblée des ýcommunautés européennes (version initiale).
* 19 Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale du 21 juin 1977 (première séance).
* 20 Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.
* 21 Un décret déterminant, avant le scrutin, les sièges à pourvoir dans chacune des circonscriptions interrégionales, proportionnellement à leur population et selon la règle du plus fort reste.
* 22 Loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Voir le commentaire de l'article 1 er pour plus de précisions sur ces sections électorales.
* 23 Alors rapporteur de la commission des lois du Sénat.
* 24 Rapport n° 192 (2002-2003) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, p. 21. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l02-192/l02-1921.pdf .
* 25 Rapport n° 192 (2002-2003), op.cit. p. 23.
* 26 Rapport n° 192 (2002-2003), op. cit ., p. 23.
* 27 Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 28 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 4 mars 2003.
* 29 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 23 juin 2010.
* 30 Rapport n° 609 déposé le 31 janvier 2018 sur le présent projet de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 16. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0609.pdf .