III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : L'ADOPTION DU PROJET DE LOI, SOUS RÉSERVE DE L'AJUSTEMENT DES TEMPS D'ÉMISSION DES CAMPAGNES OFFICIELLES
Votre commission a adopté le projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen, constatant qu'il permettrait de renforcer le caractère pluraliste de ce scrutin.
Soucieuse de garantir le traitement équitable des différents partis et groupements politiques, elle a ajusté le système proposé pour l'organisation de la campagne officielle à la radio et à la télévision.
A. UN PROJET DE LOI RENFORÇANT LE PLURALISME DES ÉLECTIONS EUROPÉENNES ET CONFÉRANT UNE GRANDE RESPONSABILITÉ AUX PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES
1. La circonscription électorale unique et le maintien du seuil d'éligibilité à 5 % des suffrages exprimés
La création d'une circonscription électorale unique conforterait le caractère pluraliste des élections européennes en assurant une meilleure représentation aux listes de candidats recueillant moins de 10 % des suffrages exprimés.
En effet, d'un point de vue mathématique, plus les circonscriptions électorales sont étendues, plus les effets du scrutin proportionnel sont importants.
D'après les simulations réalisées par votre rapporteur sur la base des résultats des élections européennes de 2014 74 ( * ) , l'organisation du scrutin dans une circonscription unique (et non dans huit circonscriptions interrégionales) aurait permis aux partis et groupements politiques ayant recueilli entre 5 et 10 % des suffrages exprimés de remporter cinq sièges de député européen supplémentaires.
Simulation des résultats des élections européennes de 2014 en fonction du découpage des circonscriptions
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Nombre de voix
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% |
Nombre de sièges |
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Huit circonscriptions (droit en vigueur) |
Circonscription unique (projet de loi) |
Évolution |
||||
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Front national |
4 712 461 |
24,86 % |
24 |
22 |
- 2 |
|
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Les Républicains |
3 943 819 |
20,81 % |
20 |
18 |
- 2 |
|
|
Parti socialiste -
|
2 650 357 |
13,98 % |
13 |
12 |
- 1 |
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Union des démocrates et indépendants - Mouvement démocrate |
1 884 565 |
9,94 % |
7 |
9 |
+ 2 |
|
|
Les Verts |
1 696 442 |
8,95 % |
6 |
8 |
+ 2 |
|
|
Front de gauche 75 ( * ) |
1 252 730 |
6,61 % |
4 |
5 |
+ 1 |
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Seuil d'éligibilité de 5 % des suffrages exprimés |
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|
Debout la France |
724 441 |
3,82 % |
||||
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Nouvelle donne |
549 734 |
2,90 % |
||||
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Nous citoyens |
266 343 |
1,41 % |
||||
|
Lutte ouvrière |
222 491 |
1,17 % |
||||
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Parti chrétien démocrate |
138 708 |
0,73 % |
||||
|
Europe citoyenne |
127 849 |
0,67 % |
||||
|
Citoyens du vote blanc |
110 090 |
0,58 % |
||||
|
Union populaire républicaine |
76 907 |
0,41 % |
||||
|
Parti pirate |
76 141 |
0,40 % |
||||
|
Nouveau parti anticapitaliste |
74 770 |
0,39 % |
||||
|
Régionalistes |
58 535 |
0,31 % |
||||
|
Espéranto |
31 369 |
0,17 % |
||||
|
Féministes européennes en action |
27 119 |
0,14 % |
||||
|
Parti fédéraliste européen |
17 812 |
0,09 % |
||||
|
Europe décroissance |
4 638 |
0,02 % |
||||
|
Communistes
|
4 547 |
0,02 % |
||||
|
Démocratie réelle |
4 450 |
0,02 % |
||||
|
Alliance royale |
3 127 |
0,02 % |
||||
|
Divers
|
296 316 |
1,56 % |
||||
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TOTAL |
18 955 761 |
100 % 76 ( * ) |
74 |
74 |
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Source : simulations du rapporteur
Dans ces conditions, votre commission n'a pas souhaité abaisser le seuil de voix à recueillir pour obtenir un siège de député européen (5 % des suffrages exprimés).
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Le seuil d'éligibilité aux élections européennes : les éléments du débat Bien que ce débat soit ancien, « il ne faut pas confondre pluralisme et émiettement », comme l'avait souligné en 1977 notre ancien collègue M. Christian Bonnet, alors ministre de l'intérieur : « un seuil (d'éligibilité) inférieur à 5 % ne permettrait pas d'éliminer (...) les candidatures de formations politiques qui ne seraient vraiment pas représentatives » 77 ( * ) . De même, un émiettement des représentants français au Parlement européen pourrait nuire à leur capacité d'influence, qui est déjà « considérablement affaiblie » d'après un récent rapport de nos anciens collègues députés Christophe Caresche et Pierre Lequiller. Citant la Fondation Robert Schuman, ils estiment que l'influence de la France au Parlement européen se situe « au même niveau que la délégation espagnole et loin derrière les Polonais qui ont pourtant un tiers de députés en moins » 78 ( * ) . En outre, sur vingt-huit États membres, neuf ont fixé leur seuil d'éligibilité à 5 % des suffrages exprimés (Roumanie, République Tchèque, Pologne, etc .) , ce que permet le droit communautaire 79 ( * ) . Un seuil identique s'applique d'ailleurs à la plupart des scrutins de liste organisés en France 80 ( * ) . |
Sur le plan technique, votre commission a abrogé l'article 1 er de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, par cohérence avec la volonté du Sénat de supprimer les dispositions législatives devenues obsolètes ou inutiles (article 4 du projet de loi).
Cet article de la loi du 7 juillet 1977 dispose, en effet, que « le mode d'élection des représentants français au Parlement européen, tel qu'il est défini par la présente loi, ne pourra être modifié qu'en vertu d'une nouvelle loi ».
En 1977 , il s'agissait « d' une garantie politique » selon notre regretté collègue Serge Boucheny 81 ( * ) , une rédaction de compromis, visant à préserver la souveraineté du législateur français quant à l'organisation de ce scrutin.
Cette disposition est toutefois devenue obsolète . L'Union européenne est désormais reconnue comme compétente pour déterminer les « grands principes » du mode d'élection des députés européens et, par définition, seul le législateur français peut modifier la loi du 7 juillet 1977 en respectant les Actes européens qui en fixent le cadre en laissant une forte capacité d'adaptation aux législateurs nationaux.
Dès lors, toute nouvelle disposition affectant ce mode de scrutin supposerait un acte européen adopté selon la procédure fixée par le traité (donc acceptée par les autorités françaises), suivie d'une modification de la présente loi par le législateur français, sans nécessité d'une disposition législative particulière pour le rappeler.
Sur proposition de notre collègue Jean-Pierre Grand, votre commission a également avancé de deux semaines le délai imparti au Gouvernement pour publier le décret de convocation des élections européennes. Désormais, ce décret devrait être publié au moins sept semaines avant le scrutin (article 4 du projet de loi) , soit le même délai que celui prévu pour les élections législatives et régionales 82 ( * ) .
Cet ajout de votre commission tend à tirer les conséquences de la possibilité ouverte aux électeurs de s'inscrire sur les listes électorales jusqu'au sixième vendredi précédant le scrutin 83 ( * ) . Il apparaît en effet plus logique que les électeurs puissent encore s'inscrire sur les listes électorales après la publication du décret qui les convoque aux urnes.
2. La question ouverte du droit de présentation des listes de candidats
Votre rapporteur souhaite dès maintenant exprimer une préoccupation liée à ce changement du cadre géographique de l'élection .
Face aux dispositions assez libérales quant au financement des campagnes (remboursement pour les listes obtenant 3 % des suffrages exprimés, seuil peu dissuasif) et au vu de l'intérêt pour diverses causes d'un accès aux media publics dans une période d'intérêt renforcé du public, le système français ne comporte aucun élément de prévention de la multiplication des listes dans un scrutin national à la proportionnelle .
Ce qui constitue à la base un cadre favorable au pluralisme peut dériver vers une inflation de candidatures fondées sur une thématique limitée ou appuyées sur un noyau militant très restreint, provoquant une perte de visibilité des listes ayant l'appui du plus grand nombre de citoyens et décourageant la participation. Il a déjà été constaté en 2014 la présentation de 27 listes dans la circonscription d'Ile de France/Français de l'étranger, dont les 13 sièges à pourvoir donnaient une chance d'élection à partir de 5 à 6 % des suffrages exprimés.
Il est sans doute prématuré d'imaginer un cadre de présentation des listes imposant une représentativité minimale (parrainage d'un nombre déterminé d'élus ou de citoyens), système qui prévaut chez la plupart de nos partenaires européens, mais l'expérience du scrutin de 2019 pourrait conduire le législateur à aborder frontalement cette question, qu'ont traitée la plupart des nations européennes habituées au scrutin proportionnel.
Au sein de l'Union européenne, vingt-trois États exigent que les listes de candidats aux élections européennes procèdent au versement d'une caution financière ou soient parrainées par un nombre prédéfini d'élus ou de citoyens.
En Allemagne, une liste de candidats doit recueillir le soutien de cinq députés au niveau fédéral et de 4 000 citoyens ; en Italie, un parti non représenté au Parlement doit obtenir 30 000 parrainages citoyens.
En France, le nombre de listes aux élections européennes de 2019 pourrait dépasser la trentaine, ce qui représenterait selon votre rapporteur un véritable défi pour l'organisation et la lisibilité de la campagne électorale. Il ne lui a pas paru possible de construire ex nihilo un dispositif de filtrage sans une concertation assez étendue, mais il convient assurément que les formations politiques abordent ce problème à l'approche du choix possible de listes nationales pour l'élection d'une fraction de l'Assemblée au scrutin proportionnel.
3. La responsabilité des partis et groupements politiques
Dans une circonscription électorale unique, la constitution de la liste de candidats échoit directement aux partis et groupements politiques , dont le rôle est central.
Pour les élections européennes, il leur reviendrait la responsabilité de proposer des candidats :
- en capacité d'animer le débat à l'échelle nationale et de susciter l'intérêt des électeurs pour le scrutin ;
- conscients des spécificités du Parlement européen et souhaitant s'y investir . Comme l'ont souligné nos anciens collègues députés Christophe Caresche et Pierre Lequiller, « le Parlement européen est un véritable « arbeitsparlament » , « parlement de travail » en allemand. La priorité y est donnée au travail de fond en commission, et l'influence des députés européens y est très directement liée à leur expertise technique » 84 ( * ) ;
- représentant l'ensemble des territoires français . Dès 2013, notre collègue député Alain Tourret écrivait ainsi : « une circonscription unique n'est pas un obstacle à la prise en compte de la diversité de notre territoire. La constitution de listes nationales peut parfaitement être effectuée en cherchant à représenter les différentes zones géographiques du pays » 85 ( * ) .
En toute hypothèse, la procédure de limitation du cumul des mandats 86 ( * ) devrait avoir un impact positif sur la constitution des listes de candidats : désormais, les candidats élus députés européens doivent obligatoirement démissionner du mandat incompatible qu'ils détenaient antérieurement (député, sénateur, membre d'un exécutif local, etc. ) 87 ( * ) . Il a donc été mis fin à la pratique consistant à être élu député européen puis à démissionner de ce mandat pour continuer à exercer des fonctions nationales acquises précédemment.
* 74 Ces simulations sont données à titre indicatif. Leur calcul repose nécessairement sur une hypothèse forte selon laquelle l'électeur ne modifie pas son vote en fonction de la personnalité des candidats. Il est ainsi présumé que, si l'électeur a voté, lors des élections européennes de 2014, pour la liste d'un parti ou groupement politique dans sa circonscription interrégionale, il aurait voté pour le même parti ou groupement dans une circonscription nationale.
* 75 Le Front de gauche ayant réuni, lors des élections européennes de 2014, le Parti de gauche et le Parti communiste français.
* 76 Avec une marge d'erreur de 0,02 % due aux arrondis.
* 77 Compte rendu intégral du Sénat de la séance du 29 juin 1977.
* 78 Rapport d'information n° 3468 sur l'influence française au sein de l'Union européenne, déposé le 2 février 2016 au nom de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, p. 25-28.
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/europe/rap-info/i3468.pdf .
* 79 Article 3 de l'acte électoral du 20 septembre 1976.
* 80 Élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, élections régionales, élections territoriales de Guyane et de Martinique, élections des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), etc .
* 81 Compte rendu intégral du Sénat de la séance du 29 juin 1977.
* 82 Articles L. 173 et L. 311 du code électoral.
* 83 Alors, qu'auparavant, un électeur souhaitant participer à un scrutin devait solliciter son inscription sur les listes électorales au plus tard le 31 décembre de l'année précédente.
Loi n° 2016-1048 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales.
* 84 Rapport d'information n° 3468, op.cit. , p. 25, qui mentionne notamment les postes de présidents de commission, de « coordinateurs » (chefs de file des groupes au Parlement européen) ou encore de « rapporteurs fictifs » (députés européens qui suivent les dossiers pour les groupes autres que celui du rapporteur).
* 85 Rapport n° 826 déposé le 20 mars 2013, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de loi rétablissant une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen, p. 22. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r0826.pdf .
* 86 Loi n° 2014-126 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen.
* 87 Cette démission doit être rendue, au plus tard, le trentième jour qui suit les élections européennes ou, en cas de contestation, à la date à laquelle le jugement confirmant ces élections est devenu définitif. À défaut, le mandat acquis à la date la plus ancienne prend fin de plein droit. Article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.