EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 25 octobre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a examiné le rapport de MM. Yvon Collin et Jean-Claude Requier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Aide publique au développement » et le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».
M. Yvon Collin , rapporteur spécial . - Notre politique d'aide publique au développement (APD) a été durement mise à contribution ces dernières années. L'enjeu, pour les années qui viennent, est de définir une nouvelle trajectoire qui soit ambitieuse, c'est-à-dire qui nous remette sur la voie du respect de nos engagements internationaux, mais aussi crédible, ce qui suppose de consacrer des ressources plus importantes à cette politique. C'est à l'aune de ces éléments que nous allons vous présenter les crédits 2018 de l'aide publique au développement.
La définition d'une nouvelle trajectoire est en effet indispensable, tant la France est éloignée du respect de ses engagements internationaux. L'objectif est de consacrer 0,7 % de notre produit intérieur brut (PIB) au développement ; nous n'étions qu'à 0,38 % en 2016, et nous devrions atteindre 0,40 % à 0,42 % en 2017, ce qui nous place en douzième position au niveau international.
Au-delà du respect de l'objectif, nous risquons véritablement de « descendre en seconde division », en « Pro D2 », comme on dit en rugby. Avec une aide de 9,5 milliards de dollars, nous sommes distanciés par les États-Unis, dont l'aide s'élève à 34 milliards de dollars, mais surtout par l'Allemagne (25 milliards de dollars) et le Royaume-Uni (18 milliards de dollars). Les aides de nos deux voisins représentent respectivement le triple et le double de la nôtre ! Je rappelle à ce titre qu'Angela Merkel a effectué l'an dernier une tournée diplomatique au Mali, au Niger et en Éthiopie et a reçu les présidents tchadien et nigérian.
La divergence des trajectoires française, allemande et britannique est frappante et préoccupante.
La composition de l'aide de chacun de ces pays montre que les niveaux de l'aide multilatérale restent relativement proches. Les différences d'aide bilatérale s'expliquent tout d'abord par le fait que l'Allemagne a consenti un effort considérable pour l'accueil des réfugiés (6,2 milliards de dollars contre environ 500 millions de dollars pour la France et le Royaume-Uni). Mais le décrochage de la France s'explique avant tout par un montant de dons beaucoup moins important : celui-ci ne représente qu'un tiers de celui de ces deux autres pays européens.
M. Jean-Claude Requier , rapporteur spécial . - Au cours de la campagne électorale, le Président de la République a fixé pour objectif que notre aide publique au développement atteigne 0,7 % du PIB en 2030 ; il a pris récemment l'engagement, devant l'Assemblée générale des Nations-Unies, que soit atteint un objectif intermédiaire de 0,55 % d'ici la fin du quinquennat. Plus précisément, cette augmentation de l'aide devrait notamment porter sur l'aide bilatérale, qui est un meilleur outil d'influence, et dont la part a diminué au cours des dernières années.
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 traduit l'ambition portée par le Président de la République. Ainsi, les crédits de la mission « Aide publique au développement » connaissent la troisième hausse la plus importante en valeur, avec une augmentation de 16 % entre 2018 et 2020. Par rapport à 2017, l'augmentation serait même de 20 %.
Au demeurant, cette programmation est la plus ambitieuse qu'ait connue la mission « Aide publique au développement » depuis qu'ont été mises en place les lois de programmation des finances publiques. Ainsi, à l'exception de la loi de programmation de 2009, qui prévoyait une légère hausse des crédits, toutes les lois de programmation suivantes proposaient, au mieux, une stabilisation, et, plus souvent, une diminution des crédits. La hausse de 500 millions d'euros par rapport à 2017 est inédite et permettrait de dépasser le record atteint en 2010.
Si l'on ajoute le produit des taxes affectées, les ressources totales seraient supérieures de 13 % au montant exécuté en 2010, année au cours de laquelle notre aide atteignait 0,5 % du PIB. Par rapport à l'exécution provisoire 2017, elles seraient en hausse de 20 % en 2020, sachant que notre aide doit augmenter d'un peu plus de 30 % pour atteindre l'objectif.
En définitive, il faudra certes expertiser cette trajectoire de façon plus fine, le lien entre les crédits et l'APD au sens de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) n'étant pas automatique, mais ces éléments nous conduisent à considérer que l'objectif de 0,55 % en 2022 est crédible, à condition de maintenir une trajectoire ascendante jusqu'à cette date.
M. Yvon Collin , rapporteur spécial . - Nous avons présenté la trajectoire ; j'en viens désormais aux crédits pour 2018 et aux points qui appellent notre vigilance s'agissant de la programmation des années à venir.
Les ressources que consacre la France à l'aide publique au développement en 2018 sont en augmentation.
Les crédits de la mission connaissent une hausse de 100 millions d'euros environ ; cette hausse est toutefois entièrement « absorbée » par l'augmentation de la contribution de la France au Fonds européen de développement. Les autorisations d'engagement diminuent de 30 % cette année, mais ceci ne fait que refléter la traditionnelle irrégularité de leur montant, qui est fonction du rythme de reconstitution des différents fonds multilatéraux.
Le produit des taxes affectées, à savoir la taxe sur les billets d'avion et la taxe sur les transactions financières, est quant à lui gelé à 800 millions d'euros environ.
Enfin, les crédits du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », qui, comme son nom l'indique, retrace uniquement des prêts, sont en hausse de 760 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 260 millions d'euros en crédits de paiement, si l'on exclut du calcul les opérations exceptionnelles menées l'an dernier.
Les crédits connaissent donc une augmentation, certes modeste, mais bien réelle.
S'agissant de la trajectoire, plusieurs points appellent notre vigilance. Tout d'abord, l'exécution doit être en phase avec les crédits votés : le taux d'exécution de la mission s'est dégradé de quelques points ces dernières années. Au-delà des montants en jeu, le taux d'exécution est un révélateur du degré d'ambition accordé à cette politique, laquelle a tôt fait d'être considérée comme une variable d'ajustement de l'exécution budgétaire.
À cet égard, l'annulation, en juillet dernier, de près de 140 millions d'euros par décret d'avance a jeté le trouble. Nous estimons que les impératifs budgétaires de l'été 2017 pouvaient justifier cette mesure d'économie par rapport au budget du précédent gouvernement ; mais les choix présentés au Parlement sont désormais ceux de l'actuelle majorité gouvernementale, et les crédits de cette mission doivent être sanctuarisés. À ce titre, les efforts réalisés pour améliorer la sincérité du budget vont dans le bon sens.
Par ailleurs, nous notons que l'effort budgétaire est centré sur la fin du triennal. Ce choix est un facteur de risque pour la mise en oeuvre concrète de la programmation, et nous serons vigilants sur son respect.
Enfin, nous regrettons que les produits des taxes sur les billets d'avion et sur les transactions financières soient désormais gelés. Le principe même de l'attribution d'une taxe affectée est de permettre au bénéficiaire de profiter de sa dynamique.
M. Jean-Claude Requier , rapporteur spécial . - J'ajoute à ce qui vient d'être dit un point plus précis sur les ressources de l'Agence française de développement (AFD), qui est - vous le savez - l'opérateur pivot de notre aide bilatérale, et qui est engagée sur une trajectoire d'augmentation de 4 milliards d'euros de ses engagements et de 400 millions d'euros de ses dons en 2020 par rapport à 2015.
Les crédits budgétaires qui lui sont consacrés, en 2018, augmentent par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Plus précisément, les crédits permettant à l'AFD d'accorder des dons sont en hausse de 67 millions d'euros en autorisations d'engagement et atteignent 400 millions d'euros environ. Par ailleurs, les crédits permettant à l'AFD de « bonifier » les prêts, c'est-à-dire d'abaisser directement le taux d'intérêt proposé aux bénéficiaires de ses concours, sont en hausse de 55 millions d'euros. L'AFD bénéficie en outre de la « ressource à condition spéciale », un prêt de long terme de l'État à taux extrêmement bas, qui lui sert également à accorder des prêts concessionnels ; les crédits correspondant aux activités courantes de l'AFD sont stables.
En définitive, le niveau des autorisations d'engagement est cohérent avec la trajectoire de croissance de ses engagements, lesquels doivent augmenter de 4 milliards d'euros d'ici 2020.
En revanche, le niveau des crédits de paiement pose question. Les annulations de juillet dernier ont conduit à diminuer de 118 millions d'euros, en crédits de paiement, les dons-projets de l'agence. Or ces crédits correspondaient à des engagements déjà pris ; à moins de ne pas honorer ses engagements contractuels, ce qui nuirait gravement à son image et à celle de la France, l'AFD doit donc elle-même financer ces paiements. À ce stade, il apparaît que le montant des crédits prévu pour 2018 ne permettra pas d'apurer cette situation. Nous ferons le point sur cette question d'ici la séance publique, après examen de la mission par l'Assemblée nationale.
Par ailleurs, l'an dernier, le Parlement avait décidé d'affecter à l'AFD 270 millions d'euros tirés des recettes de la taxe sur les transactions financières. L'article 19 du présent projet de loi de finances revient sur cette affectation et attribue ces 270 millions d'euros au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), qui finance essentiellement de l'aide multilatérale.
Il appartiendra au rapporteur général de nous présenter cet article de première partie, mais nous considérons qu'une telle mesure serait incohérente avec l'objectif d'accorder la priorité à notre aide bilatérale. À ce stade de la discussion, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui tend à résoudre le problème. Nous verrons ce qu'il en sera dans le texte transmis.
Nous soulignons au passage que la débudgétisation des dépenses du FSD, qui représentent un quart des crédits d'aide publique au développement, est problématique. Elle nuit au contrôle du Parlement et apparente ces crédits à une variable d'ajustement pour les gestionnaires de la mission.
Enfin, l'objectif de 0,55 % annoncé par le Président de la République impliquera de définir une nouvelle trajectoire, à la hausse, des engagements de l'AFD. Le futur contrat d'objectifs et de moyens de l'agence pour la période 2017-2020 sera l'occasion de préciser cette trajectoire et de définir les moyens qui l'accompagneront.
Compte tenu de cette définition d'une trajectoire ascendante et ambitieuse et de l'augmentation de l'aide, nous vous invitons, mes chers collègues, à proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission et du compte de concours financiers.
M. Jean-Pierre Vial , rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères . - Je me contente de quelques observations, avec beaucoup de réserves, puisque notre commission ne se prononcera que le 15 novembre prochain.
Je note avec satisfaction la trajectoire annoncée, avec beaucoup de vigilance sur les chiffres. Un constat : les efforts menés par nos voisins, l'Allemagne et le Royaume-Uni, représentent trois fois l'effort français. Sur la décision de l'Assemblée nationale concernant la taxe sur les billets d'avion et la taxe affectée, je me range à l'avis des rapporteurs spéciaux de la commission des finances. Nous entendions hier Rémy Rioux, directeur général de l'AFD. Il nous a indiqué que les 270 millions d'euros affectés en 2017 ont bien été utilisés conformément à leur affectation. Nous nous associons donc à la décision de l'Assemblée nationale.
Nous nous interrogeons sur les nouvelles règles de comptabilisation de l'aide résultant des prêts, et sur la conséquence qu'elles devraient avoir s'agissant de la répartition entre les prêts et les dons. Les dons représentent la partie « faible » des aides versées par l'AFD, sur laquelle nous avons demandé quelques précisions. Nous envisageons d'ailleurs de mener une mission pour comparer les pratiques de l'AFD en termes de mise en oeuvre des fonds avec celles qui ont cours dans les pays voisins. De toute évidence, un certain nombre d'interrogations méritent d'être levées sur les moyens mobilisés, eu égard aux demandes exprimées par les ONG.
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont , rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères . - Pour compléter les propos de mon collègue, dont je partage les remarques, je précise que nous jugeons vertueuse, bien sûr, la trajectoire proposée ; néanmoins, pour atteindre l'objectif de 0,55 % avec une hypothèse de croissance du PIB de 1,7 %, il faudrait, au cours de la mandature, abonder le budget de la mission de 1 milliard d'euros supplémentaire chaque année. Est-ce bien faisable ? Je ne vous cache pas nos inquiétudes sur notre capacité à tenir cette trajectoire.
Concernant notre place dans le classement des États donateurs, vous n'avez pas parlé de notre opérateur d'expertise technique internationale, Expertise France, né il y a quelques années d'un rapport sénatorial de Christian Cambon, Jean-Claude Peyronnet et Jacques Berthou, et de la volonté de regrouper nos agences d'expertise technique pour leur donner une surface importante, sur le modèle de la Gesellschaft für internationale zusammenarbeit (GIZ) allemande. Il s'agissait d'une bonne décision ; pour autant, si nous voulons vraiment oeuvrer en faveur d'une « équipe France » du développement, rattraper notre retard et conforter notre présence dans le monde, il serait utile que l'AFD travaille en collaboration plus étroite avec Expertise France. La première était censée apporter à la seconde un volume de 25 millions d'euros de projets ; on en est très loin ! Il ne s'agit pas, me semble-t-il, d'un sujet annexe.
Mme Nathalie Goulet . - On ne peut que saluer cette proposition de trajectoire. Le hasard fait bien les choses : l'examen de ce rapport vient après celui de la mission « Immigration, asile et intégration ». Il faut insister sur le lien qui unit aide au développement et maîtrise de l'immigration : plus nous aiderons les pays en voie de développement, moins nous subirons de l'immigration non souhaitée.
J'appelle l'attention sur deux points. Premièrement, malgré la loi votée en 2014, l'évaluation des programmes continue à poser des problèmes.
Deuxièmement, quid de l'articulation avec d'autres acteurs, avec les fondations type Bill Gates notamment, qui ont beaucoup plus d'argent que l'AFD ? Nous devons travailler multilatéralement avec le FMI et les fondations internationales, qui contribuent elles aussi au développement. L'efficacité de l'action française dépend de notre capacité à coopérer avec ces acteurs. Nous avons certes la volonté, mais certainement pas les moyens, de jouer la partie à titre individuel.
M. Éric Bocquet . - Il était en effet judicieux d'examiner les deux rapports ce matin : on ne peut imaginer réfléchir à la question migratoire sans prendre en compte la situation de sous-développement de certains États. La responsabilité de la France, en la matière, est importante ; on ne saurait contempler le côté face de cette pièce en négligeant le côté pile.
Je partage le souci de vigilance de nos deux rapporteurs sur le décrochage qu'ils constatent dans l'engagement financier de la France sur ces sujets, par rapport à l'Allemagne notamment, dont nous devons saluer la politique d'accueil des migrants.
Je déplore la décision malheureuse prise sur le projet de taxation sur les transactions financières (TTF), auquel le gouvernement français, dès le mois de mai, s'est empressé de donner un coup d'arrêt. C'est l'Arlésienne ! Le Gouvernement a annoncé l'abrogation de la tranche supérieure à 20 % de la taxe sur les salaires pesant sur les hauts revenus du secteur financier - Dieu sait qu'ils sont élevés, compte tenu de la santé resplendissante de ce milieu. On a également enterré la TTF au niveau européen, alors qu'elle pourrait rapporter entre 20 milliards et 22 milliards d'euros, soit dix fois le budget français consacré à l'aide au développement.
M. Julien Bargeton . - Les rapporteurs spéciaux ont présenté, un tableau intéressant sur les bénéficiaires de l'aide française. Dispose-t-on d'éléments sur l'aide non gouvernementale ? Sans caricaturer l'utilisation de ces fonds par les États, l'ambition de réorienter ces aides vers les sociétés civiles et les associations locales elles-mêmes me paraît légitime.
Mme Sophie Taillé-Polian . - Nous saluons la volonté d'augmenter l'aide au développement, mais nous restons sur notre faim. Je réitère les interrogations déjà soulevées sur la situation de l'AFD à la suite des coupes effectuées à l'été 2017, qui ne sont pas compensées dans le présent budget. Nous resterons donc vigilants sur ces dossiers, qui sont décisifs pour la place de la France dans le monde et pour notre capacité à faire rayonner notre vision humaniste.
M. Victorin Lurel . - Henri Emmanuelli, qui était rapporteur spécial de cette mission à l'Assemblée nationale, dénonçait régulièrement le mode de calcul de l'aide publique au développement française : non seulement nous ne respections pas nos engagements internationaux, mais nous comptabilisions les aides de l'AFD en direction des outre-mer français, lesquels étaient donc considérés, à l'époque, comme des pays étrangers. Cette pratique, ou plutôt cette astuce, perdure-t-elle aujourd'hui ?
Par ailleurs, nous sommes d'accord sur la nécessité de recentrer la politique d'aide au développement sur l'aide bilatérale. Néanmoins, cette dernière est aujourd'hui essentiellement centrée sur l'Afrique. Si notre ambition est mondiale, si nous souhaitons retrouver notre place, si nous refusons de nous faire distancer par l'Allemagne et le Royaume-Uni, faut-il absolument prioriser l'aide bilatérale ? Ne serait-il pas nécessaire de définir une stratégie de redéploiement de l'influence française dans le monde ?
M. Yvon Collin , rapporteur spécial . - Cette mission est capitale pour la place de la France : il y va de la diplomatie d'influence menée par l'AFD, dont l'image est très positive dans les 85 pays où nous sommes présents, à travers des agences très structurées, très compétentes, en Colombie par exemple, où un partenariat très étroit et très efficace nous unit aux villes de Medellin et de Bogota. Un tel partenariat ne coûte rien à la France, puisque l'agence s'autofinance.
Je salue les deux rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Jean-Pierre Vial, concernant les nouvelles règles de calcul des aides, à ce stade il semble que l'effet négatif sur les prêts de l'AFD soit compensé par l'effet positif sur les prêts du Trésor. Elles pourraient en revanche avoir des effets sur la façon dont nous accordons nos prêts.
Comme Marie-Françoise Perol-Dumont, la trajectoire nous interpelle : il s'agit d'un coût, en effet, d'un effort, mais surtout d'un engagement. Nous espérons que le contrat d'objectifs et de moyens avec l'AFD donnera à la France les moyens de respecter ses engagements. À charge pour nous d'être vigilants.
Concernant Expertise France, nous appelons également de nos voeux une relation plus étroite de cette institution avec l'AFD, sur le modèle de la GIZ allemande, outil extrêmement performant qui complète l'action de Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), organe financier de l'aide allemande au développement. La GIZ est une force avancée pour l'outil de production allemand - la chancelière l'a bien compris. Tout à fait d'accord, donc, pour doter la France d'un outil comparable.
Nathalie Goulet, l'évaluation est un souci permanent : donner ne suffit pas. Mais lorsque nous donnons des aides par exemple à l'éducation, comment évaluer leur efficacité ? Il y a deux ou trois ans, nous avions rencontré la ministre britannique chargée des problèmes d'aide au développement. À cette occasion, nous avions découvert que les britanniques font grand cas de l'évaluation. Reste que certaines politiques sont difficiles à expertiser, reconnaissons-le. Le chantier de la mise en place d'outils d'évaluation plus performants reste ouvert ; le Royaume-Uni, de ce point de vue, est tout à fait exemplaire.
S'agissant de la coopération avec d'autres partenaires, l'AFD travaille avec les collectivités qui font de l'aide décentralisée. Sur le terrain, les agences de l'AFD déplorent que la coordination ne soit pas parfaite avec les acteurs, et notamment avec les ONG. Certaines d'entre elles s'engagent à une hauteur supérieure à celle des États ; il faut se réjouir d'un tel mécénat intelligent. Peut-on travailler en partenariat avec elles ? Oui, mais l'aide est alors multilatérale. Or nous devons privilégier le bilatéral, qui a l'avantage d'être plus visible : faire, c'est bien, mais sans négliger de planter notre drapeau et de faire savoir que la France est présente.
Julien Bargeton, sur la question de l'aide directe aux associations, nous ne manquerons pas de vous communiquer les éléments que vous demandez.
Victorin Lurel, en effet, il y a quelques années, l'engagement de la France dans les territoires d'outre-mer était considéré comme une aide au développement ; tel n'est plus le cas aujourd'hui. De ce point de vue, il n'y a plus d'ambiguïté ; je tiens à vous rassurer.
Sur l'aide bilatérale, j'ai déjà répondu, en disant qu'elle était préférable à l'aide multilatérale en termes d'influence diplomatique.
Je le répète : l'AFD est un outil remarquable, dont le rôle et l'importance sont restés trop longtemps méconnus du Parlement. Parce qu'une volonté politique est en train de s'affirmer, la trajectoire que nous appelons de nos voeux sera, j'en suis certain, respectée. Plus nous agirons en matière d'aide au développement, plus nous freinerons les mouvements migratoires.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, et après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». Elle lui a proposé d'adopter sans modification l'article 49 ter .