LES PRINCIPAUX ENJEUX DU PROGRAMME « SÉCURITÉ CIVILE »
A. FACE À LA BAISSE DES MOYENS DES SDIS, LA NÉCESSITÉ D'UNE DYNAMIQUE DE MUTUALISATION ET D'UN SOUTIEN AUX INVESTISSEMENTS STRUCTURANTS DES SDIS
1. Une stagnation du budget des SDIS, malgré une croissance continue de l'activité opérationnelle
Les SDIS ont réalisé, en 2016, près de 4,542 millions d'interventions, soit une croissance de 2 % liée aux augmentations des accidents de circulation (+ 3 %) , des secours à victimes et de l'assistance aux personnes (+3 %), tempérées par la diminution des incendies (- 5 %). S'agissant des effectifs sapeurs-pompiers, ils approchent les 246 800, dont 193 800 (79 %) sapeurs-pompiers volontaires (SPV), 40 600 (16 %) sapeurs-pompiers professionnels (SPP) et 12 300 militaires.
En tout état de cause, les budgets des SDIS sont désormais stabilisés depuis six années, puisque la progression de leurs dépenses totales, de 0,2 % en 2011, se situe en 2012 à 1,1 % hors inflation, et en 2013, à 1,2 % également hors inflation, soit une hausse très modérée. Ils ont atteint 4,85 millions d'euros en 2016. En 2014, les budgets des SDIS ont progressé par rapport à 2013 de 1,3 % en valeur brute, et de 0,8 % en tenant compte de l'inflation. En 2015, les budgets des SDIS progressent par rapport à 2014 de 1,1 % en valeur brute, et de 1,1 % en tenant compte de l'inflation nulle. Pour 2016 on observe la première baisse des budgets des SDIS à - 1,27 % en valeur et - 1,47 % en volume.
Dépenses des SDIS depuis 2007
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les comptes de gestion des SDIS).
Les budgets de fonctionnement diminuent légèrement (- 0,31 %) alors que les budgets d'investissement sont plus lourdement impactés :
2. La nécessité d'une réelle dynamique de mutualisation
Cette modération de la dépense publique doit être compensée par la multiplication des mesures visant à parvenir à une meilleure maîtrise des dépenses des SDIS. Il en est ainsi par exemple, de la réduction des coûts de formation par le développement, notamment, de la validation des acquis de l'expérience, le développement des mesures de mutualisation des achats, ainsi que de mutualisation des fonctions supports avec les services des conseils départementaux ou d'autres services publics.
Des moyens juridiques existent, qui restent toutefois encore très largement inexploités.
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Les moyens juridiques permettant la mutualisation entre les SDIS et les services départementaux Plusieurs dispositions législatives et réglementaires permettent la mutualisation des moyens non seulement entre les SDIS, mais également entre les SDIS et le conseil départemental et les autres collectivités locales et leurs établissements publics. L'article L.1424-1 du Code général des collectivités territoriales permet à un SDIS de passer, non seulement avec le conseil départemental mais également avec les autres collectivités locales, et leurs établissements publics, des conventions ayant trait à la gestion non opérationnelle du SDIS. L'article L.5111-1 du code général des collectivités territoriales a facilité les mutualisations, en permettant aux SDIS et aux conseils départementaux de procéder par convention à une mutualisation de certains services fonctionnels à vocation administrative ou technique. Cet article dispose que, sous certaines conditions, les conventions de prestations de services conclues ne sont pas soumises au code des marchés publics. La loi n°811-2004 du 13 août 2004 de modernisation de sécurité civile a créé au CGCT les articles L.1424 -51 et suivants qui ouvrent aux SDIS la possibilité de créer un établissement public interdépartemental d'incendie et de secours (EPIDIS). Certaines compétences sont attribuées aux EPIDIS (article L.1424-52) afin de favoriser leur action et de parvenir à une mutualisation des coûts, telles que l'acquisition, la location et la gestion d'équipements et matériels, la constitution d'un groupement de commandes avec les SDIS constitutifs afin de coordonner et grouper les achats, la formation des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires en liaison avec les organismes compétents en la matière, l'information et la sensibilisation du public aux risques, et la réalisation d'études et de recherches. Source : réponse au questionnaire budgétaire |
Ainsi, par exemple, la création de l'EPIDIS nécessite un consensus entre les SDIS qui le constituent, d'une part sur le choix des compétences et attributions et, d'autre part, sur la constitution de l'équipe de direction de l'établissement.
Au final, plus de dix ans après le vote de la loi de 2004 qui a créé les EPIDIS, le recours à cette formule est quasi-inexistant. Le projet porté par les SDIS du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, qui était identifié comme le plus porteur, un accord de partenariat ayant été signé le 15 juin 2006 entre ces deux SDIS afin de définir les instruments utiles à la création éventuelle d'un EPIDIS, n'a finalement pas abouti.
Aussi, dans l'attente de la mise en place de telles structures, des pistes de mutualisation plus flexibles doivent impérativement être recherchées. La mission d'appui à l'équipement des SDIS, mise en place au SAELSI (service achat équipements logistique de la sécurité intérieure) depuis le 1 er septembre 2015, chargée de mettre à disposition des outils et méthodes conduisant à l'harmonisation technique des matériels (publication de clausiers-types, par exemple), constitue à cet égard un exemple probant.
Une autre possibilité serait de mener une politique ambitieuse de réduction du nombre de centres de traitement des appels d'urgence (CTA) .
Comme l'a récemment rappelé le colonel Éric Faure, président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, à l'occasion du 124 e congrès national des sapeurs-pompiers, la modernisation des SDIS passe « la généralisation de plateformes uniques de réception des appels d'urgence, avec comme seul numéro le 112, en lieu et place du 15, du 17 et du 18 » 1 ( * ) .
Si les obstacles techniques et culturels à une telle évolution ne doivent pas être négligés, de nombreux pays se sont déjà engagés dans cette voie avec succès. À titre d'illustration, la Finlande a réussi à mener entre 2009 et 2015 une réforme ambitieuse de son organisation qui a permis de réduire le nombre de centres d'appels de 15 à 6 et de faire du 112 le numéro de téléphone unique en cas d'urgence 2 ( * ) .
À l'inverse, un onzième numéro d'urgence a été mis en place dans notre pays en 2015 3 ( * ) .
Comparaison entre le nombre de numéros d'appel d'urgence et de centres de traitement des appels en France et en Finlande
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Nombre de numéros d'urgence |
Nombre de centres d'appels |
Nombre de centres d'appels pour un million d'habitants |
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France |
11 |
450 |
7,7 |
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Finlande |
1 |
6 |
1,1 |
Source : commission des finances du Sénat
D'après les informations transmises par la DGSCGC , « un groupe interministériel travaille actuellement sur l'interopérabilité des systèmes d'informations nouvelles générations de la police nationale, de la gendarmerie nationale, du SAMU et du système unifié des services d'incendie et de secours ».
Par ailleurs, des plates-formes communes de traitement des appels entre SDIS et SAMU ont été récemment mises en oeuvre en Haute-Marne et dans l'Hérault, portant leur nombre total à une vingtaine.
Il conviendra toutefois d'être particulièrement vigilant quant aux montages financiers permettant ces mutualisation, et notamment à ce que les regroupements de plates-formes n'aboutissent pas à des transferts de charges pour les SDIS , comme c'est le cas en matière de transport sanitaire 4 ( * ) . A cet égard, la mutualisation entre le SAMU et le SDIS ayant eu lieu dans le Maine-et-Loire a connu un coup d'arrêt en raison des déversements et du surcroit de traitement d'appel qu'elle engendrait pour le SDIS.
Là encore, une rationalisation plus ambitieuse impliquera nécessairement un traitement interministériel de ce dossier et une forte volonté politique.
3. Une dotation aux investissements structurants des SDIS très largement insuffisante
Pour enrayer les effets de la baisse chronique des investissements des SDIS (cf. supra ), une dotation destinée à appuyer les équipements structurants des services d'incendie et de secours a été créée par l'article 17 de la loi n° 2016-1867 du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires.
Cette dotation doit permettre d'obtenir un « effet de levier », en cofinançant avec les SDIS et les collectivités territoriales, des projets structurants, d'intérêt national, impulsés par l'État et piloté au niveau national.
Alors qu'elle s'élevait en 2017 à 25 millions d'euros, seuls 10 millions d'euros en AE et en CP (dont 1 million d'euros de dépenses de fonctionnement affectées à la DGSCGC) sont prévus pour 2018, soit une baisse de 60 %. Cette baisse est en contradiction avec l'objectif de rationalisation des SDIS. Cette dotation sera très majoritairement consacrée au financement du projet de système d'information unifié des SDIS et de la sécurité civile (SGA-SGO), projet considéré comme stratégique par le ministère de l'intérieur, l'ADF et les représentants des sapeurs-pompiers.
Ce montant est unanimement considéré comme largement insuffisant pour permettre le financement satisfaisant de ce projet. Par ailleurs, il néglige la nécessité de poursuivre les investissements dans d'autres domaines (systèmes de radiocommunication, véhicules, équipements, etc.). Aussi, il apparaît nécessaire de procéder au minimum à un doublement de cette dotation pour les années à venir.
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Le projet de système d'information unifié des services d'incendie et de secours de la sécurité civile (SGA-SGO) Les services d'incendie et de secours sont actuellement équipés de façon indépendante de systèmes informatiques destinés à la réception des appels et à la gestion des opérations. Le coût d'acquisition et de maintenance de ces dispositifs notamment pour les collectivités locales a avoisiné 600 millions d'euros au cours des dix dernières années pour des matériels qui, aujourd'hui, sont parfois proches de l'obsolescence. Le gouvernement a donc décidé de favoriser, pour tout le territoire, le développement d'un système unifié et interopérable avec ceux des autres acteurs publics ou privés du secours et de la sécurité. Afin d'assurer avec la plus grande efficacité la réalisation de ce projet, le gouvernement a décidé en avril 2017, à l'issue de l'étude de faisabilité réalisée, de la constitution d'une équipe de préfiguration, placée sous l'autorité du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises. Le coût global de ce projet sur la période de 2017 à 2027 est évalué à 180 millions d'euros. Il bénéficiera d'une participation de l'État d'un montant total de 36,6 M€ sur la même période, assurée en début de programme à hauteur de 5 à 7 M€ par an au moyen de la dotation de soutien aux investissements structurants des services d'incendie et de secours. Le déploiement du futur système d'information, après une phase de conception de 2017 à 2019, est envisagé de manière progressive de 2020 à 2024, en cohérence avec la fin des amortissements financiers des systèmes actuellement en service au sein des SIS et de leurs obsolescences effectives. Source : réponse au questionnaire budgétaire |
* 1 Discours du président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, Éric Faure, 14 octobre 2017.
* 2 Marko Nieminen, Heikki Uusitalo, « Managing change : the example of Finland, from 15 centres to a network of 6 centres », EENA case study document, 7 mai 2015.
* 3 La liste complète est désormais la suivante : 15, 17, 18, 112, 114, 115, 119, 191, 196, 197, 116000. Cf. arrêté du 6 juillet 2015 homologuant la décision n° 2015-0153 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 17 mars 2015 modifiant la décision n° 02-1179 du 19 décembre 2002 établissant la liste des numéros d'urgence devant être acheminés gratuitement par les opérateurs de communications électroniques.
* 4 Les « restes à régler » pour carence du transport sanitaire ont augmenté significativement pour les SDIS en 2014 (1,75 million d'euros).