ANALYSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME « SÉCURITÉ CIVILE »
1. Une forte augmentation des crédits en AE, affectée au renouvellement des Tracker
En 2018, le budget du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités », qui finance la direction générale de la sécurité civile, sera doté de 855,4 millions d'euros en AE et 533,9 millions d'euros en CP, soit une augmentation de 385,7 millions d'euros en AE et de 26,2 millions d'euros en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.
À périmètre constant, les crédits de paiement (CP) et les autorisations d'engagement (AE) demandés sont en hausse de respectivement 5,36 % et 82,34 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2017.
Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme « Sécurité civile » à périmètre constant
(en millions d'euros)
|
Action |
2017 |
2018 |
Évolution |
|||
|
LFI |
PLF (périmètre LFI 2017) |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
11 - Prévention et gestion de crises |
33,33 |
36,60 |
32,31 |
36,03 |
- 3,06 % |
-1,56 % |
|
12 - Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux |
258,97 |
294,65 |
666,66 |
340,45 |
157,43 % |
15,54 % |
|
13 - Soutien aux acteurs de la sécurité civile |
167,90 |
168,05 |
145,84 |
147,64 |
- 13,14 % |
- 12,15 % |
|
14 - Fonctionnement, soutien et logistique |
9,50 |
8,45 |
11,64 |
10,84 |
22,53 % |
28,28 % |
|
Total |
469,69 |
507,75 |
856,45 |
534,96 |
82,34 % |
5,36 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme « Sécurité civile » à périmètre constant
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
L'écart avec l'évolution des CP et des AE à périmètre courant n'est pas significatif. Il s'explique par des transferts sortants, dont l'ensemble représente 1,052 million en AE comme en CP. Le principal transfert, de 881 845 euros en AE et en CP, est effectué au titre du remboursement des sapeurs-pompiers de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) mis à disposition par la Ville de Paris, pour assurer la sécurité des bâtiments du ministère de l'intérieur, au profit du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme « Sécurité civile » à périmètre courant
(en millions d'euros)
|
Action |
2017 |
2017 |
Evolution |
|||
|
LFI |
PLF |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
11 - Prévention et gestion de crises |
33,33 |
36,6 |
32,31 |
36,03 |
- 3,06 % |
- 1,56 % |
|
12 - Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux |
258,97 |
294,65 |
666,66 |
340,45 |
157,43 % |
15,54 % |
|
13 - Soutien aux acteurs de la sécurité civile |
167,9 |
168,05 |
144,96 |
146,76 |
- 13,66 % |
- 12,67 % |
|
14 - Fonctionnement, soutien et logistique |
9,5 |
8,45 |
11,47 |
10,67 |
20,74 % |
26,27 % |
|
Total |
469,7 |
507,75 |
855,4 |
533,91 |
82,12 % |
5,15 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La principale évolution du budget de 2018 porte sur le projet de remplacement de la flotte de Tracker par des avions multi-rôles, qui explique la forte augmentation des AE de l'action 12 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » (+ 157,43 %). Ce renouvellement représentera en 2018, 404,1 millions d'euros en AE 61,4 millions d'euros en CP. Le calendrier de cette acquisition est imposé en raison de l'atteinte prochaine de la limite de durée de vie autorisée.
2. En neutralisant l'impact de l'acquisition des Tracker, le budget est en baisse de 3,8 % en AE et de 6,7 % en CP
Si on neutralise l'impact de l'acquisition des avions dans les budgets 2017 et 2018, le budget hors titre 2 du progamme « Sécurité civile » est stable en AE (+ 0,3 %) et en baisse en CP (- 5 %) et le budget total est en baisse de 3,8 % en AE et de 6,7 % en CP.
Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme « Sécurité civile » à périmètre courant, avec neutralisation des crédits affectés au renouvellement de la flotte de Tracker
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les autres principales évolutions du budget de la direction générale de la séccurité civile (DGSCGC) sont les suivantes :
- la poursuite du programme Antarès visant à moderniser les systèmes d'information des différents services concourant aux missions de sécurité civile : le programme est entré dans sa phase de généralisation à l'ensemble du territoire. Les crédits d'investissement consacrés au projet Antarès s'élèvent en 2018 à 3 millions d'AE et 5,8 millions de CP. L'effort porte désormais essentiellement sur le déploiement outre-mer ;
- la poursuite du déploiement du système d'alerte et d'information des populations (SAIP) sur le territoire national, qui fait de la modernisation de l'alerte aux populations une priorité de l'action gouvernementale. À ce titre, le programme sera doté de 5,2 millions d'euros de CP auxquels s'ajoute les coûts de maintien en condition opérationnelle pour la partie déjà déployée ;
- 41,5 millions d'euros d'AE et 68,3 millions d'euros de CP seront consacrés au maintien en condition opérationnelle des aéronefs de la sécurité civile (flotte d'avions et flotte d'hélicoptères), contre 48,6 millions d'euros d'AE et 68 millions d'euros de CP en 2017, tenant ainsi compte de l'augmentation de l'activité opérationnelle constatée en 2016 et 2017 ;
- 10,5 millions d'euros d'AE et 11,2 millions d'euros de CP seront consacrés à la rénovation de l'avionique des hélicoptères EC 145 et des Beechcraft, à la poursuite du programme d'équipement de la flotte d'avion de radios compatibles avec le système Antarès et à l'équipement des Beechcraft en moyens de vidéo-surveillance (optronique).
Concernant les subventions, la dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS, créée par amendement au projet de loi de finances pour 2017, est dotée de 10 millions d'AE et 10 millions d'euros de CP.
3. Une poursuite des recrutements de personnel, dédiés au renforcement des équipes de démineurs
Le programme a connu une forte augmentation de ses effectifs, à compter de 2015, suite à la mise en place du pacte de sécurité. En conséquence, la masse salariale a connu une augmentation de 13 % entre l'exécution 2013 et la programmation pour 2018.
Masse salariale du programme « Sécurité civile »
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les recrutements autorisés pour 2018 sont de + 35 ETP soit 31 démineurs et 4 personnels techniques. Ils traduisent le renforcement sécuritaire du programme dans le prolongement des renforts liés au Pacte de sécurité opérés depuis 2015. Les dépenses de personnel atteindront, en 2018, 186,42 millions d'euros et représenteront, comme en 2017, 34 % de l'ensemble des dépenses du programme « Sécurité civile »
Dépenses de personnel du programme « Sécurité civile »
(en millions d'euros)
|
2017 |
2018 |
|
|
Rémunérations d'activité |
106 919 303 |
109 642 258 |
|
Cotisations et contributions sociales |
73 515 988 |
76 495 672 |
|
dont CAS Pensions |
52 314 919 |
54 084 065 |
|
Prestations sociales |
281 892 |
287 852 |
|
Total hors CAS pensions |
128 402 264 |
132 341 717 |
|
Total T2 |
180 717 183 |
186 425 782 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Si ces recrutements apparaissent nécessaires dans le contexte sécuritaire actuel, il convient de réaffirmer la nécessité de garantir l'adéquation entre les effectifs de la direction générale de la sécurité civile et le périmètre de ses missions.
En effet, des inquiétudes ont été exprimées lors des auditions concernant un phénomène de « paupérisation » de l'administration centrale, qui ne parviendrait plus à assumer l'ensemble de ses missions., notamment dans son rôle de « tête de réseau » des SDIS.
4. Des crédits qui ne représentent qu'une part minoritaire des moyens consacrés à la sécurité civile
En 2018, les crédits du programme « Sécurité civile » ne représentent que 54 % des crédits de l'Etat dédiés à cette politique publique.
Au sein du budget de l'État, six autres programmes contribuent à la sécurité civile.
Programmes concourant à la politique transversale « Sécurité civile »
(en millions d'euros)
|
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Variation 2017-2018 |
||||
|
Numéro et intitulé du programme |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiment |
|
149 - Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture |
44 173 421 |
46 178 758 |
43 901 307 |
46 469 251 |
- 0,62 % |
0,63 % |
|
205 - Affaires maritimes |
28 950 000 |
25 970 000 |
29 880 000 |
29 885 000 |
3,21 % |
15,08 % |
|
181 - Prévention des risques |
155 566 172 |
144 984 674 |
157 072 347 |
146 842 347 |
0,97 % |
1,28 % |
|
204 - Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins |
340 000 |
340 000 |
338 000 |
338 000 |
- 0,59 % |
- 0,59 % |
|
190 - Recherche dans les domaines del'énergie, du développement et de la mobilité durables |
1 000 000 |
1 000 000 |
1 000 000 |
1 000 000 |
0,00 % |
0,00 % |
|
159 - Expertise, information géographique et météorologique |
168 646 978 |
168 646 978 |
172 660 000 |
172 660 000 |
2,38 % |
2,38 % |
|
161 - Sécurité civile |
469 691 460 |
507 745 608 |
855 394 454 |
533 903 128 |
82,12 % |
5,15 % |
|
Total |
920 038 001 |
946 535 988 |
1 313 986 369 |
984 837 987 |
42,82 % |
4,05 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le document de politique transversale « Sécurité civile »)
Surtout , le budget des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'élève à 4,44 milliards d'euros pour l'année 2016 , soit dix fois les crédits du programme 161 « Sécurité civile ».
Les contributions des départements représentent 57 % de ce montant, contre 43 % pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Contributions des communes et des départements aux budgets des SDIS
(en millions d'euros)
|
Année |
Département (CD) |
Communes et EPCI (CL) |
Total |
Part CD (en %) |
Part CL
|
Évolution |
||
|
CD |
CL |
total |
||||||
|
2005 |
1 678 082 952 |
1 615 806 053 |
3 293 889 005 |
51 % |
49 % |
12,00 % |
2,00 % |
7,00 % |
|
2006 |
1 866 808 132 |
1 647 032 758 |
3 513 840 890 |
53 % |
47 % |
10,00 % |
2,00 % |
7,00 % |
|
2007 |
1 997 230 806 |
1 675 503 101 |
3 672 733 906 |
54 % |
46 % |
7,00 % |
2,00 % |
4,50 % |
|
2008 |
2 119 064 150 |
1 705 530 687 |
3 824 594 837 |
55 % |
45 % |
6,00 % |
2,00 % |
4,10 % |
|
2009 |
2 216 562 357 |
1 751 566 849 |
3 968 129 206 |
56 % |
44 % |
4,60 % |
2,70 % |
3,80 % |
|
2010 |
2 288 216 333 |
1 766 246 661 |
4 054 462 994 |
56 % |
44 % |
3,20 % |
1,00 % |
2,20 % |
|
2011 |
2 353 449 000 |
1 787 368 000 |
4 140 817 000 |
57 % |
43 % |
2,80 % |
1,20 % |
2,10 % |
|
2012 |
2 417 729 670 |
1 828 868 543 |
4 246 598 213 |
57 % |
43 % |
2,73 % |
2,32 % |
2,55 % |
|
2013 |
2 452 878 878 |
1 860 453 757 |
4 313 332 635 |
57 % |
43 % |
1,45 % |
1,73 % |
1,57 % |
|
2014 |
2 489 707 789 |
1 868 453 112 |
4 358 130 901 |
57 % |
43 % |
1,50 % |
0,43 % |
1,04 % |
|
2015 |
2 553 446 456 |
1 853 631 877 |
4 407 078 333 |
58 % |
42 % |
2,40 % |
-0,62 % |
1,11 % |
|
2016 |
2 573 285 527 |
1 864 922 290 |
4 438 207 816 |
58 % |
42 % |
0,40 % |
0,20 % |
0,32 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses aux questionnaires budgétaires)
5. De possibles sous-budgétisations, découlant de la difficile prévision des dépenses dépendant de l'activité opérationnelle
Les dépenses découlant de l'activité opérationnelle sont, par nature, très difficiles à prévoir et peuvent subir d'une année à l'autre des fluctuations très importantes sous l'influence d'événements exceptionnels.
Certaines lignes budgétaires peuvent ainsi évoluer de manière très dynamique sous l'effet de l'activité opérationnelle, notamment celles relatives aux colonnes de renfort et à la gestion de crise, qui permettent, dans les premières heures ou les premiers jours d'une catastrophe, d'apporter une réponse rapide de l'État, en attendant que les aides structurantes des différents ministères soient débloquées par le système interministériel. Il en va également ainsi des dépenses de carburant (des véhicules aériens et terrestres) ou de retardant.
La dotation des crédits des colonnes de renfort, inscrite pour 2018 à 2,4 millions d'euros, correspond à l'inversion de tendance constatée en 2016 et 2017. Après plusieurs années de baisse, les crédits consommés au titre des colonnes de renfort progressent de nouveau.
Néanmoins le caractère imprévisible de ces dépenses subsiste.
Ainsi, les crédits consommés en 2017 pour les colonnes de renfort s'élèvent à 3,8 millions d'euros au 25 septembre et les crédits nécessaires pour cette année sont estimés à 14,6 millions d'euros en raison de l'intensité de la saison des feux et de l'exceptionnelle saison cyclonique, ce qui témoigne des difficultés à établir une prévision fiable dans un calendrier compatible avec celui du projet de loi de finances.
Colonnes de renfort
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
S'agissant des acquisitions de produits retardants, les modalités prévues par le marché actuel, qui ne fixe pas de minima pour les achats, permettent d'assurer un suivi plus fin des achats et de les ajuster au mieux au contexte opérationnel. C'est le danger d'incendies de forêts qui conditionne principalement la consommation des retardants : comme c'est le cas en 2017, les interventions d'avions bombardiers d'eau sont alors plus nombreuses. Ainsi les commandes passées dépassent 5,4 millions d'euros au 25 septembre alors que 2 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale. Par ailleurs, le retour d'expérience des dernières années confirme que l'activité opérationnelle minimale ne permet pas de descendre en dessous d'une consommation de 2,4 millions d'euros annuelle. Le Gouvernement a fait le choix de prévoir une dépense n'exédant pas ce plancher.
Acquisitions de produits retardant
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Ainsi, les deux principales dépenses de fonctionnement directement tributaires de l'activité opérationnelle ont été manifestement sous-évaluées ces dernières années.
Aussi, il apparaît souhaitable que le niveau des dotations au titre des dépenses variant fortement en fonction de l'activité opérationnelle soit déterminé sur la base de la consommation moyenne constatée au cours des cinq années précédentes. Cette évolution apparaît d'autant plus justifiée que les sur-consommations passées entraînent des reports de charge sur les années suivantes (ainsi, en 2016, 2,80 millions d'euros ont été reportés sur 2017 au titre des colonnes de renfort).