II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE (FACÉ) » VA VOIR SES CRÉDITS DIMINUER EN 2018
1. Le compte d'affectation spéciale FACÉ permet le financement « péréqué » d'aides à l'électrification rurale
Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ) retrace les aides versées aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité - AODÉ (communes, établissements publics de coopération intercommunale, syndicats d'électrification) pour le financement des travaux d'électrification en zone rurale dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.
La création du CAS par l'article 7 de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011 a conduit à budgétiser des aides auparavant directement prises en charges par le Fonds d'amortissement des charges d'électrification géré par Électricité de France (EDF) , qui avait été mis en place dès 1936 50 ( * ) .
Elle a nécessité la reprise par les services de l'État de la gestion de ces aides avec la création d'une mission chargée du financement de l'électrification rurale, placée sous l'autorité du directeur général de l'énergie et du climat. Dirigée par un fonctionnaire de l'État, celle-ci est composée jusqu'au 31 décembre 2017 d'agents d'EDF mis à disposition dans le cadre d'une convention passée entre le ministère de la transition écologique et solidaire et EDF (voir infra ).
Le CAS-FACÉ permet de verser des aides aux AODÉ afin de financer 51 ( * ) :
- des travaux d'électrification rurale , c'est-à-dire des travaux de premier établissement, d'extension, de renforcement et de perfectionnement des ouvrages de distribution 52 ( * ) ;
- des opérations de maîtrise de la demande d'électricité ;
- des opérations de production d'électricité par des énergies renouvelables si ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;
- des installations de production de proximité à la double dans les zones non interconnectées (ZNI) lorsque ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux.
Ces aides sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'électrification rurale , selon des critères précisés par voie d'arrêté, par le ministre chargé de l'énergie et après avis du conseil du FACÉ. Cette répartition se fonde sur les évaluations des besoins en travaux d'électrification rurale par département réalisée tous les deux ans . Une fois les dotations réparties par département, elles sont versées aux AODÉ sur la base des projets de travaux présentés .
Le regroupement des AODÉ, et donc de la maîtrise d'ouvrage, au niveau départemental, a été encouragé par le législateur 53 ( * ) . De même, les modalités de versement des aides du FACÉ incluent depuis 2013 un dispositif financier d'incitation au regroupement à l'échelle départementale , puisque les AODÉ d'un département où le regroupement n'est pas effectif peuvent se voir pénalisées par une diminution de leur dotation 54 ( * ) . En conséquence, la départementalisation est quasiment achevée puisque seuls quatre départements n'avaient pas achevé leur regroupement en 2017 55 ( * ) .
Le financement du CAS-FACÉ repose sur des contributions dues par les gestionnaires de réseaux de distribution , c'est-à-dire principalement Enedis (ex-ERDF) et les autres entreprises locales de distribution (ELD). Cette contribution est assise sur le nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension l'année précédant celle du versement de la contribution.
Ce financement permet une péréquation entre les territoires urbains et ruraux au profit de ces derniers . En effet, le taux de contribution est différent selon que les communes sont urbaines ou rurales : il doit être compris entre 0,03 et 0,05 centime d'euro par kilowattheure pour les communes dont la population est inférieure à 2 000 habitants et entre 0,15 et 0,25 centime d'euro par kilowattheure pour les autres communes . Ces taux sont fixés annuellement par un arrêté des ministères chargés du budget et de l'énergie et ajustés afin de correspondre aux prévisions de dépenses et assurer l'équilibre du CAS.
Pour l'année 2017, l'arrêté du 25 septembre 2017 56 ( * ) fixe le taux de contribution à :
- 0,191450 centime d'euro par kilowattheure pour les communes urbaines (contre 0,188767 en 2016) ;
- 0,038290 centime d'euro par kilowattheure pour les communes rurales (contre 0,037753 en 2016) 57 ( * ) .
Dans son rapport très documenté présenté à la commission des finances du Sénat le 15 février 2017, notre collègue Jacques Genest a montré combien le FACÉ demeurait un outil essentiel au service de la qualité de l'électricité dans le monde rural tout en formulant un certain nombre de propositions destinées à améliorer son efficacité .
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Propositions du rapport d'information de Jacques
Genest
Proposition 1 : Évaluer l'opportunité d'inclure un critère de densité démographique dans les modalités de classement des communes en régime urbain ou rural de distribution d'électricité , afin de mieux prendre en compte le caractère rural des communes . Proposition 2 : S'assurer de l a bonne application des dispositions de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte s'agissant de la méthode d'évaluation des besoins à l'occasion de l'inventaire de 2017 afin que les mesures de la qualité de l'électricité effectuées par les AODE puissent être prises en compte . Proposition 3 : Regrouper la conférence départementale relative aux investissements prévue par la « NOME » et la conférence départementale d'évaluation des besoins du FACÉ . Proposition 4 : Autoriser jusqu'à 30 % de fongibilité des crédits entre les sous programmes du FACÉ afin d'assurer une gestion plus souple des aides en cours d'année. Proposition 5 : Changer les modalités de calcul de l'enveloppe « extension des réseaux » afin de découpler son montant de celui de l'enveloppe « renforcement des réseaux ». Proposition 6 : Envisager, à terme, une fusion entre les sous programmes « sécurisation des fils nus hors faible section » et « sécurisation des fils nus de faible section » voire « renforcement des réseaux » afin de simplifier les modalités de répartition des crédits du FACÉ. Proposition 7 : Mieux informer les AODE des projets susceptibles d'être soutenus au titre du programme spécial du FACÉ par la réalisation d'un guide pratique comportant des exemples précis de projets subventionnés et l'organisation d'une réunion d'information. Proposition 8 : Notifier les droits à subvention aux départements au plus tard au mois de février pour permettre aux AODE d'établir plus tôt leurs programmes de travaux pour l'année en cours. Proposition 9 : Pour accroître la transparence de la gestion du FACÉ , communiquer aux AODE les résultats de l'inventaire réalisé sur l'ensemble du territoire ainsi que le détail de la répartition des crédits par département . Proposition 10 : Mettre en place un site internet dédié permettant aux AODE de transmettre leurs états prévisionnels de travaux et demandes de paiement et de suivre l'état d'avancement de leurs dossiers afin de fluidifier les échanges entre le ministère et les syndicats. Proposition 11 : Porter à 30 % le versement prévisionnel dont bénéficient les AODE pour les travaux commencés afin de réduire les difficultés de trésorerie qu'elles peuvent rencontrer. Proposition 12 : Transmettre aux AODE des informations sur le coût moyen des travaux d'électrification rurale effectués selon une typologie spécifique pour leur permettre de comparer leur situation d'un département à l'autre. Proposition 13 : Réaliser tous les cinq ans un bilan de l'efficacité de l'utilisation des aides transmis aux AODE et rendu public. Proposition 14 : Au regard des importants besoins de travaux restant à financer , maintenir à niveau constant le montant des aides du FACÉ . Proposition 15 : Constituer un groupe de travail commun aux services du FACÉ et aux représentants des AODE pour réfléchir à une possible adaptation des règles de répartition des aides dans les zones non interconnectées (ZNI) . Proposition 16 : Élargir à terme les aides du FACÉ au soutien à la transition énergétique en milieu rural (rénovation de l'éclairage public, raccordement des énergies renouvelables, etc.). Source : Le FACÉ : un outil indispensable mais perfectible au service de la qualité de l'électricité dans le monde rural, rapport d'information n° 422 (2016-2017) du sénateur Jacques Genest |
2. Le montant des aides versées par le FACÉ va diminuer de 4,5 % en 2018 et l'ensemble des postes de dépenses du compte d'affectation spéciale seront impactés
Alors qu'en 2016 et en 2017 le compte d'affectation spéciale FACÉ s'était vu attribuer 377 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), son budget va diminuer de - 4,5 % en 2018 pour atteindre 360 millions d'euros .
Le compte d'affectation spéciale étant équilibré par construction, le taux des contributions dues par les gestionnaires de réseau sera ajusté afin de tenir compte de cette baisse de ses crédits .
Le CAS-FACÉ comprend deux programmes , qui se décomposent en actions correspondant à des catégories de travaux aidés :
- 98 % de ses crédits sont portés par le programme 793 « Électrification rurale », qui sera doté de 352,8 millions d'euros en 2018, une somme en recul de - 4,5 % par rapport aux 369,6 millions d'euros prévus en 2017.
Ce programme retrace les aides relatives au renforcement des réseaux en vue d'améliorer la qualité de l'électricité distribuée, la sécurisation des réseaux face aux intempéries, ainsi que leur extension et leur enfouissement . 46 % des crédits du programme sont consacrés au renforcement des réseaux et 29 % à leur sécurisation .
- les 2 % restants sont retracés par le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries », doté de 7,2 millions d'euros , soit une baisse de - 2,7 % par rapport aux 7,4 millions d'euros de 2017.
Ce programme regroupe les aides à la production d'électricité à partir de sources renouvelables dans les sites isolés, à la production à partir d'installations de proximité dans les zones non interconnectées 58 ( * ) ainsi qu'aux opérations de maîtrise de la demande en énergie .
Évolution des crédits du CAS-FACÉ entre 2017 et 2018, et exécution 2016
(en millions d'euros)
Source : projet annuel de performances du CAS-FACÉ annexé au projet de loi de finances pour 2018
Le projet de loi de finances pour 2017 avait renforcé les moyens consacrés aux travaux de sécurisation des fils nus 59 ( * ) en leur accordant des montants supérieurs à ceux consacrés aux extensions et aux enfouissements.
Cette augmentation s'opérant à enveloppe constante, les crédits dédiés aux travaux de renforcement, d'extension et d'enfouissement des réseaux avaient connu des diminutions significatives de leurs montants , ce qu'avait déploré à juste titre notre collègue Jacques Genest.
Pour 2018, le Gouvernement n'a pas , contrairement à l'an dernier, décidé d'affirmer de priorités au sein des dépenses du FACÉ mais bien d'appliquer aux crédits des principales actions du compte d'affectation spéciale le même « coup de rabot » de - 4,5 % .
Ce choix, ou plutôt ce non-choix que regrette votre rapporteur spécial, aura des conséquences pour les territoires ruraux , puisqu'il provoquera un moins bon accompagnement de leur développement démographique et économique en matière de réseaux électriques .
3. Les crédits du programme 794 font toujours l'objet d'une sous-consommation et seraient plus utiles au programme 793
Notre collègue Jacques Genest s'était félicité l'an dernier de l'amélioration du taux de consommation des crédits du compte d'affectation spéciale.
Après avoir été marqué par des retards importants d'engagement et de consommation des crédits en 2012, 2013 et 2014 , imputables à la mise en place des procédures de gestion des crédits au sein du ministère lors de la création du CAS ainsi qu'à des difficultés organisationnelles ayant perturbé la gestion normale des dossiers d'aides, l'exécution 2016 est venue confirmer les nets progrès constatés en 2015 .
En effet, le taux de consommation des autorisations d'engagements s'est établi à 93 % (contre 74,6 % en 2014), ce qui traduit un rattrapage du retard accumulé lors des exercices précédents en matière d'instruction des projets par les services du ministère.
Toutefois, le programme 794 reste systémiquement marqué par une sous-consommation des crédits qu'il porte : à peine 10 % d'entre eux , en AE comme en CP, ont été dépensés en 2016 et tout porte à croire qu'il en ira de même en 2017.
Cette situation récurrente s'explique par le faible nombre de projets déposés par les AODÉ , qu'il s'agisse des projets d'installations de production d'électricité à partir de sources renouvelables dans les sites isolés, d'installations de proximité dans les zones non interconnectées (ZNI) ou de projets de maîtrise de la demande d'énergie.
S'agissant des opérations de production décentralisées en ZNI , « les difficultés des AODÉ à monter des projets et à les mener à bien dans les délais semblent être le principal problème : les besoins sont avérés, mais les spécificités du terrain (inaccessibilité) ainsi que les difficultés en matière de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre donnent lieu à des surcoûts et des retards importants dans la réalisation des projets » 60 ( * ) . La situation est particulièrement délicate en Guyane et, dans une moindre mesure, à La Réunion , où l'étendue des territoires pose de vrais problèmes en matière d'électrification et nécessite d'investir dans la production décentralisée d'électricité.
De même, il semble que, malgré les possibilités larges ouvertes par les textes réglementaires pour financer des projets en matière de maîtrise de la demande d'énergie 61 ( * ) , les AODÉ ne se soient pas suffisamment emparé de cette thématique pour porter des projets éligibles au financement . Il serait utile que la mission FACÉ informe davantage les AODÉ quant aux financements qui existent à ce titre.
Malgré ces difficultés à trouver des projets à financer, le programme 794 est doté, en 2018, d'un niveau de crédits seulement légèrement inférieur de - 2,7 % à celui de 2017 . Ceci entraînera probablement une nouvelle sous-consommation des crédits, alors même que ceux-ci pourraient utilement contribuer au financement de travaux d'électrification rurale portés par le programme 793 .
Votre rapporteur spécial propose en conséquence, à l'instar de ce qu'avait proposé l'an dernier notre collègue Jacques Genest, un amendement de crédit visant à abonder les crédits du programme 793 de 6,7 millions d'euros à partir des crédits du programme 794 , ce qui correspond au montant des crédits non consommés au titre de ce programme en 2016 .
4. La fin de la mise à disposition des agents d'EDF sera effective en 2018
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) prennent en compte les moyens de fonctionnement de la mission ainsi que les dépenses de personnel relatives aux six agents d'EDF mis à disposition de la mission . Elles s'élèveront à 1,2 million d'euros en 2018 contre 1,4 million d'euros en 2017.
Si la mise à disposition d'agents par EDF était nécessaire lors de la création du CAS et donc de la mission FACÉ au sein du ministère de l'environnement afin d'assurer la continuité du service et de conserver les compétences des agents en fonction, elle paraissait de moins en moins justifiée ces dernières années , ainsi que Jacques Genest l'avait souligné.
Ses remarques ont été entendues puisque la convention générale encadrant les mises à disposition des personnels d'EDF , qui arrive à échéance le 31 décembre 2017, ne sera pas reconduite .
Le remplacement des six agents actuellement mis à disposition sera mis en oeuvre grâce à l'ouverture de quatre postes budgétaires au sein du programme 793 . Deux agents ont d'ores et déjà été recrutés et le processus de recrutement de deux agents supplémentaires est en cours.
L'ensemble des conventions de mise à disposition individuelles arrivant également à échéance au plus tard le 31 décembre 2017, seul un agent EDF verra sa mise à disposition reconduite jusqu'à son départ en retraite courant 2018 , sous réserve du recrutement effectif à cette date des agents prévus.
* 50 Article 108 de la loi de finances du 31 décembre 1936, confirmé par l'article 38 de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.
* 51 Article L. 2424-31 du code de l'énergie.
* 52 Article L. 322-6 du code de l'énergie.
* 53 La loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie prévoit que le préfet engage une procédure de création d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte à l'échelle environnementale lorsque la maîtrise d'ouvrage n'est exercée ni par le département, ni par un groupement couvrant le territoire départemental, ni par un groupement de collectivités territoriales dont la population est au moins égale à un million d'habitants.
* 54 Article 16 de l'arrêté du 27 mars 2013 pris en application du décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 relatif aux aides pour l'électrification rurale. Ces minorations ne peuvent représenter plus de 25 % des droits à subvention des AODE concernées.
* 55 La Corrèze, la Côte d'Or, l'Isère et le Nord. En Côte d'Or, la métropole du Grand Dijon a repris la compétence de la distribution d'électricité sur son territoire : il reste donc deux maîtres d'ouvrage en matière d'électrification rurale dans ce département.
* 56 Arrêté du 25 septembre 2017 relatif au taux 2017 de la contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution pour le financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale.
* 57 Outre-mer, le taux est celui appliqué aux communes rurales sauf pour les grosses communes de ces territoires listées par arrêté qui sont soumises au taux appliqué en zone urbaine : Abymes, Basse-Terre, Pointe-à-Pitre et Saint-Claude dans le département de la Guadeloupe ; Cayenne dans le département de la Guyane ; Fort-de-France, Schoelcher et Trinité dans le département de la Martinique ; Le Port, Saint-Denis et Saint-Pierre dans le département de La Réunion ; Mamoudzou dans le département de Mayotte.
* 58 Ces crédits doivent notamment permettre de financer des installations de production d'électricité pour l'électrification des villages isolés dans les départements d'outre-mer.
* 59 Les réseaux de basse tension en fils nus sont particulièrement vulnérables en cas de fortes intempéries et, notamment, ceux de faible section. Leur sécurisation passe par leur remplacement par du fil isolé torsadé ou par leur enfouissement.
* 60 Réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.
* 61 L'article 13 de l'arrêté du 27 mars 2013 pris en application du décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 relatif aux aides pour l'électrification rurale prévoit ainsi : « Le sous-programme « maîtrise de la demande en électricité » a pour objet d'aider à la réalisation d'opérations de maîtrise de la demande en électricité ainsi qu'à la réalisation d'opérations tendant à maîtriser la demande en électricité des personnes en situation de précarité énergétique dans les communes rurales. Ces opérations doivent permettre d'éviter ou de différer durablement le renforcement du réseau public de distribution d'électricité dans de bonnes conditions économiques ».