C. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » PORTE À TITRE PRINCIPAL LE FINANCEMENT DU SOUTIEN À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ RENOUVELABLE PAR LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES (TICPE)
Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » est chargé de retracer l'ensemble des charges de service public de l'énergie qui contribuent à la transition énergétique de la France , et en particulier les dépenses relatives au soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel.
1. Les trois quart des dépenses du compte d'affectation spéciale, doté de 7,2 milliards d'euros en 2018, sont consacrées au soutien aux énergies renouvelables électriques
Le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » comprend deux programmes .
L e programme 764 « Soutien à la transition énergétique » , d'une part, finance :
- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public , liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ;
- le soutien à l'effacement de consommation électrique , c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;
- le soutien à l'injection de bio-méthane, c'est-à-dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz .
Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » , d'autre part, finance :
- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015 ;
- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l' « ancienne » CSPE 46 ( * ) au titre de leurs consommations pour les années 2013, 2014 et 2015 (ces plafonnements donnent en effet lieu à des remboursements jusqu'à trois ans après l'exercice concerné).
Crédits inscrits au CAS « Transition
énergétique »
en 2018 (AE=CP)
(en millions d'euros)
|
2016
|
2017 (LFI) |
2018 (PLF) |
Variation 2017-2018 |
|
|
Soutien aux énergies renouvelables électriques |
3 557 961 748 |
5 630 300 000 |
5 424 947 056 |
-3,6 % |
|
Soutien à l'effacement de consommation électrique 47 ( * ) |
- |
- |
17 900 000 |
+ 100 % |
|
Soutien à l'injection de bio-méthane |
21 143 351 |
49 900 000 |
99 470 167 |
+ 99,3 % |
|
Fonds d'interconnexion |
- |
- |
- |
- |
|
Total programme 764 |
3 579 105 099 |
5 680 200 000 |
5 542 317 223 |
-2,4 % |
|
Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité |
199 653 492 |
1 228 000 000 |
1 622 000 000 |
+32,1 % |
|
Remboursement et dégrèvements de CSPE |
- |
- |
- |
- |
|
Remboursements d'anciens plafonnements de CSPE |
157 573 139 |
75 000 000 |
20 00 000 |
-73,3 % |
|
Total programme 765 |
357 226 631 |
1 303 000 000 |
1 642 000 000 |
+26,0 % |
|
TOTAL CAS |
3 936 331 730 |
6 983 200 000 |
7 184 317 223 |
+2,9 % |
Source : ministère de la transition écologique et solidaire
a) Le soutien aux énergies renouvelables électriques, en forte augmentation à 5,4 milliards d'euros, représente la quasi-totalité des crédits du programme 764
97,9 % des crédits du programme 764 « Soutien à la transition énergétique » seront consacrés en 2018 au soutien aux énergies renouvelables électriques , pour un montant de 5,4 milliards d'euros qui comprend :
- le soutien aux producteurs d'énergies renouvelables électriques proprement dit, pour un total de 5 371,8 millions d'euros ;
- la compensation pour ces producteurs des coûts directement induits par la conclusion et la gestion des contrats d'obligation d'achat et de complément de rémunération , soit 48,1 millions d'euros ;
- 5 millions d'euros pour les études techniques préalables au lancement d'appels d'offre pour le développement d'énergies renouvelables électriques et pour les dépenses de contentieux.
|
Le mécanisme de soutien aux producteurs d'énergies renouvelables électriques Les fournisseurs historiques (EDF et les ELD) sont tenus de conclure des contrats d'achat de l'électricité produite à partir d'énergie renouvelable par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres. Ils doivent également conclure des contrats avec les entreprises bénéficiaires du complément de rémunération. Depuis le 1 er janvier 2017, des organismes agréés peuvent également conclure ces contrats avec les producteurs d'électricité à partir d'énergie renouvelable. En 2017, ils sont au nombre de quatre. Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond à la différence entre le coût d'achat de l'électricité produite et le coûté évité par ces mêmes quantités, ou au montant de la prime dans le cas du complément de rémunération. Source : projet annuel de performances pour 2018 |
Pour 2018, le montant de 5 371,8 millions d'euros annoncé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 13 juillet 2017 est obtenu en additionnant l'ensemble des coûts détaillés dans le tableau ci-après.
Il représente 69 % de l'ensemble des charges de service public de l'énergie au titre de 2018 . À titre de comparaison, le soutien à la cogénération et les dispositifs sociaux (tarifs sociaux de l'énergie, chèque énergie) en représentent respectivement 8 % et 2 % .
Surcoût du soutien à la production d'électricité renouvelable en 2018
(en millions d'euros)
Source : commission de régulation de
l'énergie (CRE)
Si cette somme considérable est inférieure de 210 millions d'euros environ à l'estimation qui avait été retenue pour 2017 en loi de finances initiale , elle devrait en définitive être supérieure de près de 626 millions d'euros au montant qui sera effectivement exécuté en 2017 , désormais estimé à 4,8 milliards d'euros .
Charges de soutien aux énergies renouvelables
électriques (ENR)
de 2016 à 2018
|
2016 (constaté en 2017) |
2017
|
2017 (prévision actualisée) |
2018
|
Évolution 2018/2017 |
Évolution 2018/2016 |
|
|
Photovoltaïque |
2 694,1 |
3 100,5 |
2 697,0 |
2 881,6 |
+ 7 % |
+ 7 % |
|
Éolien |
1 008,7 |
1 507,0 |
1 290,3 |
1 522,7 |
+ 18 % |
+ 51 % |
|
Autres ENR |
666,2 |
1 016,3 |
758,7 |
931,2 |
+ 23 % |
+ 40 % |
|
Total |
4 369,0 |
5 629,3 |
4 746,1 |
5 371,8 |
+ 13 % |
+ 23 % |
Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)
Cette nouvelle hausse considérable des coûts du soutien aux énergies renouvelables s'explique essentiellement par l'accroissement des capacités installées , en particulier pour la filière photovoltaïque et la filière éolienne , qui représenteront respectivement 54 % et 29 % des charges en 2018 . Le dynamisme de la filière photovoltaïque est particulièrement significatif, puisque les charges de soutien dont elle bénéficie ont augmenté de 51 % en seulement deux ans .
Mais elle est également due à l a baisse des prix de marché de gros de l'électricité , dont l'impact est considérable sur les surcoûts : comme le rappelle la CRE dans sa délibération susmentionnée, « une baisse de 1 euro par mégawattheure des prix de marché de gros se traduit par une hausse des surcoûts de plus de 50 millions d'euros ».
Le fait que le Parlement n'ait pas réellement son mot à dire sur ces coûts en augmentation rapide est de plus en plus problématique (voir supra ).
b) Le coût du soutien à l'injection de bio-méthane va doubler en 2018 pour représenter près de 100 millions
En matière de gaz naturel , le biométhane constitue la principale source d'énergie renouvelable , raison pour laquelle l'État soutient financièrement son injection dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel.
Dans cette perspective, l'article L. 446-2 du code de l'énergie prévoit que les fournisseurs de gaz naturel sont tenus de conclure des contrats d'achat de biométhane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat .
L'application de ces contrats génère un surcoût , qui correspond à la différence entre le prix d'acquisition du biométhane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel , ainsi qu'aux coûts de gestion du dispositif . C'est ce surcoût, évalué tous les ans par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), que l'État prend à sa charge.
Dans sa délibération du 13 juillet 2017, l'autorité de régulation de l'énergie évalue à 99,5 millions d'euros les charges liées aux contrats d'achats de biométhane en 2018 , ce qui représente un doublement par rapport aux 49,9 millions d'euros de 2017 48 ( * ) .
Cette hausse très forte s'explique principalement par l'augmentation du nombre d'installations produisant du biométhane , qui devrait passer de 74 en 2017 à 117 en 2018 .
c) Les lourds engagements financiers liés à la transition énergétique hérités du passé, augmenteront encore en 2018 puis en 2019 mais s'éteindront en 2020
L'augmentation des crédits du programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » découle quant à elle du remboursement de la dette constituée auprès d'EDF en raison des défauts de compensation accumulés entre 2009 et 2015 , qui représente 98,8 % de ses crédits .
Ces remboursements s'élèveront à 1 622 millions d'euros en 2018, contre 1 228 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 32,1 % .
Ils augmenteront encore à 1 839 millions d'euros en 2019, avant que cette dette ne soit totalement apurée en 2020 , grâce à un dernier versement de 896,8 millions d'euros .
À noter que c'est le programme 345 « Service public de l'énergie » qui porte les crédits destinés au paiement des intérêts de cette dette , pour un montant de 87,2 millions d'euros en 2018.
|
Le déficit de compensation des charges de
services public
Jusqu'en 2015, l'évolution de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) était déterminée par un arrêté du ministre chargé de l'énergie. En raison d'une revalorisation insuffisante de son taux entre 2009 et 2015 , les recettes de la CSPE n'ont pas suffi à financer l'ensemble des charges de service public de l'énergie, très dynamiques avec l'essor des énergies renouvelables. Si les entreprises locales de distribution et Électricité de Mayotte ont été compensées pour l'intégralité des charges qu'elles ont supportées, l'État a en revanche laissé s'accumuler les déficits de compensation annuels vis-à-vis d'Électricité de France (EDF). La dette de l'État à l'égard d'EDF est ainsi passée de 568 millions d'euros en 2008 à 5,471 milliards d'euros à la fin de l'année 2014 . Un accord a été trouvé entre l'État et l'entreprise en janvier 2013 afin d'apurer progressivement ce passif : le Gouvernement s'est engagé à solder le déficit de compensation à l'égard d'EDF et à compenser les coûts de portage de ce passif engagés par EDF au fil des années. L'article 59 de la loi de finances rectificative pour 2013 , traduction législative de cet accord, précise la rémunération des sommes engagées par l'entreprise afin de financer le déficit de CSPE précédemment décrit. Il prévoit ainsi que la compensation due à EDF au titre de l'article L. 121-10 du code de l'énergie est exceptionnellement majorée d'un montant fixé par arrêté des ministres chargés de l'énergie et du budget et correspondant aux coûts de portage engendrés par le retard de compensation des charges imputables aux missions de service public supportées jusqu'au 31 décembre 2012. La majoration de compensation en résultant s'élève, au total, à 627 millions d'euros. En outre, cet article prévoit, pour l'avenir, un mécanisme pérenne de valorisation des trop-perçus ou des déficits subis par les opérateurs . Il dispose ainsi que, pour les opérateurs soumis à des charges imputables aux missions de service public, si le montant de la compensation des charges effectivement perçue est inférieur (ou supérieur) au montant constaté des charges subies, il en résulte une charge (ou un produit) qui porte intérêt à un taux fixé par décret. Source : commission des finances du Sénat |
L' arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie fixe l'échéancier de remboursement , avec une échéance à fin 2020. Il a fait l'objet d'une modification par l'arrêté du 2 décembre 2016, pris à la suite de la délibération du 13 juillet 2016 de la Commission de régulation de l'énergie, afin de prendre en compte le montant exact du déficit de compensation constaté à la fin de l'année 2015 .
Échéancier prévisionnel de
l'apurement de la dette à l'égard d'EDF
au titre de la
compensation des charges de service public
(en millions d'euros)
|
Année |
Déficit de compensation restant dû au 31 décembre |
Remboursement par le CAS « Transition énergétique » |
Paiement des intérêts futurs associés au déficit de compensation par le programme 345 « Service public de l'énergie » |
|
2015 |
5 778,9 |
0,0 |
0,0 |
|
2016 |
5 585,8 |
194,0 |
99,3 |
|
2017 |
4 357,8 |
1 228,0 |
99,5 |
|
2018 |
2 735,8 |
1 622,0 |
87,2 |
|
2019 |
896,8 |
1 839,0 |
62,5 |
|
2020 |
0,0 |
896,8 |
40,61 |
|
Total |
- |
5 772,0 |
389,1 |
Source : arrêté du 13 mai 2016, pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie, modifié par l'arrêté du 2 décembre 2016
Le programme 765 porte également les remboursements liés aux régimes d'exonération de l'ancienne CSPE qui s'appliquaient aux consommations réalisées .
En effet, jusqu'au 31 décembre 2015, les entreprises consommant plus de 7 GWh d'électricité par an pouvaient demander le remboursement de l'ancienne CSPE payée au-delà de 0,5 % de leur valeur ajoutée .
Ces remboursements , soumis à la validation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), cesseront à la fin de l'année 2018 . Le présent projet de loi de finances prévoit qu'ils s'élèveront pour cette dernière année à 20 millions d'euros , contre 75 millions d'euros en 2017.
2. Comme en 2017, le compte d'affectation spéciale sera financé quasiment à 100 % par la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE), soit un mode de financement très différent de celui qui avait été conçu lors de sa création
Deux taxes sont affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » pour lui permettre d'être à l'équilibre et de financer l'intégralité de ses dépenses 49 ( * ) .
En 2016, première année d'existence du CAS, celui-ci avait été principalement financé par la nouvelle contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que par une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) .
Alors que le Gouvernement avait d'abord présenté dans le projet de loi de finances pour 2017 un financement du CAS reposant largement sur ces deux taxes , complétées par une fraction de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) ainsi que par une fraction de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) , il a fait adopter en séance par l'Assemblée nationale un amendement qui a bouleversé les ressources du CAS en les faisant provenir en quasi-intégralité de la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) et en supprimant totalement les recettes issues de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) .
Cette mesure prise dans la précipitation visait à prendre en compte les observations de la Commission européenne qui considérait que le financement du CAS , dont les dépenses concernent avant tout le soutien aux énergies renouvelables, par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) , revenait à instituer une mesure d'effet équivalent à un droit de douane : alors qu'elle est assujettie à la CSPE, l'électricité importée ne pouvait bénéficier des aides du CAS car celles-ci sont réservées aux entreprises situées sur le territoire national.
L'affectation de la CSPE au développement des énergies renouvelables produites sur le territoire national n'était donc pas conforme aux articles 30 et 110 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) .
Recettes du CAS « Transition énergétique »
|
2016
|
2017
|
2018
|
|
|
CSPE |
4 209 000 000 |
||
|
TICGN |
24 000 000 |
||
|
TICPE |
6 982 200 000 |
7 166 317 233 |
|
|
TICC |
1 000 000 |
1 000 000 |
|
|
Garanties d'origine |
17 000 000 |
||
|
Total |
4 233 000 000 |
6 983 200 000 |
7 184 317 233 |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
À rebours des changements considérables opérés en 2017, les recettes du compte d'affectation spéciale n'évolueront qu'à la marge en 2018 .
L'article 23 du présent projet de loi de finances prévoit directement les montants (et non plus des fractions) de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) et de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon » - TICC) qui lui seront affectés , à savoir :
- 7 166 317 223 euros de TICPE en 2018 contre 6 982 200 000 d'euros en 2017, soit la quasi-intégralité des recettes totales du CAS ;
- 1 million d'euros de TICC , comme en 2017.
Dans la mesure où l'ensemble des crédits du CAS financent des engagements de l'État dont le montant est arrêté chaque année de façon quasi-certaine par une délibération de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), il apparaît en effet plus pertinent, une fois ces dépenses connues, de fixer chaque année les montants de TICC et de TICPE nécessaires pour les couvrir comme le propose l'article 23, plutôt que de prévoir des fractions de taxe dont le rendement est forcément aléatoire et pourrait exposer l'État au paiement de pénalités financières .
L'article 23 affecte également au CAS les revenus tirés de la mise aux enchères de garanties d'origine , soit une recette relativement marginale de 17 millions d'euros en 2018 .
Le financement du CAS apparaît désormais relativement cohérent , puisqu'il conduit à financer la transition énergétique par des recettes fiscales provenant de la taxation des énergies carbonées , selon une logique vertueuse de « double dividende » propre à la fiscalité environnementale .
* 46 Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie, avant la réforme opérée par la loi de finances rectificative pour 2015.
* 47 Les appels d'offres visant à développer les capacités d'effacement de consommation électrique seront organisés à partir de 2018, d'où un montant nul pour 2016 et 2017. L'ancien dispositif de soutien aux effacements, financé par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), perdure en 2017.
* 48 Cette somme vient soutenir l'achat de 1 271,2 GWh de biométhane par neuf fournisseurs pour un coût d'achat de 121,3 millions d'euros.
* 49 La liste de ces taxes est déterminée par le I de l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 qui a créé le CAS.