F. L'ORDONNANCE RÉSOUD LES DIFFICULTÉS PASSÉES LIÉES À LA MISE À DISPOSITION PAR L'ÉTAT DE BIENS IMMOBILIERS À L'AFPA ET CONFIE À L'EPIC LA RESPONSABILITÉ D'EN ASSURER LA VALORISATION
1. Les échecs successifs du transfert de la propriété de biens mis à la disposition de l'association par l'État
Depuis sa création au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et plus encore de la réforme de son statut à partir de 1966, l'Afpa, sous la tutelle de l'État, a été chargée d'offrir un accès à la qualification sur tout le territoire . Opérateur du ministère de l'emploi directement subventionné par celui-ci jusqu'à la fin des années 2000 pour mettre en oeuvre sa politique de formation des demandeurs de d'emploi, elle s'est développée sur des sites - centres de formation, lieux d'hébergement ou de restauration pour les stagiaires ou structures administratives - pour la plupart mis à sa disposition par l'État, qui en était le propriétaire .
Elle bénéficiait d'un régime juridique très favorable . Cette mise à disposition reposait sur des conventions d'occupation temporaire , d'une durée comprise entre trois et douze ans selon les sites, et s'accompagnait d'une redevance symbolique : 15 euros par an et par site . L'entrée de la majeure partie de l'activité de l'association dans le champ concurrentiel, à travers notamment la soumission à des appels d'offres régionaux concernant la formation des demandeurs d'emploi, a conduit l'État à chercher à faire évoluer cette situation, sans succès jusqu'à aujourd'hui.
La première tentative , en 2009, visait à assurer la dévolution à titre gratuit de l'ensemble des biens immobiliers de l'État mis à sa disposition , soit un total de 181 . L'article 54 de la loi du 24 novembre 2009 70 ( * ) prévoyait que les biens appartenant à l'État et contribuant à l'activité de l'Afpa lui seraient transférés au 1 er avril 2010 , sans contrepartie financière ni taxe, constituant ainsi un apport en capital pour favoriser son développement.
Dans une décision 71 ( * ) du 17 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a jugé cette disposition contraire à la Constitution . Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité par les régions Centre et Poitou-Charentes, il a estimé que l' absence de conditions posées à ce transfert à titre gratuit et de garantie sur le maintien de l'affectation de ces biens aux missions de service public de l'Afpa méconnaissait la protection constitutionnelle de la propriété des biens publics . En conséquence, tous les travaux engagés à l'époque sur ce dossier, en particulier le dialogue avec la Commission européenne pour s'assurer de sa conformité avec le droit communautaire des aides d'État, ont été interrompus.
Plusieurs solutions alternatives ont été envisagées à la suite de divers travaux des inspections générales. Une première mission de l'inspection générale des finances (IGF), en 2011, recommandait la conclusion, entre l'État et l'Afpa, de baux emphytéotiques administratifs (BEA) relevant de l'article L. 2341-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), assortis de droits réels et dont l'objectif est la valorisation du patrimoine ainsi concédé.
Le montant des redevances associées à ces baux était alors estimé entre 8 et 12,5 millions d'euros par an . Une seconde mission de l'IGF et de l'inspection générale des affaires sociales (Igas), en 2012, privilégiait le transfert à titre gratuit de ces biens aux régions , dans le cadre d'une décentralisation de l'Afpa.
Au final, cette possibilité sera ouverte par le législateur dans la loi du 5 mars 2014 72 ( * ) , dans des conditions très strictes. Cette même loi a procédé au déclassement , dans le domaine privé de l'État, de l'ensemble des biens mis à la disposition de l'Afpa par celui-ci au 31 décembre 2013, tout en préservant leur affectation aux missions de service public assurées par l'association.
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Les conditions du transfert à titre gratuit aux
régions
L'article 21 de la loi du 5 mars 2014 avait offert
à l'État la faculté de
transférer aux
régions volontaires
la propriété des immeubles
qu'il met à la disposition de l'Afpa pour l'exercice de ses missions de
service public.
Le transfert était conditionné à la signature préalable d'un projet de site 73 ( * ) entre la collectivité bénéficiaire et l'Afpa qui devait garantir la mise en oeuvre de ses missions de service public une fois le transfert effectué et présenter notamment la programmation prévisionnelle des investissements de la région sur le site, l'offre de formation qui y aurait été proposée ainsi que les conditions de mise à disposition du site à l'Afpa. Il ne pouvait porter sur des biens pour lesquels un BEA a été conclu, et devait garantir l'affectation des immeubles concernés aux missions de service public de l'Afpa. Toutefois, il était prévu que la région puisse mettre fin à cette affectation dès lors qu'elle avait convenu avec l'Afpa de la mise à disposition à cette dernière d'un immeuble équivalent au regard des missions de service public concernées. Si une telle décision était prise moins de vingt ans après le transfert, le bien pouvait revenir dans le patrimoine de l'État. A défaut, la région devait lui verser une somme correspondant à sa valeur vénale au moment de la désaffection, minorée des investissements qu'elle aurait réalisés. |
A la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance du 10 novembre 2016, ces différents scénarios avaient connu une mise en oeuvre très limitée selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction de l'immobilier de l'État.
Seuls deux BEA , d'une durée de 50 ans , ont été conclus entre l'État et l'Afpa. Ils concernent les sites de Toulouse-Palays (signé le 19 décembre 2013) et de Créteil (25 juillet 2014), et donnent lieu au paiement d'une redevance annuelle calculée selon leur valeur locative. Deux autres BEA ont été envisagés, pour les sites de Lyon-Vénissieux et de Toulouse-Balma, mais n'ont pas abouti.
Quant au transfert à titre gratuit des immeubles aux régions , comme le permet la loi du 5 mars 2014, il n'a été mis en oeuvre qu'une fois, au profit de la région Bourgogne-Franche-Comté . A la veille de la transformation de l'Afpa en Epic, elle a demandé à obtenir la propriété des centres Afpa de Vesoul et de Lons-le-Saulnier , qu'il n'était pas envisagé de transférer à titre gratuit à l'Epic 74 ( * ) (cf. infra ). Si le principe en a été accepté par l'État 75 ( * ) , ce processus ne sera finalisé que si le conseil régional adopte une nouvelle délibération en ce sens avant le 1 er avril 2017 . Le conseil régional de Basse-Normandie s'était par ailleurs porté candidat, par une délibération du 15 octobre 2015, au transfert de deux centres Afpa situés à Cherbourg-en-Cotentin. Toutefois la région Normandie, qui lui a succédé le 1 er janvier 2016, n'a pas repris à son compte cette initiative.
La décision du Conseil constitutionnel de 2010 a donc constitué un obstacle majeur au transfert du patrimoine immobilier mis à la disposition de l'Afpa, auquel aucune solution satisfaisante n'a pu être apportée. Sur les 158 centres de formation de l'Afpa en activité au 31 décembre 2016, les diverses propositions formulées pour sortir de ces difficultés juridiques n'ont été appliquées qu'à quatre d'entre eux, soit 2,5 % de cet ensemble . La conclusion d'un BEA global , qui avait été envisagée en 2014 puis au printemps 2015 selon les informations fournies à votre rapporteur, a été abandonnée avec la transformation de l'association en Epic. Durant cette période, les incertitudes autour du statut de ces immeubles, et les désaccords qui sont apparus entre le bailleur et l'occupant , ont contribué à la fragilisation de la situation financière de l'association puis à l'échec du plan de refondation.
2. Une situation préjudiciable aux deniers publics et à l'entretien de ce patrimoine
Il ressort des travaux menés depuis une dizaine d'années par les corps de contrôle et des auditions réalisées par votre rapporteur qu'un très grand flou entourait encore récemment la question du patrimoine immobilier utilisé par l'Afpa, s'agissant notamment de son inventaire exhaustif, de son état ou encore de son adéquation avec les missions de l'association , chacun des acteurs concernés n'assumant pas pleinement ses responsabilités. Ainsi, dans son rapport de 2013, la Cour des comptes 76 ( * ) soulignait plusieurs irrégularités , comme l'absence de cadastrage de certains biens, ainsi que le fait que l'Afpa ne disposait pas des compétences techniques requises pour gérer un patrimoine aussi vaste.
Mis à disposition après la Seconde Guerre mondiale et confiés à l'ANIFRMO, ancêtre de l'Afpa, par un arrêté du 26 mars 1949 77 ( * ) , ces biens immobiliers sont anciens et, pour certains, vétustes . Si une partie de la subvention de fonctionnement que l'État versait à l'Afpa avant que la majeure partie de son financement soit décentralisée était consacrée à l'entretien de ce patrimoine, sa diminution progressive et son remplacement par un programme d'activité de service public ont réduit les ressources disponibles. L'interdiction de son transfert à titre gratuit à l'association par le Conseil constitutionnel en 2010 aurait aggravé cette situation, rendant indispensables aujourd'hui de très lourds investissements , qui selon certaines estimations s'élèvent à 1,3 milliard d'euros .
La direction de l'immobilier de l'État, lors de son audition par votre rapporteur, a contesté ce chiffrage . Elle a tout d'abord rappelé que les obligations du propriétaire en matière d'entretien et de grosses réparations incombaient à l'occupant , c'est-à-dire à l'Afpa, en vertu des conventions d'occupation temporaire qui régissaient la mise à disposition du patrimoine immobilier de l'État, et qu'elle est donc responsable, à ses yeux, de la situation actuelle. Elle a également précisé que cette évaluation, distinguant chacun des types de travaux à effectuer, aboutissait à compter plusieurs fois les mêmes opérations.
Il n'en reste pas moins qu' un très important effort de remise aux normes du patrimoine immobilier de l'Afpa doit être entrepris , après plusieurs décennies de négligence.
Ces travaux sont de trois ordres : la mise en accessibilité des locaux aux personnes handicapées, le repérage et le retrait de l' amiante , l'amélioration de l' efficacité énergétique . Il n'est pas rare qu'aujourd'hui, dans des centres Afpa, des bâtiments techniques ou d'hébergement soient condamnés en raison d'un entretien défaillant. De plus, la diminution du nombre de stagiaires accueillis a conduit à la diminution du taux d'occupation de ces infrastructures.
La situation du patrimoine immobilier a été rendue plus complexe par les désaccords intervenus entre l'État et l'Afpa , après 2009, lors du renouvellement des conventions d'occupation temporaire. Arguant de l'activité principalement concurrentielle désormais exercée par l'association, de l'avantage ainsi obtenu sur les autres organismes de formation et de la nécessité de mieux valoriser les biens de l'État, France Domaine 78 ( * ) avait cherché à revaloriser les redevances dues par l'Afpa pour les rapprocher de la valeur du marché, tout en appliquant des décotes tenant compte de l'état et de la localisation de chaque bien.
Un contentieux s'est alors engagé sur ce point entre l'État et l'Afpa. Cette dernière ayant refusé de s'acquitter des redevances demandées, de nombreuses conventions d'occupation temporaire ont expiré sans pouvoir être renouvelées. L'association a donc occupé sans titre, pendant plusieurs années, le domaine public , ouvrant potentiellement droit à des indemnités pour l'État.
En conséquence, la direction générale des finances publiques a cherché à recouvrer les importants arriérés de paiement des redevances dues par l'association. Ils s'élèveraient, pour les années 2011 à 2016, à près de 140 millions d'euros selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction de l'immobilier de l'État et l'Afpa. Cette dernière les conteste vigoureusement et a engagé plusieurs recours devant les juridictions administratives. Il est aujourd'hui indispensable, aux yeux de votre rapporteur, de solder ce désaccord dans les plus brefs délais afin qu'il ne fragilise pas l'Epic dès sa création, tout en garantissant le respect des intérêts patrimoniaux de l'État.
3. Un transfert de la plupart des biens à l'Epic qui doit conduire à la rationalisation de ses implantations territoriales
La création de l'Epic apporte une solution définitive aux difficultés juridiques rencontrées jusqu'à présent concernant la propriété des biens immobiliers mis à la disposition de l'Afpa en permettant leur dévolution à titre gratuit de l'État vers une autre personne publique.
a) Le transfert de certains biens immobiliers à l'Epic
L'article 2 de l'ordonnance prévoit en effet que la plupart des biens immobiliers et mobiliers appartenant à l'État et utilisés par l'Afpa dans le cadre de ses missions de service public sont transférés en pleine propriété à l'Epic , au jour de la signature de l'acte authentique constatant ce transfert. Il renvoie à un arrêté le soin de fixer la liste de ces biens.
Cet arrêté a été pris le 28 décembre 2016 79 ( * ) : il recense 116 biens immobiliers , pour une valeur domaniale totale de 410 millions d'euros et des valeurs individuelles comprises entre 303 900 euros pour le centre Afpa d'Aurillac et 14,4 millions d'euros pour le centre de Toulouse-Balma. Les deux centres pour lesquels un BEA avait été conclu sont transférés à l'Epic. Tous ces biens immobiliers doivent rester affectés à ses missions de service public pour une durée minimale de vingt-cinq ans à compter de la date de leur transfert, cette même règle s'appliquant 80 ( * ) aux biens immobiliers financés grâce au produit de la cession de ceux transférés par l'État.
b) Le régime juridique des biens de l'Epic et l'encadrement des possibilités de cession
L'article 1 er de l'ordonnance, en inscrivant dans le code du travail les principes de fonctionnement de l'Epic, traite notamment du statut de ses biens immobiliers et mobiliers. Il précise, à l'article L. 5315-7 nouveau de ce code, qu'ils relèvent du domaine privé de l'établissement public et qu'ils peuvent être librement gérés et aliénés.
Ce même article du code du travail fixe néanmoins des règles spécifiques pour les biens de l'Epic nécessaires à la bonne exécution ou au développement de ses missions de service public . Il confère à l'État un droit d'opposition à tout projet de modification du statut juridique d'un tel bien, qu'il s'agisse de sa cession ou encore de la création d'une sûreté (hypothèque, etc.), et lui reconnaît la possibilité d'exiger qu'une telle opération soit réalisée dans des conditions garantissant l'accomplissement des missions de service public de l'Epic. Dès lors, tout acte réalisé en méconnaissance de ces dispositions est nul de plein droit.
Enfin, pour garantir que l'apport à titre gratuit du patrimoine immobilier mis à la disposition de l'Afpa par l'État ne constitue pas une aide d'État au sens du droit communautaire, les conditions d'utilisation par l'Epic du produit de leur cession sont strictement fléchées. Les ressources financières ainsi obtenues ne pourront en effet être utilisées que pour contribuer à l'égal accès à la formation professionnelle sur l'ensemble du territoire , mission de service public de l'Epic en application de l'article L. 5315-1 nouveau du code du travail.
Il en va de même pour les cessions de biens acquis grâce au produit de la vente de biens transférés par l'État à l'établissement public. Si le produit de ces cessions ne peut être réinvesti à cet effet, il est affecté au budget de l'État , sauf réalisation des sûretés réelles, auquel cas il est destiné aux créanciers.
c) L'évolution du statut juridique des autres biens immobiliers utilisés par l'Afpa
Alors que, selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'Afpa occupait au 31 décembre 2016 158 centres de formation , seulement 116 biens immobiliers (73 %) sont dévolus à l'Epic par l'État. Outre les deux centres qui devraient être transférés à la région Bourgogne - Franche-Comté, l'Afpa était propriétaire de trois centres : Alès (Gard), Borgo (Haute-Corse) et Gonesse (Val-d'Oise). Dix-sept sites sont par ailleurs à l'heure actuelle loués à des collectivités territoriales ou à d'autres organismes publics ou privés, comme le siège de l'association.
Surtout, l'État n'a pas transféré à l'Epic l'intégralité des biens immobiliers qu'il mettait à la disposition de l'association . Il conserve la propriété de vingt-et-un d'entre eux , que l'Epic va continuer à occuper sur la base de conventions d'utilisation . Sont par exemple concernés un centre Afpa situé à Paris, trois sièges de directions régionales ou encore le site de La Noue à Montreuil (Seine-Saint-Denis), au sujet duquel la Cour des comptes avait fait des constats sévères 81 ( * ) .
Dans ce contexte, l'article 6 de l'ordonnance abroge les dispositions de la loi du 5 mars 2014 précitée ouvrant la possibilité à l'État de céder à titre gratuit aux régions les biens immobiliers qu'il mettait à la disposition de l'Afpa et déclassant ces immeubles dans son domaine privé.
d) De nouveaux outils pour procéder à la rationalisation du maillage territorial de l'Epic
Désormais propriétaire de la très grande majorité du patrimoine immobilier dans lequel il exerce son activité, l'établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes doit accentuer le mouvement de rationalisation engagé par le plan de refondation de l'Afpa , tout en veillant à contribuer, dans le cadre de sa mission de service public, à l'égal accès aux services publics de l'emploi et de la formation professionnelle sur tout le territoire. Alors qu'en 2012 l'Afpa disposait de 216 centres de formation sous cinq statuts différents, elle en a depuis fermé 35 , dont quatre en 2016 . Onze autres sites administratifs ont également été restitués à l'État.
L'Epic doit désormais engager avec ses tutelles le dialogue nécessaire à l'élaboration de son schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) qui pourrait, selon les informations communiquées à votre rapporteur, être présenté à l'automne 2017. Il doit être l'occasion de déterminer les priorités des investissements à réaliser pour la rénovation et la valorisation du parc immobilier mais également de s'interroger sur la pertinence de chacune de ces implantations au regard des missions de service public de l'Agence et de l'activité commerciale des filiales.
Ces dernières années, la réduction des surfaces foncières et bâties occupées par l'Afpa lui a permis de diminuer ses charges , sans que cela suffise toutefois à lui faire retrouver l'équilibre financier. Une telle politique peut encore être poursuivie par l'Epic mais ne saurait être l'unique réponse aux difficultés que connaissent les activités traditionnelles de l'Afpa (cf. supra ) et ne doit pas aboutir à créer des déserts du service public de la formation professionnelle . Il semblerait ainsi pertinent de construire dans les prochaines années un établissement public disposant d'une centaine de centres dotés d'un directeur et d'une large autonomie de gestion .
Ce patrimoine immobilier ne doit toutefois pas être uniquement perçu comme un fardeau mais aussi comme un atout et un argument commercial en faveur du nouvel Epic. Ses capacités d'hébergement , une fois mises aux normes, pourraient être encore davantage qu'aujourd'hui utilisées pour accueillir d'autres publics de la formation professionnelle initiale ou continue, comme des apprentis. Elles peuvent également être un outil au service de l'expérimentation de formations à des métiers rares ou émergents, à recrutement national. Il n'en reste pas moins que la rationalisation de ce parc, notamment à l'échelle locale, doit être poursuivie pour s'adapter à la géographie des bassins d'emploi , des besoins des publics accueillis et des attentes des donneurs d'ordre , au premier rang desquels figurent les conseils régionaux.
* 70 Loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.
* 71 Conseil constitutionnel, décision n° 2010-67/86 QPC du 17 décembre 2010.
* 72 Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, art. 21.
* 73 Dont le contenu est défini par l'arrêté du 22 septembre 2014 relatif au projet de site préalable au transfert de propriété de l'État à titre gratuit aux régions d'un ou de plusieurs immeubles utilisés par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes ; NOR : ETSD1420535A.
* 74 Source : Délibérations n os 16AP.281 et 16AP.282 du conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté, 16 décembre 2016.
* 75 Arrêté du 27 décembre 2016 relatif aux projets de site préalables au transfert de propriété de l'État à titre gratuit aux régions d'un ou plusieurs immeubles utilisés par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes ; NOR : ETSD1637905A.
* 76 Cour des comptes, op. cit., p. 123.
* 77 Arrêté du 26 mars 1949 relatif aux modalités de transfert de la gestion des centres collectifs de formation professionnelle à l'Association nationale interprofessionnelle pour la formation rationnelle de la main d'oeuvre ; JO 2 avril 1949.
* 78 Service de la direction générale des finances publiques auquel a succédé le 19 septembre 2016 la direction de l'immobilier de l'Etat.
* 79 Arrêté du 28 décembre 2016 relatif à la liste des biens immobiliers transférés à l'établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes ; NOR : ECFB1634497A.
* 80 Jusqu'au terme des vingt-cinq ans initiaux.
* 81 Cour des comptes, op. cit., pp. 132-133.