PREMIÈRE PARTIE - PRÉSENTATION DE LA MISSION
La mission « Culture », qui devrait être dotée de 2,9 milliards d'euros en 2017 , regroupe les crédits consacrés aux politiques publiques culturelles hors recherche (crédits portés par la mission « Recherche et enseignement supérieur ») et hors politique du livre et des industries culturelles (moyens présentés dans la mission « Médias, livre et industries culturelles »).
La mission « Culture » comporte trois programmes : le programme 131 « Création », le programme 175 « Patrimoines » et le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui porte les crédits destinés au ministère et les politiques transversales (enseignement supérieur culturel et démocratisation culturelle).
Répartition prévisionnelle des crédits de la mission « Culture » par programme en 2017
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires
Ce dernier représente 42,2 % des crédits de la mission avec 1,2 milliard d'euros prévus en 2017. Le programme 175 « Patrimoines » porte 903,6 millions d'euros, soit un peu plus de 30 % du total des crédits de la mission tandis que le programme 131 « Création » correspond à 777,3 millions d'euros, soit 26,7 % du total.
La mission, qui représente environ 85 % de l'ensemble des crédits du budget général alloués à la culture , ne devrait pas connaître de changement de maquette significatif en 2017.
Les crédits budgétaires sont complétés par des dépenses fiscales ainsi que, bien que de façon beaucoup plus marginale, des ressources fiscales affectées , pour un montant total d'environ 330 millions d'euros.
Les objectifs fixés dans le cadre de la mesure de la performance sont presque tous atteints , démontrant la pertinence et l'efficacité de l'action du ministère.
1. Une mission qui représente environ 85 % de l'ensemble des crédits alloués par l'État à la politique de la culture
La mission « Culture » ne représente pas l'ensemble des moyens budgétaires alloués par l'État au secteur culturel .
Doivent lui être ajoutés les crédits du programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » , rattaché à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ainsi que les crédits du programme 334 « Livre et industries culturelles » , faisant partie de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
De façon plus générale, la mission « Médias, livre et industries culturelles » porte des crédits destinés à financer des actions proches ou complémentaires de la politique publique culturelle proprement dite, comme en témoigne le fait que le ministère responsable pour ces deux missions est celui de la culture et de la communication.
2. Après la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive en 2016, une relative stabilité du périmètre des crédits de la culture en 2017
a) La rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive en 2016
La rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive a été décidée en loi de finances initiale pour 2016 , entraînant en 2016, pour la première année, l'inscription au budget général de l'État des crédits destinés à financer les dépenses que la redevance finançait jusque-là, pour un montant de 118 millions d'euros .
La budgétisation de la redevance d'archéologie préventive , qui finançait jusqu'alors les acteurs des diagnostics (Institut national de recherches archéologiques préventives, ou Inrap, et services agréés des collectivités territoriales) ainsi que le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP), constitue une évolution positive . En effet, son rendement irrégulier et la complexité de son affectation ont fragilisé pendant des années le financement de la politique d'archéologie préventive.
Ce mouvement de périmètre intervenu au 1 er janvier 2016 est sans incidence sur la comparaison de la budgétisation pour 2017 avec celle autorisée par la loi de finances initiale pour 2016 mais doit, en revanche, être neutralisé pour analyser l'évolution des crédits par rapport aux plafonds fixés en loi de programmation des finances publiques.
b) La création d'une action au sein du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » en raison de la constitution du « Fonpeps »
La création du fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (ou « Fonpeps ») justifie celle de l'action 08 sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Ce fond sera doté, en 2017, de 90 millions d'euros en AE et de 55 millions d'euros en CP.
Bien que cette nouvelle action constitue une modification de la maquette budgétaire de la mission, elle ne correspond pas à une mesure de périmètre à proprement parler .
En effet, les dépenses nouvelles liées à l'institution du fonds ne correspondent pas à des recettes équivalentes pour le budget général de l'État et auraient pu être financées par redéploiement de crédits : aussi la hausse des moyens de la mission résultant de la création du fonds est une augmentation réelle du budget de la culture , découlant d'une décision du Gouvernement - à rebours de la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive, qui constitue un simple changement de « tuyauterie budgétaire » sans incidence sur le niveau des crédits mis à disposition des opérateurs et des collectivités territoriales.
3. 2,9 milliards d'euros de crédits de paiement prévus pour 2017, dont près de 30 % de subventions pour charges de service public aux opérateurs et 34 % de dépenses d'intervention
La mission devrait se voir allouer 2,9 milliards d'euros en 2017 . La répartition des crédits par titre est présentée dans le graphique ci-après.
Répartition des crédits de la mission « Culture » par catégorie de dépense en 2017
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Ainsi, les dépenses de personnel et de fonctionnement représentent moins d'un tiers du total, contre près de 30 % de crédits destinés à financer les subventions pour charges de service public : 49 opérateurs sont rattachés à la mission.
À titre de comparaison, sur la totalité du budget général de l'État 1 ( * ) , les dépenses de personnel et de fonctionnement représentent 40 % du total et les subventions pour charges de service public ne correspondent qu'à 7,3 % des dépenses.
Un tiers (34 %) des crédits portés par la mission correspondent à des dépenses d'intervention , c'est-à-dire des aides financières ou des bourses.
Doit également être signalé le poids des dépenses d'investissement : si leur part peut paraître modeste, dans la mesure où elle ne s'élève qu'à 5,7 % des crédits de la mission, elle constitue cependant un doublement par rapport à la moyenne du budget général (au sein duquel les dépenses d'investissement ne représentent que 2,8 % du total) et serait beaucoup plus importante si les dépenses d'intervention visant à financer des investissements étaient également prises en compte. L'importance des investissements s'explique en particulier par l'ampleur des travaux que nécessite l'entretien des nombreux bâtiments historiques dont le ministère de la culture et de la communication a la charge .
4. 35 % des crédits sont déconcentrés et gérés par les directions régionales des affaires culturelles (Drac)
L'administration centrale ne dispose que de 22 % des crédits de la mission : le reste des moyens alloués à la mission est soit attribué aux opérateurs par le biais d'une subvention pour charges de service public (SCSP), soit déconcentré en région et géré par les directions régionales des affaires culturelles (Drac) rattachées au ministère. En 2017, le taux de déconcentration des crédits devrait s'élever à 34 % en AE et 35 % en CP, soit une légère baisse par rapport aux montants observés au début de la décennie et qui s'explique davantage par la hausse des crédits transférés aux opérateurs que par une réduction en volume du montant des crédits déconcentrés.
Certaines des directions régionales des affaires culturelles ont connu un mouvement de réorganisation à la suite de l'adoption de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe), promulguée le 7 août 2015.
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Calendrier de la réorganisation des Drac Le 18 septembre 2014, le Premier ministre demandait aux inspections générales interministérielles et ministérielles un rapport commun sur l'administration territoriale de l'État. Ce rapport a été remis en avril 2015. [...] Le nouveau découpage régional a été connu de manière assez sûre au moment du vote du projet de loi par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, en novembre 2014. Le choix des capitales régionales et celui de l'implantation des directions régionales a été annoncé par le gouvernement le 31 juillet 2015, les sièges des Drac étant implantés dans les chefs-lieux de région, sauf dans les cas de Caen et Montpellier pour préserver les équilibres régionaux. Les décisions interministérielles sur le maintien de sites distants et la création de pôles métiers multi-sites ont été prises à la fin du premier semestre 2015, après un travail de concertation engageant la plupart des ministères. Les organigrammes détaillés des futures Drac ont été mis au point dans le courant du second semestre et n'ont pris leur forme définitive qu'après l'examen interministériel en novembre 2015, avant d'être validés après consultation des instances représentatives du personnel. Les directeurs régionaux des affaires culturelles ont été nommés le 1 er janvier 2016, comme dans les jours qui ont suivi la plupart des directeurs adjoints et les directeurs de pôle peu après (sauf dans le cas de l'Alsace, la nomination ayant été plus tardive). Les arrêtés d'organisation des Drac ont été signés par les préfets de région début 2016. Source : rapport n° 2016-18-30 de l'Inspection générale des affaires culturelles (Igac) relatif à la réorganisation des directions régionales des affaires culturelles |
Doit être signalé, en 2016, un ralentissement du rythme de décaissement des crédits lié à la réorganisation des services . Ainsi, les directions régionales ayant connu une fusion présentent un taux d'exécution des crédits, au 30 septembre 2016, inférieur de 10 points en AE et de 6 points en CP à celles qui n'ont pas fait l'objet d'une réorganisation. En matière de mise à disposition des crédits liés aux monuments historiques, l'écart atteint 12 points en AE et 9 points en CP, soit une différence de 12,5 %.
Taux de consommation des crédits au 30 septembre 2009 par les directions régionales des affaires culturelles (Drac)
(en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux
D'après les informations recueillies en audition, le décalage constaté sur les neuf premiers mois de l'année devrait être partiellement compensé par une accélération des décaissements en fin de gestion pour les Drac fusionnées.
Il est à souhaiter que la réorganisation des administrations culturelles déconcentrées, en lien avec la réforme territoriale, soit pleinement achevée en 2017 et n'ait donc plus d'incidence sur le rythme de décaissement des crédits.
5. Des crédits budgétaires complétés par des dépenses fiscales ainsi que, de façon plus marginale, par une taxe affectée
Aux crédits budgétaires sont adjoints des dépenses fiscales rattachées à la mission , qui devraient s'élever à 588 millions d'euros en 2017, ainsi qu'une taxe affectée au Centre national des variétés pour 30 millions d'euros .
Doivent également être signalés, pour mémoire, les crédits versés par fonds de concours et attributions de produit 2 ( * ) qui devraient représenter en 2017 5,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10,6 millions d'euros en crédits de paiement.
a) 22 dépenses fiscales rattachées à la mission pour un montant total de près de 300 millions d'euros
Vingt-deux dépenses fiscales sont rattachées à la mission « Culture » à titre principal, pour un total prévisionnel de 294 millions d'euros en 2017 (187 millions d'euros sur le programme « Patrimoine » et 107 millions d'euros sur le programme « Création »).
Si la dépense fiscale la plus importante est le taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 2,10 % applicable aux droits d'entrée des 140 premières représentations de certains spectacles 3 ( * ) , créée en 1970 et qui devrait conduire à une moindre recette de 60 millions d'euros en 2017, la majeure partie du coût des dépenses fiscales rattachées à la mission porte sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés , qui devraient représenter 66 % du total en 2017.
b) Une taxe affectée au Centre national des variétés (CNV), opérateur de la mission, pour un montant de 30 millions d'euros
Une seule taxe est affectée à un opérateur rattaché à la mission « Culture » : il s'agit de la taxe sur les spectacles de variétés, dont bénéficie le Centre national des variétés, de la chanson et du jazz (CNV) pour un montant prévu à 30 millions d'euros en 2017 mais qui devrait être relevé, d'après les récentes déclarations de la ministre de la culture et de la communication devant la commission de la culture du Sénat 4 ( * ) .
Cette taxe est plafonnée , ce qui signifie qu'au-delà d'un montant défini en loi de finances initiale (par un article de première partie), le produit de l'impôt est reversé au budget général de l'État . Cependant, le montant recouvert de la taxe étant inférieur au plafond, aucun écrêtement n'est prévu en 2016 ni en 2017 .
Le plafonnement de la taxe paraît pertinent : en effet, il faut éviter que le produit dont bénéficie l'opérateur ne soit pas corrélé à ses besoins. En revanche, le plafond doit être fixé à un niveau adéquat au regard des besoins du secteur du spectacle .
6. Une mission qui représente environ 0,5 % de l'emploi public total, une politique de rattrapage indemnitaire
Le plafond d'emplois de la mission est fixé à 11 189 emplois équivalents temps plein , ou ETPT, en 2017. Cependant, ce chiffre ne concerne que l'administration du ministère , et non les emplois des opérateurs de la mission , qui sont soumis à un plafond total de 19 055 ETPT (ce chiffre intègre à la fois les emplois financés sur crédits de titre 2 et ceux sur titre 3). Il faut y ajouter une prévision de 606 emplois équivalents temps plein hors plafond .
Le plafond d'emplois constitue une limite supérieure rarement atteinte et dans le cas où il n'est pas saturé, son évolution peut être décorrelée de celle des effectifs : ainsi, il est possible que ceux-ci augmentent alors même que celui-là diminue.
C'est pourquoi les développements qui suivent s'attacheront davantage à retracer les effectifs réels et la masse salariale portée par la mission que les modifications relatives au plafond d'emplois.
a) 25 555 ETPT financés par la mission en 2015, dont plus de la moitié chez les opérateurs
Au total, 25 555 ETPT ont été portés par la mission « Culture » en 2015 , dont plus de la moitié sont présents chez les opérateurs. Les effectifs ont légèrement reculé en 2015 par rapport à 2014, de 683 ETPT (- 2,3 %).
Évolution des effectifs de la mission de 2013
à 2015
et de leur part dans l'emploi public total
(en ETPT et en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux
La part des emplois de la mission dans l'emploi public total a également fléchi, passant de 0,52 % en 2014 à 0,498 % en 2015. Cependant, cette diminution provient davantage de la hausse de l'emploi public total que de la baisse des effectifs de la mission « Culture » .
b) Une politique de rattrapage indemnitaire : 5,12 millions d'euros de mesures catégorielles prévues en 2017
La plupart des emplois de la mission sont financés par des crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) dans la mesure où les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs relèvent de cette catégorie. Il est donc difficile de procéder à une analyse globale, pour la mission, de l'évolution de la masse salariale et de ses composantes.
En ce qui concerne les services ministériels (administration centrale et déconcentrée), seul le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » porte des crédits de titre 2 , pour un montant de 696,7 millions d'euros en 2017, soit une hausse de près de 28 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 (+ 4 %).
Évolution des crédits de titre 2 de la mission « Culture » entre 2015 et 2017
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Cette augmentation intègre les contributions de la mission au compte d'affectation spéciale « Pensions » pour un montant de 11,5 millions d'euros. Hors CAS « Pensions », la hausse de la masse salariale s'élève à 16,5 millions d'euros. Elle est principalement liée à l'impact des schémas d'emplois (+ 4,4 millions d'euros), au dégel du point d'indice de la fonction publique (+ 3,6 millions d'euros), au glissement vieillesse-technicité solde (+ 1,6 million d'euros) et surtout aux mesures catégorielles (+ 5,12 millions d'euros) .
En effet, d'après les éléments transmis en réponse au questionnaire budgétaire, sur le plan indemnitaire, « le ministère de la culture et de la communication se caractérise par un net décrochage par rapport aux autres ministères ».
La volonté d'opérer un rattrapage indemnitaire constitue donc un axe important de la politique des ressources humaines .
L'enveloppe dédiée aux mesures catégorielles sera, en 2017, essentiellement consacrée au financement de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (ou PPCR) pour un montant de 2,82 millions d'euros. Le reliquat financera des mesures de revalorisation indemnitaire dans le cadre de la mise en place du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).
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Le RIFSEEP : un nouveau régime indemnitaire
pour l'ensemble
Le RIFSEEP ou régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, va devenir, d'ici fin 2016, le nouvel outil indemnitaire de référence en remplaçant la plupart des primes et indemnités existantes dans la fonction publique de l'État, critiqué pour sa complexité et sa fragmentation. Le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) a donc pour objet de rationaliser et simplifier le paysage indemnitaire . Les modalités de mise en oeuvre de ce nouveau régime indemnitaire sont définies dans la circulaire du 5 décembre 2014 . Il est composé de deux primes cumulatives : d'une part, une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) , versée mensuellement, d'autre part, un complément indemnitaire annuel (CIA) . Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations mises en ligne par le Gouvernement sur le site fonction-publique.gouv.fr |
7. Un dispositif de performance articulé autour de quatre principaux objectifs
Quatre objectifs sont retenus au niveau de la mission : accroître l'accès du public au patrimoine national , améliorer l'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement supérieur, favoriser un accès équitable à la culture notamment grâce au développement de l'éducation artistique et culturelle et enfin inciter à l'innovation et à la diversité de la création .
Ces objectifs correspondent chacun à un indicateur qui lui-même se décline en sous-indicateurs . Les cibles ont été fixées lors de l'élaboration du budget triennal pour les années 2015 à 2017 c'est-à-dire il y a deux ans, en 2014.
D'après les prévisions, les objectifs devraient presque tous être atteints en 2017 à l'exception de la part des artistes bénéficiant pour la première fois de commandes, d'acquisitions et d'aides à la création par l'État (objectif « Inciter à l'innovation et à la diversité de la création ») qui devait dépasser 48 % et qui a été revu à la baisse à 46 %.
* 1 Hors charge de la dette et dotations aux pouvoirs publics.
* 2 Aux termes de l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001, les fonds de concours constitués par des fonds à caractère non fiscal versés pour concourir à des dépenses d'intérêt public et par les produits de legs et donations attribués à l'État. Dans ce dispositif, la partie versante est une personne morale ou physique distincte de l'État. Les attributions de produits sont destinées à recueillir les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'État.
* 3 Dépense fiscale n° 730301, rattachée au programme 131 « Création ».
* 4 Audition d'Audrey Azoulay, ministre de la culture et de la communication, sur le projet de loi de finances pour 2017 par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le 9 novembre 2016.