PREMIÈRE PARTIE ANALYSE DE LA MISSION
1. Une maquette qui perd le programme provisoire dédié à la COP 21
La mission « Action extérieure de l'État » est marquée, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, par une principale modification : la disparition du programme 341 « Conférence " Paris Climat 2015 " » , programme provisoire destiné à rassembler l'ensemble des crédits consacrés à la préparation et à l'organisation de la 21 e Conférence des parties (COP 21) à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CNUCC), qui s'est tenue du 30 novembre au 11 décembre 2015 à Paris.
Hormis cette évolution, la maquette de la mission, ainsi que son périmètre, est globalement stable, comprenant trois programmes :
- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » , qui porte principalement les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix ;
- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » , qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel, ainsi que les bourses d'attractivité et de recherche et la subvention aux principaux opérateurs de la mission, au premier rang desquels l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » , qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les crédits d'aide à la scolarité des élèves français scolarisés à l'étranger.
2. Une baisse des crédits liée à la disparition du programme 341
Au total, le montant des crédits demandés pour la présente mission dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017 s'établit à 3 024,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 3 028,4 millions d'euros en crédits de paiement , répartis comme suit entre les trois programmes de la mission.
Autorisations d'engagement
(en millions d'euros)
|
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution 2016-2017 |
|
|
Programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » |
1 836,58 |
1 970,76 |
1 925,21 |
- 2,31% |
|
Programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » |
730,76 |
721,40 |
712,77 |
- 1,20% |
|
Programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » |
344,99 |
370,58 |
386,75 |
+ 4,36% |
|
Programme 341 « Conférence Paris Climat 2015 |
175,80 |
7,76 |
- |
- 100,00% |
|
Total |
3 088,14 |
3 070,49 |
3 024,72 |
- 1,49% |
|
Total hors programme 341 |
2 912,34 |
3 062,73 |
3 024,72 |
- 1,24 % |
Crédits de paiement
(en millions d'euros)
|
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution 2016-2017 |
|
|
Programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » |
1 846,95 |
1 961,96 |
1 928,89 |
- 1,69% |
|
Programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » |
730,36 |
721,40 |
712,77 |
- 1,20% |
|
Programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » |
344,23 |
370,58 |
386,75 |
+ 4,36% |
|
Programme 341 « Conférence Paris Climat 2015 |
27,90 |
139,29 |
- |
- 100,00% |
|
Total |
2 949,45 |
3 193,23 |
3 028,41 |
- 5,16% |
|
Total hors programme 341 |
2 921,55 |
3 053,94 |
3 028,41 |
- 0,84 % |
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances
Les crédits s'inscrivent en baisse d'environ 5 % par rapport à la loi de finances pour 2016. Toutefois, cette diminution s'explique essentiellement par la disparition du programme provisoire 341, qui se traduisait par une « bosse » de crédits de paiement en 2016. Hors COP 21, les crédits de la mission sont en diminution de 0,84 % , en raison notamment de la baisse des crédits du programme 105 compte tenu de la révision du barème des contributions internationales.
3. Des économies essentiellement concentrées sur les contributions internationales
La principale diminution de dépense entre 2016 et le projet de loi de finances pour 2017 concerne les contributions internationales et contributions aux opérations de maintien de la paix (CI-OMP), pour 100 millions d'euros, soit une baisse de 10,6 %. Cette évolution s'explique par deux facteurs :
- d'une part, la baisse du budget adopté par l'Assemblée Générale des Nations Unies pour les OMP ;
- d'autre part, la révision du barème des quotes-parts aux budgets des Nations Unies, la quote-part française passant de 7,2 % en 2015 à 6,31 % en 2016, à 6,29 % en 2017 et à 6,28 % en 2018.
Hormis cette évolution conjoncturelle et hors COP 21, qui ne résultent pas de choix budgétaires, les dépenses de la présente mission s'inscrivent en hausse d'environ 2 % , portées notamment par l'augmentation de la masse salariale et par les dépenses de sécurisation. Seules quelques lignes s'inscrivent en baisse, notamment les crédits d'influence pilotables que sont les bourses d'attractivité et de recherche attribuées par notre réseau culturel aux étudiants et chercheurs étrangers (- 3 millions d'euros).
4. Un projet de loi de finances sous le signe de la sécurité et de la sécurisation de nos emprises à l'étranger
Le projet de loi de finances pour 2017 est marqué, sur l'ensemble des programmes, par les efforts consentis en faveur de la sécurité, dans un contexte de lutte contre le terrorisme et de nécessité de protéger nos emprises, nos agents et nos concitoyens .
Ainsi, le programme 105 comporte une enveloppe de 78 millions d'euros dédiés à la sécurité des postes, en augmentation de 22 millions d'euros par rapport à 2016 . Cette hausse est notamment portée par la sécurité passive des postes (surveillance caméra, etc.), pour 16,5 millions d'euros supplémentaires.
De même, une enveloppe de 14,7 millions d'euros pour la sécurisation des établissements d'enseignement français à l'étranger est prévue au sein de la subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), afin de renforcer la sécurité des collèges et lycées français dans certaines zones sensibles particulièrement à risque.
Par ailleurs, à titre plus accessoire, les Alliances françaises bénéficieront d'une enveloppe ponctuelle de 2 millions d'euros pour la sécurisation de certains de leurs locaux dans des zones sensibles, au sein du programme 185.
Dans un autre registre, le budget de la direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD), porté par le programme 105, augmente de 9,5 millions d'euros en 2017 par rapport à 2016, dans le cadre du plan de lutte anti-terroriste. Ces crédits financent principalement des élites et des cadres militaires étrangers à la lutte contre le terrorisme.
5. Baisse des effectifs et hausse de la masse salariale : une évolution continue depuis 2007
Les effectifs de la mission diminuent de façon continue depuis 2007, comme l'illustre le graphique ci-dessous. Cette baisse a néanmoins ralenti entre 2012 et 2017 : 1 752 ETP ont été supprimés entre 2007 et 2012, contre 852 ETP entre 2012 et 2017.
Cette diminution concerne l'ensemble des catégories et statuts de personnel du MAEDI : les effectifs d' agents de droit local à l'étranger , les fonctionnaires titulaires et les personnels en contrat à durée indéterminée (CDI) en centrale , les militaires (hors budget) et les fonctionnaires titulaires et personnels en contrat à durée indéterminée à l'étranger. Toutefois, la baisse des effectifs a particulièrement touché les agents contractuels à durée déterminée (- 23,2 % entre 2007 et 2012, et - 9,5 % entre 2012 et 2017). Au total, entre 2007 et 2017, 1 153 ETP ont été supprimés sur cette catégorie.
Pour le budget triennal 2015-2017, la loi de programmation a prévu la suppression de 450 emplois dans le cadre de la mission, dont 220 en 2015 et 115 en 2016 et en 2017. Toutefois, « la mise en oeuvre du plan de sécurité en 2017 se traduirait par la création nette de 67 ETP par dérogation au schéma d'emploi initial », d'après les réponses au questionnaire budgétaire. Pour 2017, seuls 48 emplois seraient ainsi supprimés.
Au total, les effectifs du MAEDI sont passés de 16 275 ETP en 2007 à 13 867 au 31 décembre 2015, et devraient atteindre 13 749 à la fin de cette année, puis 13 671 au 31 décembre 2017 (- 16 % en dix ans) .
Évolution des effectifs de la mission « action extérieure de l'État » depuis 2007 (hors opérateurs)
(en ETP et en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Dans le même temps, les dépenses de personnel ont, quant à elles, continué de progresser, passant de 776 millions d'euros en 2007 à 954 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017 ( + 23 % en dix ans ), en raison notamment d'un glissement vieillesse technicité positif, de l'évolution du point d'indice.
Évolution de la masse salariale de la mission
« action extérieure de l'État »
depuis
2007
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performance de 2007 à 2015 et les réponses au questionnaire du rapporteur général