Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015

MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES » - M. Éric BOCQUET, rapporteur spécial

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2015

Exécution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » par programme en 2015

(en millions d'euros et en %)

Programme		Crédits exécutés 2014	Crédits votés LFI 2015	Crédits exécutés 2015	Exécution 2015 / exéc. 2014	Exécution 2015 / LFI 2015
					(en %)	(en %)
304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire »	AE	1 270,2	2 630,6	2 834,5	+ 123%	+ 8%
	CP	1 257,5	2 630,6	2 846,6	+ 126%	+ 8%
157 « Handicap et dépendance »	AE	11 529,0	11 601,3	11 910,0	+ 3%	+ 3%
	CP	11 530,3	11 601,3	11 911,6	+ 3%	+ 3%
137 « Égalité entre les femmes et les hommes »	AE	22,9	25,3	23,4	+ 2%	- 7%
	CP	23,0	25,3	23,4	+ 2%	- 8%
124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative »	AE	1 559,0	1 495,8	1 482,2	- 5%	- 1%
	CP	1 511,9	1 491,7	1 493,2	- 1%	+ 0,1 %
Total	AE	14 381,1	15 753,0	16 250,0	+ 13%	3%
	CP	14 322,6	15 748,9	16 274,9	+ 14%	+ 3%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » regroupe les dépenses de solidarité financées par l'État, c'est-à-dire principalement la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA), l'allocation aux adultes handicapés (AAH), les dépenses de protection juridique des majeurs ainsi que les subventions aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Au total, les dépenses d'intervention portées par la mission représentent près de 91 % des crédits exécutés .

Ces dépenses, structurellement dynamiques, ont poursuivi leur progression en 2015 et ont conduit à une sur-exécution des crédits de 3 % par rapport à la prévision initiale . Ce sont en particulier les dépenses de RSA « activité » et d'AAH en hausse qui ont conduit à ce dépassement (cf. infra ).

Votre rapporteur spécial prend acte du dynamisme de ces prestations de guichet, qui viennent utilement répondre à des situations de pauvreté ou de précarité, et qui s'explique notamment par la politique de revalorisation du montant forfaitaire du RSA conduite dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale. Toutefois, il déplore la sous-exécution chronique dont font l'objet ces dépenses nécessitant des ouvertures de crédits en cours de gestion. S'il n'est pas contestable que la prévision exacte du montant d'une dépense de guichet constitue un exercice complexe, les écarts entre prévision et exécution laissent à penser que la sous-dotation des programmes 304 et 157 en crédits budgétaires relève d'une pratique volontaire.

Cette situation fait d'ailleurs écho aux déclarations du secrétaire d'État au budget Christian Eckert devant votre commission des finances le 14 juin 2016 : « Nous préparons actuellement le budget : quand le ministère du budget dit 100, le ministère concerné demande 120, quand ce n'est pas 180. Et chaque fois que nous essayons de rapprocher les points de vue, les ministères tentent l'opération décrite par Michel Bouvard en proposant de diminuer les crédits sur certaines dépenses dont ils savent très bien qu'elles devront être faites. [...] Le phénomène, assez itératif, porte généralement sur les dépenses de prestations, appelées parfois dépenses de guichet. Le ministère concerné se dit qu'au mois de septembre ou d'octobre, quand il n'aura plus les sous pour payer, il faudra bien dégeler les crédits nécessaires » ^{195 ( * )} .

Par rapport à l'exécution 2014, la hausse des dépenses portée par la mission s'élève à 14 %, soit près de 2 milliards d'euros de plus. Deux facteurs expliquent la hausse substantielle des crédits du programme 304 - outre l'augmentation des dépenses de RSA « activité » :

- une modification du périmètre de ce programme en 2015 avec l'intégration du programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » et le transfert du dispositif de gestion des diplômes de certification professionnelle auparavant porté par l'action 13 du programme 124 ;

- l' augmentation de la subvention budgétaire versée au Fonds national des solidarités actives (FNSA) consécutive au changement du mode de financement de ce fonds opéré en loi de finances pour 2015 ^{196 ( * )} , qui s'est établie à 2,5 milliards d'euros (contre 968 millions d'euros en 2014).

En raison de cette sous-budgétisation, les mouvements de crédits importants sont intervenus en cours de gestion. Outre la levée intégrale de la réserve de précaution réalisée sur les programmes 304 et 157, la loi de finances rectificative pour 2015 a procédé à une ouverture très importante de crédits supplémentaires sur ces deux programmes à hauteur de 522 millions d'euros.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2015

(en millions d'euros)

Prog.	Crédits prévus LFI 2015 (hors FDC/ADP)	FDC/ADP prévus LFI 2015	Reports entrants hors FDC	Reports entrants sur crédits FDC	Transferts et virement	Décrets d'avance	Décrets d'annulation	LFR 2015	Reports sortants (y compris FDC) et crédits non consommés	FDC/ADP exécutés	Exécution 2015
304	1 491,7	-	10,6	0,515	39,9	- 31,6	- 15	- 3,8	- 2,2	3,2	1 493,2
157	11 591,2	10	5,1	1,5	-	- 7	- 5,3	313,7	- 2,6	15	11 911,6
137	25,3	-	0,75	0,185	-	- 0,534	- 0,575	-	- 1,7	0,211	23,4
124	2 630, 6	-	1,7	0,677	7,6	-	-	209,3	- 3,3	-	2 846,6

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère du budget

Par ailleurs, il est à noter que l'année 2015 a été marquée par une dépense nouvelle résultant du protocole d'accord signé entre l'État et les départements le 31 mai 2013 prévoyant que l'État assure le financement de l'accueil et de l'accompagnement de jeunes mineurs isolés étrangers . Cette dépense s'est élevée à 9,5 millions d'euros, dont 1,5 million d'euros ont été financés par le programme 104 et 8 millions d'euros par décret de transfert en provenance du ministère de la Justice, du ministère de l'intérieur et du ministère de l'éducation nationale.

D'après le compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement, les dispositifs de solidarité financés par la mission « Solidarité » représentent, au 31 décembre 2015, un engagement hors bilan qui s'élève à près de 28,8 milliards d'euros .

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* ¹⁹⁵ Audition du 14 juin 2016 relative au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015 et de l'exécution des finances locales en 2015.

* ¹⁹⁶ La loi de finances pour 2015 a partiellement rebudgétisé le financement du FNSA, en supprimant l'affectation d'une fraction du prélèvement de solidarité sur les produits de placement et les revenus du patrimoine à ce Fonds, tout en lui affectant une fraction de la contribution exceptionnelle de solidarité des fonctionnaires pour un montant de 200 millions d'euros.