LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
Mercredi 6 avril 2016, réunion de la commission
M. Bruno Bézard, directeur général du Trésor.
ANNEXE 1 - COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE M. BRUNO BÉZARD, DIRECTEUR GÉNÉRAL DU TRÉSOR, LE 6 AVRIL 2016
M. Jean-Pierre Raffarin . - Monsieur le Directeur général, merci d'être venu nous parler ce matin de la Banque asiatique d'investissement dans les infrastructures (BAII) ou Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB ). Le concept, mis en avant par les autorités chinoises, de « route de la soie », s'accompagne de la volonté de créer les outils financiers pour mener à bien des grands projets effectivement nécessaires. On mesure bien l'ambition de la Chine en Asie et sur un axe Asie-Europe qui peut même passer par l'Afrique. La France va contribuer au capital de la nouvelle banque à hauteur de 3,4%. Une telle création est sans précédent depuis des décennies. Faut-il y voir une stratégie en direction de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI) ? Tous les pays n'y participent pas ; je pense en particulier aux États-Unis...Quelles ont été les conditions de la participation de la France ? Y voyez-vous une évolution du rôle de la Chine dans l'économie mondiale ?
M. Bruno Bézard , directeur général du Trésor . - C'est un point d'inflexion majeur et historique pour la communauté internationale. Le sujet n'est pas seulement financier mais aussi politique. C'est une page d'histoire qui s'écrit avec cette montée de la Chine dans le système financier international. Certes, cette banque est née en Chine ; elle est profondément chinoise, son siège est à Pékin et son président est chinois. Elle a d'abord rassemblé 20 pays asiatiques, auxquels se sont joints ensuite des pays « non-régionaux », dont la France et tous ses grands partenaires européens. L'idée est de soutenir le développement de l'Asie par la création des infrastructures dont manque effectivement ce continent. La Chine, rappelons-le, a fondé son développement sur les infrastructures : « si tu veux t'enrichir, construis d'abord des routes » disait Deng Xiaoping. Ce choix politique est au coeur de la culture chinoise contemporaine. Bien sûr, il ne faut pas faire preuve de naïveté : il n'est pas question que d'économie. Ce projet s'inscrit dans la volonté de la Chine de s'insérer davantage dans la communauté internationale, d'améliorer la« connectivité » en Asie et de mieux relier la Chine au reste du monde. C'est la fameuse « route de la soie ».
La France a été l'un des premiers pays occidentaux à soutenir cette initiative de la Chine. Le 17 mars 2015, je suis allé à Pékin annoncer l'adhésion commune de la France, de l'Italie et de l'Allemagne, l'idée étant de manifester une forte cohésion et solidarité de la zone euro. Cette démarche commune est sans précédent.
Nous aurions certes pu avoir une réaction différente à cette initiative, en craignant une potentielle entreprise de « domination » de la Chine, en estimant que l'AIIB (sigle en anglais) concurrencerait la Banque asiatique de développement (BAD) ou encore qu'elle déstabiliserait les institutions de Bretton Woods . On a d'ailleurs pu entendre ce genre d'objections parmi les pays invités. Toutefois, les grands pays occidentaux ont, pour une grande part, adhéré, car ils ont compris que cette participation était dans leur intérêt. C'est pourquoi nous avons eu un niveau d'exigence très élevé : transparence des procédures et des règles de passation des marchés, transparence des recrutements, attention extrême aux questions environnementales, à la protection des travailleurs et de leurs droits sociaux. Nous avons véritablement bataillé au cours de longues séances de négociation pour obtenir des engagements juridiques satisfaisants. Le président de l'AIIB, Jin Liqun, a bien compris ces exigences et les a reformulées en trois mots : « lean, clean and green ». Par ailleurs, le fait qu'il y ait dans cette institution une« chaise » unique pour la zone euro constitue en soi une grande innovation, avec une représentation tournante au sein du conseil d'administration. Contrairement à la Banque mondiale et au FMI, l'AIIB n'a d'ailleurs pas de conseil d'administration résident à Pékin, ce qui est moins coûteux. L'AIIB aura donc un conseil d'administration non-résident, comme par exemple la banque européenne d'investissement (BEI), ses membres étant convoqués pour chaque réunion.
Pour la Chine, la création de cette banque constitue un message fort envoyé à la communauté internationale. Au-delà de l'instrument financier au service des infrastructures en Asie, il s'agit également d'un signal politique envoyé par la Chine. La France a toujours considéré que les pays émergents devaient avoir une place plus grande au sein de la communauté financière internationale. Le Congrès américain a retardé la réforme du FMI, en refusant de l'approuver pendant plusieurs années. Ironie de l'histoire, c'est, depuis peu, chose faite. Certains voient cette création comme une remise en cause des institutions de Bretton Woods , ce qui me semble excessif. C'est une banque multilatérale de développement de plus, avec une forte tonalité chinoise. Cette création s'inscrit aussi dans un mouvement que nous appelons de nos voeux : une plus grande intégration de la Chine dans la communauté internationale, alors qu'elle a jusqu'ici été un peu un« franc-tireur », ce qui nous gêne parfois, comme en Afrique, où elle prête dans des conditions parfois opaques à des pays dont nous avons dû annuler les dettes. Nous souhaitons que la Chine respecte davantage certaines disciplines internationales comme de ne pas ré-endetter certains pays surendettés. Pour citer trois exemples où nous avons soutenu la Chine dans sa volonté de s'intégrer davantage : la Chine vient d'adhérer à la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD) ; le renminbi a intégré le panier des DTS (droits de tirage spéciaux), ce qui signifie notamment que les émissions obligataires en DTS auront une composante renminbi ; nous saluons enfin la participation régulière de la Chine, comme d'ailleurs du Brésil, de l'Afrique du Sud et de la Corée du Sud, en tant que membres ad hoc aux réunions du Club de Paris, instance que je préside et dans laquelle les créanciers échangent des informations sur la dette des pays surendettés et négocient des traitements de dette. Ces pays émergents sont devenus, aujourd'hui, des bailleurs incontournables, par le biais tant de prêts bilatéraux que d'achats d'obligations. Nous estimons qu'il est dans l'intérêt de tous que ces grands pays émergents rejoignent progressivement le Club de Paris et respectent ses grands principes d'action, afin de renforcer leur inclusion dans le système multilatéral et d'améliorer la représentativité et l'efficacité du Club.
Pour toutes ces raisons, nous pensons que cette création de l'AIIB, doit être encouragée dès lors que sont respectés des critères sociaux, environnementaux et de gouvernance, et que la France doit y jouer son rôle, dans un cadre européen.
M. Christian Cambon . - J'entends ce plaidoyer vibrant en faveur de l'AIIB, mais je voudrais vous entendre sur la position de trois acteurs qui ne sont pas sans influence dans la zone, à savoir les États-Unis, le Canada et le Japon. Les États-Unis semblent assez hostiles et ont vivement critiqué le Royaume-Uni lorsqu'il a choisi de devenir membre de l'AIIB. Pour manifester leur mauvaise humeur, ils ont lancé le partenariat transpacifique, en octobre 2015, en vue de faciliter les échanges commerciaux de part et d'autre du Pacifique. C'est un traité de libre-échange qui va supprimer quelques 18 000 droits de douane. Comment expliquez-vous l'attitude des États-Unis qui sont favorables au libre-échange et qui devraient donc être intéressés par le développement des infrastructures ? Comment comprenez-vous leur hostilité ainsi que celle du Japon et du Canada ? Comment va se passer la cohabitation dans la région ?
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont . - La création de l'AIIB est un signal fort de la volonté de la Chine de jouer un rôle plus important dans la communauté financière internationale et dans l'ordre international global. Il ne s'agit donc pas seulement pour la Chine d'optimiser ses excédents d'épargne. Les pratiques de la Chine comme prêteur sont différentes de celles des banques multilatérales existantes, dont on critique parfois la lourdeur. Cette lourdeur s'explique par l'évaluation de la viabilité financière, mais surtout par des études d'impact environnemental et social des projets. Nous pensons tous au petit opuscule de Guillaume Poitrinal qui compare les temps de réalisation des projets français et chinois. Les procédures chinoises sont certes plus rapides, plus simples, semblent donc plus efficientes, mais au prix de certaines dérives. Pensez-vous que ce serait important que l'AIIB puisse avoir des coopérations avec la Banque asiatique de développement et la Banque mondiale, sachant que certains analystes disent que la puissance de feu de l'AIIB sera à terme plus importante que celle de ces deux banques ? Cela pourrait peut-être servir de garde-fou.
M. Jacques Gautier . - Ma question ne concerne pas la thématique du jour. L'année 2015 est une grande année pour les exportations d'armement qui se chiffrent à 16 milliards d'euros. C'est un grand succès pour l'équipe France, ce qui comprend aussi l'accompagnement de la Coface. Il existe un litige entre DCNS et la Coface sur le dossier de la résiliation de la vente des navires BPC à la Russie et de leur revente ultérieure à l'Égypte. La discussion porte sur les dépenses de construction - de l'ordre de 60 millions d'euros -, le contrat avec la CNIM qui a été traité directement avec la Coface sans DCNS, et les frais supplémentaires pour lesquels la Coface ne valide que deux tiers des sommes présentées par DCNS. Le sénateur Daniel Reiner et moi-même, suivons ce dossier au titre du programme 146. Les industriels viennent vers nous et sans vouloir nous immiscer entre eux et le Trésor, nous voulons tirer la sonnette d'alarme et savoir quel est votre point de vue sur la question. Il nous semble en effet qu'il faut parvenir à une solution satisfaisante pour tous.
M. Jean-Pierre Raffarin . - Une question centrale dans notre commission, même si elle est collatérale au sujet de l'audition de ce matin.
M. Bernard Cazeau . - Nous nous réjouissons de voir que les pays de la zone euro se retrouvent, pour une fois, sur un projet important comme celui de l'AIIB. Que peut-on attendre de la participation des pays de la zone euro en général et de la France en particulier dans l'AIIB ?
M. Jeanny Lorgeoux . - S'agissant de l'institution d'une« chaise unique de la zone euro », est-ce l'expression d'une volonté chinoise d'avoir un interlocuteur unique ou celle d'une« européanité » en marche ?
M. Robert del Picchia. - Qui est à l'initiative de la participation de la France dans l'AIIB ? Quid de l'Agence française de développement (AFD) ? Ces deux institutions seront-elles concurrentes ou complémentaires ? Le Droit de tirage spécial (DTS) va-t-il désormais être utilisé par certains organismes comme instrument de facturation, comme ce fut le cas de l'OPEP un bref moment ? Enfin, peut-on imaginer que la Chine souhaite aller au-delà de la création d'un contrepoids aux institutions de Bretton Woods en créant également, par exemple, un organisme parallèle au programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) ?
M. Jean-Pierre Raffarin . - Merci de nous dire un mot sur l'évolution de l'AFD.
M. Jean-Paul Emorine . - L'AIIB va représenter des investissements très importants et l'on peut se réjouir que les pays de l'Union européenne y participent. Avec mon collègue le sénateur Richard Yung, nous avons beaucoup travaillé sur l'union des marchés de capitaux que le Président Juncker voudrait développer. Ces marchés de capitaux représentent 70 % des montants financiers aux États-Unis et 30 % dans l'Union européenne. Comment l'union des marchés de capitaux va-t-elle pouvoir s'intégrer dans ce nouvel espace asiatique ?
M. Jean-Pierre Raffarin - Monsieur le directeur général, à vous la parole pour répondre à ces questions.
M. Bruno Bézard - Pour répondre au sénateur Cambon, les États-Unis, le Japon et le Canada ont été réticents à la création de l'AIIB, mais pour des raisons différentes. Les États-Unis, pour une question de politique intérieure, le Congrès versus l'administration, dont je ne suis pas certain qu'elle soit fondamentalement hostile à ce projet. Cela traduit une peur de la Chine, mais aussi le sentiment de la remise en cause d'un système international perçu comme dominé, jusqu'à présent, par les États-Unis. Pour le Japon, la raison est totalement différente. Le Japon domine la Banque asiatique de développement, qui, elle, y a vu, initialement, une concurrente. J'ai reçu son Président, avec qui nous avons discuté des enjeux de l'apparition de ce nouvel acteur. Vous connaissez l'extrême sensibilité des relations entre la Chine et le Japon. Je pense toutefois que ces pays finiront par rejoindre l'AIIB. Il y a des signes. Ainsi, lors de la visite du Président Xi Jinping à Washington, à l'automne dernier, il y a eu une déclaration conjointe disant que la contribution de la Chine au financement du développement des infrastructures en Asie était la bienvenue. Sur la question du partenariat transpacifique, je ne suis pas certain que la création de l'AIIB ait été le facteur déclenchant, même si cela a pu être une incitation à avancer. On ne peut nier qu'il y a des jeux de pouvoirs géopolitiques dans cette région du monde. Pour répondre à Mme Perol-Dumont, je suis d'accord avec vous sur le fait que les « lourdeurs » de la Banque mondiale sont aussi des gages de sécurité et de respect des procédures. Nous avons beaucoup insisté sur la nécessité pour la nouvelle banque de respecter les procédures d'appel d'offres, la transparence des candidatures et de mener des études d'impact - la France a été un des pays les plus exigeants, avec ses partenaires européens, s'agissant des études d'impact -. J'ai aussi beaucoup apprécié le livre de Guillaume Poitrinal. En Chine, le prix à payer pour la rapidité, c'est parfois l'absence de contrepouvoir, d'études d'impact et les petits arrangements. On ne peut pas associer le nom de la France à cette banque si elle n'est pas« propre ». Les lourdeurs sont donc parfois justifiées. En revanche, on n'est pas obligé de faire des conseils d'administration résidents surabondants qui coûtent cher. Sur l'opportunité d'une coopération entre l'AIIB et la Banque mondiale et ses « petites soeurs » régionales, il faut aller dans ce sens et cela commence. La Banque asiatique de développement a compris qu'il fallait composer. Il y aura clairement des accords de coopération entre l'AIIB et les institutions financières internationales existantes. Pour répondre à M. Lorgeoux, la Chine n'a rien demandé à la zone euro, même si elle a toujours soutenu la zone euro et l'euro, notamment pour une raison d'équilibre avec les États-Unis. La Chine aurait pu le suggérer mais ce n'est pas le cas. L'idée est venue de quelques Trésors des pays de l'Union européenne qui ont évoqué l'idée entre eux avant d'en parler aux autorités politiques. Pour répondre à la question« que peut-on attendre ? », nous pouvons attendre plusieurs choses. Il y aura bien sûr des retombées économiques, si nos entreprises savent être présentes, notamment dans les secteurs de l'assainissement de l'eau, des villes propres et pour certains projets d'infrastructures. Il sera sans doute difficile de se positionner sur des travaux publics au Laos ou en Birmanie par exemple, en raison d'une forte concurrence. D'une façon générale, les retombées économiques ne seront pas automatiques car il existe une forte concurrence. Toutefois, il n'y a pas que des retombées économiques. Le fait d'être « en accompagnement » critique et vigilant de la Chine, dans son développement international, dans cette partie du monde, où nous avons aussi une partie de notre histoire, est très positif. Je pense au Laos, au Cambodge et au Viêt Nam. Si la France pouvait être en « accompagnement » de certains projets de l'AIIB dans cette partie du monde, ce serait un merveilleux symbole. Ces pays ne souhaitent pas être seuls face à la Chine et sont désireux d'avoir un partenaire dont ils connaissent la culture, à côté du partenaire chinois. Je suis très favorable à des partenariats entre l'AFD et l'AIIB, mais il faudra se battre car la concurrence sera rude. Vous me demandez qui a pris la décision ? Je répondrai que c'est le Gouvernement qui a décidé, mais je rends un hommage particulier à Laurent Fabius qui a eu une vision politique forte sur ce sujet. En ce qui concerne les DTS, je crois qu'ils vont se développer, mais encore une fois vous ne les aurez pas demain dans votre porte-monnaie. J'ai oublié de vous dire que la Chine préside le G20 et que c'est historique. Nous avons mis en place une collaboration technique très forte avec la Chine pour l'aider dans sa présidence. Vendredi dernier, s'est tenue à Bercy une réunion de 35 ministres des finances et gouverneurs de banque centrale pour discuter de l'architecture financière internationale. Ce séminaire était présidé par la France - Michel Sapin et le gouverneur de la Banque de France - ainsi que par le gouverneur de la Banque centrale chinoise. De nombreux ministres des finances étaient présents, notamment ceux de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de l'Italie, de l'Espagne, de pays d'Afrique et de pays émergents, ainsi que des économistes pour discuter de l'évolution du système monétaire international. La place du DTS est un sujet à traiter et la Chine insiste - le renminbi vient d'être intégré au panier de devises qui sert de base à son calcul - pour que le DTS ait une place plus importante.
Concernant l'impact de la non-livraison du BPC, nous sommes en discussion avec les industriels. J'ai reçu le président de DCNS il y a quelques semaines. Il y a un équilibre à trouver, l'Etat doit être vigilant dans l'analyse quantitative précise des fonds qui doivent être remboursés aux industriels. Il y a une expertise du sinistre en cours et des échanges entre DCNS et la Coface. Nous avons fait une avance sur indemnités, très importante pour la trésorerie de DCNS.
Concernant l'AFD, le président de la République a pris des décisions et fait des annonces pour donner plus de moyens à l'AFD, pour qu'elle fasse plus de prêts et de dons, notamment en faveur du climat. Pour cela, il faut que l'AFD voie son haut de bilan renforcé. L'Etat fera son devoir d'actionnaire. L'AFD, qui est un établissement public et a vocation à le rester, verra son bilan renforcé grâce à l'action financière de l'Etat. Parallèlement, le Président de la République a annoncé l'établissement de relations entre l'AFD et la CDC. Des conventions seront mises en place. L'AFD doit être plus proche des territoires, ce qui est précisément une caractéristique de la CDC. L'AFD, qui a un réseau international, et la CDC, doivent pouvoir se compléter. Nous pensons qu'il y a beaucoup de synergies possibles entre les deux établissements publics et nous sommes en train de travailler à les mettre sur le papier. La CDC n'aura pas à apporter des financements, de sorte que les craintes qu'elle avait exprimées à cet égard sont désormais sans fondement. La crainte qu'avait la CDC d'une « contagion des bilans » est également dissipée.
M. Jean-Pierre Raffarin . - L'Etat renforcera donc le haut de bilan de l'AFD ?
M. Bruno Bézard . - Oui, nous avons travaillé comme l'aurait fait un groupe privé à l'égard d'une filiale à laquelle il tient beaucoup, mais dont le bilan, pour des raisons historiques et techniques, est insuffisant pour porter prudentiellement le financement de nouveaux prêts. Nous avons travaillé pour trouver une solution qui permette à l'Etat de faire son devoir d'actionnaire en renforçant le haut de bilan.
Concernant l'union des marchés de capitaux, c'est un projet auquel la France est très attachée. Mais nous voulons une composante concrète. Il s'agit de développer le financement désintermédié des entreprises, qui ont un problème d'accès aux financements bancaires. Il s'agit également de développer une nouvelle titrisation, qui, loin des dérives que nous avons connues, soit de qualité et de sécurité ; dans ces conditions, elle peut être très utile pour alléger le bilan des banques. Il est également nécessaire de défragmenter les marchés européens et de la zone euro qui sont encore très fragmentés. Enfin dans le contexte d'un possible Brexit, je souhaite rappeler que nous sommes attachés à ce qu'il y ait une égalité de concurrence entre les places financières européennes : si, en cas de Brexit, la place financière de Londres veut continuer à fournir des services en toute liberté dans l'ensemble du marché intérieur, il faut que ce soit selon les mêmes règles du jeu.
M. Yves Pozzo di Borgo . - Un classement est sorti récemment qui indique que la place financière de Londres est devenue la première place au monde. La place de Paris est classée 37 ème . Cela m'a surpris, sachant que la finance est, après le tourisme, le deuxième poste économique de la ville de Paris.
M. Bruno Bézard . - Mon expérience m'a appris à me méfier des classements. La presse a par exemple annoncé que la France avait reculé d'un certain nombre de places dans l'accueil des investissements internationaux, et on s'est aperçu que c'était une erreur. Pour autant, nous travaillons bien sûr pour renforcer la place financière de Paris, en particulier dans le cadre du comité 2020. Il faut connaître les domaines dans lesquels nous sommes forts et les développer en priorité. Nous tentons aussi de construire des réponses aux hypothèses de Brexit. Pour faire le lien avec le reste de la séance, j'ajouterai qu'il faut faire de Paris une place importante pour le renminbi. Il y a là-dessus une compétition avec Londres.