EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
En 2010, par l'institution des communes nouvelles, le législateur a réformé le cadre juridique et financier des fusions de communes afin de les encourager pour remédier à l'éparpillement communal et d'en simplifier le fonctionnement 1 ( * ) .
Dans le même esprit, ce statut a été assoupli en 2015 afin, notamment, de faciliter la transition entre les communes préexistantes qui peuvent subsister sous forme de « communes déléguées », et la « commune nouvelle » issue de leur regroupement 2 ( * ) .
Cependant, le maintien, sous forme de « communes associées », des communes fusionnées sous l'empire du régime antérieur institué par la loi dite Marcellin du 16 juillet 1971 n'a pas alors été parfaitement appréhendé.
La proposition de loi de notre collège Bruno Sido s'efforce d'y remédier pour « permettre le maintien des communes associées en cas de création d'une commune nouvelle » 3 ( * ) .
Votre commission des lois en a adopté le principe et l'a complétée pour procéder à des coordinations rendues nécessaires par les dernières évolutions de la loi.
I. LA SURVIVANCE DES COMMUNES ASSOCIÉES MARCELLIN
La volonté du législateur de remédier à l'éclatement communal par le mécanisme de la fusion a été peu opérante. Si sur la période 1971-2009, 943 fusions ont été prononcées - soit la suppression de 1343 communes -, 180 dé-fusions - et donc 243 nouvelles communes - ont, dans le même temps, été constatées. Le bilan de la loi Marcellin s'est donc avéré très modeste avec un total de 1 100 communes finalement supprimées.
C'est pourquoi, la jugeant « peu efficace », le Parlement l'a réformée en 2010. Il a cependant maintenu le régime antérieur pour les « communes-Marcellin » subsistant.
A. LE RÉGIME DES COMMUNES ASSOCIÉES
La fusion opérée sous l'empire de la loi du 16 juillet 1971 pouvait s'effectuer de deux manières :
1. La fusion simple - elle pouvait alors s'accompagner de la création d'annexes de la mairie dans une ou plusieurs des anciennes communes ;
2. La fusion association - qui emportait la création d'une ou plusieurs communes associées.
Ces dispositions régissent encore aujourd'hui 745 fusions opérées avant 2010.
Le territoire de la commune fusionnée (sauf la commune chef lieu) peut être maintenu en qualité de commune associée et conserver son nom. Dans ce cas, un maire délégué est institué, une annexe de la mairie est créée ainsi qu'une section du centre d'action sociale.
Le maire délégué est officier d'état-civil et officier de police judiciaire, il peut être investi de délégations.
Lorsque la fusion compte plus de 100 000 habitants , un conseil consultatif est élu en même temps que le conseil municipal. Les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille, sont applicables aux communes associées.
Dans les fusions comptant moins de 100 000 habitants , peut être mise en place une commission consultative.
La spécificité des communes associées était auparavant particulièrement marquée par leur constitution de droit en section électorale, qui contribuait à préserver la spécificité des anciennes communes par les modalités de désignation des différents organes du nouvel ensemble :
- élection des conseillers municipaux au sein de la section électorale constituée par la commune associée ;
- désignation du maire délégué parmi les conseillers élus dans la section ;
- composition de la commission consultative par les conseillers municipaux élus dans la section, complétée par des électeurs de la section.
Cette singularité a été effacée en 2013 4 ( * ) par la suppression du sectionnement électoral dans les communes de moins de 20 000 habitants. Les sections ne subsistent plus aujourd'hui que dans les communes de 20 000 à 30 000 habitants (au nombre de quatre à ce jour).
L'inventaire des communes associées
Au 1 er janvier 2016, 745 communes demeurent régies par la loi du 16 juillet 1971, dont 343 fusions simples et 402 fusions-association. Ces dernières totalisent 619 communes associées.
La liste des 402 communes issues d'une fusion-association révèlent une présence irrégulière selon les territoires. La très grande majorité d'entre elles est située dans le quart nord-est du territoire métropolitain. Elles sont au nombre de 219 inégalement réparties dans les trois régions Nord-Pas-de-Calais-Picardie, Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine et Bourgogne-Franche-Comté : les effectifs les plus élevés sont implantés en Haute-Marne (50), dans la Meuse (39), le Bas-Rhin (20), le Doubs (19), la Haute-Saône (17), la Somme et l'Yonne (14 respectivement). Pour le reste, on recense notamment 17 fusions-association dans le Calvados.
* 1 Cf. loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
* 2 Cf. loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.
* 3 Cf. intitulé de la proposition de loi n° 181 (2015-2016).
* 4 Cf. article 27 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.