B. LA MISE EN PLACE DE DIVERS OUTILS DESTINÉS À LUTTER CONTRE L'INFLATION NORMATIVE
Depuis plusieurs années, le Parlement est saisi de nombreux projets ou propositions de loi, chacun d'eux constituant une « nouvelle étape du toilettage de notre corpus législatif ».
Ainsi, depuis 2007, votre commission a été saisie de sept lois de simplification :
- loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures ;
- loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives ;
- loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives ;
- loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit ;
- loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique ;
- loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures ;
- loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit.
Sans s'opposer à la conduite de ces chantiers législatifs dont l'objectif est de renforcer l'accessibilité et la sécurité juridique de notre droit, votre commission n'a pas manqué de souligner les difficultés inhérentes à l'exercice de simplification : notre collègue M. Bernard Saugey relevait en 2010 que « le Parlement est amené à examiner des dispositions, non seulement nombreuses mais relevant de thématiques très diverses et d'inégale valeur », qualifiant ainsi ces textes d'« assemblage hétéroclite de «cavaliers législatifs» en déshérence » 11 ( * ) .
Toutefois, les dernières lois de simplification, à l'exception notable de celle de M. Éric Doligé concentrée sur les collectivités territoriales, visaient principalement les entreprises et les particuliers.
Deux dispositifs spécifiques ont été mis en place afin de limiter le développement normatif auquel les collectivités territoriales doivent faire face : l'instauration de deux moratoires instituant un gel de toute réglementation nouvelle les visant et la mise en place de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) devenue ensuite le conseil national d'évaluation des normes (CNEN).
On relèvera enfin l'action interministérielle coordonnée en matière de lutte contre les « surtranspositions » de directives, destinée à limiter tout effet d'aubaines lors des transpositions ainsi que l'annonce de vingt-et-une mesures de simplification par le Président de la République, lors du dernier Comité interministériel aux ruralités, à Vesoul, le 14 septembre 2015 qui devraient faire l'objet d'un prochain projet de loi de simplification, selon les informations recueillies par votre rapporteur.
1. Les moratoires sur le gel de toute règlementation nouvelle en faveur des collectivités territoriales
Deux moratoires sur la création normative ont été mis en place mais leur bilan apparaît mitigé.
Le premier moratoire sur l'édiction des normes réglementaires a été mis en place par une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2010 12 ( * ) . Il s'appliquait à l'ensemble des mesures réglementaires dont l'adoption n'était commandée ni par la mise en oeuvre d'engagements internationaux de la France, ni par l'application des lois. Toutefois, par exception, si l'édiction d'une norme entrant dans ce champ d'application paraissait absolument nécessaire, le projet de décret ou d'arrêté correspondant devait être communiqué au secrétariat général du Gouvernement préalablement à toute saisine du Conseil d'État. Il revenait alors au Premier ministre d'apprécier si l'adoption d'un tel projet méritait un examen complémentaire. Dans l'affirmative, celui-ci était soumis, à sa demande, à la CCEN, le Premier ministre tenant strictement compte de l'avis rendu par la commission pour déterminer si le projet pouvait être adopté. Un commissaire à la simplification, placé auprès du Secrétariat général du Gouvernement, avait pour mission de piloter la mise en oeuvre du moratoire envers les collectivités territoriales.
Le bilan de ce premier moratoire est délicat à mesurer. Ainsi que l'avait indiqué notre collègue Mme Jacqueline Gourault 13 ( * ) , sur le plan quantitatif, « la proportion de textes «d'initiative gouvernementale» présentés à la CCEN n' [avait] pas diminué depuis la mise en oeuvre du moratoire. Toutefois, cet indicateur traduit mal le caractère dissuasif du dispositif sur les ministères et la question de la soutenabilité financière. C'est pourquoi une approche plus qualitative du fonctionnement du moratoire apparaît nécessaire . » En outre, la CCEN regrettait, dans son rapport d'activité en 2012, que le nombre de projets réglementaires qui lui était soumis ne cessaient d'augmenter.
Un nouveau moratoire a été institué par une circulaire du 17 juillet 2013 14 ( * ) relative à la mise en oeuvre du gel de la réglementation qui met en exergue le principe « une norme créée = une norme supprimée ». Elle est la traduction de l'annonce du Président de la République, le 28 mars 2013, d'un « choc de simplification ». Elle contribue également à limiter la « surtransposition » des directives européennes.
Cette circulaire, qui concerne à la fois le stock et le flux de normes, impose que la création d'une norme nouvelle - de niveau réglementaire, hors textes de transposition ou d'application de la loi, commandés par une règle supérieure - créant des charges nouvelles pour les collectivités territoriales (mais également pour les entreprises et les particuliers) soit « gagée » par la suppression ou l'allègement d'une norme ancienne à charge équivalente. Ce principe est entré en vigueur le 1 er septembre 2013.
Dans ce cadre, a été mis en place un programme pluriannuel de simplification destiné à alléger le stock de textes réglementaires s'imposant aux collectivités territoriales, aux entreprises et à l'administration, reprenant ainsi une proposition de la mission de lutte contre l'inflation normative. Deux cents mesures destinées à faciliter et accélérer les projets d'aménagement et de construction, à faciliter l'embauche et la formation et, enfin, à simplifier la vie quotidienne des entreprises ont été présentées en juillet 2013.
Parallèlement à l'institution de ce « gel normatif », les administrations centrales et déconcentrées ont été appelées à renforcer les évaluations portant sur l'impact juridique et financier de tout projet de texte réglementaire. Elles sont également invitées à ne pas « surtransposer » les directives communautaires, à appliquer le principe de proportionnalité (en laissant des marges de manoeuvre pour la mise en oeuvre ou en prévoyant des modalités d'adaptation aux situations particulières) et, enfin, à renforcer la sécurité juridique des administrés.
Une circulaire du 17 février 2011 15 ( * ) impose l'établissement d'une évaluation préalable, au sein d'une fiche d'impact, pour tout nouveau texte réglementaire ayant une incidence sur les collectivités territoriales. Le commissaire à la simplification est chargé d'apprécier si l'évaluation préalable a été effectuée de manière satisfaisante et peut inviter, le cas échéant, le ministère responsable du projet à la compléter. Cette circulaire a été renforcée par une nouvelle circulaire du Premier ministre du 12 octobre 2015 16 ( * ) qui impose que tout projet de textes applicables aux collectivités territoriales et nécessitant à ce titre la consultation du CNEN, soit systématiquement accompagné d'une fiche d'impact, soumise à l'avis préalable du Secrétariat général du Gouvernement. Les ministères sont invités à renseigner ces fiches et à prévoir une évaluation financière aussi précise que possible.
Une autre circulaire du Premier ministre du 9 octobre 2014 relative à l'allègement des contraintes normatives applicables aux collectivités territoriales 17 ( * ) impose, depuis le 1 er janvier 2015, que « toute charge financière liée à l'impact d'une loi ou d'une réglementation nouvelle soit compensée par une simplification ou un allègement d'un montant équivalent, de sorte que l'impact financier net des normes nouvelles sur les collectivités soit nul ». Sont exclues les mesures nouvelles portant sur la fonction publique territoriale et celles à caractère purement financier.
Selon une estimation récente du secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale, les économies réalisées sur la base de cette deuxième circulaire s'élèveraient à 13 millions d'euros. Cette estimation n'a malheureusement pas fait l'objet de chiffrage plus précis, ce qui ne permet pas d'en apprécier la sincérité.
2. La création d'une structure dédiée à la lutte contre l'inflation normative
a) La création de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN)
Préconisée par le groupe de travail portant sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales, la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) a été créée à l'initiative de notre ancien collègue, M. Alain Lambert 18 ( * ) , en 2007 et mise en place en septembre 2008.
Composée de vingt-deux membres - quinze représentants des élus et sept représentants de l'État - elle était obligatoirement consultée sur les projets de textes réglementaires concernant les collectivités territoriales et les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur ces dernières. Elle disposait d'un délai de cinq semaines, pouvant exceptionnellement être ramené à 72 heures sur demande du Premier ministre, pour rendre son avis sur le texte dont elle était saisie.
La commission pouvait également être consultée par le Gouvernement sur tout projet de loi ou d'amendements ayant un impact technique et financier sur les collectivités. Cette consultation était toutefois laissée à la discrétion du pouvoir exécutif et n'avait jamais été utilisée.
Bien qu'obligatoires, les avis de la CCEN n'étaient pas des avis conformes : le Gouvernement pouvait donc s'abstenir d'en tenir compte.
Notre commission des lois avait relevé le bilan positif de cette instance, en ce qu'elle avait permis l'instauration d'un contrôle approfondi et exigeant des normes réglementaires, à l'origine d'une nouvelle culture de l'évaluation au sein des administrations centrales.
Malgré ce bilan, il convenait de renforcer l'action régulatrice de la commission, notamment en élargissant les compétences de la commission, alors limitée au seul flux de normes, au stock de normes, c'est-à-dire à l'ensemble des dispositions normatives en vigueur, quelle que soit leur date d'entrée en vigueur. Notre collègue Mme Jacqueline Gourault estimait que « Cet élargissement, qui représenterait un travail considérable, permettrait de donner plus de cohérence à l'édifice normatif ainsi construit et de renforcer sa conformité avec les réalités locales. »
b) La transformation de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) en Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) aux pouvoirs élargis
C'est pour répondre à cette nécessité qu'a été adoptée la loi n° 2013-921 portant création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités et à leurs établissements publics, à l'initiative de nos collègues M. Jean-Pierre Sueur, alors président de la commission des lois, et Mme Jacqueline Gourault, alors présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sous l'égide de l'ancien président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel.
Le CNEN a succédé ainsi à la CCEN. Disposant de pouvoirs renforcés, il est chargé de l'examen de l'impact technique et financier des projets de normes réglementaires, législatives et européennes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. Il est désormais compétent pour l'évaluation des normes réglementaires en vigueur - c'est-à-dire le stock de normes - dont il peut se saisir lui-même. Ainsi, le CNEN assure désormais un contrôle sur un ensemble très large des sources de création normative appliquée par les collectivités territoriales.
Il peut également être saisi de toute norme réglementaire existante dont l'application entraîne des difficultés par toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, le Gouvernement, les commissions permanentes des deux assemblées parlementaires. Lorsque le conseil national émet un avis défavorable sur tout ou partie d'un projet de texte, le Gouvernement transmet un projet modifié ou des informations complémentaires en vue d'une seconde délibération.
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La proposition de loi initiale de Mme Jacqueline Gourault et de M. Jean-Pierre Sueur était accompagnée d'une proposition de loi organique des mêmes auteurs (n° 828, 2012-2013) tendant à joindre les avis rendus par le Conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements, à l'instar de ce qui est en vigueur pour les études d'impact. Celle-ci vise à élever au niveau organique l'obligation de communication au Parlement des avis rendus, le cas échéant, par le CNEN. Ils seraient déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent et constitueraient ainsi un complément utile destiné à renforcer l'information du Parlement dans le cadre de sa mission législative. Adoptée par le Sénat le 7 octobre 2013 sur le rapport de M. Alain Richard 19 ( * ) , cette proposition de loi organique a ensuite été examinée par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 26 novembre 2013 qui a étendu l'obligation de joindre aux documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée sur un projet de loi, au-delà des seuls avis du CNEN, à l'ensemble des avis rendus avant la saisine du Conseil d'État par les instances saisies en application d'une disposition constitutionnelle, organique ou législative, lorsque ces avis ont été rendus par les instances consultées. Elle n'a fait l'objet d'aucune inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. |
En 2015, à la date du 15 décembre 2015, le CNEN a examiné 376 textes dont 368 normes réglementaires et 8 projets de loi. La direction générale des collectivités locales a indiqué que huit textes avaient fait l'objet d'un avis défavorable du Conseil. C'est moins le coût que le caractère inadapté d'une norme à la diversité des situations auxquelles elle s'applique qui est à l'origine des avis défavorables.
Les éléments recueillis par votre rapporteur mettent en exergue, dans le tableau ci-après, les montant des impacts financiers tels qu'évalués par les ministères à l'occasion de la consultation du CNEN au 15 décembre 2015.
Tableau récapitulatif du coût des normes examinées en 2015 (en euros)
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CNEN |
Coût brut
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Économies
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Recettes
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8 janvier |
75 000 |
4 050 |
3 250 000 |
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5 février |
4 668 348 |
0 |
0 |
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5 mars |
33 649 300 |
6 954 000 |
421 304 000 |
|
20 mars |
0 |
0 |
0 |
|
2 avril |
2 009 817 |
2 789 740 |
0 |
|
22 avril |
200 000 |
11 700 000 |
0 |
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7 mai |
41 677 000 |
23 760 000 |
100 000 000 |
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4 juin |
25 566 305 |
153 927 772 |
380 400 000 |
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22 juin |
0 |
0 |
0 |
|
2 juillet |
113 288 691 |
6 600 000 |
0 |
|
9 juillet |
0 |
0 |
0 |
|
23 juillet |
1 957 703 |
142 475 363 |
1 370 000 |
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10 septembre |
116 066 242 |
3 940 000 |
0 |
|
9 octobre |
492 850 |
0 |
0 |
|
13 octobre |
7 005 200 |
46 596 000 |
0 |
|
29 octobre |
0 |
0 |
0 |
|
5 novembre |
7 849 250 |
15 763 300 |
5 500 000 |
|
12 novembre |
0 |
0 |
0 |
|
20 novembre |
0 |
0 |
0 |
|
3 décembre |
10 597 000 |
14 900 000 |
0 |
|
17 décembre |
190 515 000 |
593 633 000 |
0 |
|
TOTAL |
555 617 706 |
1 023 043 225 |
911 824 000 |
Source : Direction générale des collectivités locales
Ainsi, l'impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements des projets de textes soumis au CNEN a généré :
- un coût brut pour les collectivités territoriales d'environ 555,6 millions d'euros en année pleine ;
- 1 023 millions d'euros d'économie par rapport au coût de la réglementation en vigueur ;
- 911,8 millions d'euros de recettes.
Dans une contribution écrite adressée à votre rapporteur, M. Alain Lambert a considéré que ces chiffres étaient contestables, dans la mesure où les chiffres collectés par le CNEN sont ceux fournis par les administrations productrices de normes. La Cour des comptes a d'ailleurs récemment relevé que « la plupart des coûts bruts [...] sont minimaux, tandis que les gains sont évalués à leur niveau maximal » 20 ( * ) .
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Un décret d'application n° 2014-446 portant application de la loi n° 2013-921 portant création d'un Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics a été publié le 30 avril 2014. Il prévoit les modalités de désignation des membres du CNEN et définit l'organisation et les conditions de fonctionnement du conseil. Toutefois, certaines dispositions vont au-delà de l'intention du législateur en prévoyant des contraintes non prévues. En particulier, ce décret prévoit que toute demande d'évaluation adressée au CNEN soit présentée par au moins cent maires et présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ou dix présidents de conseil général ou deux présidents de conseil régional. Or le législateur n'a jamais envisagé l'introduction de telles conditions. C'est pourquoi le Sénat a adopté, le 20 mai 2015, une proposition de loi simplifiant les conditions de saisine du conseil national d'évaluation des normes, déposées par nos collègues MM. Jean-Marie Bockel, président de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, et Rémy Pointereau, premier vice-président, afin de rappeler la faculté de saisine du CCEN par toute collectivité territoriale et par tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle visait également à élargir la capacité de saisine à l'ensemble des parlementaires et aux associations d'élus locaux. Sur la proposition de son rapporteur, notre collègue M. Jean-Pierre Sueur, votre commission proposait de conforter les missions du CNEN. En particulier, elle a : - précisé le contrôle du CNEN sur les projets de textes réglementaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leur groupement ; - étendu la faculté de saisir le CNEN à toutes les collectivités territoriales et tous les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi qu'à l'ensemble des parlementaires ; - prévu que toute demande d'évaluation d'une norme soit motivée ; - encadré le recours aux procédures d'urgence et d'extrême urgence ; - prévu que le CNEN puisse demander aux administrations à l'origine d'une norme de lui fournir, dans un délai de trois mois à compter de sa demande, une analyse sur le bien-fondé de la norme ; - soumis au CNEN les projets de règlements fédéraux des fédérations sportives. Lors de la séance publique du 20 mai 2015, le secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale, M. André Vallini, s'est engagé à modifier le décret précité pour que soit respectée l'intention du législateur. Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, un nouveau décret devrait prochainement être publié. |
En matière de normes sportives, la commission d'examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (Cerfres), qui dépend du conseil national du sport, peut sursoir à statuer et saisir le CNEN avant de rendre son avis si un tiers de ses membres (sur dix-huit) ou son président le demande.
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La commission d'examen des projets de règlements
fédéraux
Créée en 2009 et intégrée, en tant que formation restreinte, au conseil national du sport par le décret n° 2013-289 du 4 avril 2013 21 ( * ) , cette commission a pour mission d'émettre un avis sur les projets de règlements élaborés par les fédérations sportives. Elle veille à ce que les normes proposées soient proportionnées aux exigences de la pratique d'une activité sportive, ne concernent pas les équipements destinés à l'entraînement ou à l'éducation physique et ne privilégient aucune marque d'équipement en particulier. Toute édiction ou modification de règlement fédéral relatif aux équipements sportifs requis pour les compétitions doit faire l'objet d'une évaluation des conséquences, notamment financières, des prescriptions envisagées et être soumises à l'avis de la Cerfres. La commission est composée de dix-huit membres : six représentants de l'État, six représentants des collectivités territoriales et six représentants du mouvement sportif, des associations et des sociétés sportives. Depuis 2013, le poids des collectivités territoriales a été renforcé puisqu'elles disposent désormais d'un tiers des sièges (contre cinq auparavant) et la commission est présidée par un élu local. Elles peuvent désormais saisir le CNEN de l'examen d'un projet de règlement fédéral. |
* 11 Rapport n° 20 (2010-2011) de M. Bernard Saugey, sur la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
* 12 Circulaire NOR : PRMX1017659C du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics.
* 13 Rapport n° 338 (2011-2012) de Mme Jacqueline Gourault, sur la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales.
* 14 Circulaire NOR : PRMX1318686C du 17 juillet 2013 relative à la simplification administrative et au protocole des relations avec les services déconcentrés.
* 15 Circulaire NOR : PRMX1104783C du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales.
* 16 Circulaire n° 5817/SG sur l'évaluation préalable des normes et qualité du droit.
* 17 Circulaire n° 5743/SG du 9 octobre 2014 sur l'allègement des contraintes normatives applicables aux collectivités territoriales.
* 18 Article 97 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.
* 19 Rapport n° 19 (2013-2014) de M. Alain Richard sur la proposition de loi organique tendant à joindre les avis rendus par le Conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements.
* 20 « Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics », Cour des comptes, octobre 2015.
* 21 Décret n° 2013-289 du 4 avril 2013 portant création du conseil national du sport.