II. UNE PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE À L'OBJECTIF PARTAGÉ MAIS SOULEVANT DES OBJECTIONS PRATIQUES ET JURIDIQUES
A. LA SOUMISSION DE L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE À DE NOUVELLES CONTRAINTES
La présente proposition de loi constitutionnelle déposée par nos collègues MM. Rémy Pointereau et Jean-Marie Bockel, respectivement vice-président et président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, tend à subordonner l'action du législateur à l'objectif de stabilisation et d'allègement des charges applicables aux collectivités territoriales. Pour y répondre, il est prévu deux dispositifs contraignants qui s'imposeraient à l'initiative législative.
L' article 1 er propose de compléter l'article 39 de la Constitution, relatif aux conditions d'exercice de l'initiative des lois, en introduisant un mécanisme de « gage » s'appliquant aux projets et propositions de lois ainsi qu'aux amendements parlementaires comme gouvernementaux. Un projet de loi, une proposition de loi ou un amendement proposant la création d'une « contrainte ou d'une charge supplémentaires » s'imposant aux collectivités territoriales ne pourrait être « mis en discussion » que s'ils prévoyaient simultanément la suppression d'une contrainte ou d'une charge équivalente. En d'autres termes, toute création d'une contrainte ou d'une charge nouvelle serait gagée par la suppression d'une contrainte ou d'une charge équivalente. La rédaction proposée ne permet pas, avec certitude, d'interpréter ce texte comme limitant son application aux seules dispositions représentant une charge budgétaire. En effet, une contrainte peut n'avoir aucune incidence budgétaire, rendant difficile la suppression d'une contrainte équivalente.
L' article 2 propose d'introduire un nouvel article 88-8 dans la Constitution, pour prohiber la « surtransposition » des directives européennes, afin d'endiguer les contraintes supplémentaires pour les collectivités territoriales censées résulter du phénomène de transposition. Découle de la rédaction proposée une distinction, d'une part, entre les projets ou propositions de loi qui tendraient à la stricte transposition d'une directive européenne et, d'autre part, des textes d'accompagnement, c'est-à-dire contenant des mesures d'adaptation du droit existant aux dispositions européennes ou des mesures connexes.
Les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle précisent dans l'exposé des motifs que « le droit d'amendement doit être adapté à cette distinction entre textes de transposition et mesures d'accompagnement » : il en ressort que le droit d'amendement du Gouvernement comme des parlementaires ne s'appliquerait qu'aux projets ou propositions de loi d'accompagnement. Pour ceux tendant à la transposition d'une directive, ce droit serait limité, voire interdit, pour éviter tout risque de « surtransposition ».