TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L'EXERCICE 2016
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET A LA TRESORERIE
CHAPITRE IER - Dispositions relatives au pacte de responsabilité et de solidarité et évolutions de certains dispositifs particuliers en découlant
Article 7 (art. L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale) - Réduction du taux de cotisation « famille » pour les salaires compris entre 1,6 et 3,5 Smic
Objet : Cet article prévoit la mise en oeuvre, à compter du 1 er avril 2016, de la deuxième étape du pacte de responsabilité en étendant la réduction de 1,8 point de cotisation famille aux salaires compris entre 1,6 et 3,5 Smic.
I - Le dispositif proposé
Née en 1993 et poursuivie, puis approfondie par les gouvernements successifs, la politique des allègements de cotisations est née du constat que la trop grande proximité du coût du travail au niveau du Smic avec celui constaté au niveau du salaire médian avait un effet pénalisant pour l'emploi des moins qualifiés. Il est notable que cette politique s'est accompagnée, par ailleurs, d'un alourdissement du coût du travail et qu'elle s'est par la suite ainsi vu assigner l'objectif de compenser, pour les entreprises, le coût de la réduction du temps de travail.
Le pacte de responsabilité, annoncé par le Président de la République lors de ses voeux pour l'année 2014 et présenté au Parlement par le premier ministre le 8 avril 2014 prévoyait un approfondissement des allègements généraux de cotisations sur les salaires à proximité du Smic et une réduction de la cotisation famille de 1,8 point au 1 er janvier 2015 pour les salaires inférieurs à 1,6 Smic et au 1 er janvier 2016 pour les salaires jusqu'à 3,5 Smic.
Cette mesure avait pour objectif, dans un contexte d'alourdissement des charges fiscales et sociales des entreprises et de réduction de leur excédent brut d'exploitation, de leur permettre, en complément du Cice, de retrouver des marges de manoeuvre au service de l'investissement et de l'emploi. On peut ainsi rappeler que le taux de cotisations patronales « Urssaf » de droit commun, hors réduction et allègements, qui atteindra 30,25 % au 1 er janvier 2016, était de 28,1 % en 2012 .
Votre commission souligne que, dans cet intervalle, les cotisations des entreprises ont évolué à la hausse sous l'effet, en particulier, des mesures de financement des retraites de base et complémentaires mais aussi de la contribution pour le financement des organisations professionnelles et syndicales. A l'inverse, le taux de cotisation pour le financement de la formation professionnelle est passé de 1,6 % à 1% mais il sera le plus souvent sans effet sur les dépenses de formation des entreprises qui sont en général supérieures au taux légal. En revanche, la cotisation à un régime de protection sociale complémentaire en frais de santé, obligatoire au 1 er janvier 2016, et celle relative au compte pénibilité, de 0,1 % pour le taux de base à compter du 1 er janvier 2017, constitueront bien des charges nouvelles.
Cotisations et prélèvements sous plafond
des entreprises
de plus de 20 salariés au 1
er
avril 2016,
jusqu'à 3,5 Smic
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Famille |
3,45 % |
|
Vieillesse |
10,40 % |
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Maladie |
12,80 % |
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AT/MP |
1,00 % |
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CSA (autonomie) |
0,30 % |
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Fnal |
0,50 % |
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Total Urssaf |
28,45 % |
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Construction |
0,45 % |
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Formation |
1,00 % |
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Apprentissage |
0,68 % |
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Transport |
2,70 % |
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AGFF |
1,20 % |
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Agirc/Arcco |
4,65 % |
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AGS |
0,30 % |
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Chômage |
4,00 % |
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Org. pro. et syndicales |
0,016 % |
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Total hors Urssaf |
15,00 % |
|
Total |
43,45 % |
Source : Insee
Pour tenir compte de l'évolution des taux de cotisations vieillesse du régime de base, le Gouvernement a prévu d'adapter les coefficients maximaux d'exonération qui passeront, au 1 er janvier 2016, de 28,35 % à 28,45 % pour les entreprises de plus de 20 salariés et de 27,95 % à 28,05 % pour les entreprises de moins de 20 salariés.
Le présent article prévoit d'élargir le champ de la réduction famille de la cotisation pour les salaires jusqu'à 3,5 Smic. L'objectif de la mesure est, comme pour le Cice, de parvenir à faire bénéficier de la réduction de cotisation des secteurs plus exposés à la concurrence internationale, en particulier l'industrie, où les salaires sont plus élevés.
En année pleine, la première étape du pacte de responsabilité représentait un montant total de 4,5 milliards d'euros de baisse de cotisations. Cette mesure avait été notamment compensée à la sécurité sociale par le transfert à l'Etat du financement des aides personnalisées au logement (APL).
En année pleine, cette nouvelle étape représente un montant de 4,2 milliards d'euros. Pour 2016, l'effort est de 3 milliards d'euros. Il est compensé par le transfert à l'Etat d'autres aides au logement. Votre commission est favorable à ce type de compensation qui lui paraît préférable à un apport de recettes nouvelles. Elle va aussi dans le sens d'une répartition plus claire entre le financement des politiques de solidarité et celui des politiques ayant un caractère plus assurantiel.
A mesure de l'évolution des salaires par rapport au Smic, comme l'illustre le graphique suivant, on observe tout d'abord la courbe des allègements généraux, à la fois dégressive jusqu'à 1,6 Smic et la réduction uniforme de 6 % due au Cice jusqu'à 2,5 Smic, puis la réduction de la cotisation famille, jusqu'à 3,5 Smic.
Taux de prélèvements patronaux au 1 er avril 2016 pour une entreprise de 20 salariés et plus, après réduction de la cotisation famille, allègements généraux et Cice
Le calendrier initialement prévu pour l'extension de la réduction « famille » est modifié par cet article. Il s'appliquerait aux rémunérations versées à compter du 1 er avril 2016, et non du 1 er janvier comme le Gouvernement l'avait annoncé dans le cadre du pacte de responsabilité.
Le Gouvernement justifie ce décalage par la nécessité de financer, au sein de l'enveloppe prévue en 2016 pour le pacte de responsabilité, de nouvelles mesures sociales et fiscales en faveur des entreprises, notamment celles prévues par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques. L'étude d'impact évalue ainsi à 200 millions d'euros la réduction des prélèvements sociaux pour les entreprises résultant de certaines des dispositions de cette loi :
- simplification du régime social des attributions gratuites d'actions (article 135) : réduction de 30 % à 20 % de la contribution patronale ; suppression, au profit des salariés, de la contribution de 10 % et de l'assujettissement à la CSG et à la CRDS sur les revenus d'activité (remplacé par un assujettissement aux prélèvements sociaux sur le capital) ;
- réduction de 20 à 16 % du forfait social sur les abondements des employeurs aux plans d'épargne pour la retraite collectifs, dits « Perco + », dont plus de 7 % des actifs sont investis dans des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (article 149) ;
- suppression de la contribution applicable aux abondements des employeurs supérieurs à 2 300 euros par an et par salarié au titre d'un Perco (article 148).
Des mesures fiscales favorables aux entreprises s'ajoutent à ces mesures sociales, au premier rang desquelles le « suramortissement » des investissements industriels réalisés entre le 15 avril 2015 et le 16 avril 2016, pour un montant total de 1,2 milliard d'euros en 2016.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
Après une période d'alourdissement des charges fiscales et sociales pesant sur les entreprises, votre commission est favorable à cette nouvelle étape de la réduction de la cotisation famille. Elle modifie un mode de financement de la protection sociale qui pèse encore trop lourdement sur les salaires au détriment de l'emploi et de la compétitivité des entreprises.
Votre commission note avec intérêt qu'après avoir alourdi dans le même temps le poids des prélèvements et des dépenses, le Gouvernement s'affronte désormais à la tâche difficile de tenter de les réduire tous deux dans le même temps. C'est pourquoi, tout en regrettant que la mesure ne puisse intervenir, comme annoncé, au 1 er janvier 2016, elle considère qu'il n'est pas souhaitable de financer cette mesure en creusant le déficit, celui de l'Etat qui se creuserait sous l'effet de mesures de compensation supplémentaires, sinon celui de la sécurité sociale. Elle souligne à cette occasion tout l'intérêt de concentrer dans le PLFSS l'ensemble des mesures ayant un impact sur les recettes des régimes de base afin de renforcer la lisibilité des messages adressés aux entreprises et de permettre au législateur de faire ses arbitrages d'une façon plus éclairée.
Votre commission souligne aussi qu'avec cette mesure concernant les salaires jusqu'à 3,5 Smic, il s'agit autant d'un aménagement du financement de la protection sociale que d'une politique de d'emploi, dans la mesure où 90 % des salariés seront désormais concernés par des mesures d'allègements ou de réduction de cotisations.
Sauf à plaider que 90 % des salariés occupent des emplois subventionnés, comme l'illustrerait le graphique suivant, il ne s'agit plus seulement d'une politique de l'emploi.
Part des bénéficiaires des politiques de
l'emploi
au sein de la population des 15-64 ans
Source Dares/DGEFP
Dans le cadre des réflexions sur la transformation, annoncée par le président de la République, du Cice en allègements de cotisations, qui suppose de surmonter à la fois les difficultés liées au décalage temporel des deux types de mesure et à leur différence de nature, votre commission est favorable à une poursuite de cette clarification du financement de la branche famille et des dépenses ayant un caractère non contributif.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 7 bis (nouveau) (art. L. 136-2 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) - Plafond d'exonération de la CSG et de cotisations sociales sur les indemnités de rupture du contrat de travail et de cessation forcée d'activité des mandataires sociaux, dirigeants et personnes visées à l'article 80 ter du code général des impôts
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, abaisse de 10 à 5 plafonds annuels de la sécurité sociale le montant des indemnités de rupture de contrat de travail au-delà duquel ces indemnités sont assujetties dès le premier euro aux cotisations de sécurité sociale et à la CSG.
I - Le dispositif proposé
Introduit en séance publique par un amendement de Laurent Grandguillaume, avec l'avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, cet article révise les plafonds d'exonération de CSG et de cotisations sociales des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail ou de la cessation forcée d'activité des mandataires sociaux et dirigeants.
Le régime fiscal et social de ces indemnités, totalement exonérées d'impôts et de contributions et cotisations sociales jusqu'en 2006, a fait l'objet de plusieurs modifications depuis pour aboutir à un double plafonnement : un plafond d'exonération de cotisations et de contributions sociales et un plafond d'indemnités au-delà duquel elles sont assujetties au premier euro.
Depuis 2009, les indemnités d'un montant supérieur à un multiple du plafond de la sécurité sociale (30 fois en 2009), y compris lorsque ce montant correspond aux indemnités légales ou conventionnelles, sont assujetties dans leur totalité, dès le 1 er euro, aux cotisations de sécurité sociale et à la CSG-CRDS. La loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 a réduit cette limite à dix fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit 380 400 euros en 2015.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a fixé à deux plafonds de la sécurité sociale, soit 76 080 euros en 2015, le niveau du plafond de l'exonération de cotisations sociales. Pour la CSG-CRDS, l'exonération s'applique dans la limite du montant de l'indemnité légale ou conventionnelle, sans qu'elle puisse être supérieure au plafond fixé pour l'exonération de cotisations sociales.
D'après l'annexe 5 du présent projet de loi, l'assiette ainsi exemptée, y compris les indemnités de rupture conventionnelle, s'élevait en 2014 à 4,86 milliards d'euros en 2014, ce qui occasionnait une moindre recette supérieure à 1 milliard d'euros.
Le présent article abaisse à 5 plafonds annuels de la sécurité sociale, le montant d'indemnités au-delà duquel ces indemnités sont assujetties au premier euro. Le nouveau plafond serait, pour un plafond annuel fixé à 38 616 euros en 2016, de 193 080 euros.
II - La position de la commission
Le niveau indécent de certaines indemnités de départ fortement médiatisées ne doit pas faire perdre de vue la nature des sommes concernées par cet article : destinées à compenser un préjudice, elles ont un caractère indemnitaire et ne peuvent être qualifiées de rémunérations, ce qui fondait à l'origine leur exclusion de l'assiette des cotisations.
Le plafond fixé par cet article équivaut à 8 années de salaire moyen net, une somme certes élevée mais qui peut se rapprocher des indemnités totales perçues par des salariés dont l'ancienneté est importante dans l'entreprise lorsqu'il y a négociation d'indemnités supa-légales destinées à accompagner, par exemple, une fermeture de site.
D'ores et déjà, en se fondant sur le niveau de l'indemnité légale ou conventionnelle, telle que prise en compte par Pôle Emploi dans le calcul du différé d'indemnisation, le niveau de l'exonération crée une inégalité de traitement entre les salariés bénéficiant d'une indemnité plus élevée, en raison d'une convention collective protectrice, et ceux qui perçoivent une indemnité supa-légale et se voient assujettis à la CSG-CRDS.
Il faut également noter que la cessation forcée des mandataires sociaux et dirigeants n'est indemnisée par l'assurance chômage que dans la mesure où ces dirigeants étaient, par ailleurs, titulaires d'un contrat de travail, ce qui n'est pas systématiquement le cas. Pour ces personnes, la disposition proposée est fortement pénalisante en diminuant fortement (25 %) la réparation du préjudice subi, qui rémunère également une prise de risque, sans indemnisation du chômage.
Cette mesure a été présentée à l'Assemblée nationale comme une mise en cohérence avec les dispositions adoptées dans le projet de loi de finances quant au régime fiscal des indemnités de cessation forcée de fonctions des dirigeants ou mandataires sociaux. D'après l'article 2 bis nouveau, inséré par l'Assemblée nationale, par un amendement présenté par Laurent Grandguillaume, les indemnités versées aux dirigeants et mandataires sociaux à l'occasion d'une cessation forcée des fonctions ou d'une révocation seraient exonérées d'impôt sur le revenu dans la limite de trois PASS (115 848 euros en 2016). Actuellement, l'exonération s'applique à hauteur du montant le plus élevé entre deux fois la rémunération actuelle brute perçue au cours de l'année civile précédant la cessation des fonctions ou 50 % des sommes versées, dans la limite de six plafonds annuels de la sécurité sociale, soit 228 240 euros en 2015.
Il peut être cohérent de soumettre à l'impôt ces revenus exceptionnels.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission considère que la mesure proposée, compte tenu du niveau de plafond évoqué, ne permettra pas de limiter l'indécence de certaines indemnités de départ. Elle invite à reconsidérer cette question à la lumière de la récente décision du Conseil constitutionnel sur la loi de financement rectificative pour 2014 qui invite le législateur à une distinction claire entre l'impôt et la cotisation sociale, qui a pour contrepartie l'ouverture de droits. Elle a donc adopté un amendement n° 42 de suppression de cet article .
La commission vous demande de supprimer cet article.
Article 8 (art. L. 651-3 et L. 651-5-3 du code de la sécurité sociale) - Relèvement de l'abattement d'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S)
Objet : Dans le cadre de la suppression programmée de la C3S à l'horizon 2017, annoncée par le pacte de responsabilité, cet article relève l'abattement d'assiette créé par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.
I - Le dispositif proposé
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La C3S a été créée en 1970 pour financer les déficits des régimes de sécurité sociale des indépendants. Les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés sont assujetties au taux de 0,13 % de leur chiffre d'affaires lorsque celui-ci dépasse 3,25 millions d'euros. La loi du 13 août 2004 relative à la réforme de l'assurance maladie a, par ailleurs, créé la C3S additionnelle au taux de 0,03 % assise sur la même assiette, qui est affectée au fonds de solidarité vieillesse. Le taux de la C3S s'établit donc à 0,16 %. |
Le produit de la C3S était de 4,4 milliards en 2014, au titre du chiffre d'affaires 2013, auquel s'ajoute 1,02 milliard au titre de la contribution additionnelle. Pour cette même année, 1,05 milliard d'euros de réserves de C3S a en outre été affecté au FSV, ce qui en a porté le produit total pour les régimes de base et le FSV à 6,4 milliards.
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Le produit de la taxe était affecté comme suit pour 2014 : |
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(en euros) |
Produit de C3S
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MSA - exploitants agricoles - maladie |
1 367 692 563,53 |
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RSI - assurance maladie |
1 083 108 202,17 |
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RSI - assurance vieillesse des professions artisanales |
888 817 505,03 |
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RSI - assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales |
600 312 875,82 |
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Régime d'assurance vieillesse complémentaire des entrepreneurs du bâtiment et des travaux publics |
30 472 360,89 |
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Fonds de solidarité vieillesse |
448 447 294,09 |
La suppression progressive de la C3S d'ici à 2017, annoncée dans le cadre du pacte de responsabilité, s'est traduite, dans la loi de financement rectificative pour 2014, par la suppression du seuil d'entrée de 760 000 euros et la création d'un abattement d'assiette de 3,25 millions d'euros.
Cet abattement permettait d'alléger le montant de la contribution acquittée par l'ensemble des redevables de 5 200 euros au maximum dès 2015 et d'exonérer les entreprises dont le chiffre d'affaires était inférieur au montant de l'abattement, pour un montant global d'un milliard d'euros. Sur les 300 000 entreprises redevables de cette contribution, près des deux-tiers des entreprises devaient ainsi être exonérées dès 2015, soit la totalité des TPE et plus de la moitié des petites entreprises. Le produit de la C3S pour 2015, devait être de 4,3 milliards d'euros hors réserves (250 millions d'euros).
L'équilibre financier du régime social des indépendants a été assuré par l'intégration financière de ses branches maladie et vieillesse avec celles du régime général. La suppression annoncée de la contribution rendait nécessaire une nouvelle affectation de son produit, réparti entre la Cnam, la Cnav, le FSV et la branche invalidité et maternité des non-salariés de la MSA.
Le présent article porte le montant de l'abattement de 3,25 à 19 millions d'euros de chiffres d'affaires hors taxes, avec l'objectif de réduire à nouveau le produit de la taxe d'un milliard d'euros. Cette mesure aurait pour conséquence d'exonérer 79 000 redevables supplémentaires par rapport à 2015. En 2016, 20 000 entreprises seraient redevables de la C3S contre 300 000 en 2014.
L'article supprime également la référence au paiement par voie électronique et au télé-règlement afin d'éviter, pour une contribution dont la disparition est programmée, d'avoir à investir dans la mise aux normes Sepa ( Single Euro payment area ). Les paiements devront donc s'opérer par virement.
L'article 15 du présent projet de loi, qui revoit le mode de financement du FSV, affecte à la Cnam la part de C3S (environ 500 millions d'euros) précédemment dévolue au FSV et prévoit pour 2016 la répartition suivante : 27,3 % pour la Cnam, 41,7 % pour la Cnav et 31 % pour la MSA.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
De façon constante, votre commission s'est prononcée en faveur de la suppression de cette contribution, impôt sur la production et qui ne tient pas compte de la réelle capacité contributive des entreprises.
Elle a toutefois souligné les conséquences à terme de la suppression de cette taxe sur l'autonomie du régime social des indépendants, qu'elle avait vocation à équilibrer.
Elle tient aussi à signaler que, comme le souligne l'étude d'impact, 165 personnes soit 155 ETP sont employés au recouvrement de cette taxe au sein du RSI alors qu'il est précisément demandé au régime de faire des efforts sur ses frais de gestion.
Enfin, votre commission souligne la nécessité de mener à bien l'extinction de cette taxe alors même que la « tranche 2017 » portera sur des entreprises, dont, par construction, le chiffre d'affaires est élevé.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 9 - Aménagement du dispositif d'exonérations de cotisations sociales patronales dans les outre-mer
Objet : Cet article tend à recentrer les exonérations de cotisations sociales patronales consenties aux entreprises ultramarines vers les bas et moyens salaires. Il renforce par ailleurs les exonérations bénéficiant aux entreprises du secteur dit « renforcé ».
I - Le dispositif proposé
Un dispositif central de l'intervention de l'Etat dans les outre-mer, indispensable à la compétitivité des entreprises ultramarines
En application des articles L. 752-3-1 et L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, certaines entreprises du secteur marchand des Dom, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient d' exonérations dégressives de cotisations patronales de sécurité sociale .
Le dispositif a pour objectif de pallier les difficultés structurelles dont souffrent les économies ultramarines, en améliorant la compétitivité des entreprises et en encourageant la création d'emplois pérennes par la réduction du coût du travail.
Il constitue l'un des outils majeurs de la politique de l'Etat en faveur des outre-mer : compensé aux organismes de sécurité sociale par le budget de l'Etat via le programme 138 de la mission « Outre-mer », il représente un coût annuel d'environ 1,1 milliard d'euros .
Un mécanisme complexe, fréquemment modifié, et dont l'efficience apparaît discutable
Le régime de ces exonérations, mises en place en 1994 4 ( * ) , a été successivement modifié par l'article 159 de la loi de finances pour 2009 5 ( * ) , par l'article 25 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (Lodeom) 6 ( * ) , puis par l'article 130 de la loi de finances pour 2014 7 ( * ) .
Ces différentes révisions ont instauré une dégressivité du dispositif, l'ont renforcé pour certaines activités considérées comme prioritaires pour la croissance des économies ultramarines 8 ( * ) , et l'ont recentré sur les moyens et les bas salaires. La réforme de 2014 a en outre pris en compte la mise en oeuvre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) dans les entreprises ultramarines 9 ( * ) : pour les employeurs éligibles, les exonérations ont été recentrées vers les bas salaires 10 ( * ) .
Le mécanisme d'exonération repose aujourd'hui sur la prise en compte de trois critères : la taille de l'entreprise (les entreprises de moins de onze salariés 11 ( * ) bénéficiant d'aides renforcées), son secteur d'activité (il en va de même pour les secteurs considérés comme prioritaires 12 ( * ) pour les entreprises ultramarines) ainsi que, depuis la réforme intervenue en 2014, son éligibilité au Cice 13 ( * ) . Ce dernier critère étant venu se combiner aux deux précédents, six régimes d'exonération sont ainsi définis (ainsi que l'illustre le tableau ci-après).
Quatre niveaux d'exonération sont ensuite définis en fonction du niveau de rémunération des salariés concernés. En-deçà d'un « seuil » de rémunération, variable selon les trois premiers critères, l'exonération est totale ; au-delà, elle est définie de manière fixe. A partir d'un « palier » , l'exonération devient ensuite dégressive, jusqu'à s'annuler lorsque la rémunération atteint un « plafond » .
Malgré les réformes successivement intervenues, l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (Igas), dans leur rapport conjoint de juin 2015 portant revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques, relevaient que « la démonstration de l'efficacité et de l'efficience de ces dispositions n'est pas faite », et préconisaient de « poursuivre le recalibrage du dispositif, notamment pour en réduire les points de sortie 14 ( * ) vers des niveaux moins dérogatoires ».
Sans remettre en cause l'équilibre général du dispositif, la réforme proposée le recentre fortement sur les bas salaires.
Par deux aspects, les aménagements qui nous sont ici proposés s'inscrivent dans la même logique que la réforme intervenue en 2014 .
- S'agissant tout d'abord de ses objectifs, il s'agit en premier lieu - aux termes de l'évaluation préalable annexée au présent article - de maîtriser la dépense associée aux exonérations de charges patronales afin de garantir la pérennité du dispositif.
Il s'agit en second lieu, en application des recommandations émises par la mission IGF-Igas, de réorienter les aides accordées en direction des bas et moyens salaires, pour lesquels elles auraient le plus fort impact . L'évaluation préalable souligne parallèlement la nécessité de « maintenir une forte différenciation sectorielle de l'exonération » et d'accroître la compétitivité des secteurs renforcés définis par la Lodeom : les allègements sont ainsi renforcés pour les secteurs particulièrement exposés à la concurrence .
- S'agissant ensuite du dispositif proposé, il emporte uniquement des modifications de seuils , sans revenir sur l'assiette des cotisations concernées, ni sur le périmètre des entreprises et secteurs d'activité bénéficiaires.
Le paragraphe I du présent article procède ainsi à différentes modifications de l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale , qui prévoit le régime des exonérations en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Saint-Pierre-et-Miquelon, où s'appliquent les dispositions de l'article L. 752-3-1 du même code, n'est donc pas concerné.
Les 1°, 2° et 3° modifient la valeur des seuils, paliers et plafonds applicables aux différentes entreprises bénéficiaires des exonérations, et fixés au III de l'article L. 752-3-2. Au total, le régime des exonérations se voit ainsi modifié :
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Droit en vigueur |
Réforme |
||
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Entreprises de moins de 11 salariés |
Seuil |
1,4 |
1,4 |
|
Palier |
2,2 |
2 |
|
|
Plafond |
3,8 |
3 |
|
|
Entreprises de moins de 11 salariés éligibles au CICE |
Seuil |
1,4 |
1,4 |
|
Palier |
1,8 |
1,6 |
|
|
Plafond |
2,8 |
2,3 |
|
|
Entreprises bénéficiant du dispositif de droit commun |
Seuil |
1,4 |
1,4 |
|
Palier |
1,4 |
1,4 |
|
|
Plafond |
3,8 |
3 |
|
|
Entreprises bénéficiant du dispositif de droit commun éligibles au CICE |
Seuil |
1,4 |
1,3 |
|
Palier |
1,4 |
1,3 |
|
|
Plafond |
2,6 |
2 |
|
|
Entreprises bénéficiant du dispositif renforcé |
Seuil |
1,6 |
1,7 |
|
Palier |
2,5 |
2,5 |
|
|
Plafond |
4,5 |
4,5 |
|
|
Entreprises bénéficiant du dispositif renforcé éligibles au CICE |
Seuil |
1,6 |
1,7 |
|
Palier |
2 |
2,5 |
|
|
Plafond |
3 |
3,5 |
Source : évaluation préalable annexée au présent article
Le 4° modifie le VIII du même article pour préciser que le mode de calcul des exonérations dégressives est fixé par décret.
Le paragraphe II prévoit l'applicabilité de la réforme aux cotisations dues à compter du 1 er janvier 2016.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements d'ordre rédactionnel à cet article.
III - La position de la commission
Votre rapporteur relève que la réforme proposée ne pénalise que modestement les entreprises de moins de onze salariés comme les entreprises bénéficiant du droit commun du dispositif. Une exonération totale est maintenue pour les rémunérations inférieures ou égales à 1,4 Smic. C'est principalement le plafond de l'exonération qui se voit abaissé ; à cet égard, votre rapporteur insiste sur la nécessité d'encourager également l'emploi qualifié dans les outre-mer, notamment par l'embauche de cadres intermédiaires - et en particulier de jeunes ultramarins diplômés - et le développement de la formation.
Il souligne qu'elle bénéficie en revanche aux entreprises du secteur dit « renforcé », soit le secteur le plus exposé à la concurrence dans les territoires ultramarins. Pour ces entreprises, l'ensemble des seuils, paliers et plafonds se voit relevé pour les entreprises bénéficiant du CICE : il s'agit ainsi de maintenir un différentiel de compétitivité en faveur des entreprises ultramarines.
Votre rapporteur relève par ailleurs que si le rapport conjoint de l'IGF et de l'Igas souligne la faible lisibilité du dispositif, cette situation n'est en rien corrigée par le présent article.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 10 (art. 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, art. 34 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, art L 131-4-2 et L. 131-4-3 du code de la sécurité sociale) - Mise en extinction des dispositifs d'exonération de cotisations sociales applicables aux bassins d'emploi à redynamiser, aux zones de restructuration de la défense et aux zones de revitalisation rurale
Objet : Cet article prévoit la mise en extinction de trois dispositifs d'exonération ciblés sur des zones géographiques.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait suite à l'examen et à l'évaluation, par une mission Igas/IGF, des quelque 92 dispositifs spécifiques d'exonération, allègements ou exemption d'assiette de cotisations dans le cadre d'une revue de dépenses publiée en juin 2015.
Il s'agit, pour les dispositifs visant à soutenir l'emploi, de tenir compte du renforcement des allègements généraux et de la mise en oeuvre du crédit d'impôt compétitivité emploi (Cice) pour réexaminer des dispositifs plus anciens et concentrés sur certaines zones.
Parmi les dispositifs dont la suppression est proposée par cet article, deux , les bassins d'emploi à redynamiser (BER) et les zones de revitalisation rurale (ZRR), figurent parmi les cinq dont le « niveau d'alerte » est le plus élevé au regard des indicateurs retenus par la mission (existence de mesures concourant au même objectif, caractère très restreint du champ des bénéficiaires, nombre des bénéficiaires très restreint, coût moyen par individu bénéficiaire élevé, complexité et manque de lisibilité, évaluation négative depuis le dernier changement substantiel).
Les dispositifs en cause partagent la caractéristique, outre leur caractère « zoné » d'avoir un seuil de sortie relativement élevé : 2,4 Smic, ou aucun seuil de sortie, dans le cas des BER.
Pour les zones de restructuration de la défense (ZRR), comme pour les ZRD, au voisinage du Smic (entre 1 et 1,02 Smic) les allègements généraux sont plus avantageux. Au-delà, les dispositifs zonés présentent des niveaux d'exonération nettement plus élevés.
Le dispositif BER , instauré par la loi n° 2006-1771 de finances rectificative pour 2006, est une franchise de cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au Fnal et du versement transport qui s'applique aux salariés pour la fraction de leur rémunération, quel qu'en soit le niveau, inférieure à 1,4 Smic. Elle s'applique aux entreprises qui s'implantent dans la zone entre le 1 er janvier 2007 et le 31 décembre 2017, pour une durée qui varie en fonction de la date d'installation : 7 ans pour les entreprises installées avant le 31 décembre 2013, 5 ans pour les entreprises installées à partir du 1 er janvier 2014. Initialement conçue comme une mesure limitée, elle a été prolongée chaque année depuis 2012. Comme la durée s'applique à compter de la date d'embauche pour les salariés recrutés au cours de cette période, l'extinction du dispositif est prévue en 2025.
Il n'existe que deux zones de BER, la vallée de la Meuse dans les Ardennes et Lavelanet dans l'Ariège, le zonage n'ayant pas été actualisé depuis 2007.
En 2014, ce dispositif a coûté 21 millions d'euros pour 3 683 bénéficiaires, avec un avantage social moyen de 4 643 euros, ce qui est très largement supérieur au coût des autres dispositifs de soutien à l'emploi, notamment à des niveaux de salaire éloignés du Smic. L'estimation de l'avantage différentiel à 1,3 Smic par rapport aux allègements généraux est estimé par la revue de dépenses à 4 000 euros. Il s'ajoute à un dispositif fiscal qui comprend une exonération totale d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés, de taxe foncière et de cotisation foncière des entreprises pendant cinq ans.
Le dispositif ZRR , issu de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville et codifié aux articles L. 131-4-1 (pour les entreprises) et L. 131-4-2 (organismes pour lesquels un don ouvre droit, pour le donateur, à une réduction d'impôt sur le revenu ) du code de la sécurité sociale, est un dispositif d'exonération, pour une durée de douze mois, des cotisations patronales de sécurité sociale, totale jusqu'à 1,5 Smic et dégressive au-delà jusqu'à 2,4 Smic, jusqu'à cinquante salariés.
En 2014, ce dispositif a coûté 22 millions d'euros pour 3 914 bénéficiaires et un coût moyen par bénéficiaire de l'ordre de 4 000 euros. Le taux de recours à ce dispositif est en diminution, les allègements généraux étant plus pérennes. L'avantage différentiel à 1,3 Smic par rapport aux allègements généraux est de 3 557 euros. Le profil des entreprises bénéficiaires a évolué et l'exonération bénéficie majoritairement aujourd'hui aux entreprises agricoles. Un dispositif fiscal complémentaire (art. 1465 A CGI) prévoit des exonérations de cotisation foncière des entreprises et d'impôt sur les bénéfices.
Le dispositif ZRR pour les organismes d'intérêt général (OIG définis à l'article 200 I du code général des impôts) , créé par l'article 15 de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, applicable à tous les contrats conclus avant le 1 er novembre 2007 et dont le coût en 2014 était de 122 millions d'euros, est maintenu et n'est pas concerné par le présent article . La revue de dépenses doute de ses effets en termes d'emplois mais souligne que l'exonération OIG, qui bénéficie pour les deux-tiers au secteur de l'action sociale et de l'hébergement médico-social, a permis d'améliorer les conditions de rémunérations des effectifs, de pallier les diminutions de crédits de certains financeurs publics et de financer des projets. Une suppression de ce dispositif, dont l'extinction est prévue en 2035, supposerait par conséquent de revoir les flux de financement des établissements concernés.
Le dispositif ZRD , instauré par la loi n° 2008-1443 de finances rectificative pour 2008, visait à accompagner les conséquences de la réorganisation de la carte militaire. Il a été conçu sans limitation de durée. Il consiste en une exonération totale de cotisations de sécurité sociale jusqu'à 1,4 smic et dégressive au-delà jusqu'à 2,4 Smic. L'exonération est accordée pour 5 ans après la date d'installation de l'entreprise. Elle est réduite d'un tiers, puis de deux-tiers les quatrième et cinquième années.
En 2014, le coût du dispositif s'est élevé à 11 millions d'euros pour moins de 2 000 bénéficiaires et un coût par bénéficiaire de l'ordre de 4 000 euros. L'avantage différentiel par rapport aux allègements généraux à 1,3 Smic est de 4 115 euros.
Le présent article prévoit une mise en extinction des trois dispositifs (excepté celui concernant les organismes d'intérêt général dans les ZRR) en prévoyant qu'il ne s'applique pas aux salariés embauchés postérieurement à la date de présentation du projet de loi devant le conseil des ministres, le 7 octobre 2015, au titre des rémunérations versées à compter du 1 er janvier 2016.
Les entreprises qui bénéficient actuellement de ces mesures continueront à en bénéficier pour leurs salariés embauchés avant le 7 octobre 2015 :
- au plus tard jusqu'en 2025 pour les BER ;
- pour la dernière année pour les ZRR ;
- pour cinq ans pour les entreprises qui viendraient de s'installer en ZRD.
La prévision de coût global pour ces dispositifs était de 47,5 millions d'euros pour l'année 2016.
L'étude d'impact associée à cet article évalue à 19,6 millions d'euros l'effet report de la suppression de ces dispositifs sur les allègements généraux. L'économie nette résultant de cet article est évaluée à 6,5 millions d'euros en 2016, 12 millions d'euros en 2017 et à 27,8 millions d'euros en 2021.
S'agissant d'exonérations faisant l'objet d'une compensation budgétaire par l'Etat, cette compensation sera ajustée progressivement.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Avec l'avis défavorable du Gouvernement, la commission s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée nationale, cinq amendements de suppression, présentés par Jean-Luc Warsmann, Jean-Louis Costes, Bérengère Poletti, Francis Vercamer et Valérie Rabault ont été adoptés par l'Assemblée nationale.
III - La position de la commission
A la suite du renforcement des allègements généraux, votre rapporteur général partage l'objectif de révision des dispositifs zonés dont l'efficacité en termes d'emplois n'a pas été démontrée et qui soulèvent des questions en termes d'équité de traitement entre les territoires.
Il souligne en revanche que, les coûts par bénéficiaire étant plus élevés que pour les allègements généraux, il est beaucoup plus difficile pour les entreprises, qui ont intégré ces dispositifs dans leur fonctionnement courant, de revenir aux allègements de droit commun.
Pour les ZRR, dont les effectifs bénéficiaires sont concentrés à proximité du Smic, la transition est en cours et il est probable que le dispositif s'éteindra de lui-même. Pour les deux autres dispositifs, l'avantage différentiel par rapport aux allègements généraux est important pour des effectifs rémunérés entre 1,3 et 1,4 Smic.
La commission vous demande de maintenir la suppression de cet article.
* 4 Loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte.
* 5 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances initiale pour 2009.
* 6 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
* 7 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances initiale pour 2014.
* 8 Bâtiment et travaux publics; transports aérien, maritime et fluvial pour les personnels assurant la desserte des Dom, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ; industrie ; restauration ; presse ; production audiovisuelle ; énergies renouvelables ; nouvelles technologies de l'information et de la communication ; pêche, culture marine, aquaculture, agriculture (y compris coopératives agricoles et maritimes) ; centres d'appels ; tourisme ; hôtellerie et activités de loisir ; recherche et développement.
* 9 Au taux de 9 % à compter du 1er janvier 2016, contre 6 % dans l'hexagone.
* 10 Le rapport conjoint Igas -Igf de juin 2015 procédant à la revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques relève que la réforme n'est que « très modestement » pénalisante au-delà de 2,2 Smic.
* 11 89 % des entreprises ultramarines et 54 % des salariés sont concernés.
* 12 Environ 3 % des entreprises ultramarines et 12 % de leurs salariés se situent dans le secteur dit renforcé.
* 13 En application des articles 207 et 244 quater C du code général des impôts.
* 14 Dans le dispositif actuel, les points de sortie varient entre 2,5 et 4,5 fois le niveau du Smic.