B. EN DÉPENSES : UN PROGRAMME D'ÉCONOMIES PERTURBÉ PAR UNE FAIBLE INFLATION
1. Le programme de 50 milliards d'économies
Le programme de stabilité pour 2014 a défini un objectif d'économies de 50 milliards d'euros pour la période 2015-2017 par rapport à la croissance tendancielle des dépenses, dont 21 milliards d'euros devaient être réalisés sur le champ des ASSO.
Ces 21 milliards se répartissaient entre 10 milliards d'euros dans le champ de l'assurance-maladie et 11 milliards d'euros sur d'autres dépenses, soit 7 milliards d'euros d'économies chaque année. Cet objectif suppose de contenir, sur la période, le dynamisme des dépenses de sécurité sociale dans un contexte de vieillissement de la population et de besoin accru de dépenses de santé, à + 1,3%, ce qui paraît ambitieux au regard de la tendance observée sur la période 2007-2012 (+ 3,5%/an).
Figure n° 10 : Les économies prévues par le programme de stabilité 2014 dans le champ des ASSO
(en milliards d'euros)
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Assurance-maladie |
10 |
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Réformes déjà mises en oeuvre dans le champ social |
2,9 |
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Non-revalorisation de certaines prestations |
2 |
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Nouvelle réforme des retraites complémentaires |
2 |
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Réforme de l'indemnisation du chômage |
2 |
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Nouvelle réforme de la politique familiale |
0,8 |
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Amélioration de la gestion des organismes de protection sociale |
1,2 |
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Total |
21 |
Source : programme de stabilité 2014
L'étape de 2015 était particulièrement exigeante, avec un objectif de 9,6 milliards d'économies qui se répartissaient de la façon suivante :
- 3,2 milliards d'euros au titre de l'assurance maladie et 700 millions d'euros au titre des mesures « famille », au sein du périmètre du PLFSS ;
- 500 millions d'euros d'amélioration de la gestion des caisses ;
- 4 milliards d'euros au titre de « mesures déjà prises », contre 2,9 milliards initialement prévus sur l'ensemble de la période ;
- 1,2 milliard d'euros relevant des retraites complémentaires et de l'assurance-chômage.
Les mesures déjà prises se décomposaient de la façon suivante :
Figure n° 11 : Chiffrage gouvernemental des économies en 2015 au titre de mesures déjà prises
(en milliards d'euros)
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Convention Unédic |
1 |
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Réforme des retraites |
1,5 |
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Retraites complémentaires |
0,9 |
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Réformes famille (dont Fnas) |
0,6 |
|
Total |
4 |
Sur le plan d'économies de 50 milliards d'euros, 6 milliards ont été « perdus » du fait de la faible inflation.
Afin de compenser l'effet d'une moindre inflation, cet effort a été complété, à l'occasion du programme de stabilité d'avril 2015, avec 4 milliards d'euros de mesures complémentaires, portant pour l'essentiel sur la dépense. Au total, ces mesures permettraient d'atteindre, en 2015, un solde des administrations publiques de - 3,8 % du PIB, contre un objectif de - 4,1 % retenu dans la LPFP.
En 2015, les ASSO doivent effectuer 1 milliard d'euros d'économie en « rattrapage », dont 0,4 milliard d'euros de correction de l'Ondam, par rapport à l'objectif voté en LFSS 2015, mais voient leur objectif global d'économies légèrement corrigé à la baisse.
Figure n° 12 : Plan de 50 milliards d'euros d'économies 2015-2017
(en milliards d'euros)
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2015 |
2016 |
2017 |
Total |
|
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Ondam |
3,2 |
3,4 |
3,4 |
10 |
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Autres |
3,2 |
3,2 |
3,1 |
10,3 |
|
Économies ASSO |
6,4 |
7,4 |
6,5 |
20,3 |
Source : RESF
En 2015, un ralentissement de la progression des dépenses (+ 1,6 % contre + 2,3 % en 2014) serait effectivement constaté tenant, en particulier, aux mesures adoptées dans la loi de financement pour 2015 sur la branche famille, à la faiblesse de l'inflation et aux mesures d'économie intervenues dans le champ de l'assurance maladie. En 2015, les administrations de sécurité sociale contribueraient à hauteur de 0,8 point à la croissance de la dépense publique.
Cette contribution intègre notamment l'effet des réformes des retraites de 2014, la mesure de stabilisation des pensions, la réforme des prestations familiales et une progression de l'Ondam contenue à 2 %, tandis que les dépenses d'assurance chômage resteraient dynamiques.
En 2016, la deuxième étape du plan d'économies de 50 milliards d'euros sur le tendanciel d'évolution des dépenses publiques devrait se traduire par 7,4 milliards d'économies sur le champ des administrations de sécurité sociale.
Lors de son intervention dans la discussion générale à l'Assemblée nationale, le ministre Christian Eckert les a détaillés comme suit :
- 3,4 milliards d'euros dans le champ de l'Ondam (contre 3,2 milliards d'euros en 2015) ;
- 1 milliard d'euros au titre de l'impact de mesures déjà décidées (modulation des allocations familiales, mesures de la dernière loi retraite et, en particulier, cumul emploi-retraites, décalage de la revalorisation des prestations) ;
- 3 milliards d'euros au titre d'autres mesures dont :
- 500 millions d'euros d'économies sur les coûts de gestion des organismes de sécurité sociale ;
- 500 millions d'euros sur le mode de revalorisation des prestations ;
- 300 millions d'euros au titre de la lutte contre la fraude et du ralentissement des dépenses d'action sanitaire et sociale ;
- 1 milliard d'euros au titre des régimes de retraite complémentaires ;
- 800 millions d'euros au titre du régime d'assurance-chômage.
2. 0,5 % d'augmentation des dépenses en 2016
La dépense des administrations de sécurité sociale progresserait de 0,5 % en 2016 (1,3 % à périmètre constant) sous l'effet du nouveau mode de revalorisation des prestations, des économies attendues dans le champ de l'Ondam et de l'impact de l'accord sur les régimes de retraite complémentaire, que le Gouvernement évalue à 1 milliard d'euros en 2016.
La progression de l'Ondam sera limitée à 1,75 %, soit une économie supplémentaire de 0,5 milliard par rapport à la programmation. D'autres économies permettront de dégager 1,7 milliard d'euros. Les prestations sociales ralentiraient notamment sous l'effet de la montée en charge de la réforme du cumul emploi retraite (0,25 milliard d'euros), de la montée en charge, plus progressive que prévue, de la loi d'adaptation de la société au vieillissement (0,1 milliard d'euros) et d'économies sur l'action sociale et sur les dépenses de gestion des organismes de protection sociale (0,2 milliard d'euros).
Des économies complémentaires seront permises par un meilleur contrôle des ressources des bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et de l'aide à la complémentaire santé (0,1 milliard d'euros). L'atteinte de l'objectif d'économie de 2 milliards d'euros sur le régime d'assurance chômage (y compris effets de la convention de 2014) nécessitera de dégager 500 milliards d'euros d'économie.
Le ratio de dépense publique, hors crédits d'impôt, serait en baisse en 2015 et 2016, à 55,8 % puis 55,1 % du PIB après 56,4 % en 2014. Ce rythme de baisse est conforme à ce qui était prévu au moment de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014-2019. En effet, le rythme de croissance de la dépense a été abaissé via des mesures d'économies complémentaires afin de compenser les effets négatifs sur la trajectoire de finances publiques d'une inflation moindre qu'anticipé.
En 2016, le taux de croissance de la dépense publique (hors crédits d'impôt) s'élèverait à 1,3 %. L'effort en dépense de 0,5/0,6 point de PIB serait partiellement réduit par les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires en lien avec le CICE et le Pacte de responsabilité (- 0,1 point de PIB). Au total, l'ajustement structurel atteindrait 0,5 point de PIB.
En 2016, la contribution des dépenses sociales à la progression de la dépense publique ne serait plus que de 0,5 point , à périmètre constant (hors effet de la budgétisation des allocations de logement à caractère familial). Au-delà des économies mises en oeuvre en 2016 sur le champ des dépenses de santé comme des autres dépenses de protection sociale, l'amélioration progressive du marché de l'emploi entraînerait une amélioration sur le front des dépenses de chômage.
Figure n° 13 : Contribution des sous-secteurs à la croissance de la dépense publique en valeur (en points de contribution)
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2015 |
2016 |
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APU (hors crédits d'impôt) |
1 |
1,3 |
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État (hors crédits d'impôt) |
0,2 |
0,5 |
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ODAC |
0,1 |
0 |
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APUL |
-0,1 |
0,2 |
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ASSO |
0,8 |
0,5 |
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Source : RESF
La contribution de l'Etat porte notamment la marque des transferts de charges issus du pacte de responsabilité et de la budgétisation de la nouvelle prime d'activité.