II. L'ACCORD DE MODIFICATION DU 11 SEPTEMBRE 2009
La révision de l'accord était envisagée dans le texte même de l'Accord et constitue un processus classique de mise à jour que l'Union européenne effectue pour moderniser et conforter les accords existants.
Outre les mises à jour d'approfondissement et de précision pour lesquelles votre Rapporteure vous invite à consulter le rapport précité de la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, l'Accord de modification est caractérisé par le renforcement conséquent de la coopération dans le domaine de la sécurité et par l'absence de dispositions concernant les relations commerciales qu'il est désormais envisagé d'aborder dans le cadre d'un accord aux dimensions régionales.
A. L'ÉTENDUE DES MODIFICATIONS ET LEURS FONDEMENTS
Formellement, l'accord n'est composé que de quatre articles , dont le premier rassemble l'ensemble des modifications introduites.
Les trois derniers sont classiques et n'appellent pas de commentaires particuliers : l' article 2 énumère les langues dans lesquelles le texte est rédigé et précise que chaque version fait également foi. L' article 3 rappelle que la Communauté, les États membres et l'Afrique du Sud approuvent l'accord selon les procédures qui leurs sont propres et se notifient l'accomplissement de ces procédures. Aux termes de l' article 4 , l'accord entre en vigueur au premier jour du mois suivant celui au cours duquel les parties se notifient l'achèvement des procédures.
C'est en conséquence l' article 1 er de l'accord qui recèle la totalité des modifications apportées. 25 articles ont été touchés à un titre ou à un autre : certains remplacés, d'autres modifiés. Dix articles nouveaux ont également été ajoutés. Ils portent majoritairement sur les problématiques sécuritaires .
1. De nombreuses modifications apportées relèvent de compétences partagées entre l'Union européenne et les Etats membres 12 ( * ).
Il s'agit d'un accord mixte qui porte à la fois sur des matières relevant de la compétence de l'Union européenne, et sur des matières relevant au moins, pour partie, de celle des Etats membres et doit, pour entrer en vigueur, être également approuvé et ratifié par ces derniers.
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Il est possible d'indiquer les éléments suivants en matière de répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres visées à l'article 1 er : Le § 3) porte sur la société de l'information et la valorisation des technologies de l'information et de la communication. A cet égard, il convient d'indiquer que cette politique concerne notamment les réseaux transeuropéens, qui font l'objet d'une compétence partagée au titre de l'article 4, paragraphe 2, sous h) TFUE, et dont il semble qu'il soit en grande partie couvert par des règles communes. Cela étant, la coopération dans le domaine des TIC est définie de manière large et ne semble pas se limiter aux réseaux transeuropéens, mais toucher également à des domaines relevant du secteur culturel, qui fait l'objet d'une compétence d'appui de l'UE en vertu de l'article 6, sous c) (et à ce titre relève, en tout état de cause, de la compétence des Etats membres quel que soit le niveau d'engagement de l'UE en la matière). Les § 4) et 5) portent sur les politiques énergétiques et l'exploitation minière, qui relèvent d'une compétence partagée en vertu de l'article 4, paragraphe 2, sous i) TFUE. A cet égard, cette compétence demeure partagée en ce qui concerne son exercice par le biais des accords internationaux, en particulier dans la mesure où la détermination des sources de production énergétique demeurent de la compétence des Etats membres. Les § 6) et 7) portent sur les transports, compétence partagée en vertu de l'article 4, paragraphe 2, sous g), TFUE. Les services de transports, en particulier maritimes, ne sont dans leur ensemble pas en grande partie couverts par des règles communes, en particulier en ce qui concerne la sécurité des transports, l'accès aux services portuaires et aéroportuaires, ou le commerce maritime international, pour lesquels les Etats membres conservent leur compétence. Le § 8) concerne le tourisme, compétence d'appui de l'Union en vertu de l'article 6, sous d), TFUE. A ce titre, les Etats membres conservent leur compétence en la matière. Les § 9) à 20) relèvent de la politique de la coopération au développement. Celle-ci relève d'une compétence partagée en vertu de l'article 4, paragraphe 4, TFUE. Cependant, il s'agit non pas d'une compétence partagée dans laquelle les Etats membres cessent d'exercer leur compétence dès lors que l'Union a exercé la sienne, mais d'une compétence partagée « non concurrente » dans laquelle l'exercice par l'Union de cette compétence ne prive pas les Etats membres de la possibilité d'exercer la leur. Il s'agit donc en toutes hypothèses d'une compétence partagée. Le § 21) porte sur la coopération en matière scientifique et technologique, qui relève d'une compétence partagée non concurrente (cf supra) en vertu de l'article 4, paragraphe 3, TFUE. Le § 22) relatif à l'environnement relève d'une compétence partagée en vertu de l'article 4, paragraphe 2, sous e), TFUE. Cependant, il convient de relever que ce domaine est couvert par de très nombreuses règles communes, et qu'il ne peut être exclu que la coopération en la matière relève de la compétence exclusive de l'Union. Une telle analyse, particulièrement complexe, est à confirmer par les ministères techniques concernés. Le § 23), relatif à la culture, relève d'une compétence d'appui de l'Union en vertu de l'article 6, sous c), TFUE. A ce titre, les Etats membres conservent leur compétence en la matière. Les §25), 26), 27) relatifs à la coopération en matière de drogue illicite, d'armes de destruction massive, de lutte contre le terrorisme, de blanchiment de capitaux et financement du terrorisme, lutte contre la criminalité organisée, mercenaires, cour pénale internationale, immigration, portent sur des domaines qui continuent de relever pour tout ou partie de la compétence des Etats membres. |
Il y a lieu de considérer que la France n'approuvera l'Accord qu'au titre des matières qui relèvent, au moins pour partie, de la compétence des États membres.
2. Certaines des dispositions de l'Accord ne peuvent être ratifiées ou approuvées qu'en vertu d'une loi selon les dispositions de l'article 53 de la Constitution.
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L'Accord n'étant, pour ce qui concerne les matières relevant de la compétence des Etats membres, ni un traité de paix, ni un traité de commerce, ni un traité portant sur l'état des personnes ou portant cession, annexion ou échange de territoire n'entraînant aucun transfert de compétences étatiques à une organisation internationale, et ne portant pas éléments constitutifs d'une telle organisation. Il convient de vérifier s'il modifie des dispositions de nature législative 13 ( * ) . Il suffit qu'une disposition d'un accord relève d'un des domaines visés par l'article 53 de la Constitution pour que l'ensemble du texte soit soumis à autorisation parlementaire. En l'espèce, au moins deux stipulations relèvent du domaine de la loi : - l'article premier, paragraphe 26, de l'Accord, modifiant l'article 91 de l'Accord CDC, prévoit notamment que les parties coopèrent en vue d'améliorer le niveau de protections des données à caractère personnel afin de l'adapter aux normes internationales les plus élevées et de faciliter l'échange de données conformément à la législation nationale en vigueur en respectant les normes internationales les plus élevées, notamment la protection des droits fondamentaux. A cet égard, le Conseil d'Etat a considéré qu'un accord contenant des dispositions relatives à l'échange de données nominatives porte sur des matières relevant en droit interne du domaine de la loi au titre des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; - l'article premier, paragraphe 27, de l'Accord, insérant un article 91 A, prévoit notamment que les parties conviennent de coopérer et de contribuer à la réalisation à l'objectif de non-prolifération des armes de destruction massive en prévoyant des sanctions efficaces, notamment celles fondées sur le droit pénal en cas d'infraction au régime de contrôle des exportations. |
3. Les modifications apportées aux dispositions en matière de coopération économique
Plusieurs articles du titre IV relatif à la coopération économique font l'objet d'une modification.
C'est en premier lieu le cas de l' article 55 « Société de l'information - télécommunications et technologies de l'information » devenu obsolète, compte tenu de l'évolution rapide du secteur qui fait l'objet d'une rédaction entièrement nouvelle qui redéfinit les objectifs de la coopération 14 ( * ) , les modalités de la coopération restant globalement les mêmes.
L' article 57 , relatif à la coopération en matière d'énergie, est modifié en plusieurs points. Il est ainsi précisé désormais qu'outre « le développement de politiques énergétiques et d'infrastructures appropriées » , la coopération favorise aussi celui de leur cadre réglementaire ; que la garantie de la sécurité énergétique de l'Afrique du Sud passe par la diversification de ses sources d'énergie ; que l'amélioration des performances des opérateurs énergétiques porte désormais aussi sur le plan environnemental. Il a été procédé à l'ajout d'un alinéa pour « promouvoir la coopération dans le domaine de la réglementation du secteur énergétique en Afrique australe. » Ces dispositions sont importantes car le bouquet électrique sud-africain reste largement dominé par les énergies fossiles à 92,7 % en 2012, dont le charbon pour la majeure partie, et qu'un effort colossal reste à faire pour développer les énergies renouvelables.
La problématique du développement durable est abordée à plusieurs reprises dans l'accord. On peut préciser que la coopération entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud en la matière, comme en matière de lutte contre le changement climatique, comprend des échanges d'information, la mise à disposition d'assistance technique ainsi que la participation au financement de projets, en particulier via des prêts de la Banque européenne d'investissement (285 millions d'euros ont ainsi été prêtés sur la période 2007-2013 pour des projets dans le domaine de l'énergie solaire) 15 ( * ) .
Les modifications apportées à l' article 58 sur la coopération en matière d'exploitation minière sont pour l'essentiel formelles ; l'article est renforcé par l'ajout d'un axe visant à « soutenir les politiques et les programmes qui favorisent l'enrichissement sur place des minerais et qui créent des possibilités de collaboration dans le cadre du développement du secteur de l'enrichissement des minerais. » À l' article 59 , le secteur ferroviaire est ajouté aux axes de la coopération destinée à améliorer la sécurité des transports, qui ne portait jusqu'alors que sur les trafics aérien et maritime.
Un article 59 A est inséré en matière de transport maritime. Il vise à favoriser le développement de l'industrie maritime des parties.
L' article 60 , sur la coopération en matière de tourisme, est modifié sur des points de détails qui n'appellent pas de commentaire.
4. Les changements apportés à la coopération au développement
Au titre de la coopération au développement, objet du titre V de l'accord de 1999, une douzaine d'articles sont révisés.
L'ambition a tout d'abord été de prendre en compte les tendances internationales en matière d'aide au développement. À cet égard, l' article 65 est modifié pour inclure la préoccupation de l'efficacité de l'aide et mentionner les objectifs du millénaire pour le développement . À cet égard, les performances de l'Afrique du Sud ne semblent pas être parmi les meilleures.
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S'agissant de l' OMD 1 - élimination de l'extrême pauvreté et de la faim - l'Afrique du Sud a fait d'importants progrès, mais elle se situe encore à 10 % en deçà de la cible de réduction de moitié, entre 1990 et 2015, de la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour ; la proportion de personnes souffrant de la faim a diminué de 25 %. L'Afrique du Sud est en revanche en bonne voie pour atteindre la cible de 100 % d'alphabétisation pour les 15 à 24 ans, OMD 2 , et enregistre un taux d'alphabétisation plus élevé chez les filles que chez les garçons. De même, le niveau de parité dans l'enseignement primaire, correspondant à l'OMD 3, est dépassé en Afrique du Sud et le pays est ainsi confronté à la nécessité de corriger le déséquilibre actuellement observé en défaveur des garçons. Le système éducatif sud-africain n'en continue pas moins de rencontrer de très sérieuses difficultés. les stigmates de la Bantu Education 16 ( * ) restant encore vifs et situant l'Afrique du Sud parmi les pays ayant les pires indices au niveau mondial. Les indices en matière de santé présentent des bilans contrastés pour les OMD 4 et 5 : malgré une diminution importante, de 74 %o en 2000 à 42 %o en 2011, l'Afrique du Sud présente un taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans supérieur à la plupart des pays de même statut socio-économique. La mortalité maternelle ne diminue que très lentement, en partie à cause du VIH, et le pays ne devrait pas atteindre les objectifs 2015. La lutte contre les trois pandémies, VIH, paludisme et tuberculose, ciblées par l' OMD 6 présente des résultats également insuffisants : le VIH représente la priorité sanitaire numéro un. La prévalence est estimée à 12,2 % de la population générale et à 18,8 % de la population sexuellement active, soit 6,4 millions de personnes, ce qui constitue un record mondial. Les femmes sont plus touchées que les hommes, respectivement 14,4 % et 9,9 %, et l'incidence, bien qu'en baisse de moitié depuis 2005, reste considérable avec environ 400 000 personnes infectées chaque année. Environ 2,6 millions de personnes sont sous antirétroviraux, soit un peu plus de 80 % de la population éligible selon les normes de l'OMS, ce qui a permis une chute drastique de la mortalité due au sida. Le programme national de lutte contre le paludisme remporte de son côté de grands succès : le nombre de cas a ainsi chuté de 64 500 en 2000 à moins de 7 000 en 2012 et celui des décès de 460 à 70. En outre, les trois-quarts des cas sont importés, essentiellement du Mozambique et du Zimbabwe. L'Afrique du Sud vise l'élimination, avec l'objectif de stopper la transmission locale pour 2018. Enfin, l'incidence de la tuberculose est très forte, c'est la 3 e la plus élevée du monde. La prévalence toucherait environ 530 000 personnes, malgré une légère décrue depuis 2010, avec près de 70 000 décès annuels. Deux patients tuberculeux sur trois sont également infectés par le VIH. L'Afrique du Sud est aussi très touchée par la tuberculose multi-résistante et extra-résistante (17 % des cas mondiaux). |
5. Les révisions sur d'autres aspects
Le titre VI porte sur la coopération entre l'UE et l'Afrique du Sud dans d'autres domaines que le développement.
Un nouvel article 83 , beaucoup plus détaillé, aux termes duquel « les parties recherchent des partenariats scientifiques et technologiques d'intérêt mutuel, renforcent la coopération sur la base des programmes-cadres de l'Union européenne », a été introduit 17 ( * ) . L'Afrique du Sud est le premier bénéficiaire non-européen des programmes de l'UE pour la recherche avec en particulier des actions dans le domaine de la santé, de l'environnement et de la bio-économie. Des projets en matière spatiale sont également mis en oeuvre, des projets sur la recherche marine et sur les mines et minerais sont envisagés. Un comité conjoint se réunit chaque année.
L' article 84 , relatif à la coopération en matière d'environnement est modifié à la marge, la coopération en matière de contrôle de la qualité de l'air étant ajoutée.
Le texte initial de l' article 85 , en matière de culture, est intégralement remplacé. Aux côtés du dialogue des cultures et sur la politique en matière culturelle, la question du renforcement et du développement d'un secteur compétitif d'industries culturelles est notamment abordée, ainsi que la coopération au sein des enceintes internationales, comme l'UNESCO, afin de renforcer la protection et la promotion de la diversité culturelle et d'encourager le dialogue interculturel au niveau international.
Enfin, l' article 91 , protection des données, est modifié pour faire référence aux normes internationales les plus élevées en la matière.
* 12 La répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres est régie par le Titre I du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
En matière d'accords internationaux, l'Union est ainsi exclusivement compétente en ce qui concerne la conclusion d'accords relevant de l'un des domaines énumérés à l'article 3 TFUE, mais aussi pour les accords portant sur un domaine relevant des compétences partagées déjà en grande partie couvert par les règles communes. En effet, conformément à l'article 3, paragraphe 2, TFUE, qui a codifié la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, l'Union dispose également d'une compétence exclusive pour la conclusion d'accords internationaux portant sur des domaines relevant de la compétence partagée au plan interne « lorsque [la] conclusion [de ces accords] est prévue dans un acte législatif de l'Union, ou est nécessaire pour lui permettre d'exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée ».
S'agissant de cette troisième hypothèse, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour de justice, les Etats membres ne peuvent plus signer et conclure d'engagements internationaux dans des domaines relevant des compétences partagées au plan interne qui ont fait l'objet d'une harmonisation complète au niveau de l'Union (voir, notamment, arrêt du 5 novembre 2002, Commission/Danemark, C-467/98, points 83 et 84, et avis de la Cour de justice 1/03, du 7 février 2006, point 122) ou dans des domaines relevant des compétences partagées au plan interne qui sont couverts en grande partie par des règles communes, c'est-à-dire par des règles de droit dérivé (voir, notamment, avis de la Cour de justice 2/91 du 19 mars 1993, points 25 et 26). A cet égard, la Cour de justice a précisé qu'il suffisait que l'engagement international en cause porte sur ces règles communes sans qu'il soit nécessaire que cet engagement contrevienne à ces règles (voir avis 1/03, précité, point 142). L'Union est exclusivement compétente pour signer et conclure de tels accords. On parle alors de compétence externe exclusive par exercice : l'Union est devenue exclusivement compétente au plan externe dès lors qu'elle a exercé sa compétence au plan interne dans les domaines de compétences partagées.
Il en résulte que la détermination de l'existence de compétences exclusives de l'Union en matière d'accords internationaux dans les domaines de compétences énumérés à l'article 4 TFUE nécessite un examen approfondi de l'existence de règles communes et de leur étendue.
* 13 Le Conseil constitutionnel a jugé qu'un traité ou un accord doit être soumis à autorisation parlementaire d'approbation s'il porte sur une matière de nature législative, sans qu'il soit besoin qu'il modifie une telle matière (Décision n° 70-39 DC du 19 juin 1970).
* 14 « a) promouvoir l'émergence d'une société de l'information ouverte à tous privilégiant le développement ; b) soutenir la croissance et le développement du secteur des TIC, y compris les PMME (petites, moyennes et micro-entreprises) ; c) aider la coopération entre les pays de l'Afrique australe dans ce domaine, et plus généralement au niveau du continent. »
* 15 Par ailleurs, dans le cadre du partenariat dans le domaine de la science et de la technologie, un comité de coopération conjoint, UE-Afrique du Sud, en matière de sciences et technologie se réunit chaque année, le dernier en décembre 2014, au Cap. L'Afrique du Sud est par ailleurs le premier bénéficiaire non-européen des programmes de l'UE pour la recherche avec, en particulier, des actions dans le domaine de l'environnement et de la bio-économie.
* 16 La « Bantu education » , instituée en 1953, organisait la ségrégation raciale au sein du système éducatif, du primaire à l'enseignement supérieur. N'étaient enseignées aux Noirs que les seules disciplines jugées utiles pour qu'ils occupent la place qui leur était assignée dans la société d'apartheid. Son héritage perdure aujourd'hui encore.
* 17 L'article précise que « les parties accordent une attention particulière à la maîtrise de la science et de la technologie afin de soutenir la croissance et le développement durables de l'Afrique du Sud (...) ainsi qu'à l'avancement du programme de développement durable mondial et au renforcement des capacités scientifiques et technologiques de l'Afrique ». Il évoque certains des aspects sur lesquels pourra porter cette coopération, notamment les questions liées à la science et à la technologie pour les programmes de réduction de la pauvreté ; les échanges et partenariats concernant la recherche et l'innovation afin de contribuer à la coopération économique et à la création d'emplois ; la coopération dans le cadre d'infrastructures et de programmes mondiaux de recherche de pointe ; le soutien des programmes scientifiques et technologiques pour le continent africain et ses régions.