N° 703
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 septembre 2015 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , autorisant la ratification de l'accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la République d' Afrique du Sud , d'autre part, modifiant l'accord sur le commerce , le développement et la coopération ,
Par Mme Nathalie GOULET,
Sénateur
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mmes Leila Aïchi, Nathalie Goulet , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall . |
Voir le(s) numéro(s) :
|
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
1239 , 2876 et T.A. 551 |
|
|
Sénat : |
561 et 704 (2014-2015) |
|
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Plusieurs accords sont venus concrétiser l'ambition d'intensifier les relations entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud depuis la fin de l'apartheid :
- l'accord sur le commerce, le développement et la coopération, signé le 11 octobre 1999 et entré en vigueur le 1 er mai 2004, qui en a fixé le cadre global ;
- le partenariat stratégique, conclu en 2007, qui a renforcé la cohérence et la dimension politique de la relation bilatérale.
L'accord signé le 11 septembre 2009, modifiant celui de 1999, objet du présent projet de loi, vise à son tour à étendre la coopération à plusieurs domaines non couverts par les textes antérieurs et à renforcer l'existant.
Ces accords traduisent le poids de l'Afrique du Sud, sur les plans tant économique que politique, et le rôle qu'elle entend jouer tant sur le continent africain que sur la scène internationale, notamment comme membre des BRICS et du G20 dont elle est le seul membre africain.
Si le dernier sommet UE-Afrique du Sud à Pretoria le 18 juillet 2013 a permis de révéler des convergences plus fortes sur les sujets de politique internationale que les années précédentes, notamment sur le Zimbabwe, le Sahel et le Proche-Orient, l'Afrique du Sud n'est pas un interlocuteur facile de l'Union sur les questions africaines et a souvent fait preuve de méfiance vis-à-vis de l'action des Européens, en préférant mettre en avant les enjeux d'appropriation.
L'Afrique du Sud n'en reste pas moins encore fragile. Plus de vingt ans après la fin de l'apartheid, le pays reste confronté à d'importants et nombreux défis.
Sur le plan politique interne, l'ANC a gardé son hégémonie totale et aucune alternance n'est encore intervenue depuis les premières élections libres en 1994 1 ( * ) . Les tensions sont fortes sur fond de frustrations sociales et de scandales politiques et financiers.
En dépit de ses atouts (qualité du système financier, grandes entreprises de taille mondiale, solidité d'une partie de l'enseignement supérieur, potentiel minier exceptionnel), l'économie traverse une conjoncture difficile. Elle est confrontée à une grave crise énergétique structurelle 2 ( * ) qui a conduit à une révision des prévisions de croissance pour 2015 et dont elle ne pourra sortir sans le développement de grands projets d'infrastructures à l'échelle régionale. La situation financière dégradée et les ingérences politiques dans la gestion de nombreuses entreprises publiques, les mauvaises performances du système éducatif 3 ( * ) constituent des freins qui empêchent le pays d'atteindre les 5% de croissance nécessaire à la résorption des inégalités et d'un chômage massif qui touche un actif sur quatre. Après des années de hausses de salaires sans rapport avec l'évolution de la productivité, la crise de la compétitivité sud-africaine se traduit par un fort déficit commercial (2,5% du PIB en 2014). La résorption du déficit budgétaire (4,1% du PIB) se heurte à l'étroitesse de la base fiscale, reflet des fortes inégalités sociales 4 ( * ) . Enfin la piètre qualité du dialogue social (multiplication de grèves dures fortement réprimées, apparition d'émeutes raciales) caractérise une situation sociale très tendue avec un accroissement des inégalités. Ces déséquilibres ont été sanctionnés en novembre 2014 par une dégradation de la notation par l'agence Fitch. L'évolution de la législation sud-africaine pour moderniser son économie 5 ( * ) est suivie attentivement par les milieux d'affaires et les investisseurs étrangers.
Les accords de coopération et de partenariat que l'UE conclut avec l'Afrique du Sud n'en sont que plus justifiés.
I. DES RELATIONS DE L'UNION EUROPÉENNE AVEC L'AFRIQUE DU SUD ENCADRÉES PAR DEUX ACCORDS
L'accord sur le commerce, le développement et la coopération, signé en 1999, a constitué la pièce maîtresse de la relation entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud. Le dialogue et les coopérations instaurés dans ce cadre ont été renforcés par la conclusion d'un accord de partenariat stratégique en 2007.
Pour la description exhaustive du contenu de ces accords, votre Rapporteure vous convie à vous reporter aux pages 7 à 15 du rapport de son collègue député, M. Jean Glavany, au nom de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale 6 ( * ) .
Elle relève particulièrement les points suivants :
1. L'Accord sur le commerce, le développement et la coopération de 1999 appartient à une catégorie d'instruments classiques mis en oeuvre par l'Union européenne pour encadrer ses relations et celles de ses Etats membres avec des pays tiers. Ces accords reposent en règle générale sur un triptyque : consolidation des relations politiques sur la base d'une reconnaissance commune des valeurs démocratiques et des droits de l'homme, renforcement des relations commerciales par l'élimination progressive et souvent asymétrique (compte tenu des écarts du niveau de développement) des obstacles douaniers et réglementaires avec, pour objectif, l'instauration d'une zone de libre-échange et mise en oeuvre d'une coopération dans le domaine économique et industriel, y compris la protection et la promotion des investissements mais aussi la coopération au développement.
|
En conformité avec les dispositions de l'accord instituant l'OMC, les parties « sont convenues d'établir une zone de libre-échange » , qui est instituée progressivement pendant une période de transition maximale de douze ans pour l'Afrique du Sud et de dix ans pour la Communauté. Cette zone de libre-échange concerne la libre circulation des marchandises dans tous les domaines, ainsi que sur la libéralisation des échanges de services et la libre circulation des capitaux. Dans de nombreux domaines, en premier lieu l'industrie, l'accord vise à encourager la coopération entre opérateurs économiques, à soutenir les efforts de restructuration et de modernisation, à favoriser le développement de l'initiative privée, à promouvoir une meilleure utilisation des ressources humaines et du potentiel de l'Afrique du Sud (article 51). Le titre V de l'accord porte sur la coopération au développement entre la Communauté et l'Afrique du Sud 7 ( * ) . S'agissant de la lutte contre la drogue et le blanchiment de capitaux, l'article 90 prévoit la promotion du plan sud-africain et l'amélioration des programmes régionaux en la matière 8 ( * ) . |
2. La conclusion d'un partenariat stratégique constitue un moyen d'amplifier ces relations compte tenu du rôle de phare joué par l'Afrique du Sud sur le continent et sa position d'acteur clef sur la scène internationale . Ce partenariat repose sur deux piliers principaux : un dialogue soutenu sur des questions d'intérêt commun comme le changement climatique, l'économie mondiale, le commerce bilatéral, la paix et la sécurité, ainsi que les dialogues sur les politiques publiques et la coopération dans de nombreux domaines (environnement, sciences et technologies, transports, espace, etc.).
3. Le bilan de ces accords est globalement positif .
Le dialogue politique s'est structuré , dans le cadre du « Conseil de coopération », comité mixte supervisant l'ensemble des relations entre l'UE et l'Afrique du Sud depuis l'entrée en vigueur de l'Accord de 1999. Depuis 2004, il se réunit au niveau ministériel. Depuis la signature du partenariat stratégique de 2007, le dialogue bilatéral prend la forme de réunions régulières : un sommet annuel au niveau des chefs d'État, le seul existant avec un État d'Afrique subsaharienne, et une réunion ministérielle semestrielle. Par ailleurs, un conseil conjoint de coopération évalue chaque année les progrès effectués dans la mise en oeuvre des programmes sectoriels de coopération.
Le dernier et sixième sommet annuel entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud s'est tenu à Pretoria le 18 juillet 2013, en présence du Président Zuma pour l'Afrique du Sud et des Présidents Van Rompuy et Barroso pour l'Union européenne. Il a été l'occasion de progresser sur le sujet difficile du commerce, en particulier la négociation d'un accord de partenariat économique (APE) avec la SADC (voir infra).
Sur le plan commercial, l'accord de 1999 a permis d'accroître de plus de 50 % les échanges commerciaux entre les parties. L'UE est ainsi devenue le principal partenaire commercial de l'Afrique du Sud.
Lors de sa signature en 1999, l'accord couvrait environ 90 % des échanges bilatéraux entre l'UE et l'Afrique du Sud. Au terme d'un processus de libéralisation des échanges organisée de manière asymétrique, sur une période de douze ans pour l'Afrique du Sud et de dix ans pour l'UE, 95 % des exportations sud-africaines en Europe bénéficient d'un accès libre au marché communautaire, contre 86 % des exportations européennes en Afrique du Sud.
|
L'Union européenne demeure le principal partenaire commercial de l'Afrique du Sud malgré l'érosion sensible et régulière de sa part de marché au profit des pays émergents dont la Chine qui est devenue en 2009 le premier fournisseur et client de l'Afrique du Sud. L'Afrique du Sud représentait, en 2012, 1,4% du commerce extérieur de l'UE, alors que l'UE représentait 24,3% du commerce de l'Afrique du Sud. L'UE concentre aussi aujourd'hui près d'un quart des exportations sud-africaines et assure près du tiers des importations. L'Afrique du Sud est également le principal partenaire commercial de l'UE en Afrique. Les exportations Pretoria de l'Union européenne vers l'Afrique du Sud ont augmenté en moyenne de 9,5 % chaque année depuis l'entrée en vigueur de l'accord. Le commerce bilatéral entre la France et l'Afrique du Sud s'est élevé à 2,8 milliards d'euros en 2014, en hausse de 8,8%. Les exportations françaises se sont établies à 1947 millions d'euros en progression de 9% en raison de la vente de 6 Airbus A320 , mais contractées hors segment aéronautique. Les exportations sud-africaines, 874,8 millions d'euros, sont en progression de 8,2%. L'Afrique du Sud représente le 56 e fournisseur de la France (3 e parmi les pays d'Afrique sub-saharienne derrière le Nigéria et l'Angola. Bien que ne représentant que le 39 e débouché à l'exportation pour la France, elle reste un partenaire de premier plan constituant le 11 e excédent commercial au plan mondial avec un solde supérieur à 1 milliard d'euros. |
Les pays européens figurent également en bonne place en termes d'investissements directs, même si leur part diminue.
|
78,5% du stock des investissements directs étrangers en Afrique du Sud provenait des pays européens (Royaume-Uni : 48,4%, Pays-Bas 16,8%). Le poids de la Chine (3,7%) a été multiplié par 120 de 2007 à 2013. Parallèlement, les investissements sud-africains à l'étranger sont de plus en plus orientés vers les pays émergents, notamment la Chine qui est devenue la première localisation avec 31,5% de l'encours total (contre 13,1% fin 2011), suivie de la Grande-Bretagne (11% contre 18,5% fin 2011). Le poids des IDE vers l'Europe a chuté au cours de la décennie écoulée (83% en 2001, 36,7% fin 2013). L'Afrique a progressé de 7% à 17,2% sur la même période. Les investissements français en Afrique du Sud se sont constitués en majorité à partir de 1994 (fin de l'apartheid). L'encours des IDE a été multiplié par 4 entre 2000 et 2010, mais replié depuis pour atteindre 1038 millions d'euros fin 2013. Les investissements sud-africains en France se sont réduits malgré quelques opérations d'envergure : rachat du distributeur Conforama par la société Steinhoff, rachat d'activités pharmaceutiques par la société Aspen Pharmacare . |
L'Afrique du Sud est le premier bénéficiaire de l'aide communautaire sur le continent et l'Union européenne et ses États membres apportent à peu près 70 % du total des ressources fournies par les bailleurs , soit environ 1,3 % du budget de l'État et 0,3 % de son PIB.
L`Afrique du Sud est partie à l'accord de Cotonou entre les Etats ACP et l'UE, avec un statut spécial qui ne lui donne pas accès au Fonds européen de développement.
Pour la période 2000-2006, l'aide européenne a été mise en oeuvre à travers le Programme européen pour la reconstruction et le développement (PERD), doté de 885,5 M€ 9 ( * ) . Entre 2007 et 2013, la coopération a relevé principalement du nouvel Instrument de Coopération au Développement (ICD). L'Union européenne est le second donateur avec 969 millions d'euros engagés et 861,8 décaissés 10 ( * ) .
Pour 2014-2020, l'application à l'« Instrument de coopération pour le développement » (ICD) du principe de différenciation entre pays récipiendaires aboutit à une concentration de l'aide vers les pays les plus pauvres. C'est pourquoi l'enveloppe bilatérale destinée à l'Afrique du Sud est fortement réduite. Le programme indicatif pluriannuel pour la période 2014-2017 s'élève à 241 millions d'euros. Il porte sur trois secteurs principaux : création d'emplois ; éducation, formation et innovation ; et mise en place d'un État apte et capable de développement 11 ( * ) .
De son côté, la Banque européenne d'investissement a accordé entre 1995 et 2012 des prêts pour un montant total de 1,3 milliard d'euros, dont 48 % à des initiatives de petite et moyenne dimensions dans le domaine des infrastructures municipales. 15 % des financements ont été consacrés au secteur de l'énergie, 12 % ont été affectés à des prêts globaux pour le financement de petites et moyennes entreprises et 11 % à celui de l'eau. La BEI a ouvert un bureau régional, à Pretoria, en octobre 2005.
L'aide française sur la période 2014-2020 devrait représenter 1,758 milliard d'euros.
* 1 En dépit de la résilience du vote ANC (62% des voix), les élections législatives du 9 mai 2014 ont été marquées par la progression du parti centriste Alliance démocratique (23%) et par les premiers signes d'une recomposition des forces politiques à gauche, inquiétante à terme pour l'ANC. En effet, les Economic Freedom Fighters (EFF) , prônant un programme économique radical (redistribution foncière sans indemnisation, nationalisation des mines) ont obtenu 7% des voix et progressent dans les universités exploitant l'insatisfaction d'une grande partie de la jeunesse. En outre, la confédération syndicale COSATU, pilier de l'alliance tripartite au pouvoir nouée avec l'ANC et le parti communiste sud-africain, est affaiblie par le départ, fin 2014, de l'Union de la métallurgie (NUMSA), sa plus puissante fédération, affirmant son intention de soutenir la création d'un parti des travailleurs.
* 2 Des années de sous-investissements, le retard de plusieurs chantiers et le départ d'une partie des personnels qualifiés de l'opérateur ESKOM font qu'aujourd'hui il ne peut satisfaire que 70 à 85% de la demande sud-africaine d'électricité et que les coupures de courant pénalisent l'économie.
* 3 Classé 144/147 par le forum économique mondial.
* 4 Seuls 10% des ménages acquittent l'impôt sur le revenu.
* 5 Promotion de la main-d'oeuvre et des milieux d'affaires noirs « black economic empowerment », réforme agraire, législation minière, code du travail, immigration, protection des investissements).
*
6
Assemblée Nationale n° 2876 -
Rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères sur
le projet de loi,
autorisant la ratification de l'accord
entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une
part, et la République d'Afrique du Sud, d'autre part, modifiant
l'accord sur le commerce, le développement et la coopération, par
M. Jean Glavany
-
http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r2876.asp
* 7 Des articles détaillent les priorités retenues - appui aux politiques et instruments visant à l'intégration progressive de l'économie sud-africaine dans l'économie et le commerce mondiaux ; amélioration des conditions de vie, fourniture de services sociaux ; soutien à la démocratisation, la protection des Droits de l'Homme, la gestion publique saine - les bénéficiaires éligibles à cette coopération, les moyens et méthodes, ainsi que les modalités de programmation, de préparation des projets, de financement et, de manière plus générale, de mise en oeuvre, sujet auquel une dizaine d'articles sont consacrés.
* 8 La coopération passe également par le fait d'empêcher l'utilisation des établissements financiers des parties pour le blanchiment de capitaux d'origine criminelle, en général et provenant du trafic de stupéfiants, et le détournement de substances utilisées pour la production de drogues.
* 9 La programmation s'est concentrée sur les provinces défavorisées, l'accès aux services sociaux de base, l'appui à la croissance économique, le renforcement de la démocratie et l'intégration régionale.
* 10 Selon les données de la Commission, une enveloppe annuelle de près de 130 millions d'euros, est versée. Elle est axée principalement sur le développement de l'activité économique et de la croissance (de 35 à 40 %) et sur les services sociaux et aux infrastructures de base (de 30 à 40 %). Dans ce dernier domaine, un soutien important a été affecté à l'approvisionnement en eau et en équipements sanitaires, à l'éducation et au développement des capacités dans le secteur de la santé (lutte contre le VIH/SIDA).
* 11 Par ailleurs, l'Afrique du Sud continue à bénéficier des enveloppes régionales et thématiques de l'ICD. Elle est également éligible au nouvel « Instrument de partenariat » (IP), destiné à promouvoir les intérêts stratégiques de l'UE ainsi qu'à renforcer sa visibilité et ses échanges commerciaux.