Projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : Rapport

CHAPITRE V

Urbanisme

Article 23 (art. L. 101-1 du code de la construction et de l'habitation) - Rapport sur la mobilité dans le parc social

Objet : cet article complète le rapport sur le logement prévu à l'article L. 101-1 du code de la construction et de l'habitation par un volet sur la mobilité dans le parc social.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 101-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que, tous les deux ans, un rapport est présenté par le Gouvernement au Parlement sur la situation du logement en France.

L'article 23 du projet de loi précise que ce rapport inclura désormais également un volet sur le traitement des demandes de mutations et sur les parcours résidentiels.

II - La position de votre commission

Il ne s'agit pas ici d'une nouvelle demande de rapport, mais d'enrichir le contenu d'un rapport au Parlement biannuel déjà prévu par la loi et qui contient des informations utiles et actualisées sur le logement. C'est pourquoi votre commission a décidé de maintenir l'article.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 23 bis A (art. L. 2252-5 du code général des collectivités territoriales) - Information de la commune à l'occasion d'une demande de garantie d'emprunt pour une opération de logement social

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale, oblige l'opérateur de logement social à informer les communes de la possibilité qu'elles ont de s'adresser à la Caisse de garantie du logement locatif social lorsque leur garantie est sollicitée pour une opération de logement social.

I - Le dispositif proposé

Cet article crée une obligation d'information pour l'organisme qui formule auprès d'une commune une demande de garantie d'emprunt au bénéfice d'une opération de logement social : il sera tenu d'informer cette collectivité de la possibilité de souscrire une garantie de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) prévue à l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation. Comme la contrepartie de l'apport d'une garantie par la collectivité à une opération de logement social est un droit de réservation sur un quota de logements mis en location (article L. 441-1 du même code), la substitution de la garantie de la Caisse de garantie du logement locatif social à la garantie de la collectivité implique la perte de son quota de réservation.

II - La position de votre commission

La commission a adopté un amendement de suppression de cet article, dont le contenu normatif est faible. L'existence de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) est en effet prévue par la loi et il paraît peu utile de rappeler aux collectivités que la loi existe. Introduire des obligations d'information de ce type, qui ne sont que des rappels de la loi, complexifie et fragilise les procédures administratives. Par ailleurs, on peut rappeler que le code général des collectivités  territoriales prévoit des ratios prudentiels qui empêchent les communes  de dépasser un certain niveau de garantie et qui sont censés prévenir l'apparition d'un risque de défaut.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 23 bis B (art. 5 de la loi n° 2010-238 du 9 mars 2010) - Délai pour l'installation d'un détecteur de fumée

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale, sécurise la situation juridique des propriétaires dans l'incapacité de procéder à l'installation d'un détecteur de fumée dans les délais requis.

I - Le dispositif proposé

La loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation, codifiée aux articles L. 129-8 et L. 129-9 du code de la construction et de l'habitation (CCH), prévoit l'installation dans tous les logements d'au moins un détecteur de fumée normalisé. Cette disposition est entrée en application le 9 mars 2015.

Dans la version initiale de la loi du 9 mars 2010, l'obligation d'installation pesait sur l'occupant du logement, qu'il soit propriétaire ou locataire. L'article 3 de la loi de mars 2014 pour l'accès au logement ^{224 ( * )} a transféré cette obligation exclusivement sur le propriétaire. Compte tenu de la date prochaine d'entrée en vigueur de cette obligation, le changement récent du titulaire de l'obligation rend difficile l'installation des détecteurs de fumée dans les temps impartis du fait de l'indisponibilité du matériel et des installateurs.

C'est pourquoi cet article, sans reporter la date d'entrée en application de la loi du 9 mars 2010, s'attache néanmoins à sécuriser la situation juridique des propriétaires dans l'incapacité de procéder à l'installation de ces détecteurs en prévoyant que ceux d'entre eux qui ont signé un contrat d'achat de ce type d'appareil au plus tard au 8 mars 2015 sont réputés satisfaire à l'obligation de l'article L. 129-8, à condition que le détecteur soit effectivement installé avant le 1 ^er janvier 2016 .

II - La position de votre commission

L'ensemble des bailleurs, notamment sociaux, impactés par le changement du titulaire de l'obligation se retrouvent confrontés à une situation d'engorgement du marché qui les place dans l'impossibilité de satisfaire à leurs obligations dans les délais impartis. Ils accueillent donc avec soulagement les dispositions contenues dans cet article.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 23 bis (art. L. 301-3, L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 3641-5, L. 5217-2 et L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales) - Création d'un « guichet unique » de la délégation des aides à la pierre

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, permet de déléguer les aides en faveur du logement intermédiaire.

I - Le dispositif proposé

Cet article, introduit à l'initiative du Gouvernement, permet de déléguer aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), aux conseils départementaux et aux métropoles les aides en faveur du logement intermédiaire et le conventionnement aux acteurs déjà délégataires des aides à la pierre. L'objectif est de créer un guichet unique des aides au logement sur les territoires concernés (que ce soit sous forme de subventions, de prêts aidés ou d'aides fiscales ; qu'elles soient délivrées par des agréments ou un conventionnement).

Le III de l'article 23 bis dispose que les conventions de délégation déjà conclues avant la promulgation de la présente loi pourront faire l'objet d'un avenant pour prendre en compte ces nouvelles dispositions.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur souligne que l'accroissement du périmètre de délégation permis par l'article 23 bis n'implique en aucun cas la fongibilité entre les différentes aides déléguées, puisque seul le logement social peut être le bénéficiaire des financements des aides à la pierre déléguées sous forme de subvention.

Cette délégation des aides en direction du logement intermédiaire constitue un facteur de simplification administrative mais aussi d'efficacité accrue des politiques locales du logement. Le délégataire disposera en effet des différents leviers de la politique en faveur du logement, à savoir la gestion des aides financières mais aussi la définition du programme local de l'habitat (PLH), ce document pouvant aussi contenir des objectifs de production en matière de logements intermédiaires depuis la publication de l'ordonnance du 20 février 2014 ^{225 ( * )} .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 23 ter (art. L. 254-1, L. 302-1, L. 302-16, L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation) - Suppression de la condition de zonage dans la définition du logement intermédiaire

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, simplifie la définition du logement intermédiaire en supprimant la référence au zonage basé sur la taxe sur le logement vacant.

I - Le dispositif proposé

La définition du logement intermédiaire issue de l'ordonnance du 20 février 2014 précitée s'appuie pour partie sur un zonage et sur un dispositif qui peut être ainsi présenté.

Rappel sur le dispositif de soutien au logement intermédiaire

Selon le ministère du logement, le parc de logement intermédiaire, qui correspond à une offre de logements dont le loyer est compris entre les niveaux de loyer réglementés du parc social et les niveaux de loyer du parc privé, est aujourd'hui quasi inexistant du fait de l'absence de dispositifs de soutien spécifiques. Pour un bailleur, louer dans des conditions intermédiaires équivaut en effet à consentir une perte de loyer. Soutenir le développement du parc intermédiaire implique donc de compenser cette perte. Le dispositif progressivement mis en place par le Gouvernement depuis deux ans à cette fin comprend trois composantes :

1. Un dispositif réglementaire, créé par l'ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014 relative au logement intermédiaire et codifié à l'article L. 302-16 du CCH, qui comporte trois mesures :

? la définition d'un statut du logement intermédiaire permettant aux collectivités territoriales ou leurs groupements d'en prescrire la production au sein des documents de planification et de programmation (PLH). Il s'agit de faciliter la mise en oeuvre de véritables politiques locales de développement du logement locatif intermédiaire - à l'instar de ce que certaines collectivités font d'ores et déjà pour le logement locatif social. Ce régime du logement intermédiaire se caractérise notamment par :

- un zonage . Le logement intermédiaire est défini uniquement dans les communes soumises à la TLV, taxe sur les logements vacants (communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants telle que définie par l'article 232 du code général des impôts), ainsi que dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique définies par décret pris en application du septième alinéa de l'article L. 302?5 du code de la construction et de l'habitation (communes dites « champignon ») ;

- l'octroi d'aides de l'État ou des collectivités sous condition de respect de plafonds de ressources par les occupants, ainsi que de plafonds de prix ou, pour les logements donnés en location, de plafonds de loyers. Le décret n° 2014-1102 du 30 septembre 2014 fixe les plafonds de loyer, de prix et de ressources applicables au logement intermédiaire ;

? la création d'un contrat de bail de longue durée dédié à la production de logements permettant aux propriétaires de consentir, le cas échéant avec obligation de construire ou de réhabiliter les constructions existantes, des droits réels à un preneur, conditionnés par le respect d'obligation de plafonds de ressources et de loyers et le cas échéant de clauses anti-spéculatives. L'idée centrale du dispositif proposé est de dissocier le foncier du bâti pour diminuer le prix des logements qui seront proposés sur le marché ;

? la possibilité ouverte aux organismes de logement social , sur agrément du ministre en charge du logement, de créer des filiales dédiées à la réalisation de logements intermédiaires, dès lors qu'ils ont signé un avenant à leur convention d'utilité sociale fixant le cadre de cette nouvelle activité. Une étanchéité est assurée entre l'activité de la filiale et celle de la société-mère.

2. Un dispositif d'aide à l'investissement locatif intermédiaire par les personnes physiques. Il vient en remplacement de l'ancien dispositif d'aide à l'investissement locatif dit « Scellier » qui arrivait à échéance. Codifié à l'article 199 novovicies du code général des impôts, ce dispositif dit « Pinel » résulte de l'article 80 de la loi de loi de finances pour 2013 et de l'article 5 de la loi de finances pour 2015.

Il consiste désormais en une réduction d'impôt de respectivement 12 %, 18 % ou 21% pour la construction ou l'acquisition d'un ou deux logements neufs en contrepartie d'un engagement de location sous plafonds de loyer et de ressources du locataire d'une durée minimum de, respectivement, 6, 9 ou 12 ans. Par ailleurs, pour les investissements réalisés à compter du 1 ^er janvier 2015, l'investisseur a la possibilité de louer le logement à un ascendant ou un descendant, tout en conservant le bénéfice de l'avantage fiscal, dès lors que les conditions d'application du dispositif sont remplies et, notamment, si les plafonds de loyer et ceux de ressources des ascendants ou descendants locataires sont respectés. Cette réduction d'impôt a été calibrée pour compenser une perte de loyer de 20 % par rapport au niveau des loyers libres. Les préfets de Région ont la possibilité, en fonction du contexte local, de moduler à la baisse localement les plafonds de loyer.

3. Un régime fiscal spécifique aux personnes morales pour le développement de l'offre de logement intermédiaire dans les communes situées en zones tendues . Issu de l'article 73 de la loi de finances pour 2014, il s'applique aux logements neufs dont l'ouverture de chantier est intervenue à compter du 1 ^er janvier 2014. Il prévoit l'application d'un taux réduit de TVA de 10% (article 279-0 bis A du CGI) et d'une exonération de taxe foncière aux opérations de construction de logements intermédiaires pour une durée maximale de 20 ans (article 1384-0 A du CGI). Le bailleur s'engage à louer les logements concernés, sous plafonds de ressources et de loyers identiques à ceux du dispositif d'aide à l'investissement locatif intermédiaire dit « Pinel ». Le bailleur peut commencer à revendre partiellement ces logements à partir de la 11 ^ème année (dans la limite de 50 % des logements ayant bénéficié de l'avantage fiscal), puis totalement à partir de la 16 ^ème année.

Dans la pratique, le zonage « réglementaire » du logement intermédiaire (zonage TLV) ne s'articule pas correctement avec le zonage « fiscal » des dispositifs d'aide existants en faveur du logement intermédiaire (zonage ABC). Les zonages ABC et TLV étant distincts, des logements peuvent aujourd'hui bénéficier des différents dispositifs fiscaux pour la production de logements intermédiaires tout en n'étant pas considérés comme des logements intermédiaires au sens de l'ordonnance du 20 février 2014.

En outre, ce zonage crée des difficultés opérationnelles relatives au régime fiscal applicable aux investisseurs institutionnels, introduit par l'article 73 de la loi de finances pour 2014. En effet, le zonage introduit par l'ordonnance du 20 février 2014 ne recouvre pas l'intégralité des zones A et B1 sur lesquelles s'applique ce dispositif. En conséquence, les filiales des organismes HLM dédiées au logement intermédiaire ne peuvent intervenir que sur le zonage prévu par l'ordonnance du 20 février 2014, contrairement à leur maison mère.

L'article 23 ter , introduit à l'initiative des rapporteurs de l'Assemblée nationale, fait donc le choix de supprimer la condition de zonage TLV. Le 1° rectifie à cet effet la définition du logement intermédiaire figurant à l'article L. 302-16 du code de la construction et de l'habitation et les 2° à 5° effectuent des corrections de références par cohérence dans plusieurs articles du même code.

II - La position de votre commission

Cet article apporte une simplification bienvenue au dispositif légal définissant le logement intermédiaire en supprimant un zonage dont la pertinence était discutable.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 23 quater A (art. L. 411-2, L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation) - Exclusion des logements intermédiaires du service d'intérêt économique général (SIEG) au 1er janvier 2020

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale, exclut du champ du SIEG les opérations de construction, acquisition, amélioration, attribution, gestion et cession de logements intermédiaires.

I - Le dispositif proposé

Aux termes de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) sont considérés comme des entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (SIEG) et peuvent donc bénéficier de compensations de service public sous forme d'exonérations fiscales et d'aides spécifiques de l'État.

L'article L. 411-2 dispose également que sont incluses dans le SIEG leurs opérations de construction, acquisition, amélioration, attribution, gestion et cession de logements intermédiaires, à condition que ces logements représentent moins de 10 % des logements locatifs sociaux détenus par l'organisme.

Or, l'inscription du logement intermédiaire dans le champ du SIEG est problématique du point de vue du droit européen, puisqu'il ne s'agit pas d'un service destiné à des groupes sociaux pouvant être considérés comme vulnérables. C'est la raison pour laquelle l'article 23 quater A du projet de loi modifie l'article L. 411-2 et retire le logement intermédiaire du champ du SIEG à compter du 1 ^er janvier 2020.

Cela n'interdira pas aux organismes d'HLM d'intervenir dans le champ du logement intermédiaire, mais ils le feront dans un autre cadre que le SIEG. L'article complète à cet effet l'objet social des offices publics de l'habitat (art. L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation), des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (art. L. 422-2 du même code), des sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré et des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré (art. L. 422-3 du même code) en indiquant que ces organismes pourront construire, acquérir, améliorer, attribuer, gérer et céder de tels logements, sans que ces derniers puissent représenter plus de 10 % de leur parc locatif.

II - La position de votre commission

Il s'agit d'une mise en conformité avec le droit européen du droit national sur le logement social et intermédiaire, qui n'implique pas de conséquences pratiques pour les organismes HLM.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 23 quater (art. L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation) - Définition de l'objet social des filiales des organismes HLM dédiées au logement intermédiaire

Objet : cet article élargit l'objet social des filiales d'organismes HLM dédiées au logement intermédiaire.

I - Le dispositif proposé

L'objet social des filiales des organismes HLM dédiées au logement intermédiaire est fixé par la loi (ordonnance du 20 février 2014 précitée).

L'article 23 quater du projet de loi élargit cet objet social dans plusieurs directions en disposant que :

- les filiales des organismes HLM dédiées au logement intermédiaire pourront également acquérir de tels logements, en plus de pouvoir les construire et les gérer ;

- elles pourront acquérir des locaux commerciaux pour les transformer en logements intermédiaires ;

- elles pourront se rassembler au sein d'une filiale de logement intermédiaire et exercer un contrôle conjoint sur elle.

Ces trois modifications sont opérées pour les offices publics de l'habitat (article L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation modifié par le I de l'article), pour les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (L. 422-2 du même code modifié par le II), ainsi que pour les sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré et sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré (L. 422-3 du même code modifié par le III).

II - La position de votre commission

Les trois modifications apportées par l'article 23 quater à l'objet social des organismes HLM vont dans le bon sens. La première et la deuxième modification leur offrent de nouveaux moyens d'étendre le parc de logement intermédiaire par inclusion de locaux déjà existants. La troisième permet d'éviter la dispersion de l'action des organismes HLM qui, sans cela, pourraient être conduits à développer chacun leur filiale de logement intermédiaire.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 23 quinquies (art. L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation) - Autorisation du cumul des fonctions d'administrateur, de membre du directoire ou de membre du conseil de surveillance pour les organismes d'HLM et leurs filiales dédiées au logement intermédiaire

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, autorise le cumul des fonctions d'administrateur, de membre du directoire ou de membre du conseil de surveillance pour les organismes d'HLM et leurs filiales dédiées au logement intermédiaire.

I - Le dispositif proposé

L'ordonnance du 20 février 2014 précitée a autorisé les organismes HLM à créer des filiales dédiées au logement intermédiaire. Afin de bien séparer ce qui relève d'un service d'intérêt économique général (le logement social) et ce qui n'en n'est pas (le logement intermédiaire), des règles garantissant l'étanchéité entre la maison mère et la filiale ont été instituées.

Toutefois, certaines de ces règles rendent impossibles aujourd'hui, dans la pratique, la création de filiales par la plupart des organismes HLM de taille moyenne. Parmi ces obstacles juridiques, figure l'interdiction, pour la maison mère et la filiale, d'avoir des administrateurs, des membres du directoire ou des membres du conseil de surveillance communs. Seuls les représentants des collectivités territoriales peuvent aujourd'hui cumuler ces fonctions. Cette situation créé une inégalité entre les offices publics de l'habitat (OPH) et les entreprises sociales de l'habitat (ESH). En effet, si la majorité des membres des conseils d'administration des OPH sont des élus locaux (qui peuvent donc siéger à la fois au conseil de la maison mère et de la filiale), l'interdiction de cumul de ces fonctions - bénévoles ! - empêche les autres organismes HLM de contrôler leur filiale dédiée au logement intermédiaire.

Cet article, introduit par nos collègues rapporteurs de la commission spéciale de l'Assemblée nationale supprime donc l'interdiction de cumul pour les trois formes d'organismes HLM et harmonise de ce point de vue le régime des ESH (L. 422-2 du code de la construction et de l'habitation) et des coopératives HLM (L. 422-3) avec celui des OPH (article L. 421-1),

II - La position de votre commission

Un seul opérateur est en fait capable d'investir à grande échelle dans le logement intermédiaire : la SNI (Société nationale immobilière). Or, le mouvement HLM considère que la taille du parc de logements intermédiaires possédé par les organismes (80 000 logements, soit 2 % du parc immobilier des organismes HLM), permettrait de créer 10 à 15 filiales dans le logement intermédiaire. Les dispositions de cet article devraient permettre le développement de ces initiatives.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 23 sexies - Ratification de l'ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014 relative au logement intermédiaire

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, ratifie l'ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014 relative au logement intermédiaire.

Le 6° de l'article 1 ^er de la loi n° 2013-569 du 1 ^er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction a conduit, dans le délai de huit mois impartis, à la publication de l'ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014 relative au logement intermédiaire.

Le projet de loi de ratification a été enregistré à l'Assemblée nationale le 16 juillet 2014, dans le respect du délai de cinq mois imparti pour ce faire.

Le contenu de cette ordonnance a fait l'objet d'une présentation synthétique lors de l'examen de l'article 23 ter . On doit noter que le texte originel de l'ordonnance fait l'objet de plusieurs modifications dans le présent projet de loi. Compte tenu de ces correctifs, qui vont dans le sens de la simplification administrative et lèvent certains blocages règlementaires injustifiés, le dispositif du logement intermédiaire apparaît aujourd'hui configuré correctement pour remplir sa mission.

Cette dernière observation, votre rapporteur tient à le souligner, est primordiale. Si le développement du logement intermédiaire ne doit en aucun cas se faire au détriment de celui du logement social, dont les besoins sont criants, s'il doit se faire également dans un cadre qui garantit l'étanchéité des fonds publics engagés, il n'en reste pas moins qu'il doit être encouragé. Il répond en effet aux besoins d'une catégorie de la population trop souvent oubliée, trop riche pour bénéficier du logement social, mais pas assez fortunée pour se loger au prix du marché.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 23 septies (nouveau) (art. L. 421-12-1 du code de la construction et de l'habitation) - Rupture amiable du contrat entre un office public de l'habitat (OPH) et son directeur général

Objet : cet article, inséré par votre commission, vise à autoriser une rupture amiable du contrat liant un OPH et son directeur général.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel disposant qu'un office public de l'habitat et son président peuvent décider par convention des conditions de la rupture du contrat qui les lie. La convention de rupture définit le montant de l'indemnité de rupture. Les conditions d'application de cette disposition, notamment la définition des modalités de calcul de l'indemnité de rupture, sont précisées par voie réglementaire.

La transposition au cas du directeur général d'un office public de l'habitat, lorsque ce dernier n'est pas un fonctionnaire recruté par la voie du détachement, de la procédure de rupture conventionnelle issue du code du travail permettra d'éviter l'émergence de contentieux coûteux pour les offices.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.

Article 24 (art. L. 123-1-11, L. 123-13-2, L. 123-13-3, L. 128-3 et L. 127-2 [nouveau] du code de l'urbanisme et art. L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation) - Zone de majoration de constructibilité pour le logement intermédiaire

Objet : cet article duplique pour le logement intermédiaire le dispositif de majoration des droits à construire existant pour le logement social.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 127-1 du code de l'urbanisme dispose que le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) peut délimiter des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux bénéficie d'une majoration du volume constructible tel qu'il résulte des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l'emprise au sol. Cette majoration, fixée pour chaque secteur, ne peut excéder 50 %. Pour chaque opération, elle ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l'opération.

Le 2° du I de l'article 24 duplique cette disposition pour le logement intermédiaire en insérant un nouvel article L. 127-2 dans le code de l'urbanisme. Le règlement du PLU pourra délimiter des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires bénéficiera d'une majoration du volume constructible ne pouvant excéder 30 %. Pour chaque opération, elle ne pourra être supérieure au rapport entre le nombre de logements intermédiaires et le nombre total de logements.

Par cohérence avec la disposition qui précède, le 1° du I et le II de l'article 24 effectuent des coordinations respectivement dans le code de l'urbanisme et dans le code de la construction et de l'habitation.

Nos collègues députés ont apporté deux modifications de fond au texte initial :

- la première exclut les logements mentionnés à l'article 199 novovicies du code général des impôts du champ d'application de l'article L. 127-2 du code de l'urbanisme, au motif que les logements bénéficiant du dispositif d'aide à l'investissement locatif dit « Pinel » sont tenus à une durée de modération des loyers relativement brève (six ou neuf ans pour le cas général, éventuellement douze ans) alors que la majoration des droits à construire accordée pour les logements intermédiaires est, par nature, définitive. Il n'y a donc pas lieu de cumuler ces deux avantages ;

- la seconde conduit à calculer la majoration de constructibilité en fonction de la surface des logements réalisés et non en fonction de la surface des logements projetés, ce qui est problématique puisque le calcul des droits majorés à construire s'effectue sur un projet de construction et non sur la base du constat des mètres carrés effectivement réalisés.

II - La position de votre commission

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement revenant sur l'une des deux modifications apportées par les députés au texte du Gouvernement. Conditionner le niveau de la majoration de constructibilité au respect d'un taux fondé sur les logements réalisés (et non d'un taux calculé à partir du nombre de logements prévus dans l'opération) est en effet d'une application complexe, car cela nécessite un contrôle a posteriori, et non a priori, comme c'est normalement le cas pour les autorisations d'urbanisme. Par ailleurs, cela créerait une différence de rédaction avec l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme, dont l'article L. 127-2 est censé être le miroir, avec le risque que cela entraîne des problèmes d'application et d'interprétation.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 bis (nouveau) (art. L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation) - Allègement de la procédure de changement d'usage en faveur des Français de l'étranger disposant d'un logement unique en France

Objet : cet article, inséré par votre commission, vise à assouplir la procédure de changement d'usage en faveur des Français de l'étranger disposant d'un logement unique en France.

Cet article résulte de l'adoption par la commission d'un amendement portant article additionnel présenté par notre collègue Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues : il vise à permettre aux Français expatriés disposant d'un seul et unique local d'habitation en France de le louer pour de courtes durées sans être soumis au régime d'autorisation prévu par l'article L. 631-7 et suivants du code de la construction et l'habitation.

Situé dans la partie du code de la construction et de l'habitation (CCH) portant sur les changements d'usage et les usages mixtes des locaux d'habitation, l'article L. 631-7 définit le périmètre dans lequel le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est soumis à autorisation préalable : il s'agit des communes de plus de 200 000 habitants et de celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. L'article L. 631-7-1 porte sur la procédure d'autorisation préalable qui est délivrée par le maire de la commune.

Dans ce cadre, et afin de soumettre le développement des « meublés touristiques » à une procédure de contrôle, l'article 16 de la loi de mars 2014 sur l'accès au logement ^{226 ( * )} a introduit à l'article L. 631-7 une nouvelle norme : « Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage . ». L'article L. 631-7-1 A également issu de la loi de mars 2014 prévoit la possibilité pour le conseil municipal d'instituer un régime d'autorisation temporaire permettant à une personne physique d'exercer cette activité de meublé touristique.

Le texte adopté par votre commission prévoit, en matière de location de courte durée, une dispense d'autorisation dans le cas particulier du local constituant l'habitation unique en France d'un ressortissant français établi hors de France .

Les auteurs de l'amendement soulignent que le droit en vigueur issu de la loi du 24 mars 2014 précitée alourdit considérablement les démarches nécessaires au changement d'usage et risque d'avoir un effet dissuasif. Pour les Français expatriés disposant d'un pied à terre ces nouvelles contraintes pourraient même se traduire par le choix de renoncer à louer pour de courtes durées ces biens, restreignant ainsi l'offre locative touristique et l'offre locative étudiante.

Votre rapporteur fait également observer que la loi de mars 2014 précitée, qui a institué cette procédure d'autorisation assez lourde, en a explicitement dispensé la résidence principale, conformément au dernier alinéa de l'article L. 631-7-1 A. Or le logement unique en France d'un Français de l'étranger ne peut pas satisfaire cette condition. Juridiquement, le présent article apparait donc comme une mesure de simplification et d'équité pour les Français de l'étranger qui conservent leur ancienne ou future résidence principale sur notre territoire. Économiquement, il s'agit de lever un obstacle administratif à l'amélioration de l'offre de logements alors même qu'une demande se manifeste.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.

Article 25 (art. 3-2, 8-1, 11-2, 15, 24, 25-3, 25-8 et 25-9 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) - Clarification du droit des rapports locatifs et mesures de soutien de l'investissement immobilier

Objet : cet article vise à clarifier le droit des rapports locatifs et à favoriser l'investissement immobilier tout en préservant un niveau de protection élevé du locataire.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à modifier plusieurs dispositions de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ^{227 ( * )} : il s'agit d'apporter des correctifs aux réaménagements introduits par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). Le but est d'améliorer la sécurité juridique et l'efficacité économique de la loi du 6 juillet 1989 précitée tout en préservant un niveau de protection élevé du locataire.

L'article 25 du projet de loi initial prévoyait une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance , dans les quatre mois, les mesures législatives afin, selon l'exposé des motifs du projet de loi, préciser les règles relatives aux congés pour vendre, le champ d'application du régime de la colocation, rapprocher le régime de la location en meublé de celui des logements nus et préciser les conditions d'application dans le temps des dispositions de la loi du 6 juillet 1989 résultant de la loi du 24 mars 2014 précitée.

Les députés ont remplacé cet article d'habilitation par des dispositions qui, d'une part, réajustent directement une dizaine de prescriptions issues de la loi de mars 2014 pour l'accès au logement et, d'autre part, clarifient les modalités d'application de ce texte aux contrats en cours. Il s'agit d'éviter de prolonger trop longtemps une pluralité de régimes locatifs différents.

• Le paragraphe I de l'article 25, qui correspond à l'habilitation initialement prévue, a été supprimé par les députés au stade de la commission spéciale.

• Le paragraphe II de l'article 25 apporte des modifications à huit articles (3-2, 8-1, 11-2, 15, 24, 25-3, 25-8 et 25-9) de la loi du 6 juillet 1989 modifiés par la loi de mars 2014 pour l'accès au logement. Principalement issu d'un amendement présenté par le Gouvernement en commission, ce paragraphe II vise à renforcer la sécurité juridique des parties au contrat de bail et à améliorer la rédaction de dispositions suscitant des difficultés d'interprétation .

Le 1° du paragraphe II modifie le quatrième alinéa de l' article 3-2 de la loi du 6 juillet 1989 relatif à l' état des lieux . Il tend à préciser que la possibilité pour le locataire de demander à compléter l'état des lieux ne vaut que pour l' état des lieux d'entrée et exclut donc tout complément pour l'état des lieux de sortie.

Le 2° du paragraphe II modifie l' article 8-1 de la loi du 6 juillet 1989 relatif à la colocation :

- le a) précise le champ de la colocation en excluant les locations consenties exclusivement à des conjoints et partenaires liés par un pacte civil de solidarité au moment de la conclusion du bail ;

- le b) prévoit des modifications rédactionnelles afin de prévenir les difficultés d'interprétation du régime de solidarité des colocataires. Lorsque le colocataire sortant est remplacé, le législateur souhaitait initialement que la solidarité de ce colocataire ainsi que celle de sa caution s'éteignent. Or la rédaction issue de la loi de mars 2014 précitée ne prévoyait que la fin de la solidarité du colocataire sortant. La nouvelle rédaction qui est ici proposée introduit un pluriel permettant l'extinction de la solidarité tant du colocataire sortant que de sa caution.

Le 3° du paragraphe II concerne la protection du locataire en cas de « vente à la découpe » , formule qui désigne la transformation d'un immeuble bâti en pleine propriété en une copropriété afin de procéder à une vente par lot.

- L'amendement présenté par le Gouvernement en commission prévoyait la suppression de l'article 11-2 de la loi du 6 juillet 1989 , introduit par amendement lors des débats parlementaires sur la loi de mars 2014 précitée, et qui permet de proroger d'office les baux des locataires lors de la division d'un immeuble en plusieurs lots de copropriétés dans une zone tendue. Le Gouvernement a, en effet, estimé que cette disposition, qui se cumule avec les autres protections du locataire en cas de vente à la découpe, introduit une complexité et une rigidité excessives. Tout en maintenant un niveau élevé de protection du locataire, à travers un congé pour vente ne pouvant être délivré moins de 3 ans après l'acquisition du logement occupé, l'amendement du Gouvernement souligne la nécessité de ne pas décourager l'investissement, ce qui suppose que le propriétaire bailleur ne puisse pas se voir interdire la délivrance d'un congé pour vente au-delà de 6 ans après l'acquisition du logement.

- Les députés ont choisi de maintenir l'article 11-2 de la loi du 6 juillet 1989 en adoptant en commission une nouvelle rédaction à l'initiative de notre collègue députée Sandrine Mazetier. Le texte soumis au Sénat repose sur la distinction entre le particulier qui achète un bien occupé et l'opération plus globale de vente à la découpe qui se caractérise par la « mise en copropriété » d'un immeuble . Il prévoit, pour ce seul cas de vente à la découpe, d'une part, que les baux en cours dont le terme intervient moins de trois ans après la date de mise en copropriété, sont prorogés de plein droit d'une durée de trois ans et, d'autre part, que les autres baux en cours sont prorogés pour que le locataire puisse occuper le logement pour une durée de six ans à compter de la mise en copropriété .

Dans l'exposé des motifs, l'amendement adopté par les députés indique que l'intention du législateur, en adoptant la loi de mars 2014 pour l'accès au logement, était de dissuader la spéculation et non l'investissement. Or, selon l'article 11-2 de la loi du 6 juillet 1989, tel que modifié en 2014, un bailleur peut être dans l'impossibilité de vendre pour une durée pouvant aller jusqu'à 15 ans, ce qui peut dissuader le retour d'investisseurs institutionnels pourtant indispensable en zone tendue. Plutôt que de supprimer l'intégralité de l'article 11-2, le texte adopté par les députés vise à limiter la durée cumulative de prorogation des baux tout en s'appliquant spécifiquement aux ventes spéculatives à la découpe.

Le 4° du paragraphe II concerne l' article 15 (I) de la loi du 6 juillet 1989 relatif aux congés . Dans le droit en vigueur, issu de la loi de mars 2014 pour l'accès au logement, cet article 15 empêche le bailleur de mettre fin à la jouissance des lieux loués pour vendre son logement avant un délai compris entre 3 et 6 ans après l'acquisition pour un bailleur personne physique et entre 6 à 12 ans pour un bailleur personne morale.

Le texte adopté par les députés vise à réajuster un point d'équilibre entre protection du locataire et fluidité du marché. Il prévoit d'autoriser la délivrance d'un congé pour vente au terme du contrat en cours lorsque la durée restante à courir à la date de l'acquisition est supérieure à trois ans . Il prévoit également d'autoriser le congé pour vente à compter du premier renouvellement ou de la première reconduction du contrat de location lorsque la durée restante à courir à la date d'acquisition du logement est inférieure à trois ans .

S'agissant du congé pour reprise, la nouvelle rédaction proposée par le 4° du paragraphe II clarifie la date de délivrance du congé : certains acteurs ont interprété la rédaction issue de la loi de mars 2014 pour l'accès au logement comme permettant au bailleur de délivrer un congé six mois avant la fin de la période de deux ans « incompressible », et non six mois avant la fin du bail. Le texte soumis au Sénat maintient le principe du délai incompressible de deux ans mais précise que le congé pour reprise est délivré « au terme du contrat de location ». Le congé ne prend donc effet qu'au terme d'un délai de deux ans à compter de la date d'acquisition.

Rappel sur le droit en vigueur

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a réaménagé la loi du 6 juillet 1989 précitée. Outre l'encadrement durable des loyers dans les zones tendues, le but de cette réforme était de définir un nouvel équilibre dans les rapports contractuels entre bailleurs et locataires et de protéger ces derniers contre les pratiques abusives qui se sont développées depuis quinze ans.

Parmi ces pratiques figurent des opérations immobilières de rachat de logements occupés pour les revendre rapidement en donnant congé au locataire afin de réaliser une plus-value. Avant la loi ALUR, et en dehors des cas de vente à la découpe, un congé pour vente pouvait être donné six mois après l'acquisition d'un bien occupé , si le bail en cours prenait fin. L'article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, modifié par la loi ALUR, a prévu une disposition plus protectrice : « en cas d'acquisition d'un bien occupé, tout congé pour vente n'est autorisé qu'à compter du terme du premier renouvellement du bail en cours ».

Les « ventes à la découpe », par lesquelles un investisseur rachète un immeuble occupé pour le revendre ensuite par lots, a été encadré dès la loi n° 2006-685 du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble, dite « loi Aurillac ». Dans le cadre d'une vente par lots de plus de dix logements au sein d'un même immeuble, la reconduction du bail est de droit si le congé pour vente intervient moins de deux ans avant le terme du bail (article 11-1 de la loi de 1989). Face au développement de cette pratique, la loi ALUR a élargi l'application de cette disposition aux ventes par lots de plus de cinq logements au sein d'un même immeuble. Parallèlement, un amendement a été adopté au Sénat prolongeant de droit, dans les zones tendues, tous les baux en cours de trois ans en cas de mise en copropriété d'un immeuble de plus de cinq logements (article 11-2 de la loi de 1989).

Or, ces deux dispositions et leur articulation posent problème pour les bailleurs institutionnels qui doivent proposer des contrats de location d'une durée minimale de six ans, et non trois ans.

Dans le cas des ventes à la découpe, la disposition prorogeant d'office de trois ans tous les baux en cours dans les zones tendues (article 11-2) et celle interdisant tout congé pour vente avant le terme du premier renouvellement du bail en cours (article 15) semblent se cumuler . Leur superposition est donc source de complexité et de délais anormalement longs. Pour les bailleurs personnes morales, elle peut en effet aboutir à l'interdiction de tout congé pour vente avant un délai de quinze ans (six ans du bail en cours, prorogation de trois ans et six ans du bail renouvelé).

Source : commission spéciale du Sénat

Le 4° bis du paragraphe II, porte sur l' article 15 (III) de la loi du 6 juillet 1989 relatif à la protection des locataires âgés aux faibles ressources. Son ajout résulte d'un amendement adopté en séance publique à l'initiative de notre collègue député Richard Ferrand.

Selon l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989, un locataire âgé de plus de 65 ans, dont les revenus ne dépassent pas un plafond de ressources HLM fixé par arrêté, ne peut faire l'objet d'un congé de la part de son propriétaire si celui-ci ne lui propose pas un logement aux conditions équivalentes. La loi du 24 mars 2014 précitée avait étendu le bénéfice de cette protection au locataire ayant à sa charge une personne âgée remplissant les mêmes conditions. Or, cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel au motif que cette protection avait été instituée quelles que soient les ressources du locataire. Le texte adopté par les députés rétablit donc ce mécanisme en le conditionnant à un plafond de ressources applicable au montant cumulé des ressources du locataire et de celles de la personne qui est à sa charge pour en garantir la conformité à la Constitution.

Le 5° du paragraphe II vise à rétablir la rédaction de l' article 24 (IV) de la loi du 6 juillet 1989 relatif à la résiliation du bail pour impayé sur un point précis, supprimé involontairement par la loi de mars 2014 précitée : les demandes additionnelles aux fins de constat ou de prononcé de la résiliation du bail motivées par l'existence d'une dette locative. Il convient ici de rappeler que notre code de procédure civile distingue, parmi les demandes incidentes en justice, la demande reconventionnelle par laquelle le défendeur prétend obtenir un avantage autre que le simple rejet de la prétention de son adversaire et la demande additionnelle par laquelle une partie modifie ses prétentions antérieures.

Le 6° du paragraphe II , qui porte sur l' article 25-3 de la loi du 6 juillet 1989, vise à rendre applicable aux contrats de locations meublées l'article 3 de la même loi qui prévoit certaines mentions obligatoires essentielles pour l'information des locataires (description des locaux, surface habitable, règlement intérieur...) et pour la mise en oeuvre de l'encadrement des loyers (celui du précédent locataire, en particulier).

Le 7° du paragraphe II, qui concerne l' article 28-2 de la loi du 6 juillet 1989 vise à préciser la rédaction des dispositions relatives aux congés applicables aux logements meublés :

- le a) et le b) tendent à harmoniser le formalisme de délivrance du congé en matière de locations meublées et nues ;

- le c) vise à prendre en compte la présence de personnes de plus de 65 ans disposant de faibles ressources à la charge du locataire (cf. supra au 4° bis du paragraphe II).

- et le e) porte sur une erreur de syntaxe.

Le 8° du paragraphe II, qui concerne l' article 25-9 de la loi du 6 juillet 1989 résulte de l'adoption par les députés, en séance publique, d'un amendement présenté par notre collègue député Richard Ferrand. Il vise à préciser l'application de l 'encadrement des loyers dans les locations meublées et à étendre cet encadrement aux logements situés dans une résidence avec services .

D'une part, l'article 17-2 introduit par la loi de mars 2014 précitée précise les modalités d'application de la hausse des loyers convenue entre les parties ou fixée judiciairement lors du renouvellement du bail : cette hausse « s'applique par tiers ou par sixième selon la durée du contrat ». Or cette rédaction s'adapte difficilement aux locations de logement meublé dont la durée minimale est d'une année. Pour répondre à cette difficulté, le paragraphe 8 de l'article 25 prévoit que la hausse du loyer convenue ou fixée judiciairement s'applique au contrat renouvelé. Toutefois, si la hausse est supérieure à 10 % , elle s'applique par tiers annuel au contrat renouvelé et lors des renouvellements ultérieurs.

D'autre part, l'article 25-9 (II) introduit par la loi de mars 2014 exclut du champ d'application de l'encadrement des loyers les logements situés dans une résidence avec services . Au motif que cette application différenciée selon la catégorie de logements n'est pas justifiée, le 8° du paragraphe II prévoit une application des dispositions du I de l'article 17-1 relatives à la révision annuelle des loyers à l'ensemble des logements meublés.

Rappel sur l'encadrement des loyers dans la loi du 6 juillet 1989

L'article 17-1 porte sur la révision annuelle du loyer, limitée à l'indice de référence des loyers (IRL).

L'article 17-2 fixe les modalités de réajustement du loyer en fonction des loyers médians de référence majoré ou minoré en vigueur au moment du renouvellement. D'une part, cet article prévoit la possibilité de recours en diminution du loyer par le locataire dès lors que le loyer est supérieur au loyer médian de référence majoré. D'autre part, il ouvre au bailleur un recours en réévaluation du loyer si le loyer appliqué au locataire est inférieur au loyer médian de référence minoré. En cas de hausse de loyer, un mécanisme d'étalement de cette hausse dans le temps est également prévu.

Source : commission spéciale du Sénat

• Le paragraphe III de l'article 25 porte sur les conditions d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi du 6 juillet 1989 qui suscitent, dans le droit actuel issu de la loi de mars 2014, deux séries de difficultés d'interprétation.

D'une part, des incertitudes relayées par la doctrine concernent la détermination des modalités d'application des modifications introduites par la loi de mars 2014 aux baux en cours.

D'autre part, la décision n° 2014-691 DC, du Conseil constitutionnel, en indiquant qu' un contrat reconduit n'est pas un nouveau contrat , a écarté l'application de l'ensemble des nouvelles dispositions de la loi aux contrats en cours. Cette interprétation conduit à maintenir une pluralité de régimes juridiques en matière de baux d'habitation, alors même que certains contrats ont été conclus pour une longue période.

Pour simplifier la situation et la rendre plus intelligible , le paragraphe III de l'article 25, adopté en commission à l'initiative du Gouvernement, définit les modalités d'application particulières de la loi du 6 juillet 1989 pour les contrats en cours lors de l'entrée en vigueur du présent texte.

Conformément au principe du droit au maintien des conventions légalement conclues, le premier alinéa de ce paragraphe III de l'article 25 prévoit que les baux en cours demeurent soumis au cadre juridique qui leur était applicable au moment de leur conclusion, et jusqu'à leur renouvellement ou leur reconduction tacite.

Toutefois, six séries de dispositions qui ne bouleversent pas substantiellement l'équilibre du contrat leurs sont rendues immédiatement applicables . Ces dispositions complètent la liste des dispositions prévues par l'article 14 de la loi pour l'accès au logement de mars 2014 pour les baux conclus avant son entrée en vigueur. Les modifications proposées visent à clarifier l'applicabilité dans le temps de mesures ne figurant pas explicitement dans la liste des mesures applicables aux baux en cours, définie par l'article 14 précitée, mais qui pouvaient théoriquement être immédiatement applicables, puisqu'elles ne modifient pas l'équilibre fondamental du contrat.

Le paragraphe III vise ainsi à rendre immédiatement applicables aux contrats en cours :

-  l'article 22 de la loi du 6 juillet 1989 relatif aux dépôts de garantie ainsi que l'article 24 relatif à la résiliation du contrat pour défaut de paiement du loyer et à la prévention des expulsions applicables aux baux en cours (1° du paragraphe III) ;

- les délais de prescription fixés à l'article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989, dans les conditions fixées par l'article 2222 du code civil, en prenant obligatoirement en compte des faits générateurs postérieurs - mais pas antérieurs - à l'entrée en vigueur de la loi (2° du paragraphe III) ;

- l'article 1724 du code civil relatif aux travaux ouvrant droit à indemnisation des locataires ainsi que les articles 1751 et 1751-1 du même code relatifs à la co-titularité du bail au bénéfice des partenaires liés par un pacte civil de solidarité (3° du paragraphe III) ;

- les divisions d'immeuble en plusieurs lots de copropriété (4° du paragraphe III) ;

- la délivrance des congés , tant pour les locations nues que pour les locations meublées (5° et 6° du paragraphe III).

Enfin, le paragraphe III de cet article 25 prévoit explicitement l'application des nouvelles disposions de la loi aux baux tacitement reconduits afin d'intégrer progressivement ces contrats au nouveau régime de droit commun des baux d'habitation.

Cependant, l'application des dispositions de la loi du 6 juillet 1989 aux baux tacitement reconduits , et non plus seulement aux baux renouvelés, prend en compte la décision du 20 mars 2014 rendue par le Conseil constitutionnel. Celui-ci a reconnu la conformité à la Constitution de la non-application de l'encadrement des loyers en zones tendues aux baux conclus avant l'entrée en vigueur de la loi, ce qui évite de porter « atteinte aux conventions légalement conclues ».

La modification prévue par ce paragraphe III de l'article 25 exclut par conséquent de manière explicite l'application de l'article 17 sur l'encadrement des loyers pour les locations nues, et l'article 25-9 pour les locations meublées, en cas de reconduction tacite des baux , pour se conformer strictement à la décision du Conseil constitutionnel.

Seraient de la même manière exclus du champ de l'application aux baux reconduits tacitement :

- l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 relatif à certaines mentions obligatoires du contrat de location, cette exclusion visant à garantir la validité des contrats reconduits tacitement et qui ne contiendraient pas ces mentions ;

- et les articles 17 et 17-2 de la loi du 6 juillet 1989 relatifs aux actions en diminution et en réévaluation de loyer ; l'article 17-2 prévoit d'ailleurs que ses dispositions sont applicables « lors du renouvellement du contrat » afin de lever l'incertitude dans la mise en oeuvre de ces actions.

Enfin, le projet de loi exclut l'application aux baux meublés reconduits des dispositions limitant à deux mois de loyers le montant du dépôt de garantie exigible par le bailleur. Cette exclusion vise à prévenir les contentieux relatifs aux contrats conclus avant l'entrée en vigueur de la loi de mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, pour lesquels le dépôt de garantie constitué serait supérieur au nouveau plafond, et dont le locataire pourrait exiger la restitution partielle à la reconduction du contrat.

II - La position de votre commission

Cet article 25 se compose de 43 alinéas modifiant des dispositions issues de la loi du 24 mars 2014 et introduites dans la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. À travers sa technicité, les deux volets - correspondant aux paragraphes II et III de l'article 25 - apparaissent bien comme une tentative de remédier aux difficultés économiques et juridiques suscitées par cette loi du 24 mars 2014.

Au plan économique, cet article vise essentiellement à éviter que les opérateurs institutionnels se détournent de l'investissement dans le logement, tout en préservant un niveau de protection des locataires d'autant plus nécessaire que le logement occupe, dans notre pays une part du budget des ménages bien supérieure à la situation qui prévaut, par exemple, en Allemagne. De ce point de vue, le texte soumis au Sénat vise à trouver un nouvel équilibre.

Pour l'essentiel, le droit en vigueur issu de la loi de mars 2014 précitée a institué un dispositif complexe et des contraintes cumulatives au final extrêmement dissuasives pour les investisseurs institutionnels dont la présence est pourtant indispensable en zone tendue : on citera par exemple le droit au maintien du locataire, qui se traduit par une quasi impossibilité de vendre, pendant une durée pouvant aller jusqu'à 15 ans . Afin de rectifier cette erreur de conception globale, le paragraphe II du présent article 25 prévoit de limiter à 6 ans à compter de la mise en copropriété le cumul de la durée du bail restant à courir et de la prorogation automatique des baux.

Juridiquement, à la complexité intrinsèque des dispositions issues de la loi de mars 2014 s'ajoute la problématique non moins épineuse de l' application de ce texte aux situations en cours . Pour rendre le droit intelligible, la priorité est ici d'éviter de prolonger trop longtemps la coexistence simultanée de plusieurs régimes locatifs différents. En même temps, le Conseil constitutionnel, à propos du volet de la loi de mars 2014 faisant l'objet du présent article 25, a fait référence à la nécessité de ne pas porter une « atteinte excessive aux contrats légalement conclus ».

Le paragraphe III de l'article 25 prévoit de clarifier les conditions d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi du 6 juillet 1989 sur la base de la distinction entre :

- d'une part, les mesures qui modifient substantiellement l'équilibre du contrat, comme l'encadrement des loyers, et ne doivent pas être appliquées aux situations en cours ;

- et, d'autre part, les dispositions qui ne modifient pas fondamentalement l'accord entre le bailleur et le locataire dont l'application immédiate se justifie par la nécessité de simplicité et d'intelligibilité du droit.

Tout en soulignant les conséquences néfastes de l'instabilité et de la complexité des normes issues de la loi de mars 2014 précitée, votre rapporteur estime que les dispositions du présent article, qui reposent sur la volonté d'adopter une « approche mesurée », comme l'a souligné le Gouvernement, et de clarifier le droit, vont indubitablement dans le bon sens, même si elles ne résolvent pas tous les effets pervers de ladite loi.

Contribuant à cet effort de clarification, votre rapporteur a soumis deux amendements de clarification rédactionnelle à votre commission qui les a adoptés. Le premier porte sur la connaissance du dernier loyer « appliqué » au précédent locataire, car le terme « acquitté » figurant dans le droit en vigueur prête à confusion en cas d'impayé. Le second clarifie la rédaction proposée pour l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 relatif au congé pour vente qui concerne, en pratique, un domaine potentiellement conflictuel.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis A (art. L. 313-3 et L. 342-2 du code de la construction et de l'habitation) - Participation des employeurs à l'effort de construction

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à encadrer l'activité de l'organisme collecteur rattaché à la SNCF.

I - Le dispositif proposé

Situé dans la partie du code de la construction et de l'habitation consacrée à la participation des employeurs à l'effort de construction dit « 1 % patronal », l'article L. 313-3 définit les ressources et les emplois de cette contribution. Les ressources sont principalement composées des versements des employeurs et des remboursements des prêts antérieurement consentis. L'article L. 313-3 définit ensuite sept catégories d' emplois auxquelles sont consacrées ces ressources : on peut citer les aides à l'accession à la propriété ou à l'accès au logement locatif, le soutien à la construction, les interventions sociales pour le logement ou l'hébergement des personnes défavorisées, la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine, la requalification des quartiers anciens dégradés ainsi que le soutien à l'amélioration du parc privé.

L' article 25 bis A résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement de notre collègue député Alain Tourret, rapporteur thématique, qui vise à régler le cas particulier de l'organisme collecteur rattaché à la SNCF. Qualifié de « complexe » par son auteur cet article 25 bis A tend à encadrer l'activité de cet organisme, qui par son statut particulier, échappe au dispositif en vigueur . Cet encadrement concerne les règles d'utilisation des fonds du « 1% patronal » et les frais de fonctionnement de l'organisme.

Plus précisément, la Société immobilière de chemins de fer français (SICF) , filiale de la SNCF, est un organisme agréé habilité à collecter la participation des entreprises à l'effort de construction. Avec la fin, au 1 ^er janvier 2015, de l'agrément délivré aux organismes d'habitations à loyer modéré, la SICF devient le seul organisme agréé non associé de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL). Or la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014, prévoit le retour à la contractualisation des emplois des fonds issus de la participation des entreprises à l'effort de construction. Une convention entre l'État et l'UESL a ainsi été signée le 2 décembre 2014. Cependant, les emplois de la participation des entreprises à l'effort de construction collectée par la SICF ne peuvent être régis par une convention dont la SICF, non associée à l'UESL , n'est pas partie.

Cet article vise à prévoir le cas des fonds collectés par les organismes collecteurs non associés de cette même Union : chaque organisme collecteur non associé de l'UESL devra signer une convention avec l'État. Dans la pratique, e n 2015, seule la SICF devrait signer cette convention .

Rappel sur le « 1% logement » devenu « Action logement »

Historiquement, la loi du 11 juillet 1953 a généralisé la démarche volontaire de certains employeurs en faveur du logement de leurs salariés, en imposant aux entreprises de contribuer au financement de la construction à hauteur de 1 % de la masse salariale. Cette contribution, dont l'appellation juridique est « Participation des employeurs à l'effort de construction » (PEEC), a conservé le nom de « 1 % Logement » dans le langage commun, alors même que son taux n'est plus que de 0,45 % depuis 1992. Le « 1 % Logement » a été renommé « Action logement » par délibération du 22 juillet 2009 des partenaires sociaux lors du conseil d'administration de l'Union d'économie sociale du logement (UESL).

L'article 8 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a réformé l'Action logement en réorientant l'utilisation des ressources vers les priorités du logement et en limitant les coûts de gestion. D'une part, les rôles respectifs de l'État et des acteurs centraux d'Action logement (l'UESL, tête de réseau des organismes collecteurs d'Action logement et l'ANPEEC (Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction) ont été modifiés. D'autre part, l'affectation des ressources issues de la PEEC est définie, après concertation avec les partenaires sociaux, par des dispositions réglementaires et non plus par des accords passés entre les partenaires sociaux et l'État.

En 2014, l'article 123 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové vise à renforcer la coopération entre l'État et l'UESL par la mise en place d'un cadre conventionnel et de renforcer l'UESL dans son rôle de tête de réseau, par de nouvelles missions et de nouveaux moyens.

Financièrement, la participation obligatoire à l'effort de construction s'est élevée en 2013 à 3,3 milliards d'euros dont 1,6 milliard de collecte et 1,7 milliards de remboursements de prêts.

Source : commission spéciale du Sénat

II - La position de votre commission

Votre commission ne voit pas d'objection à opposer à cet article qui comble un vide juridique dans la gestion de ce que le langage courant continue à désigner le « 1 % patronal » même si depuis 1992 le prélèvement se limite à 0,45 % de la masse salariale.

Financièrement, les montants en jeu représentent moins de 1 % des 3,3 milliards d'euros correspondant au total de la participation des employeurs à l'effort de construction en France. En effet, selon le « jaune budgétaire » de 2015 consacré à ce thème ^{228 ( * )} , la SICF, filiale de la SNCF, a perçu moins de 20 millions d'euros de ressources en 2010 et en 2012 ainsi que 51 millions en 2011 issus du remboursement d'un prêt.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 bis BA (nouveau)(art. 123 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové) - Allongement du délai de mise en oeuvre du nouveau dispositif de regroupement comptable applicable aux organismes gérant la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC)

Objet : cet article, inséré par votre commission, vise à allonger d'un an le délai de mise en oeuvre du regroupement comptable prévu par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové afin d'améliorer le pilotage de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC).

L'article 123 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a prévu le retour à une contractualisation entre l'État et Action logement en matière de gestion et d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). Simultanément, cet article a renforcé, dans son rôle de pilotage , l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL). Celle-ci est, en effet, la tête de réseau des organismes collecteurs de la participation que sont les comités interprofessionnels du logement (CIL).

La définition de nouvelles obligations comptables est un corollaire de cette inflexion qui tend à optimiser l'usage des fonds destinés au logement des salariés des entreprises cotisantes.

À l'initiative du rapporteur, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel ayant pour objet de différer d'un an l'application du nouveau dispositif de regroupement comptable prévu par la loi du 24 mars 2014, applicable aux 550 entités impliquées dans la collecte ou la gestion de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC).

Pour sa mise en oeuvre concrète, ce réaménagement comptable impose, en effet, de préciser son cadre règlementaire spécifique en faisant appel à l'Autorité des normes comptables, ce qui allonge le délai initialement prévu par la loi de mars 2014 précitée.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.

Article 25 bis B (art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) - Réduction à un mois du délai de présentation par le réservataire d'un candidat à l'occupation d'un logement social

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale, limite à un mois le délai dont dispose le réservataire pour présenter un candidat à l'occupation d'un logement, dans les zones tendues.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit un mécanisme de réservation d'une partie des logements du parc social au bénéfice des collectivités et de l'État en contrepartie d'un apport de terrain, d'un financement ou d'une garantie financière ou pour la mise en oeuvre du droit au logement. Ces réservations s'effectuent dans le cadre de conventions entre le réservataire et les organismes d'HLM. Les conventions signées jusqu'à la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové alignaient le délai de présentation des candidats par le réservataire sur la durée du préavis du locataire, soit trois mois.

Or, l'article 5 de la loi précitée a modifié l'article 15 de la loi de juillet 1989 ^{229 ( * )} pour réduire de trois à un mois le délai de préavis du locataire d'un logement situé dans certains territoires. Il s'agit de ceux qui sont mentionnés au premier alinéa du I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, à savoir les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements (zones soumises à la taxe sur les logements vacants).

Dans les zones tendues, depuis la loi de mars 2014 précitée, la durée de réservation est donc désormais supérieure à celle du préavis du locataire, ce qui peut conduire à « geler » pendant deux mois l'attribution des logements libérés. C'est pour éviter ce gel que l'article 25 bis B a été introduit par les députés : il dispose que la durée de réservation, dans toutes les conventions en cours et futures, sera d'un mois dans les zones tendues.

II - La position de votre commission

Compte tenu du manque de logements dans les zones tendues, il est nécessaire de réduire au minimum la période de non occupation des locaux entre deux locations successives. La mesure proposée par cet article va dans ce sens.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 bis C (art. L. 131-16 du code du sport) - Conséquences financières des modifications des règlements des fédérations sportives

Objet : cet article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit que les fédérations sportives qui modifient des normes techniques applicables aux équipements sportifs informent des concours financiers qu'elles apportent pour faire face aux travaux rendus nécessaires par ces modifications.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Francis Vercamer et des membres du groupe UDI, avec un avis favorable de la commission spéciale et un avis de sagesse du Gouvernement.

Les fédérations sportives ont pour objet l'organisation de la pratique d'une ou plusieurs disciplines sportives. Pour chaque discipline, une fédération, appelée « fédération délégataire », reçoit une délégation du ministre des sports. Les fédérations délégataires sont chargées de l'organisation des compétitions au niveau national ou local.

À ce titre, conformément à l'article L. 131-16 du code du sport, les fédérations délégataires disposent d'un pouvoir réglementaire, notamment en ce qui concerne les normes auxquelles sont soumis les équipements sportifs .

Notre collègue député Francis Vercamer a fait valoir que les fédérations modifient parfois unilatéralement les normes techniques applicables à leurs disciplines. En séance publique, il a souligné que « ces règles ont parfois des conséquences extrêmement lourdes, en termes de travaux ou d'aménagement. Cela va du revêtement du sol à la hauteur de plafond des salles, en passant par la dimension des terrains ou des équipements et la construction de tribunes .

« Cela pose des problèmes lourds aux communes, sans qu'aucune règle de financement ne soit édictée. Ces travaux ne sont pas anticipés et ils pénalisent l'ensemble des plans pluriannuels d'investissement des communes et de leurs projets. En ces temps de rigueur budgétaire et de baisse des dotations, il me semble important d'encadrer cette évolution des normes. De fait, une fois que les normes sont édictées, les clubs sportifs se tournent vers les communes pour demander la mise aux normes de leurs équipements, de façon à pouvoir garder leur place dans le championnat et à faire jouer les jeunes de la commune - c'est en effet un objectif essentiel des communes que d'essayer d'occuper les jeunes. Aussi se trouvent-elles plongées dans un dilemme : faire les travaux ou fermer les équipements et ne pas permettre au club d'évoluer. Il faut encadrer cela et mettre les fédérations sportives devant leurs responsabilités ».

Le présent article complète ainsi l'article L. 131-16 du code du sport afin de prévoir que les fédérations délégataires « précisent le montant du concours financier apporté à la réalisation des travaux rendus nécessaires, le cas échéant, par la modification de ces règles ».

II - La position de votre commission

Votre rapporteur note tout d'abord que la disposition introduite par l'Assemblée nationale n'a qu'une portée réduite, voire nulle, pour résoudre le problème soulevé. En effet, il sera toujours loisible à une fédération de modifier les normes techniques tout en indiquant qu'elle ne veut ou ne peut apporter des concours financiers.

En outre, le présent article n'a qu'un lien ténu avec l'objet du projet de loi.

Pour ces raisons, votre commission a adopté un amendement de suppression du présent article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article .

Article 25 bis D (art. L. 211-2 du code de l'urbanisme) - Extension du champ des délégataires du droit de préemption urbain

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique, permet de déléguer le droit de préemption pour des opérations de construction répondant à des objectifs fixés par le programme local de l'habitat (PLH).

I - Le dispositif proposé

L'article L. 213-3 du code de l'urbanisme prévoit que le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'État, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire.

L'article 25 bis D, résultant d'un amendement de notre collègue députée Annick Lepetit adopté en séance publique élargit la liste des délégataires aux personnes suivantes :

- les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux (article L. 481?1 du CCH) ;

- les organismes d'HLM ;

- les organismes agréés concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement en tant que maîtres d'ouvrage d'opérations d'acquisition, de construction ou de réhabilitation de logements ou de structures d'hébergement en tant que propriétaire ou preneur de bail à construction, emphytéotique ou de bail à réhabilitation (organismes mentionnés à l'article L. 365?2 du CCH).

Cette délégation du droit de préemption n'est cependant autorisée que si l'aliénation porte sur un des biens ou droits affectés au logement. Par ailleurs, les biens acquis par exercice du droit de préemption ne peuvent être utilisés qu'en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction permettant de réaliser les objectifs fixés dans le PLH.

II - La position de votre commission

Si l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme prévoit déjà la possibilité de déléguer le droit de préemption, une collectivité peut cependant avoir besoin de recourir à d'autres types d'opérateurs que ceux désignés par cet article, notamment un organisme HLM ou une structure associative agréée. La mesure proposée offre cette souplesse. Elle a par ailleurs le mérite de faire peser le coût de l'opération de préemption sur un tiers, ce qui peut avoir un intérêt du point de vue de la gestion des finances locales. Enfin, la puissance publique conserve un contrôle fort sur le droit de préemption, puisqu'elle décide elle-même de le déléguer et que cette délégation ne peut se faire que pour des projets permettant de réaliser les objectifs fixés par le programme local de l'habitat.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 bis E (art. 21 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) - Mise en concurrence obligatoire des syndics ayant été désignés deux fois consécutivement

Objet : cet article, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, assouplit le régime de mise en concurrence obligatoire des syndics introduit par la loi ALUR.

I - Le dispositif proposé

L'article 55 de la loi ALUR a modifié l'article 21 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis afin de rendre obligatoire une mise en concurrence des syndics à chaque renouvellement du syndic : « Au cas où l'assemblée générale est appelée à se prononcer sur la désignation d'un syndic, celle-ci est précédée d'une mise en concurrence de plusieurs projets de contrat de syndic, faisant notamment état des frais afférents au compte bancaire séparé, effectuée par le conseil syndical ». Le conseil syndical peut proposer de ne pas procéder à cette mise en concurrence lorsque le marché local des syndics ne permet pas cette mise en concurrence.

Cette obligation de mise en concurrence, utile en ce qu'elle instille de la concurrence dans un secteur qui en manque, induit toutefois une certaine lourdeur : la mise en concurrence implique en effet un gros travail pour le syndicat de copropriété, travail qui doit être menée de façon obligatoire quasi annuellement, même quand la copropriété est satisfaite du syndic.

L'article 25 bis E qui résulte d'un amendement de notre collègue député Gilles Savary modifie donc les modalités de la mise en concurrence : celle-ci est désormais obligatoire au renouvellement du syndic, mais seulement si ce dernier a déjà été désigné deux fois consécutivement.

II - La position de votre commission

Votre commission, sur proposition du rapporteur, a adopté un amendement qui opère deux modifications sur cet article : une clarification rédactionnelle et une modification de fond visant à rendre facultative la mise en concurrence du syndic en place. En effet, si le texte adopté par l'Assemblée nationale a assoupli le dispositif issu de la loi ALUR, pour autant les écueils d'une mise en concurrence obligatoire ne sont pas gommés dans le texte des députés. En l'absence de mise en concurrence effectuée par le conseil syndical, les copropriétaires procéduriers n'hésitent en effet pas à utiliser cet argument pour saisir la justice et demander la nullité du mandat du syndic, avec toutes les conséquences financières que cela emporte pour les copropriétaires (nomination d'un syndic judiciaire). L'amendement adopté propose donc de supprimer le caractère obligatoire de la mise en concurrence du syndic sortant, tout en préservant le droit pour le conseil syndical d'y procéder et le droit de chaque copropriétaire pris individuellement de pouvoir le demander.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis F (art. 40 de la loi n° 89-432 du 6 juillet 1989) - Exclusion des logements sociaux conventionnés du régime des locations meublées

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, exclut les logements conventionnés HLM du champ d'application des articles de la loi du 6 juillet 1989 qui traitent de la location des logements meublés en tant que résidence principale.

I - Le dispositif proposé

Pour mémoire, jusqu'à la loi de mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), la loi du 6 juillet 1989 ne s'appliquait pas aux meublés. L'article 4 de la loi ALUR leur a étendu certaines des protections existantes pour les locations nues. Toutefois, ce sont les logements meublés du parc locatif libres qui étaient visés par cette extension. Or, par erreur, la rédaction de l'article 40 de la loi du 6 juillet 1989 résultant de la loi ALUR a rendu les dispositions relatives aux meublés également applicables aux logements conventionnés HLM.

II - La position de votre commission

Il s'agit d'un correctif à une erreur manifeste de la loi du 6 juillet 1989 telle que modifiée par la loi ALUR.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 bis (art. L. 133-8 du code de la construction et de l'habitation) - Traitement des foyers de mérule

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, supprime l'obligation d'incinération sur place des déchets infestés par la mérule.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 133-8 du code de la construction et de l'habitation, créé par l'article 76 de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014, dispose que, lorsque, dans une ou plusieurs communes, des foyers de mérule sont identifiés, un arrêté préfectoral, consultable en préfecture, pris sur proposition ou après consultation des conseils municipaux intéressés, délimite les zones de présence d'un risque de mérule. Cet article prévoit également qu'en cas de démolition totale ou partielle d'un bâtiment situé dans ces zones, les bois et matériaux contaminés sont incinérés sur place ou traités avant tout transport si leur destruction par incinération sur place est impossible. Nos collègues députés ont supprimé cette dernière obligation qui semble ne pas s'imposer dans le cas de la mérule.

II - La position de votre commission

Cette proposition de suppression d'une obligation manifestement complexe à appliquer est de bon sens car les risques de dissémination de la mérule sont différents de ceux liés aux termites.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 ter (art. L. 201-5 du code de la construction et de l'habitation) - Règles de remboursement des parts sociales d'une société coopérative d'habitants

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, harmonise les règles de remboursement des parts sociales d'une coopérative d'habitant en cas d'exclusion ou de retrait volontaire du sociétaire.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été introduit sur proposition du Gouvernement par les députés afin de supprimer une incohérence dans la rédaction de l'article L. 201?5 du code de la construction et de l'habitation, tel qu'issu de la loi ALUR. La rédaction en vigueur conduit en effet à mieux indemniser le coopérateur membre d'une société coopérative d'habitants exclu pour faute que l'associé qui se retire volontairement du capital.

L'article 25 ter du projet de loi modifie donc l'article L. 201-5 du code de la construction et de l'habitation en harmonisant les règles applicables à l'exclusion d'un associé avec celles applicables en cas de retrait d'un associé.

II - La position de votre commission

Il s'agit de la correction d'une erreur manifeste touchant un point secondaire de la loi ALUR.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 quater (art. L. 261-10-1 du code de la construction et de l'habitation) - Conditions d'application de l'article L. 261-10-1 du code de la construction et de l'habitation

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des conditions d'application de l'article L. 261-10-1 du code de la construction et de l'habitation.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 261-10-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de l'ordonnance n° 2013?890 du 3 octobre 2013 relative à la garantie financière en cas de vente en l'état futur d'achèvement, rend obligatoire le recours à la garantie financière d'achèvement pour les promoteurs réalisant des opérations de vente en l'état futur d'achèvement.

L'article 25 quater du projet de loi tend simplement à prévoir qu'un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de cette disposition, en fixant notamment la nature de la garantie financière d'achèvement ou de remboursement.

II - La position de votre commission

Il s'agit de donner une base légale aux modalités de mise en oeuvre de la garantie financière d'achèvement.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 quinquies (art. 25-1 A de la loi n° 2000-321 du 21 avril 2000 ; art. L. 741-2 du code de la construction et de l'habitation) - Assermentation des agents établissant le constat de logement indigne

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, supprime la condition d'assermentation des agents chargés des constats d'insalubrité et de logement indigne.

I - Le dispositif proposé

L'article 90 de la loi de mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové fixe un délai de trois mois à un agent assermenté pour établir un constat d'insalubrité à compter de la demande exprimée par un citoyen auprès de l'administration. Dans le même sens, l'article 65 de la loi précitée relatif aux opérations de requalification des copropriétés dégradées, prévoit le déplacement d'un agent assermenté pour établir un constat de logement indigne à la suite de toute demande d'un citoyen.

Les agents chargés de ce type de constat sont les inspecteurs d'hygiène et de salubrité. Or, tous les agents exerçant actuellement ce type de compétence ne sont pas assermentés. L'assermentation est une procédure lourde qui consiste en une prestation de serment solennelle devant le juge. Jusqu'alors, l'assermentation d'un agent n'était nécessaire que pour la réalisation d'un constat d'infractions prévues par le code pénal et la rédaction d'un procès-verbal d'infraction aux mesures indiquées par arrêté. La loi ALUR crée ainsi une nouvelle obligation d'assermentation pour l'agent en charge des procédures d'insalubrité d'une part, et de péril d'autre part.

Dans un souci de simplification et afin de ne pas fragiliser les procédures relatives aux polices de l'habitat, cet article, introduit par le Gouvernement, supprime l'obligation d'assermentation dans ces deux cas de figure.

II - La position de votre commission

Cet article 25 quinquies va dans le sens de la simplification et de l'efficacité des procédures administratives que votre commission recommande.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 sexies - Habilitation à légiférer par ordonnance pour créer un bail de longue durée adapté aux opérations d'accession sociale à la propriété

Objet : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, prévoit la création par ordonnance d'un nouveau type de bail solidaire.

I - Le dispositif proposé

L'organisme foncier solidaire (OFS) constitue une nouvelle catégorie d'acteur foncier crée par l'article 164 de la loi ALUR et codifié à l'article L. 329-1 du code de l'urbanisme.

Ces organismes à but non lucratif sont au service de l'accession à la propriété de ménages modestes ou très modestes. Ils détiennent du foncier qu'il qu'ils louent contre une redevance faible afin d'y construire des logements rendus très abordables par la neutralisation du coût du foncier. Les OFS ont vocation à conserver définitivement la propriété du foncier sur lesquels les bâtiments de logements sont érigés dans le cadre d'un bail de longue durée. Les logements acquis ou construits sont soumis à des conditions d'affectation (usage d'habitation principale ou à usage mixte professionnel et d'habitation principale) et à des conditions de plafond de ressources, de loyers et, le cas échéant, de prix de cession.

Pour que ce dispositif fonctionne, il est nécessaire que la valeur du bien acquis ou construit par les ménages modestes ne diminue pas dans le temps, au fur et à mesure qu'on se rapproche de l'échéance du bail. Or, ni le bail à construction ni le bail emphytéotique ni le bail réel immobilier récemment créé par l'ordonnance du 20 février 2014 (article 4, codifié à l'article L. 254-1 du code de la construction et de l'habitation) ne permettent d'éviter cette perte de valeur. Si le bail réel immobilier (BRI) permet d'imposer une clause d'affectation à un niveau de loyer (ce que ne peuvent les autres baux), l'ordonnance sur le BRI contraint à ce que la valeur du bien immobilier soit adossée à la durée résiduelle du bail (application de l'article L. 254-9 du code de la construction et de l'habitation demandant qu'un décret en Conseil d'État détermine la méthode de calcul de la valeur des droits réels afférents aux logements, objets du bail, appliquée à chaque cession de ces droits). Les autres baux prévoient également des mécanismes similaires, dans la mesure où le bien immobilier, dans le cadre de ce type de baux, a vocation, à l'issue de la durée du bail, à revenir dans le patrimoine du bailleur, parfois sans indemnités pour le preneur.

Un autre problème des baux actuels concerne la possibilité de transmission des logements construits sur le foncier dont l'OFS est propriétaire. Une condition du succès du dispositif OFS est de garantir aux preneurs de pouvoir transmettre à leurs descendants directs ou bien de revendre un bien dont la valeur soit pérenne dans le temps. Or, les baux classiques, y compris le BRI, excluent expressément un non-renouvellement tacite du bail à l'issue de la période du bail et prévoient un retour du bien, parfois sans indemnités, dans le patrimoine du bailleur.

C'est pour répondre à ces deux limites que l'article 25 sexies prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance pour créer le dispositif du bail réel solidaire. Ce dernier reposera sur une possibilité de « rechargement ». Il est ainsi proposé que le bail réel solidaire puisse être, non pas renouvelable pour le titulaire mais rechargeable à chaque mutation (vente, héritage), dès lors que le nouveau preneur répond lui-aussi aux critères d'éligibilité. Pour favoriser le maintien du bien dans la sphère de l'accession sociale à la propriété à prix accessible, il est proposé qu'à chaque mutation, dès lors que le nouveau preneur remplit les conditions d'éligibilité, le bail reparte à zéro pour une durée de 99 ans (caractère rechargeable). En revanche, si le nouveau preneur ne remplit pas les critères d'éligibilité, il demeure soumis à la durée résiduelle du bail. À l'issue de celle-ci, le bien reviendrait donc dans le patrimoine de l'OFS qui peut le remettre en location. La possibilité de maintien dans les lieux serait autorisée pour le conjoint survivant, quel que soit son niveau de ressources.

II - La position de votre commission

Alors qu'il existe déjà une pluralité de baux longs susceptibles de permettre des opérations de dissociation du foncier et du bâti, votre rapporteur avait conditionné le maintien de la demande d'habilitation prévue à l'article 25 sexies à une présentation précise, de la part du Gouvernement, des raisons justifiant la création de ce nouveau type de bail dénommé « bail réel solidaire ». Le Gouvernement ayant répondu de manière extrêmement précise aux questions de votre rapporteur, votre commission a décidé de maintenir cet article.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 septies (art. L. 241-1 et L. 243-2 du code des assurances) - Amélioration de l'information des consommateurs concernant l'assurance décennale

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique, précise les modalités d'information relatives à la souscription par les constructeurs d'une assurance de garantie décennale.

I - Le dispositif proposé

L'article 1792 du code civil pose en principe que tout constructeur d'un ouvrage est responsable de plein droit, envers le maître ou l'acquéreur de l'ouvrage, des dommages qui compromettent la solidité de l'ouvrage ou qui, le rendent impropre à sa destination. Les articles 1792-4-1 à 1792-4-3 limitent cette responsabilité dans le temps à dix ans après la réception des travaux.

Tirant les conséquences de cette présomption de responsabilité établie par les articles 1792 et suivants du code civil, l'article L. 241-1 du code des assurances oblige les constructeurs d'ouvrage :

- à se couvrir par une assurance dite de garantie décennale ;

- à être en mesure de justifier qu'ils ont souscrit un contrat d'assurance de ce type à l'ouverture de tout chantier.

Par ailleurs, l'article L. 243-2 du code des assurances, modifié par l'article 66 de la loi n°2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, prévoit que :

- les personnes soumises aux obligations prévues par l'article L. 241-1 du code précité doivent être en mesure de justifier qu'elles ont satisfait à leurs obligations au moyen d'attestations d'assurance comportant des mentions minimales fixées par un arrêté du ministre chargé de l'économie ;

- pour assurer l'identification du titulaire de l'obligation de garantie décennale, l'acte qui transfère la propriété ou la jouissance d'un bien encore couvert par la garantie décennale doit porter mention de l'existence ou de l'absence d'assurance.

L'article 27 septies du projet de loi résultant de deux amendements identiques de nos collègues députés Philippe Vitel et François Brottes, président de la commission spéciale, a pour but de renforcer la protection des personnes faisant construire un bien ou faisant l'acquisition d'un bien encore couvert, en principe, par une garantie décennale :

- il oblige d'abord les constructeurs à justifier, à l'ouverture de tout chantier, qu'ils ont souscrit un contrat d'assurance les couvrant pour cette responsabilité (alors que le droit actuel les oblige seulement à être en mesure d'apporter cette justification, ce qui veut dire qu'ils ne sont pas tenus de fournir cette information systématiquement, mais seulement si la demande leur en est faite) ;

- il rend plus aisément compréhensible l'information délivrée à l'acquéreur en substituant à l'actuelle « attestation d'assurance dont les mentions minimales sont définies par arrêté » un modèle type d'attestation d'assurance ;

- il oblige à annexer à l'acte de vente cette attestation d'assurance standardisée.

II - La position de votre commission

Après les modifications apportées par la loi relative à la consommation, cet article revient une nouvelle fois sur la question de l'effectivité des dispositions législatives relatives à la garantie décennale. Les précisions nouvelles qui sont ici apportées renforcent l'information des consommateurs et contribuent donc à consolider la confiance dans les professionnels de l'immobilier, ce qui est un facteur pouvant faciliter la reprise du marché de la construction.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 octies (art. L. 211-3 du code de l'urbanisme) - Exclusion du champ du droit de préemption des biens acquis par le preneur d'un bail emphytéotique ou d'un bail à construction conclu lors d'une opération d'accession

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique, lève un obstacle juridique aux opérations d'accession sociale à la propriété reposant sur un bail emphytéotique ou un bail à construction.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 211-4 du code de l'urbanisme définit les types d'aliénations ou de cessions qui ne sont pas soumis au droit de préemption urbain.

L'article 25 octies du projet de loi élargit ce champ d'exclusion à un nouveau cas de figure, à savoir l'aliénation d'un terrain au profit du preneur à bail emphytéotique ou à construction conclu à l'occasion d'une opération d'accession à la propriété.

Cette disposition est nécessaire pour sécuriser juridiquement les opérations d'accession à la propriété reposant sur un montage faisant appel à ces deux types de baux. Dans ce type de montage en effet, le bailleur (un établissement public foncier, en règle générale) loue un terrain au preneur (généralement, une société HLM) avec un engagement de rachat par le preneur au terme du bail. Le preneur construit ensuite sur le terrain loué des logements qu'il met à la disposition de locataires dans le cadre d'une opération de location-accession. Si le locataire lève l'option pour devenir propriétaire, le bien lui est cédé.

Or, si, jusqu'à la loi ALUR, le droit de préemption de la collectivité était purgé définitivement au moment de la conclusion du bail à construction ou emphytéotique, ce n'est plus le cas désormais. L'article 149 de la loi ALUR a en effet modifié l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme pour disposer que, si le propriétaire n'a pas réalisé la vente de son bien sous forme authentique dans le délai de trois ans à compter de la renonciation au droit de préemption, il doit déposer une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner. En application de cette disposition, l'accès à la propriété du locataire-accédant n'est plus sécurisé, puisque, théoriquement, la collectivité pourrait préempter le bien au moment où l'option est levée. Certes, on imagine mal une collectivité qui, directement ou par le biais d'un établissement public foncier, est à l'origine du montage, décider de faire échouer l'opération d'accession en préemptant le bien. Cependant le risque existe, ce qui suffit à bloquer l'opération, notamment parce que les partenaires financiers ne souhaitent pas l'assumer.

L'article 25 octies , inséré par un amendement de notre collègue député Daniel Goldberg modifié par le Gouvernement, résout donc la difficulté en sortant les biens acquis par le preneur d'un bail emphytéotique ou d'un bail à construction conclu lors d'une opération d'accession du champ du droit de préemption urbain.

II - La position de votre commission

Il s'agit d'un correctif technique destiné à rendre effective une procédure d'accession sociale à la propriété qui, en elle-même, est assez consensuelle.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 25 nonies (nouveau) (art. 1er, 40 et 41 de l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires) - Régime de dissolution des associations syndicales de propriétaires

Objet : cet article vise à assouplir le régime de dissolution des associations syndicales autorisées (ASA).

Cet article résulte de l'adoption par la commission d'un amendement présenté par notre collègue Bruno Sido : son objectif est de lever les freins à la dissolution des associations syndicales autorisées inactives depuis de longues années et qui, néanmoins, dans la pratique, peuvent parfois tenter de remettre en cause a posteriori des permis de construire, délivrés dans le strict respect des règles du droit de l'urbanisme.

Les associations syndicales de propriétaires constituent, depuis le Moyen Age, un outil de regroupement de propriétaires fonciers mettant en valeur leurs biens tout en répondant à des objectifs d'intérêt général. Ces « associations » syndicales ont, malgré leur appellation, le statut d'établissements publics administratifs et disposent de prérogatives de puissance publique pour exécuter certains travaux servant à la fois les intérêts des propriétaires et l'utilité générale. Ce régime favorise ainsi les initiatives privées dans des domaines aussi divers que la prévention contre les risques naturels, l'aménagement des réseaux et la mise en valeur de propriétés. En l'absence de recensement précis, on estime à plusieurs milliers le nombre d'associations syndicales de propriétaires, créées pour la majorité d'entre elles dans le monde rural et agricole, mais aussi pour la gestion des parties communes de lotissements.

L'ordonnance du 1 ^er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires est la base juridique de ces entités : elle a modernisé le régime juridique applicable en réorganisant des dispositions dispersées et en établissant un équilibre entre l'exercice du droit de propriété et les responsabilités collectives auxquelles celui-ci peut conduire. Elle a également clarifié, par rapport au droit antérieur, les modalités de création et de fonctionnement des associations syndicales ainsi que les moyens d'action de leurs organes.

Le texte adopté par votre commission vise à modifier trois articles de cette ordonnance pour restreindre l'objet des ASA et en faciliter la dissolution , lorsqu'apparaissent des situations de blocage que le droit en vigueur, trop rigide, ne permet pas de résoudre.

Tout d'abord, selon l'article 1 ^er de l'ordonnance du 1 ^er juillet 2004, peuvent faire l' objet d'une association syndicale de propriétaires quatre catégories d'actions d'intérêt commun : prévenir les risques naturels ou les pollutions, préserver ou d'exploiter des ressources naturelles, aménager ou entretenir des cours d'eau, voies et réseaux divers, et enfin mettre en valeur des propriétés . Le paragraphe I de l'article adopté par la commission vise ici à introduire une restriction en précisant que cette quatrième activité de mise en valeur des propriétés ne peut faire l'objet d'une association syndicale qu'en l' absence de plan local d'urbanisme , ce qui concerne un assez grand nombre de communes.

Ensuite, l'article 40 de l'ordonnance prévoit aujourd'hui deux possibilités de dissolution d'une association syndicale autorisée.

- La première nécessite une demande de la majorité de ses membres ^{230 ( * )} et s'effectue par acte de l'autorité administrative ;

- La seconde est la dissolution d'office par acte motivé de l'autorité administrative. Cette possibilité de dissolution requiert qu' une des quatre conditions suivantes soit réunie : la disparition de l'objet de l'ASA ; son inactivité pendant plus de trois ans ; l'obstacle que représente son maintien à la réalisation de projets d'intérêt public dans un périmètre plus vaste que celui de l'association, ou bien l'existence de difficultés graves et persistantes entravant le fonctionnement de l'ASA.

Le paragraphe II de l'article adopté par la commission porte sur ce second régime de dissolution d'office et prévoit de le rendre obligatoire - et non plus facultatif - si une des quatre conditions alternatives requise par l'article 40 de l'ordonnance est satisfaite. Par coordination, le paragraphe III vise à introduire la notion d'acte « constatant » la dissolution de l'ASA dans l'article 41 de l'ordonnance qui en prévoit la publication et la notification.

Favorable à la rationalisation des structures et à l'amélioration de la sécurité juridique sur nos territoires, votre rapporteur a constaté que le présent dispositif se résume à insuffler plus de dynamisme au droit en vigueur en rendant obligatoire un mécanisme de dissolution d'office qui est aujourd'hui facultatif. Elle a cependant signalé que l'impact concret d'une telle réforme sur les quelques milliers d'associations syndicales existantes mériterait d'être précisé. En particulier, la dissolution d'une « association », qui a en réalité un statut de droit public, soulève directement la question du sort de son patrimoine.

Soutenant le principe même d'une initiative dans ce domaine
- quitte à en perfectionner les modalités au cours de la « navette » - notre collègue Alain Richard a, pour sa part, souligné les nombreuses situations de blocage sur le terrain et la nécessité, pour y faire face, de prévoir une législation plus souple.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.

Article 25 decies (nouveau) (art. L. 433-2 du code de la construction et de l'habitation) - Extension du mécanisme de la VEFA inversée

Objet : cet article vise à procéder à une extension du champ de la VEFA inversée dans trois directions.

Cet article résulte de l'adoption par votre commission d'un amendement présenté par votre rapporteur.

L'article 103 de la loi de mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a créé le mécanisme de la VEFA inversée, qui permet à un organisme HLM de vendre à des acteurs privés une fraction des logements construits dans un programme de construction composé majoritairement de logement sociaux. Cela permet que la totalité de l'opération de construction soit confiée à un organisme d'HLM qui, à défaut, devrait acquérir les logements sociaux auprès de l'opérateur privé qui interviendrait pour la part « limitée » de logements privés.

Le présent amendement procède à un triple élargissement du champ du dispositif :

- élargissement dans le temps , tout d'abord. Dans le droit actuel, la mise en oeuvre de la VEFA inversée n'est possible que dans les cinq ans suivant la publication de la loi ALUR. L'article 25 decies pérennise la disposition ;

- élargissement dans l'espace également. Le dispositif sera en effet applicable aux zones dites « tendues » (communes soumises à la taxe sur les logements vacants), alors qu'il concerne actuellement seulement le foncier public cédé avec décote en vue de construire des logements (terrains, bâtis ou non, ayant été acquis dans le cadre des articles L. 3211-7 ou L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques) ;

- fixation du plafond de la part de logements libres à 30 % du total de l'opération de construction (alors que, dans le droit actuel, cette part n'est pas quantifiée, l'article L. 433-2 du code de la construction et de l'habitation se contentant de la qualifier d'accessoire).

Ce dispositif encadré permettra aux organismes d'HLM de contribuer plus activement à la production de logements sociaux dans un souci de mixité sociale. Il leur permettra également de conserver leur expertise en matière de maîtrise d'ouvrage et d'exercer un contrôle direct sur la qualité des logements produits.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.

---

* ²²⁴ Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* ²²⁵ Ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014 relative au logement intermédiaire.

* ²²⁶ Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* ²²⁷ Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

* ²²⁸ Rapport sur la programmation des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction - annexe au projet de loi de finances pour 2015.

* ²²⁹ Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

* ²³⁰ L'article 14 de l'ordonnance précise que doivent se prononcer favorablement la majorité des propriétaires représentant au moins les deux tiers de la superficie des propriétés ou les deux tiers des propriétaires représentant plus de la moitié de la superficie des propriétés.