TITRE II - INVESTIR
CHAPITRE IER -
Investissement
Section 1 - Faciliter les
projets
Article 26 (art. 9 et 20 de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement) - Extension de l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations classées pour la protection de l'environnement
Objet : cet article vise, d'une part, à étendre le champ de l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement à tout le territoire pour les projets présentant un intérêt économique majeur, d'autre part, à habiliter le Gouvernement à pérenniser ce dispositif expérimental par voie d'ordonnance.
I - Le droit en vigueur
L'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement a été prise sur le fondement de l'article 14 de la loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.
Elle prévoit une expérimentation, dans un nombre limité de régions et pour une durée de trois ans, d'une autorisation environnementale unique pour les projets d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), notamment dans le domaine énergétique (éoliennes, méthaniseurs).
Cette autorisation unique permet de délivrer, au sein d'une même décision administrative, les autorisations et dérogations requises au titre du code de l'environnement, du code de l'énergie, du code forestier ou encore du code de l'urbanisme.
L'article 38 ter du projet de loi relatif à la transition énergétique étend l'expérimentation pour les projets énergétiques, initialement prévue pour la Basse-Normandie, la Bretagne, la Champagne-Ardenne, la Franche-Comté, Midi-Pyrénées, le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie, à l'ensemble du territoire national.
Au plus tard six mois avant la fin de l'expérimentation, soit en 2017, le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport d'évaluation indiquant le bilan et les suites à donner à cette expérimentation.
II - Le dispositif proposé et les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Le présent article complète l'ordonnance précitée afin de généraliser sur l'ensemble du territoire le mécanisme de l'autorisation unique pour les projets d'ICPE non liés à la production d'énergie. À compter de la publication de la loi, pourront en effet bénéficier de cette procédure les projets soumis à autorisation au titre de la législation ICPE et présentant un « intérêt majeur » pour l'activité économique, « compte tenu du caractère stratégique de l'opération concernée, de la valeur ajoutée qu'elle produit, de la création ou de la préservation d'emplois qu'elle permet ou du développement du territoire qu'elle rend possible » .
Le II de l'article 26 habilite par ailleurs le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi sur la croissance et l'activité, afin de lui permettre de prendre toute mesure relevant du domaine de la loi et visant :
- à généraliser de manière pérenne les dispositions de l'ordonnance du 20 mars 2014 sur les installations classées pour la protection de l'environnement et celles de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à loi sur l'eau ;
- à codifier ces dispositions et mettre en cohérence, le cas échéant, les dispositions législatives régissant les autorisations et dérogations intégrées au sein de l'autorisation unique.
En commission spéciale, les députés ont souhaité prévoir que le Conseil national de la transition écologique serait associé à l'élaboration des ordonnances prévues au paragraphe II de l'article 26. À cette fin, le Conseil pourrait mettre en place une formation spécialisée pour assurer le suivi des travaux et la préparation des avis, mis à disposition du public dans les conditions prévues à l'article L. 133?3 du code de l'environnement.
III - La position de votre commission
Votre commission souscrit pleinement à l'extension de l'expérimentation, actuellement en cours, d'une autorisation unique en matière environnementale à l'ensemble du territoire pour les projets présentant un caractère stratégique d'un point de vue économique. Cette extension va dans le bon sens. Les entreprises attendent cette autorisation unique qui, si elle ne supprime pas les décisions qu'elle regroupe, crée un guichet unique du côté de l'administration.
Pour autant, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a, par amendement , supprimé la deuxième partie de l'article qui habilite le Gouvernement à pérenniser ce dispositif expérimental par voie d'ordonnance. Cette pérennisation est largement prématurée dans la mesure où l'expérimentation devra faire l'objet d'un bilan soumis au Parlement courant 2017, conformément à la Constitution.
Votre commission a par ailleurs adopté trois amendements rédactionnels.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 26 bis (art. L. 515-27 du code de l'environnement) - Réduction du délai de recours en matière d'installations d'élevage
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, vise à réduire le délai de recours ouvert pour les tiers en matière d'installations d'élevage.
I - Le droit en vigueur
L'article L. 515-27 du code de l'environnement a été créé par l'article 30 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.
Avant ce texte, il existait deux délais en matière de recours pour les installations d'élevage : celui du pétitionnaire était de deux mois, celui des tiers de quatre ans. De ce fait, des installations en fonctionnement depuis des mois voire des années restaient soumises à un risque potentiel d'annulation de l'arrêté préfectoral les ayant créées. La loi de modernisation de l'agriculture a donc réduit le délai de recours pour les tiers à un an.
L'article L. 515-27 prévoit en effet que, « pour les installations d'élevage, les décisions mentionnées à l'article L. 514-6 peuvent être déférées à la juridiction administrative par les tiers, personnes physiques ou morales, les communes intéressées ou leurs groupements, en raison des inconvénients ou des dangers que le fonctionnement de l'installation présente pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, dans un délai d'un an à compter de la publication ou de l'affichage de ces décisions. Ce délai est, le cas échéant, prolongé de six mois à compter de la mise en activité de l'installation » .
II - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
En séance, deux amendements identiques déposés par nos collègues députés Gilles Lurton et Marc Le Fur ont eu pour objectif de soumettre les arrêtés d'autorisation d'exploiter une installation classée d'élevage au délai de recours de droit commun applicable à tous les actes administratifs, à savoir deux mois. Ces deux amendements visaient par ailleurs à supprimer les possibilités de recours existant dans les six mois suivant la mise en service de l'installation.
Un sous-amendement du Gouvernement a été adopté. Le ministre a jugé prématuré de conclure à ce stade sur une telle réduction des délais de recours, dans l'attente des résultats des concertations plus générales actuellement en cours sur le sujet. Le sous-amendement préserve toutefois les dispositions de l'amendement visant à supprimer les possibilités de recours six mois après la mise en service.
III - La position de votre commission
Votre commission se félicite de la réduction du délai de recours ouvert aux tiers en matière d'installations d'élevage, qui passe, par l'adoption du présent article, de dix-huit mois à un an. Cette réduction du délai de recours, encore bien supérieur au délai de droit commun, constitue une simplification bienvenue pour les éleveurs. En outre, la suppression de toute possibilité de recours postérieur à la mise en service de l'installation est un progrès significatif en termes de sécurité juridique pour ces acteurs.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 26 ter (art. L. 515-27 du code de l'environnement) - Harmonisation des règles d'affichage des avis d'ouverture d'enquête publique
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, vise à harmoniser les règles d'affichage des avis d'ouverture d'enquête publique et des permis de construire.
Le présent article résulte de l'adoption par les députés, en séance publique, d'un amendement de notre collègue députée Chantal Guittet. Un amendement identique, non soutenu, avait été déposé par notre collègue député Marc Le Fur.
De même que l'article 26 bis , cet article complète l'article L. 515-27 du code de l'environnement sur les règles applicables aux installations d'élevage.
Il s'agit cette fois de préciser les règles d'affichage en matière de participation du public : « l'affichage des avis d'ouverture d'enquête publique pour les installations d'élevage soumises à l'autorisation ou de consultation du public pour les installations soumises à enregistrement est réalisé dans les mêmes conditions de forme que celles prévues par le code de l'urbanisme pour l'affichage du permis de construire » .
Les auteurs de l'amendement ont rappelé que les règles d'affichage des différents avis exigés par le droit des installations classées et le droit de l'urbanisme sont aujourd'hui multiples. L'objectif est donc d'harmoniser les exigences de forme : dimension des panneaux, taille de la police, couleur du fond du panneau, etc.
Votre commission a estimé qu'il s'agissait d'une simplification utile pour les acteurs de terrain.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 27 (art. 1er et 7 de l'ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'un certificat de projet) - Extension de l'expérimentation d'un certificat de projet
Objet : cet article vise à étendre l'expérimentation d'un certificat de projet à la région d'Île-de-France ainsi qu'aux projets présentant un intérêt économique majeur.
I - Le droit en vigueur
La loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises a prévu l'expérimentation d'un certificat de projet.
L'ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'un certificat de projet autorise les porteurs de projets à demander au représentant de l'État dans le département la délivrance de ces certificats. Sur la base des informations fournies par le demandeur, le préfet doit délivrer, sous deux mois, un document dans lequel il dresse la liste des procédures auxquelles le projet est soumis au titre de différentes législations et réglementations et s'engage sur les délais dans lesquels les décisions relevant de sa compétence seront délivrées.
Les porteurs de projet bénéficient donc, pour une opération donnée, d'un interlocuteur unique, d'un engagement de l'administration sur les procédures nécessaires ou potentiellement nécessaires à la réalisation de l'opération et sur ses délais d'instruction, d'une information sur la viabilité de l'opération par l'identification en amont des éventuels éléments de nature à y faire obstacle, d'une sécurité juridique grâce à une cristallisation du droit applicable, sauf exceptions, à la date de délivrance du certificat, pendant dix-huit mois et d'une pré-instruction par l'administration en vue de l'obtention des autorisations futures.
Ce nouveau dispositif n'est aujourd'hui disponible à titre expérimental qu'en Aquitaine, Bretagne, Champagne-Ardenne et Franche-Comté.
II - Le dispositif proposé
Le présent article inclut l'Île-de-France dans la liste des régions éligibles et prévoit que pourront relever, en Île-de-France, du mécanisme du certificat de projet « les projets de création ou d'extension de locaux ou d'installations, y compris d'installations relevant du titre I er du livre V du code de l'environnement, lorsqu'ils présentent un intérêt majeur pour l'activité économique , compte tenu du caractère stratégique de l'opération concernée, de la valeur ajoutée qu'elle produit, de la création ou de la préservation d'emplois qu'elle permet ou du développement du territoire qu'elle rend possible » .
L'entrée en vigueur en Île-de-France se fera au premier jour du deuxième mois suivant la date de publication de la présente loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
Les députés ont adopté cet article sans modification.
III - La position de votre commission
Votre commission souscrit pleinement à l'extension de l'expérimentation du certificat de projet. En effet, pour déterminer la pertinence de ce dispositif, il convient de disposer du plus grand nombre possible de retours d'expériences, ce que l'intégration de la région d'Île-de-France dans le champ d'application devrait permettre.
Elle a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de votre rapporteur.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 27 bis (art. L. 514-6 et L. 553-4 du code de l'environnement) - Harmonisation des délais de recours pour les installations de production d'énergie renouvelable
Objet : cet article, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit d'harmoniser les différents délais de recours pour les projets visant à la production d'énergie renouvelable, en les alignant sur le délai de recours de droit commun de deux mois à compter de la publication de la décision administrative.
I - Le droit en vigueur
Les installations de production d'énergie renouvelable font aujourd'hui l'objet d'autorisations relevant de législations multiples, auxquelles s'attachent, pour les tiers, des délais de recours eux-mêmes différents :
- l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme soumet le permis de construire à un délai de recours de deux mois à compter de l'affichage sur le terrain ;
- pour les autorisations d'exploiter des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et les autorisations délivrées au titre de la loi sur l'eau du 30 décembre 2006 (hydroélectricité, éolien offshore et centrales photovoltaïques au sol), l'article L. 514-6 du code de l'environnement et l'article R. 514-3-1 pris pour son application prévoient un délai de recours d' un an à compter de la publication ou de l'affichage de la décision : ce délai peut toutefois être prolongé jusqu'à six mois après la mise en service de l'installation , lorsque celle-ci n'est pas intervenue dans les six mois suivant la publication ou l'affichage ;
- en ce qui concerne les éoliennes terrestres , l'article L. 553-4 du code de l'environnement prévoit, depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle 2, une dérogation à l'article L. 514-6 : l' autorisation d'exploiter délivrée au titre de la législation ICPE fait l'objet d'un délai de recours de six mois à compter de la publication ou de l'affichage de la décision.
L' absence de cohérence de ces délais se manifeste particulièrement lorsqu'une même installation de production d'énergie renouvelable nécessite l'obtention de plusieurs autorisations (permis de construire et autorisation ICPE pour l'éolien par exemple) dont les délais de recours des tiers sont différents. Elle complique également l' identification du point de départ du délai de recours et renforce l' insécurité juridique des projets.
Il en résulte des difficultés de financement qui sont à l'origine d'un renchérissement du coût des projets et pèsent sur la situation économique des filières concernées.
II - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Le présent article, introduit par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Denis Baupin, harmonise les différents délais de recours des tiers en les alignant sur le délai de recours de droit commun de deux mois à compter de la publication de la décision administrative , indépendamment de sa nature (permis de construire, autorisation d'exploiter ICPE ou autorisation au titre de la loi sur l'eau).
À cet effet, il intègre dans l'article L. 514-6 le dispositif dérogatoire prévu pour les éoliennes terrestres à l'article L. 553-4, en l'étendant à l'ensemble des installations de production d'énergie renouvelable et en raccourcissant le délai de six à deux mois . En conséquence, l'article L. 553-4, devenu superflu, est abrogé.
III - La position de votre commission
Votre commission est favorable à cet article qui procède à une simplification administrative nécessaire pour le développement des énergies renouvelables . La longueur de ces délais a pour effet de freiner la transition énergétique : il est utile que les bons projets avancent plus vite et que les mauvais soient arrêtés plus rapidement.
Votre commission remarque que cette harmonisation a d'ores et déjà été retenue dans le cadre de l'expérimentation régionale sur l'autorisation unique ICPE pour les projets d'énergie renouvelable , mise en oeuvre pour trois ans en application de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.
Votre commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 27 ter (nouveau) (article L. 514-6 du code de l'environnement) - Encadrement du droit de recours en matière d'installations d'élevage
Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission à l'initiative de Jérôme Bignon, vise à subordonner la possibilité de recours contre une décision relative à une installation d'élevage à la participation à la phase de consultation du public organisée préalablement à cette décision.
I - Le droit en vigueur
L'article L. 514-6 du code de l'environnement est issu de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Il a été codifié par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement.
Cet article précise les règles applicables en matière contentieuse aux ICPE . Il prévoit notamment qu'il s'agit d'un contentieux de pleine juridiction. Un décret en Conseil d'État précise les conditions de délais dans lesquelles les décisions relatives aux ICPE peuvent être déférées à la juridiction administrative (article R. 514-3-1 du code de l'environnement). L'article précise enfin les conditions dans lesquelles les tiers sont admis à contester ces décisions.
II - Le dispositif adopté par votre commission
Votre commission a adopté, à l'initiative de Jérôme Bignon, un amendement complétant l'article L. 514-6 du code de l'environnement pour encadrer le droit de recours en matière d'installations d'élevage soumises à autorisation ou à enregistrement au titre de la législation en matière d'ICPE.
Ne seront recevables à introduire un recours que les personnes ayant participé aux procédures de consultation du public organisées préalablement au rendu de la décision administrative.
La question des recours abusifs en matière d'installations d'élevage est effectivement centrale. L'objectif du présent article est, d'une part, de limiter les recours abusifs tout en garantissant un droit de recours effectif, dans la mesure où personne n'est a priori exclu de ce droit, d'autre part, d'améliorer l'effectivité des procédures de participation du public en incitant à une participation constructive en amont. Le dispositif se veut donc doublement vertueux.
Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.
Article 28 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance dans le domaine du droit de l'environnement
Objet : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant à accélérer l'instruction et la prise de décisions relatives aux projets de construction et d'aménagement et à en modifier l'évaluation environnementale, réformer les procédures destinées à assurer la participation du public à l'élaboration de certains projets d'aménagement et d'équipement et accélérer le règlement des litiges relatifs aux projets susceptibles d'avoir une influence sur l'environnement.
I - Le dispositif proposé
A. Le dispositif initial
L'exposé des motifs du projet de loi indique que l'article 28 du PJL croissance et activité, « rassemble les habilitations relatives aux mesures de simplification que le Gouvernement pourrait prendre parmi celles qui sont actuellement à l'étude ». Le champ de l'habilitation sollicitée porte sur quatre ensembles de mesures poursuivant un objectif global de modernisation et de simplification du droit de l'environnement et de l'urbanisme.
1. Le premier volet de l'habilitation concerne des mesures d'accélération des procédures d'instruction et de délivrance de l'autorisation des projets de construction et d'aménagement.
Le Président de la République a fixé au Gouvernement un objectif de délivrance des autorisations d'urbanisme dans un délai de cinq mois maximum , à compter du dépôt d'un dossier de demande complet. Le Premier ministre a confié au Préfet honoraire Jean-Pierre Duport une mission visant à définir les réformes qui pourraient être conduites de manière à raccourcir les délais de délivrance des autorisations d'urbanisme. Cette mission a abouti à la transmission d'un rapport non public au Premier ministre en janvier 2015.
Deux sources de blocage ou de ralentissement des procédures d'autorisation d'urbanisme ont été identifiées par la mission Duport.
? La première source de difficulté est liée aux complexités de l'articulation de la procédure de délivrance des autorisations d'urbanisme proprement dites avec un certain nombre de législations distinctes du code de l'urbanisme.
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Autorisations d'urbanisme et législations connexes : des articulations complexes Sur la problématique de l'articulation entre autorisation d'urbanisme et autorisation issue d'une autre législation (code du patrimoine, code l'environnement, etc.), on peut distinguer deux grands cas de figure : - 1 er cas : il existe déjà une articulation entre le code de l'urbanisme et la législation connexe. Le cas le plus courant est que l'autorisation d'urbanisme tient lieu d'autorisation au titre de la législation connexe, mais seulement après accord de l'autorité compétente au titre de cette législation. On peut citer les exemples suivants : construction, démolition ou de l'aménagement situé dans le champ de visibilité d'un monument historique, dans une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, dans une réserve naturelle nationale ou dans un coeur de parc national ; construction à proximité d'un ouvrage militaire ou à l'intérieur d'un polygone d'isolement d'un établissement de conservation d'explosifs ; construction d'un établissement recevant du public ou d'un immeuble de grande hauteur. Il peut arriver également que la délivrance de l'autorisation d'urbanisme soit différée dans l'attente de l'accord d'une autorisation relevant d'une législation connexe à l'application du droit des sols. Exemples : construction ou aménagement situé dans une zone de présomption de prescriptions archéologiques ; construction ou aménagement soumis à autorisation de défrichement au titre du code forestier ; construction d'une installation classée pour la protection de l'environnement. - 2 ème cas : il n'existe aucune articulation entre procédure d'urbanisme et procédure connexe. Il demeure en effet quelques matières où les procédures d'autorisation d'urbanisme et les procédures connexes s'ignorent. Il a ainsi été envisagé, lors des travaux de la mission « DUPORT », d'introduire des articulations entre les procédures de permis de construire (PC) et d'aménager (PA) et les procédures de déclaration au titre de la loi sur l'eau et de dérogation à l'atteinte aux espèces protégées. Source : commission spéciale du Sénat |
Les points a) et b) de l'habilitation à légiférer par ordonnance prévue au 1° du I de l'article 28 répondent spécifiquement à cette problématique :
- a) réduire les délais de délivrance des décisions prises sur les demandes d'autorisation d'urbanisme, notamment grâce à une diminution des délais d'intervention des autorisations, avis ou accords préalables relevant de législations distinctes du code de l'urbanisme ;
- b) créer ou modifier les conditions d'articulation des autorisations d'urbanisme avec les autorisations, avis, accords ou formalités relevant de législations distinctes du code de l'urbanisme.
? La deuxième source de source de difficulté identifiée par la mission est, selon les termes de l'étude d'impact jointe au projet de loi, l'apparition d'un urbanisme « négocié » où les règles des documents d'urbanisme ne sont pas respectées par l'autorité administrative, tandis que des conditions ne figurant pas dans ces documents d'urbanisme sont imposées aux aménageurs.
Alors que la délivrance de l'autorisation d'urbanisme est un droit pour le pétitionnaire lorsque le projet respecte les dispositions légales ou réglementaires applicables en matière d'urbanisme (décision en conformité et non en opportunité), les porteurs de projet font état d'abus de pouvoir sous la forme de manoeuvres retardant la décision sur des dossiers déposés et respectant les prescriptions réglementaires. La décision de l'autorité administrative qui refuse une autorisation pour de mauvais motifs ou qui la conditionne à des prescriptions abusives peut certes être attaquée et, le cas échéant, annulée, mais la phase contentieuse retarde la réalisation des projets, avec un coût économique parfois important. En outre, lorsqu'une décision de refus est annulée par le juge, il arrive que l'autorité administrative prononce un autre refus en s'appuyant sur des motifs différents, ce qui relance la phase contentieuse.
Les points c) et d) de l'habilitation à légiférer par ordonnance prévue au 1° du I de l'article 28, dans sa rédaction initiale, répondaient à cette problématique :
- le c) prévoyait, dans des termes extrêmement vagues, « d'aménager les pouvoirs du juge administratif lorsqu'il statue sur un recours contre une autorisation d'urbanisme ou le refus d'une telle autorisation » ;
- le d) visait à « définir les conditions dans lesquelles, en cas d'annulation du refus de délivrance d'une autorisation d'urbanisme, le représentant de l'État se substitue à l'autorité compétente pour délivrer cette autorisation ».
Il semblerait que le but de ces deux dispositions était de mettre en place une procédure de réformation des décisions de refus d'autorisation, qui aurait fait intervenir le juge administratif et le préfet. Saisi d'un recours contre un refus d'autorisation d'urbanisme, le juge aurait eu la possibilité, dans des conditions qu'il aurait fallu préciser, de confier au représentant de l'État le soin de délivrer l'autorisation demandée à la place de la commune ou de l'intercommunalité.
? Le champ de l'habilitation prévue au 1° du I prévoit enfin une mesure spécifique aux unités touristiques nouvelles (UTN) .
Le e) vise une troisième source de simplification administrative, plus circonscrite, puisqu'elle se limite aux zones de montagne. Elle entend en effet supprimer la procédure d'autorisation des unités touristiques nouvelles prévue par l'article L. 145-11 du code de l'urbanisme et définir les modalités suivant lesquelles les unités touristiques nouvelles seraient créées et contrôlées dans le cadre des documents d'urbanisme ou des autorisations mentionnées au livre IV de ce code.
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Qu'est-ce qu'une UTN Une UTN est une opération de développement touristique, en zone de montagne, ayant pour objet, en une ou plusieurs tranches, soit de construire des surfaces destinées à l'hébergement touristique ou de créer un équipement touristique comprenant des surfaces de plancher, soit de créer des remontées mécaniques, soit de réaliser des aménagements touristiques ne comprenant pas de surface de plancher dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État (article L.145-9 du code de l'urbanisme). La procédure d'autorisation des UTN s'applique aux projets situés sur des territoires non couverts par un schéma de cohérence territoriale (SCOT). La création et l'extension d'UTN y sont soumises à une autorisation préfectorale. Un rapport d'audit du Conseil général de l'environnement et du développement durable sur l'application des dispositions d'urbanisme de la loi montagne remis à la Ministre du logement en octobre 2013 préconise la suppression de cette autorisation administrative préalable à la décision d'autorisation d'urbanisme. Il souligne en effet que cette procédure est à la fois lourde et longue et qu'elle a perdu sa raison d'être du fait du développement des documents d'urbanisme communaux ou intercommunaux, et des chartes des parcs naturels ou des réserves naturelles, qui permettent un aménagement touristique des zones de montagne respectueux de l'environnement. Source : commission spéciale du Sénat |
2. Le deuxième volet de l'habilitation concerne des mesures modifiant les règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, des plans et des programmes, aujourd'hui définie au cas par cas depuis la publication du décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement 231 ( * ) .
Ces mesures pourront concerner :
- la simplification des pratiques existantes ;
- l'amélioration de l'articulation entre les évaluations environnementales de projets différents ainsi qu'entre l'évaluation environnementale des projets et celle des plans et programmes ;
- la modification des règles de désignation et des attributions des autorités environnementales, l'Autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, créée par un décret du 30 avril 2009, étant menacée de sanctions par l'Union européenne ;
- la mise en conformité avec le droit de l'Union européenne et la transposition de la directive du 13 décembre 2011 du Parlement européen et du Conseil concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés.
Les mesures prises dans ce cadre devraient principalement traduire les recommandations :
- du groupe de travail confié à M. Jacques Vernier dans la continuité des travaux de la commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique (CNTE) qui doit permettre d'identifier les simplifications pouvant être apportées deux ans après la mise en oeuvre des principales réformes relatives à l'évaluation environnementale et aux études d'impact entrées en vigueur en 2012 et les améliorations à apporter au dispositif des autorités environnementales dans le sens d'une plus grande garantie d'impartialité ;
- de la mission sur l'accélération des projets de construction confiée au Préfet Jean-Pierre Duport, qui doit également proposer des pistes de réformes sur ces questions, notamment sur l'articulation entre l'évaluation environnementale stratégique du document d'urbanisme et l'étude d'impact du projet.
3. Le troisième volet concerne la modernisation et la clarification des modalités de participation, de concertation, de consultation et d'information du public . Ces mesures viseraient notamment :
- une simplification des dispositions des articles L. 120-1 à L. 120-3 du code de l'environnement et une réforme des procédures particulières de participation du public à l'élaboration des décisions ayant une incidence sur l'environnement lorsqu'elles ne sont pas conformes à l'article 7 de la Charte de l'environnement ;
- les modalités de la concertation et de la participation du public ;
- la simplification des modalités des enquêtes publiques.
4. Enfin, le dernier volet concerne l'accélération du règlement des litiges relatifs aux projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement, notamment en précisant les conditions dans lesquelles les juridictions administratives peuvent être saisies d'un recours et en aménageant leurs compétences et leurs pouvoirs.
Ces quatre ordonnances devront être prises dans un délai de douze mois sauf pour la transposition de la directive du 13 décembre 2011, pour laquelle le délai est porté à dix-huit mois.
B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'article 28 a été modifié afin de prévoir que le Conseil national de la transition écologique serait associé à l'élaboration des ordonnances prévues au I de l'article. À cette fin, le CNTE pourra « mettre en place une formation spécialisée pour assurer le suivi des travaux et la préparation des avis, mis à disposition du public ».
En séance publique, l'Assemblée nationale a :
- encadré l'habilitation prévue en précisant que les mesures prises en vertu de cette dernière ne devaient pas « porter atteinte aux principes fondamentaux et aux objectifs généraux du code de l'environnement » ;
- précisé que l'accélération de l'instruction et de la prise des décisions relatives aux projets de construction et d'aménagement concernaient notamment ceux qui favorisent la transition écologique, de même que pour l'accélération du règlement des litiges ;
- supprimé l'habilitation relative à l'aménagement des pouvoirs du juge administratif lorsqu'il statue contre une autorisation d'urbanisme ou le refus d'une telle autorisation ainsi que celle relative à la substitution du préfet au maire pour délivrer une autorisation d'urbanisme ;
- précisé le champ de l'habilitation concernant les modalités de concertation et de participation du public ainsi que des enquêtes publiques en prévoyant le recours aux nouvelles technologies de l'information et de la communication ;
- prévu une information et une consultation du Parlement au cours du processus d'élaboration des ordonnances par le biais notamment d'un « comité de liaison composé de parlementaires ».
On peut signaler enfin qu'en séance, les points c) à d) du 1° du I ont été supprimés , sur proposition du rapporteur et avec accord du Gouvernement, au profit d'une modification directe du droit en vigueur (les dispositions concernées figurent à l'article 28 ter, au commentaire duquel on pourra se reporter).
II - La position de votre commission
Votre rapporteur a considéré que le champ des habilitations prévues à l'article 28 était trop large, trop flou quant aux options retenues, et relevait davantage de choix politiques importants, dont le Parlement devrait être pleinement saisi, que de simples mesures techniques.
Votre rapporteur souligne qu'elle ne peut que partager la plupart des objectifs, très généraux, et qu'il est urgent qu'une réforme clairement délimitée et précise de ces procédures soient présentée devant le Parlement.
Elle regrette que cette demande d'habilitation se fonde sur les conclusions de groupes de travail qui n'ont, pour la plupart, pas fini leurs travaux ou qui viennent seulement d'être mis en place, comme par exemple la commission spécialisée sur la « démocratie participative » présidée par Alain Richard, ou sur les recommandations du rapport remis par le préfet Jean-Pierre Duport au Premier ministre en janvier 2015 mais qui n'a pas été rendu public. En outre, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a annoncé un projet de loi relatif à la modernisation du droit de l'environnement pour l'automne 2015.
Ainsi, malgré la pertinence des diagnostics posés, il n'est pas souhaitable que le Parlement se dessaisisse de sa compétence de législateur au profit de l'exécutif, sur des mesures qui ne sont pas encore arrêtées et qui ne se bornent pas à des dispositions techniques mais relèvent de choix politiques importants et qui doivent être pris en toute transparence.
Sur ce sujet, l'étude d'impact ne fait qu'exposer un choix d'options pour chacune des habilitations, sans indiquer laquelle serait retenue, ou indique simplement que « différentes options étant toujours à l'étude, le Gouvernement n'a pas encore à ce jour arrêté sa position ».
Pour ces raisons, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur visant à maintenir seulement l'habilitation relative aux unités touristiques nouvelles, dont l'objet est clairement délimité et dont le caractère technique peut justifier le recours à une ordonnance.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi rédigé.
Article 28 bis A (nouveau) (art. L. 424-5 du code de l'urbanisme) - Possibilité de retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable
Objet : cet article vise à supprimer le droit de retrait pour les autorisations sur déclaration préalable.
Cet article résulte de l'adoption par la commission d'un amendement présenté par M. Mandelli.
L'article 134 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a modifié l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme en étendant le droit de retrait de l'administration aux décisions de non-opposition à déclarations préalables. Par conséquent, une décision de non-opposition à la déclaration préalable irrégulière peut désormais être retirée par l'autorité qui l'a délivrée dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision, sans préjudice des possibilités de recours ouvertes à tout tiers lésé pendant les deux mois de l'affichage de l'autorisation.
Sur cette question, la loi ALUR avait pris la position inverse de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme. Ce texte avait en effet établi que la décision de non-opposition à la déclaration préalable ne pouvait faire l'objet d'aucun retrait -à la différence du permis de construire, d'aménager ou de démolir. Cette exception se justifiait par le fait que les demandes de déclarations préalables ne sont requises que pour les ouvrages de faible importance et pour lesquels la possibilité de retrait constituait une source de délais supplémentaires inutiles.
Votre commission a donc souhaité revenir à la rédaction de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme antérieure à la loi ALUR. En effet, la possibilité de retirer une décision de non-opposition à la déclaration préalable répond essentiellement à une demande de l'administration, qui peut ainsi réformer ses propres décisions tacites. Votre commission estime que la simplification des démarches et la sécurité juridique des projets doit passer avant les commodités de l'administration.
Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.
Article 28 bis (art. L. 141-12, L. 141-13 et L. 141-19 du code de commerce) - Simplification des règles de cession d'un fonds de commerce
Objet : cet article vise à procéder à plusieurs mesures de simplification des règles de cession des fonds de commerce, en particulier en simplifiant les règles de publication et en supprimant le droit de surenchère du sixième.
I - Le dispositif proposé
Issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de notre collègue députée Laure de la Raudière, l'article 28 bis du projet de loi comporte trois mesures de simplification des règles de cession d'un fonds de commerce. Revêtant une complexité et un formalisme bien plus importants que la cession de parts d'une société commerciale, alors que la même activité économique peut être concernée, ces règles demeurent souvent aujourd'hui encore très directement issues de la loi du 17 mars 1909 relative à la vente et au nantissement des fonds de commerce et de la loi du 29 juin 1935 relative au règlement du prix de vente des fonds de commerce.
L'article 28 bis modifie à cette fin le chapitre I er , relatif à la vente du fonds de commerce, du titre IV, relatif au fonds de commerce, du livre I er du code de commerce.
Premièrement, cet article supprime l'obligation de publier la cession du fonds de commerce dans un journal d'annonces légales (article L. 141-12 du code de commerce). Demeurerait l'obligation de publier la cession dans le bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), consulté de façon électronique par les personnes souhaitant suivre les cessions des fonds de commerce. Cette mesure de simplification constituera une économie pour l'acquéreur du fonds, chargé de la publication.
Deuxièmement, cet article supprime l'obligation d'enregistrement de l'acte de cession, à peine de nullité, lorsque celui-ci est établi par acte notarié et non par acte sous seing privé (article L. 141-13 du code).
Troisièmement, cet article supprime le droit de surenchère du sixième, consistant pour un créancier du vendeur du fonds à former une surenchère représentant le sixième du prix principal du fonds, hors matériel et stocks, lorsque le prix de cession ne suffit pas à le désintéresser. Dans ce cas, le fonds est mis en vente aux enchères (article L. 141-19 du code). En effet, cette faculté est tombée en désuétude, selon les informations dont dispose votre rapporteur. Il existe par ailleurs un mécanisme de surenchère du dixième, à la disposition de tout créancier inscrit sur le fonds.
II - La position de votre commission
Votre commission a approuvé les simplifications ainsi apportées au régime de la vente du fonds de commerce, très peu modifié par le législateur depuis son origine.
À l'initiative de son rapporteur, elle a adopté un amendement visant à procéder aux nombreuses coordinations qui manquaient dans le texte adopté par l'Assemblée nationale.
Ces coordinations portent sur les articles L. 125-7, L. 141-6, L. 141-14, L. 141-15, L. 141-16, L. 141-17, L. 141-20, L. 141-21, L. 141-22, L. 142-4 et L. 143-11 du code de commerce, l'article L. 324-1 du code des assurances, l'article L. 931-16 du code de la sécurité sociale, l'article 201 du code général des impôts et l'article 22 de la loi du 17 mars 1909 relative à la vente et au nantissement des fonds de commerce.
Par ce même amendement, votre commission a également apporté trois mesures complémentaires de simplification et de clarification, inspirées pour certaines de la proposition de loi n° 790 (2013-2014) de simplification, de clarification et d'actualisation du code de commerce, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi 232 ( * ) .
Ces mesures complémentaires de simplification visent ainsi à :
- allonger de quinze à trente jours le délai d'inscription du privilège du vendeur du fonds de commerce au registre tenu par le greffe du tribunal de commerce, par cohérence avec le délai de quinze jours prévu pour l'enregistrement de l'acte de cession du fonds ;
- permettre à un créancier du vendeur du fonds de commerce de former opposition au paiement du prix par lettre recommandée avec demande d'avis de réception et pas uniquement par acte extrajudiciaire, en vue de faciliter le recouvrement des créances de faible montant ;
- substituer le président du tribunal de commerce au président du tribunal de grande instance en cas de référé du vendeur du fonds pour obtenir le paiement du prix lorsqu'il y a été fait opposition, dans la mesure où les litiges relatifs à la cession du fonds de commerce relèvent déjà du tribunal de commerce.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 28 ter - (art. L. 424-3 du code de l'urbanisme) - Fourniture de la liste complète des motifs de refus à l'occasion du rejet d'une demande d'autorisation d'urbanisme
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique, oblige l'autorité administrative qui refuse une autorisation de construire à fournir l'intégralité des motifs justifiant son refus.
I - Le dispositif proposé
L'adoption de cet article par les députés est le corollaire direct de leur décision de supprimer les c), c bis) et d) du 1° du I de l'article 28 du projet de loi. Il s'agit d'introduire directement dans le droit applicable, à l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, une disposition qui permette de lutter contre les décisions administratives de refus d'autorisation de construire, lorsque ces refus ont un caractère dilatoire. Il arrive parfois en effet que de nouveaux motifs de refus à une demande d'autorisation soient présentés au pétitionnaire après un premier refus, soit par manque de diligence des services instructeurs soit délibérément lorsque l'autorité compétente ne souhaite pas voir se réaliser un projet de construction.
L'article 28 ter oblige donc l'autorité compétente rejetant une demande de permis de construire ou s'opposant à une déclaration préalable non seulement à motiver sa décision (ce qui est déjà prévu par le droit), mais aussi d' indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition , notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 du même code.
II - La position de votre commission
La suppression de l'habilitation prévue au c) au d) du 1° du I de l'article 28 par les députés est une bonne chose. On semblait en effet s'orienter vers un renforcement significatif des pouvoirs du juge administratif et du préfet, au détriment de l'exercice par les collectivités territoriales de leur liberté d'administration. La solution trouvée à l'article 28 ter permettra d'obtenir le résultat visé (lutter contre certaines manoeuvres dilatoires dans l'octroi des autorisations de construire) moyennant une modification circonscrite du droit en vigueur.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 28 quater (art. 171 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014) - Modification du champ de l'habilitation prévue à l'article 171 de la loi ALUR
Objet : cet article précise le champ de l'habilitation à légiférer prévue à l'article 171 de la loi ALUR.
L'article 171 de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) habilite le Gouvernement à réécrire le livre I du code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan après intégration des dispositions résultant de ladite loi. Or, ce champ d'habilitation ne permet ni de prendre en compte les modifications postérieures à la loi ALUR ni de transférer des dispositions entre les différents livres constituant le code de l'urbanisme.
L'article 28 quater corrige ces deux insuffisances manifestes.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 28 quinquies - Rapport sur les effets de l'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme
Objet : cet article prévoit la remise au Parlement, avant le 31 décembre 2015, d'un rapport sur l'évaluation des effets de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme.
I - Le dispositif proposé
Le présent article additionnel inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Michèle Bonneton prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement procédant à l'évaluation de l'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme.
II - La position de votre commission
Conformément à sa position sur les demandes de rapport, votre commission a adopté un amendement de suppression .
Votre commission spéciale a supprimé cet article.
Article 29 (art. L. 480-13 du code de l'urbanisme) - Sécurisation des projets de construction en recentrant l'action en démolition aux cas où elle est indispensable
Objet : cet article restreint le champ d'application de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme relatif à l'action en démolition.
I - Le dispositif proposé
Si juridiquement rien ne s'oppose à l'engagement ou à la poursuite des travaux en cas d'introduction d'un recours contentieux contre un permis de construire, en réalité, l'opération est immédiatement gelée dans l'attente de la purge de l'ensemble des recours, en partie à cause de l'attitude des banques, des acheteurs pour les ventes en l'état futur d'achèvement et des enseignes pour les créations de surfaces commerciales. Une des explications de ce phénomène réside dans le risque d'une démolition ordonnée par le juge, prévu par l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme :
- le propriétaire peut en effet être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à la démolition du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique dès lors que le permis a été annulé par le juge administratif ;
- cette action en démolition doit être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative.
Pour sécuriser les projets de construction, la solution proposée par le projet de loi initial était de réserver l'action en démolition uniquement aux constructions situées dans des zones, espaces ou secteurs présentant des enjeux particuliers.
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a cependant complètement réécrit l'article 29 par un amendement de notre collègue député Christophe Castaner, rapporteur, qui en réduit fortement la portée : le texte adopté revient à un dispositif très proche du droit en vigueur en posant que toutes les constructions sont susceptibles de faire l'objet d'une action en démolition, dès lors que l'autorisation administrative de construction est définitivement annulée. Pour diminuer la durée de gel des projets, l'article 29 se contente de ramener de deux ans à six mois la durée permise pour engager l'action en démolition (sauf dans des zones énumérées présentant des enjeux particuliers de protection patrimoine, de l'environnement et des paysages, dans lesquelles la durée reste de deux ans). Cette modification, initiée par les députés du groupe écologiste et notamment Michèle Bonneton, se fonde sur l'argument que, en supprimant la possibilité de démolir une construction permise par une autorisation reconnue illégale par le juge administratif, les personnes ayant intérêt à agir se trouveraient devant le fait accompli de la construction édifiée et ne pourraient plus intenter que des actions en réparation.
II - La position de votre commission
Avec la rédaction de l'article 29 issue des travaux de l'Assemblée nationale, le problème du « gel » des projets de construction en raison du risque d'action en démolition demeure entier.
Votre rapporteur estime pourtant que le dispositif proposé par le Gouvernement permettait de concilier accélération des projets de construction et protection des intérêts individuels et collectifs impactés par ces projets. Il permettait que, dans les zones les plus sensibles du point de vue patrimonial, environnemental ou des risques, l'action en démolition continue à s'appliquer comme aujourd'hui. La protection des zones qu'il est impératif de préserver du point de vue de l'intérêt collectif était donc garantie. Dans les autres zones, il supprimait une action en démolition dont on peut remarquer qu'elle n'était que rarement mise en oeuvre. Il s'agit en effet d'une procédure très longue, au coût social parfois important, qui doit par ailleurs se fonder sur le constat par le juge judiciaire de conditions strictes, à savoir que la décision d'autoriser la construction constitue une faute ayant causé un préjudice. Finalement, dans sa version initiale, l'article 29 tirait les conséquences de la disproportion entre les inconvénients de l'action en démolition - qui paralyse tous les projets d'envergure - et son caractère protecteur assez virtuel - puisqu'elle n'est quasiment jamais mise en oeuvre -.
Votre rapporteur rappelle en outre l'existence de la procédure du référé suspension, qui, en tant que mesure d'urgence, permet d'interrompre les travaux dans des délais très rapides s'il y a un doute sur la validité de l'autorisation d'urbanisme. Il est évident que cette procédure serait appelée à se développer si le champ de l'action en démolition était réduit.
C'est pourquoi votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement tendant à revenir à une rédaction plus proche de celle du texte initial, qui conserve toutefois les clarifications apportées par l'Assemblée nationale concernant l'énumération des zones les plus sensibles du point de vue patrimonial, environnemental ou des risques. Il s'agit de zones sensibles dans lesquelles l'action en démolition continuerait à s'appliquer comme aujourd'hui.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 30 (art. L. 431-3 du code de l'urbanisme ; art. 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Harmonisation des seuils de recours à un architecte pour les exploitations agricoles
Objet : cet article harmonise les seuils de recours à un architecte pour les exploitations agricoles.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 431-1 du code de l'urbanisme pose comme principe que, conformément aux dispositions de l'article 3 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, une demande de permis de construire ne peut être instruite que si la personne qui désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation a fait appel à un architecte pour établir le projet architectural.
Une exception est cependant introduite par l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme pour les personnes physiques et les exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique (EARL). Pour celles-ci, l'article R. 431-2 du code de l'urbanisme précise que le recours à l'architecte pour une construction à usage agricole est facultatif lorsque la surface de plancher et l'emprise au sol n'excèdent pas huit cents mètres carrés.
L'article 30 du projet de loi modifie l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme pour généraliser à toutes les formes juridiques d'exploitations agricoles la dispense de dérogation dont seules bénéficient aujourd'hui les EARL.
II - La position de votre commission
L'harmonisation des seuils de recours à un architecte pour l'ensemble des exploitations juridiques, quelle que soit leur forme juridique, contribue à supprimer un élément de distorsion de concurrence entre exploitations et constitue un élément de simplification administrative.
On peut remarquer cependant qu'aucune donnée d'impact ne permet de chiffrer la perte de chiffre d'affaires qu'entrainera, pour les architectes, la généralisation de la dérogation. Par ailleurs, le plafond de surface actuel prévu par l'article R. 431-2 (800 m 2 ) est élevé et les architectes soulignent le risque que fait peser la généralisation de la dérogation actuelle sur la qualité des paysages agricoles.
Votre rapporteur estime qu'il doit être possible de trouver un équilibre satisfaisant entre les avantages et les inconvénients des dispositions prévues à l'article 30 du projet de loi en modifiant les seuils de surfaces fixés par décret.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 31 (art. 24-2 et 25 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Simplification de la procédure d'autorisation pour l'implantation de la fibre optique dans les parties communes d'un immeuble
Objet : cet article simplifie la procédure d'autorisation pour l'implantation de la fibre optique dans les parties communes d'un immeuble.
I - Le dispositif proposé
L'article 24-2 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis - introduit par l'article 109 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, dite « LME », et modifié par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, - organise les modalités de l'autorisation d'implantation de la fibre optique dans les parties communes d'un immeuble.
Ainsi, selon le droit en vigueur, lorsqu'un immeuble n'est pas équipé de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, toute proposition émanant d'un opérateur de communications électroniques d'installer de telles lignes est inscrite de droit à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale des copropriétaires, qui est tenue de statuer. Cette disposition, qui prévoit une condition de majorité dérogatoire par rapport au droit commun, vise à accélérer le déploiement de la fibre optique dans l'ensemble des zones urbaines, et ainsi à atteindre les objectifs de couverture ambitieux fixés dans le plan France très haut débit à l'horizon 2022 233 ( * ) .
Cependant, dans la mesure où une telle assemblée générale n'est obligatoire qu'une fois par an, en vue d'approuver le budget annuel de la copropriété, l'avancement des projets de développement et d'implantation de la fibre optique s'en trouve conséquemment ralenti. Ceci d'autant plus que les débits fournis en zone urbaine par les lignes ADSL sont souvent perçus par les utilisateurs comme suffisants pour bénéficier des usages les plus courants de l'internet, et ne motivent donc pas le passage à la fibre optique.
Afin d'y remédier, le paragraphe I de cet article prévoit, en modifiant l'article 24-2 précité, de permettre à l'assemblée générale de donner mandat au conseil syndical pour se prononcer sur toute proposition de cette nature d'un tel opérateur. Cette décision, y est-il précisé, peut être prise à la majorité des voix exprimées par les copropriétaires présents ou représentés. Afin de s'assurer que le sujet sera abordé par l'assemblée, l'inscription automatique de cette délégation à son ordre du jour est prévue tant que l'installation n'aura pas été effectuée.
Le paragraphe II de l'article restreint l'application de son I aux seules assemblées générales à venir, c'est-à-dire convoquées après l'entrée en vigueur du présent texte.
En commission, trois amendements de cohérence, de précision et rédactionnel de notre collègue député M. Christophe Castener, rapporteur, ont été adoptés.
En séance publique, les députés ont adopté un amendement du même rapporteur permettant aux assemblées générales de copropriétaires de se prononcer à la majorité des présents - et non de l'ensemble des copropriétaires - pour décider de la mise en place d'antennes-relais collectives en vue de la réception du très haut débit mobile.
À cet effet, l'article est complété par un paragraphe III modifiant en conséquence le h de l'article 25 de la loi du 10 juillet 1965 précitée, lequel exige en l'état la majorité des voix de tous les copropriétaires pour l'installation ou la modification d'une antenne collective ou d'un réseau de communications électroniques interne à l'immeuble dès lors qu'elle porte sur des parties communes.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve les améliorations apportées par cet article au dispositif incitant les copropriétés à déployer la fibre optique dans les parties communes de leurs immeubles.
L'objectif d'une couverture la plus large possible de la population en très haut débit mobile, vecteur d'un renforcement de la croissance, des innovations et d'un aménagement harmonieux du territoire, requiert en effet de « pousser » un tel déploiement dans les zones où, paradoxalement, son appétence est aujourd'hui la moins forte.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 32 - Habilitation à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires à la transposition des directives n° 2014/53/UE et n° 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil des 16 avril et 15 mai 2014, et à la simplification de la procédure d'établissement des servitudes radioélectriques prévues par le code des postes et communications électroniques.
Objet : cet article autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour transposer les directives n° 2014/53/UE et n° 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil des 16 avril et 15 mai 2014, et pour simplifier la procédure d'établissement des servitudes radioélectriques prévues par le code des postes et communications électroniques.
I - Le dispositif proposé
Cet article prévoit une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois après la promulgation de la loi, toute mesure législative dans trois domaines distincts.
1° La transposition de la directive n° 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d'équipements radioélectriques .
Cette directive avait été transposée en droit national à titre principal aux articles L. 32, L. 34-9, L. 36-7, R. 9 et R. 20-1 et suivants du code des postes et des communications électroniques. Or, ces dispositions doivent être modifiées et complétées d'ici le 12 juin 2016 afin de respecter les délais de transposition de la directive n° 2014/53/UE précitée.
Cette dernière modifie le champ d'application de la directive n° 1999/5/CE du 9 mars 1999, instaure un système d'enregistrement tenu par la Commission européenne, adapte le cadre existant aux équipements innovants et prend en considération les nouveaux principes issus du nouveau cadre législatif réglementaire (NLF) ;
2° La transposition de la directive n° 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit .
Elle a quant à elle pour objet de faciliter le déploiement rapide des réseaux de communications électroniques à très haut débit. Elle instaure à cet effet des obligations :
- de transparence et de droit d'accès aux infrastructures physiques existantes dès lors qu'elles peuvent accueillir des infrastructures de réseaux de communications électroniques haut débit ;
- de transparence et de coordination des travaux de génie civil ;
- de pré-équipement des bâtiments neufs et des bâtiments anciens lors de rénovations de grande ampleur ;
- d'accès aux infrastructures dans les bâtiments ou aux abonnés d'un immeuble.
La directive prévoit également la mise en oeuvre de procédures de règlement des différends et de centralisation des informations à une ou plusieurs entités compétentes.
Les dispositions existant en droit national concernant l'ensemble de ces aspects devront être modifiées ou complétées avant le 1 er janvier 2016 afin de respecter les délais de transposition ;
3° La simplification des dispositions du code des postes et des communications électroniques relatives à l'institution des servitudes de protection des centres radioélectriques .
Environ 5 500 stations sont protégées par 10 000 décrets établissant des servitudes radioélectriques.
Le code des postes et des communications électroniques, dans ses articles L. 54 et suivants, prévoit deux types de servitudes au bénéfice des départements ministériels pour protéger leurs centres radioélectriques : les servitudes contre les obstacles et les servitudes contre les perturbations électromagnétiques.
Les articles L. 56-1 et L. 62-1 du même code prévoient également l'instauration de servitudes radioélectriques au bénéfice des opérateurs de communications électroniques, mais ces dispositions n'ont pas été mises en oeuvre, les textes d'application de ces deux articles n'ayant jamais été pris.
Du fait de la complexité de la réglementation et des difficultés de sa mise en oeuvre, un groupe de travail, piloté par l'Agence nationale des fréquences (ANFr), avait été constitué en 2010 afin de formuler des propositions visant à simplifier la procédure d'adoption des servitudes radioélectriques.
Les mesures envisagées consisteraient à s'inspirer de certaines des propositions du groupe de travail et s'articuleraient autour des trois orientations suivantes :
- établissement des servitudes par arrêté, et non plus par décret, sauf dans le cas de conclusion défavorable de l'enquête publique ;
- suppression du classement des centres en catégories ;
- suppression des servitudes dont bénéficient les opérateurs de communications électroniques en vertu des articles L. 56-1, contre les obstacles, et L. 62-1, contre les perturbations, à l'exception des seules servitudes au bénéfice des centres exploités pour les besoins de la défense ou de la sécurité publique.
La mise en oeuvre des mesures proposées nécessite la modification des articles L. 54 à L. 64 du code des postes et des communications électroniques.
À l'Assemblée nationale, la commission a adopté un seul amendement de précision des rapporteurs. Aucun amendement n'a été adopté en séance.
II - La position de votre commission
Votre commission souscrit à la nécessité d'une transposition rapide et complète des deux directives.
Outre qu'il s'agit d'une obligation communautaire, l'introduction du contenu de la première en droit interne permettra d'améliorer le niveau de conformité des équipements mis sur le marché européen, clarifiera le rôle de chacun des acteurs de la chaîne et améliorera l'information des consommateurs.
La transposition de la seconde contribuera à diminuer les coûts de déploiements des réseaux à très haut débit, ce qui constitue un élément clef en matière de compétitivité.
Enfin, les simplifications envisagées de la procédure d'élaboration des servitudes radioélectriques devraient être une source d'économies pour plusieurs administrations.
Sur la forme toutefois, votre rapporteur, à l'instar de son homologue de l'Assemblée nationale, regrette que le contenu des textes de transposition et de simplification précités, dont une partie a été arrêtée depuis un certain temps, n'ait pas été directement intégré dans le projet de loi, privant ainsi les parlementaires de l'examen de dispositions certes techniques mais néanmoins importantes.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 33 (article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques) - Ratification de l'ordonnance du 12 mars 2014 relative à l'économie numérique et clarification de l'article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques
Objet : cet article vise à ratifier l'ordonnance n° 2014-329 du 12 mars 2014 relative à l'économie numérique et à apporter des modifications rédactionnelles à l'article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques.
I - Le dispositif proposé
Le paragraphe I de l'article procède à la ratification de l'ordonnance n° 2014-329 du 12 mars 2014 relative à l'économie numérique, qui avait été prise sur le fondement du 5° de l'article 1 er de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.
En application de l'article 23 de ladite loi, un projet de loi de ratification de l'ordonnance devait être déposé devant le Parlement au plus tard dans un délai de cinq mois à compter de la publication de l'ordonnance. Le Gouvernement a respecté cette obligation en déposant un tel texte le 30 juillet 2014 devant le bureau de l'Assemblée nationale.
Toutefois, celui-ci ne comportant qu'un seul article, il a été jugé préférable de ne pas encombrer l'ordre du jour pour un projet de loi aussi court et de profiter du présent projet de loi pour ratifier explicitement l'ordonnance précitée.
Cette dernière est divisée en trois titres et huit articles.
Le titre I er , comportant l'article 1 er , regroupe des mesures assurant la conformité au droit de l'Union européenne des dispositions législatives du code des postes et des communications électroniques relatives aux domaines internet de premier niveau correspondant au territoire national .
Comme le souligne le rapport de la commission de l'Assemblée nationale, il s'agissait simplement de réintroduire les dispositions existantes figurant dans le code des postes et des communications électroniques (articles L. 45 à L. 45-7) après les avoir préalablement notifiées à la Commission européenne, conformément à l'article 8 de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques, pour éviter tout recours contentieux.
Le titre II , comportant les articles 2 à 4, prévoit ensuite les dispositions nécessaires pour sécuriser le pouvoir de sanction de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) à l'encontre des entreprises opérant dans le secteur des postes et des communications électroniques.
Il s'agit en particulier de tenir compte de la décision n° 2013-331 QPC du 5 juillet 2013 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions relatives aux pouvoirs de sanction de l'autorité, prévues à l'article L. 36-11 du code des postes et communications électroniques, au motif qu'elles « n'assurent pas la séparation au sein de l'autorité entre, d'une part, les fonctions de poursuite et d'instruction des éventuels manquements et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, méconnaissent le principe d'impartialité ».
Du fait de cette décision, l'ARCEP avait été dépourvue de ses moyens coercitifs à l'encontre des opérateurs ne respectant pas la règlementation ou se montrant récalcitrants à appliquer ses décisions. La solution retenue par l'ordonnance a permis d'obtenir la « mise au pas » des opérateurs. Son assise juridique étant toutefois encore insuffisante, il convient désormais de lui redonner l'autorité de la loi, ce à quoi pourvoit cet article.
D'un point de vue technique, deux solutions étaient envisageables pour répondre aux exigences des juges constitutionnels, ceux-ci s'abstenant d'imposer une organisation spécifique : soit une séparation organique, solution la plus radicale, qui a cours par exemple à l'Autorité des marchés financiers (AMF) ; soit une séparation fonctionnelle, que connaît par exemple la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
C'est ce second schéma qui a finalement été retenu dans l'ordonnance. Le collège peut ainsi s'y scinder en deux, avec une formation composée de quatre membres, dont le président de l'autorité, qui adopte les décisions en matière de mise en demeure, d'instruction, de règlement des différends et d'enquête, et une formation composée des trois autres membres, qui adopte les décisions de sanction.
Enfin, le titre III , rassemblant les articles 5 à 8, comprend des dispositions favorisant l'établissement des lignes de communication électronique à très haut débit en fibre optique dans les logements et locaux à usage professionnel existants .
À cet effet, est clarifié le champ d'application du cadre juridique applicable aux conditions d'établissement de ces lignes. Des incertitudes avaient en effet été identifiées quant à l'interprétation de l'article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques, s'agissant des opérations de raccordement final de l'abonné au réseau de fibre optique dans les immeubles existants.
Le texte de l'ordonnance précise à cet égard la personne à qui incombent la réalisation et la prise en charge financière des travaux de raccordement, selon qu'ils se situent dans les parties communes ou privatives. Il est complété par des dispositions de nature à accélérer la prise de décision des copropriétés en vue d'atteindre les objectifs du plan France très haut débit.
Le paragraphe II de l'article 33 apporte des clarifications rédactionnelles à l'article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques.
L'ordonnance n° 2014-329 du 12 mars 2014 précitée a modifié cet article, afin de favoriser l'établissement des lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique dans les logements et locaux à usage professionnel existants. Elle a clarifié le champ d'application du cadre juridique applicable aux conditions d'établissement de ces lignes et l'a complété par des dispositions de nature à accélérer la prise de décision des copropriétés en vue d'atteindre les objectifs du plan France très haut débit.
Le projet de loi propose d'y apporter des améliorations rédactionnelles et clarifications mineures.
Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale sans modification, que ce soit en commission ou en séance publique.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la ratification qu'opère cet article. Elle est notamment nécessaire en vue d'affermir le dispositif de sanction de l'ARCEP, et donc d'asseoir l'autorité de cette dernière à l'endroit des opérateurs, qui avait pu être remise en cause dernièrement.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 33 bis (articles L. 111-5-1-1 et L. 111-5-1-2 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Équipement en fibre optique des maisons individuelles et des lotissements neufs
Objet : cet article vise à rendre obligatoire l'équipement en fibre optique des maisons individuelles neuves et des lotissements neufs.
I - Le dispositif proposé
Introduit par la commission de l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Corinne Erhel, cet article additionnel vise à rendre obligatoire l'équipement en fibre optique des maisons individuelles neuves et des lotissements neufs. Concrètement, il s'agit de pré-équiper ces constructions neuves afin de faciliter le déploiement de la fibre optique et l'atteinte des objectifs du plan France très haut débit.
Ces dispositions s'inspirent directement du deuxième alinéa de l'article L. 111-5-1 du code de la construction et de l'habitation, introduit par l'article 29 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME), qui impose l'équipement en lignes à très haut débit des immeubles collectifs neufs. Les maisons individuelles, qui représentent 60 % des logements neufs construits ces dix dernières années selon l'auteur de l'amendement, n'étaient donc pas couvertes par le dispositif en place.
En visant désormais tous les types de constructions, le texte impose donc le pré-équipement en fibre optique de l'ensemble des immeubles à construire, pour tous ceux qui obtiendront leur permis de construire à partir du 1 er juillet 2016. Si cela représente un surcoût pour ces derniers, il restera relativement faible au vu d'une installation des équipements une fois la construction achevée, et évitera d'occasionner toute gêne aux résidents.
En séance publique, trois amendements rédactionnels et de précision du rapporteur ont été adoptés.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve pleinement le dispositif prévu par cet article additionnel. Il est en effet de nature à intégrer l'avenir technologique des communications électroniques - à savoir la fibre optique - dans l'ensemble des constructions à venir, et contribuera donc à atteindre les objectifs de déploiement fixés par le plan France très haut débit.
Elle a simplement adopté un amendement rédactionnel, à l'initiative de votre rapporteur.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 ter (article L. 32 du code des postes et des communications électroniques) - Définition de l'itinérance métropolitaine
Objet : cet article vise à définir les conditions de mise en oeuvre de l'itinérance métropolitaine.
I - Le dispositif proposé
Introduit à l'initiative de notre collègue député François Brottes, président de la commission spéciale, cet article additionnel vise à définir l'itinérance métropolitaine, c'est-à-dire le fait, pour un opérateur mobile, d'accueillir sur son réseau les clients d'un autre opérateur mobile, pour émettre ou recevoir des communications électroniques. Les conditions de mise en oeuvre en sont précisées par l'article 33 quinquies .
Il existe en réalité plusieurs formes de partage des réseaux de communication électronique, comme l'explique de façon détaillée le rapport de l'Assemblée nationale sur le projet de loi :
- le partage - ou mutualisation - des équipements et infrastructures, qui peuvent être passifs ou actifs, c'est-à-dire inertes ou activés par voie électrique ou électronique ;
- le partage des fréquences radioélectriques utilisées par les opérateurs pour transmettre les communications électroniques ;
- l'accueil par un opérateur des clients d'un autre opérateur sur son réseau - ou itinérance proprement dite.
Saisies par le Gouvernement, l'ARCEP et l'Autorité de la concurrence ont rendu deux avis importants en 2013, précisant les conditions dans lesquelles la mutualisation horizontale pouvait être envisagée sur les réseaux mobiles et fixant des conditions à son renforcement.
Le présent article se propose de les intégrer dans la loi et de les codifier au sein du code des postes et des communications électroniques. Pour ce faire, il complète l'article L. 32 dudit code, qui porte définition des principaux termes techniques ensuite utilisés. Après le 17°, qui traite de l'itinérance locale, et le 17° bis , qui aborde l'itinérance ultramarine, il insère ainsi un 17° ter consacré à l'itinérance métropolitaine.
Cette dernière y est définie comme une prestation d'itinérance effectuée par un opérateur autorisé à un autre opérateur mobile « en vue de permettre l'accueil, sur le réseau du premier, des clients du second, pour émettre ou recevoir des communications électroniques ».
Si l'amendement qui a introduit cette première définition a constitué une avancée, il s'est révélé néanmoins insuffisant. Le rapporteur thématique avait ainsi indiqué, dès l'examen en commission, qu'il faudrait la compléter dans la mesure où l'itinérance, comme cela a été souligné, n'est que l'une des différentes modalités de partage des réseaux.
C'est ce qui a motivé l'adoption, en séance publique, d'un nouvel amendement des mêmes auteurs substituant à la définition de l'itinérance métropolitaine celle du « partage d'un réseau radioélectrique ouvert au public ». Celle-ci y est entendue comme « l'utilisation d'éléments d'un réseau d'accès radioélectrique au bénéfice d'opérateurs de communications électroniques titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences radioélectriques ». La notion, est-il précisé, englobe notamment les prestations d'itinérance ou de mutualisation de réseaux radioélectriques ouverts au public.
Cette nouvelle définition, plus générale et plus complète, permet en outre d'assurer la coordination avec l'article 33 quinquies du texte, qui clarifie le champ des compétences de l'ARCEP au sujet de la régulation des accords de partage de réseaux radioélectriques.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la définition des différentes formes de partage des réseaux de communications électroniques portée par cet article.
Il importe en effet que celles-ci soient précisées de façon claire afin que leur cadre juridique puisse s'appliquer et que l'autorité de régulation du secteur soit en mesure d'en contrôler la mise en oeuvre.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 33 quater (art. L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques) - Actualisation des dispositions relatives aux objectifs de la régulation du secteur des communications électroniques
Objet : cet article additionnel inséré en commission à l'Assemblée nationale tend à réécrire, en les hiérarchisant, les clarifiant et les distinguant, les objectifs de régulation assignés concomitamment à l'ARCEP et au Gouvernement.
I - Le dispositif proposé
Introduit à l'Assemblée nationale en commission à l'initiative de nos collègues députés Jean-Yves Caullet, Corinne Erhel et les députés du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), dont l'amendement a été sous-amendé par notre collègue députée Laure de La Raudière, cet article additionnel procède à la réécriture du II de l'article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques, relatif aux objectifs de la régulation.
En l'état, et ainsi que l'avait pointé un rapport d'information de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale présenté par Mmes Corinne Erhel et Laure de La Raudière, cet article L. 32-1, qui a été écrit au gré de lois successives, énumère 21 objectifs assignés à la fois à l'ARCEP et au Gouvernement, sans logique d'ensemble.
Cet article vise donc à remettre de l'ordre, sans toucher au fond des compétences, dans une liste qui souffrait de ce manque de cohérence et de lisibilité.
Le II dudit article L. 32-1 recense sous une nouvelle forme les objectifs que doivent poursuivre le régulateur et son ministre de rattachement. Un triple travail de hiérarchisation, de clarification et de distinction entre les deux autorités a été réalisé en vue de rendre cette rédaction plus satisfaisante.
Le III énumère quant à lui les objectifs assignés au seul régulateur.
Enfin, le IV dresse la liste des principes que l'ARCEP et le Gouvernement doivent veiller à respecter dans l'exercice de leur mission de régulation.
En séance publique, ont adoptés huit amendements de notre collègue députée Corinne Erhel tendant respectivement
• dans le II, à :
- étendre l'objectif d'aménagement et d'intérêt des territoires à la diversité de la concurrence dans les territoires ;
- associer le ministre chargé de la consommation à l'objectif de protection des consommateurs ;
- procéder à des améliorations rédactionnelles ;
- associer les ministres chargés de la santé et de l'environnement à l'objectif de niveau élevé de protection de la santé et de l'environnement ;
- insérer deux objectifs liés à la promotion des numéros européens harmonisés pour les services à objet social et la contribution à l'information des utilisateurs finaux lorsque ces services sont fournis, et à la possibilité d'utiliser tous les types de technologies et tous les types de services de communications électroniques dans les bandes de fréquences disponibles pour ces services, sous réserve de faisabilité technique ;
• au III, à :
- associer, le cas échéant, le ministre chargé des communications électroniques aux décisions prises par l'ARCEP ;
- préciser que l'objectif d'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques doit être recherché « en particulier lorsqu'ils bénéficient de subventions publiques conformément aux articles 106 et 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne » ;
• au IV enfin, à préciser que l'action du ministre précité et de l'ARCEP dans ce cadre se fait « sans préjudice » des objectifs définis au II et III, et non « en vue d'atteindre » ces derniers.
Ils ont également, à l'initiative de notre collègue députée Laurence Abeille et les membres du groupe écologiste, rajouté au II un objectif de sobriété de l'exposition de la population aux champs électromagnétiques.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la réécriture de l'article L. 32-1 du code des postes et communications électroniques opérée par cet article. Elle devrait en effet permettre de mieux distinguer les missions communes et spécifiques du Gouvernement et de l'ARCEP en matière de régulation des communications électroniques. A l'heure où cette dernière vient de changer de président, elle permet de lui confier une « feuille de route » claire et cohérente pour la durée de son mandat.
Outre un amendement de coordination présenté par votre rapporteur, votre commission a, sur proposition de notre collègue François Commeinhes, adopté un amendement renforçant l'objectif de protection des consommateurs assigné au régulateur et au gouvernement.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 quinquies A (article L. 33-1 du code des postes et communications électroniques) - Déclaration d'office par l'ARCEP du statut d'opérateur
Objet : cet article additionnel, introduit à l'Assemblée nationale en séance publique, autorise l'ARCEP à déclarer d'office le statut d'opérateur.
I - Le dispositif proposé
Aux termes de l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques, l'exercice d'une activité d'opérateur de communications électroniques - c'est à dire l'exploitation d'un réseau ouvert au public ou la fourniture au public d'un service de communications électroniques - est libre. Elle doit simplement faire l'objet d'une déclaration préalable à l'ARCEP. En effet, cette activité est soumise à un ensemble d'obligations prévues notamment par ledit code, au respect desquelles l'ARCEP doit veiller.
Néanmoins, certains opérateurs ne satisfont pas à l'obligation de déclaration de leurs activités et échappent ainsi aux contraintes qui y sont attachées.
Cet article additionnel, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Richard Ferrand et plusieurs de ses collègues, permet à l'autorité de procéder elle-même à la qualification de l'activité de ces opérateurs, sous le contrôle du juge.
À cet effet, il complète l'article 33-1 précité en vue de reconnaître à l'ARCEP la possibilité d'y procéder d'office, après avoir invité la personne intéressée à le faire d'elle-même rapidement, et en la tenant informée.
II - La position de votre commission
Votre commission souscrit à ce renforcement des pouvoirs de l'ARCEP, en ce qu'elle vise à renforcer l'effectivité du cadre applicable et l'égalité des conditions de concurrence.
À l'initiative de votre rapporteur, elle a adopté un amendement précisant sous quelle formation l'Autorité se réunit en vue de déclarer d'office le statut d'opérateur, afin qu'elle soit bien différente de celle ayant ensuite à prononcer une sanction contre l'opérateur défaillant, le cas échéant.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 quinquies (article L. 34-8-1-1 [nouveau], L. 33-1 et L. 36-8 du code des postes et communications électroniques) - Mise en oeuvre de l'itinérance métropolitaine
Objet : cet article additionnel, introduit en commission à l'Assemblée nationale, vise à définir les conditions de mise en oeuvre de l'itinérance métropolitaine.
I - Le dispositif proposé
Introduit à l'initiative de notre collègue député François Brottes, président de la commission spéciale, cet article additionnel tend, en coordination avec l'article 33 ter , à encadrer la mise en oeuvre de l'itinérance métropolitaine.
Il insère à cet effet un nouvel article L. 34-8-1-1 dans le code des postes et communications électroniques soumettant l'exercice d'une telle prestation d'itinérance à la conclusion préalable d'une convention de droit privé entre les opérateurs mobiles concernés, qui en détermine les conditions techniques et financières.
L'encadrement de cette prestation est prévue à la fois dans l'espace et dans le temps. En outre, il est mentionné qu'elle est communiquée dès sa conclusion à l'ARCEP, qui s'assure qu'elle respecte les principes précités.
En séance publique, a été adopté un amendement de nos collègues François Brottes et Corinne Erhel étendant les dispositions de l'article à l'ensemble des modalités de partage des réseaux radioélectriques ouverts au public, telles que définies par l'article 33 ter du projet de loi, et plus seulement à l'itinérance métropolitaine.
La nouvelle rédaction issue de la séance publique précise en outre le texte en plusieurs points, dont certains sont importants :
- elle illustre le contenu de la convention, en faisant référence aux éléments du réseau d'accès radioélectrique et à l'accueil sur le réseau d'un des opérateurs de tout ou partie des clients de l'autre opérateur ;
- elle donne compétence à l'ARCEP pour connaître les litiges concernant la conclusion ou l'exécution de la convention ;
- surtout, elle permet au régulateur, après avis de l'Autorité de la concurrence, de demander sa modification en vue d'assurer le respect des objectifs généraux de la régulation visés à l'article L. 32-1 du code des postes et communications électroniques ou des engagements souscrits dans les autorisations d'utilisation de fréquences souscrites par les opérateurs ;
- enfin, elle requiert de la convention qu'elle soit assurée dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires lorsqu'elle a pour objet de couvrir, en technologie 2G ou 3G, des zones blanches dans le cadre d'un accord de partage de réseau entre opérateurs.
Enfin, cette rédaction procède aux coordinations nécessaires aux articles L. 33-1 et L. 36-8 du code des postes et des communications électroniques.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve l'encadrement des prestations d'itinérance métropolitaine permis par cet article.
S'il est formulé de façon générale, il devrait permettre d'adapter l'accord commercial d'itinérance conclu entre Free Mobile et Orange, qui permet au premier de louer une partie du réseau 3G de l'opérateur historique le temps de développer ses propres infrastructures.
En mars 2013, l'Autorité de la concurrence, saisie pour avis par le ministre en charge de l'économie, avait estimé que cet accord ne devait pas aller au-delà de son échéance prévue en 2018, voire devait s'arrêter par plaques régionales à partir de 2016.
Free Mobile était tenu d'atteindre, par son propre réseau 3G, une couverture nationale d'au moins 75 % de la population métropolitaine à partir du 12 janvier 2015. L'ARCEP a réalisé des mesures permettant de conclure que ces obligations ont été respectées.
Toutefois, en vue de mettre en oeuvre l'avis de l'Autorité de la concurrence, qui avait recommandé que cet accord ne se prolonge pas au-delà d'une échéance raisonnable, l'ARCEP pourrait être amenée, grâce à la compétence que lui confère explicitement cet article, à mettre fin à cet accord d'itinérance.
Mais celui-ci n'est pas le seul visé, potentiellement, par cette mesure. L'accord de mutualisation liant les opérateurs Bouygues Telecom et SFR-Numericable, qui ont décidé de mettre en commun en commun une partie de leurs antennes pour la téléphonie mobile et de déployer un réseau partagé pour la 2G, la 3G et la 4G sur une zone correspondant à 57 % de la population - hors grandes agglomérations et zones blanches, est également susceptible d'être visé.
Votre commission a adopté un amendement de M. Philippe Leroy donnant à l'ARCEP, dont la compétence est liée en l'état actuel du texte, une marge d'appréciation pour demander aux opérateurs concernés la révision des conventions d'itinérance ou de mutualisation qu'elle estime devoir être modifiées.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 sexies (article L. 36-7 du code des postes et communications
électroniques) - Rapport annuel de l'ARCEP sur l'effort
d'investissement
des opérateurs mobiles
Objet : cet article additionnel, introduit en commission à l'Assemblée nationale, charge l'ARCEP de remettre annuellement un rapport sur l'effort d'investissement des opérateurs mobiles.
I - Le dispositif proposé
Introduit à l'initiative de notre collègue François Brottes, président de la commission spéciale, cet article complète l'article L. 36-7 du code des postes et des communications électroniques, relatif au rôle et aux missions de l'ARCEP, afin de charger cette dernière de l'élaboration d'un rapport annuel.
Aux termes du paragraphe I , l'Autorité sera ainsi chargée de retracer chaque année l'effort d'investissement des opérateurs mobiles. Elle devra évaluer les investissements réalisés dans le cadre des opérations de déploiement des infrastructures nouvelles, c'est-à-dire essentiellement les sites d'émission du réseau à très haut débit mobile 4G. L'autorité devra à ce titre analyser la compatibilité des niveaux d'investissement avec les obligations de déploiement mentionnées dans les licences mobiles octroyées aux opérateurs.
Par ailleurs, il est précisé que le rapport évaluera l'impact des accords de mutualisation ou d'itinérance sur l'évolution des déploiements des nouveaux réseaux. Il est en effet attendu de ces accords qu'ils permettent une couverture à la fois plus rapide et plus extensive du territoire en très haut débit mobile.
Le paragraphe II fixe le calendrier de publication de ce rapport, à savoir la période de trois mois suivant la promulgation du présent texte.
En séance publique, deux amendements rédactionnels du rapporteur thématique et un amendement de coordination de notre collègue député François Brottes ont été adoptés.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur n'approuve pas le contenu de cet article, qui charge l'ARCEP de remettre annuellement un rapport sur l'effort d'investissement des opérateurs mobiles. Ceci tant pour des raisons de principe tenant à son hostilité globale à la production de rapports, que parce que les commissions et délégations parlementaires lui paraissent parfaitement aptes, en s'appuyant sur l'expertise de certains acteurs, à réaliser de tels travaux. Enfin, l'ARCEP réalise déjà d'elle-même des analyses sur ce sujet, dont elle rend compte dans ses différentes publications, et notamment dans son rapport annuel.
Pour toutes ces raisons, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a adopté un amendement de suppression de cet article.
Votre commission spéciale a supprimé cet article.
Article 33 septies A (article L. 36-8 du code des postes et communications électroniques) - Reconnaissance aux collectivités de la qualité de partie dans certaines procédures de règlement des différends devant l'ARCEP et certaines juridictions
Objet : cet article additionnel, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, reconnaît aux collectivités la qualité de partie devant l'ARCEP et les juridictions compétentes pour le règlement de différends mettant en cause l'opérateur auquel elles ont concédé leur réseau d'initiative publique (RIP) et un opérateur tiers.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 36-8 du code des postes et communications électroniques a mis en place une procédure de règlement de différend ouverte aux opérateurs jugeant que les conditions d'accès au réseau d'un opérateur tiers ne sont pas équitables, et passant par une saisine de l'ARCEP.
Dans le cas des RIP, il est fréquent que l'exploitation du réseau soit confiée par la collectivité territoriale à un opérateur privé, notamment dans le cadre d'une délégation de service public ou d'un contrat de partenariat.
Dans l'hypothèse d'un règlement de différend impliquant un tel opérateur de RIP et l'opérateur qui souhaite obtenir l'accès à ce réseau, les conditions techniques ou tarifaires imposées par l'ARCEP peuvent avoir un impact sur les conditions de fonctionnement du service public local créé par la collectivité.
Or, si le cadre actuel permet à cette dernière de faire part de son analyse devant l'ARCEP en tant qu'observateur, il ne lui permet pas de former un recours contre la décision de l'ARCEP, ni d'être présente à son initiative aux débats devant le juge d'appel.
Afin de permettre à la collectivité de pouvoir pleinement faire valoir ses droits dans le cadre d'une procédure qui la concerne, il convient de lui reconnaître la qualité de partie devant l'ARCEP et devant les juridictions compétentes, la Cour d'appel de Paris et la Cour de cassation.
C'est ce à quoi procède cet article additionnel, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Richard Ferrand et plusieurs de ses collègues du groupe SRC. À cet effet, il complète l'article L. 36-8 précité afin de reconnaître explicitement cette qualité aux collectivités concernées.
II - La position de votre commission
Votre commission souscrit à cette disposition, qui devrait mettre les collectivités en position de mieux faire valoir leurs droits et intérêts devant les autorités et juridictions compétentes, lors d'un conflit opposant l'opérateur utilisant leur RIP et un opérateur tiers.
Sur proposition de votre rapporteur, outre une modification rédactionnelle, votre commission a adopté un amendement confortant les pouvoirs de l'ARCEP. D'une part en donnant une portée rétroactive à certaines de ces décisions, de façon très encadrée. D'autre part en lui permettant de faire valoir ses observations en cas de pourvoi en cassation contre l'une de ses décisions.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 septies B (articles L. 42-1 et L. 44 du code des communications électroniques et des postes) - Possibilité pour l'ARCEP de déléguer certaines décisions
Objet : cet article additionnel, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, autorise l'ARCEP à déléguer certaines décisions d'attribution de ressources en fréquences et en numérotation.
I - Le dispositif proposé
La loi attribue à l'ARCEP la compétence de délivrer des autorisations d'utilisation de fréquences (articles L. 42-1 et L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques) et d'attribuer les ressources en numérotation - préfixes, numéros ou blocs de numéros (article L. 44 du même code).
Or, ce pouvoir représente un nombre très important de décisions. Chaque année, l'autorité adopte plus de 1 000 décisions d'autorisation d'utilisation de fréquences « au fil de l'eau », soit plus de 70 % du total de ses délibérations. S'agissant des ressources en numérotation, chaque année, l'ARCEP adopte près de 300 décisions individuelles en matière de numérotation, soit plus de 18 % du total des délibérations.
À l'initiative de notre collègue député Richard Ferrand et plusieurs de ses collègues du groupe SRC, les députés ont, en séance publique, inséré un article additionnel permettant à l'autorité de pouvoir déléguer certaines de ces décisions, concernant l'attribution de ressources en fréquences et en numérotation. Sont à cet effet modifiés les articles L. 42-1 et L. 44 précités.
Cette modification permettra d'accélérer les délais de traitement des demandes des entreprises du secteur. En outre, dans un contexte de moyens budgétaires contraints, cette proposition, qui simplifiera le processus interne d'attribution de ces ressources, occasionnera des gains de productivité en termes financiers et humains et la réallocation des ressources à d'autres missions.
En outre, des « garde-fous » sont prévus. Cette possibilité de délégation n'est pas ouverte pour certaines décisions sensibles ou d'importance collective. La décision de l'ARCEP pourra prévoir les modalités selon lesquelles le directeur général devra rendre compte de son activité à son collège. Et l'autorité conservera la possibilité d'abroger à tout moment cette décision de délégation de pouvoir.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve pleinement la délégation de décision permise par cet article. Elle porte en effet exclusivement sur la délégation des décisions d'attribution, qui ne posent pas de problème de rareté ou de concurrence, et qui sont adoptées de façon quasi-automatique par l'ARCEP. Cet assouplissement du cadre règlementaire va donc dans le sens d'une fluidification du fonctionnement de l'autorité, et donc d'un meilleur service rendu aux usagers et aux entreprises.
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a simplement adopté un amendement de précision, pour que cette délégation se fasse du collège de l'ARCEP au profit, non de son directeur général, mais de son président, quitte pour ce dernier à la répercuter sur les niveaux décisionnels inférieurs.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 septies C - Publication par l'ARCEP de lignes directrices portant sur les conditions tarifaires d'accès aux infrastructures et réseaux à très haut débit
Objet : cet article additionnel, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, confie à l'ARCEP la mission d'édicter des lignes directrices pour la fixation des tarifs d'accès aux RIP.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales ouvre aux collectivités et à leurs groupements la possibilité d'intervenir dans le domaine des communications électroniques afin de pallier un éventuel déficit d'offres privées sur leurs territoires.
Il les autorise à établir un RIP en vue de le mettre à disposition d'opérateurs ou de l'exploiter directement pour fournir de la bande passante ou des lignes abonnés à des fournisseurs de service, voire à fournir un accès à l'utilisateur final en cas d'insuffisance avérée de l'initiative privée.
Ces RIP, qui ont d'abord servi à réaliser des boucles locales haut débit, puis très haut débit, vont être amenés à se multiplier avec la mise en oeuvre du plan France très haut débit. Leurs tarifs d'accès étant libres, sous réserve du respect des principes concurrentiels et réglementaires encadrant leur déploiement, il appartient donc à chaque collectivité de déterminer les niveaux tarifaires de ses offres de gros.
Or, alors que les négociations sont en cours entre les opérateurs et les collectivités, il est nécessaire de fournir des lignes directrices aux collectivités, afin de les aider à déterminer un tarif d'accès juste et pertinent, permettant d'une part d'assurer la rentabilité de leurs investissements, et d'autre part d'éviter une dérive des finances publiques. En effet, la fixation d'un tarif d'accès à un tarif trop bas générerait un niveau de subventions publiques trop important.
À l'initiative de notre collègue député Richard Ferrand et plusieurs de ses collègues du groupe SRC, les députés ont donc introduit en séance publique cet article additionnel proposant, sans préjudice des compétences dont dispose l'ARCEP en matière de règlement des différends, de confier au régulateur la mission d'édicter, dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, des lignes directrices en vue de l'harmonisation des pratiques des collectivités, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales et du principe de liberté contractuelle.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la fixation de telles lignes directrices. La publication d'un tel référentiel, qui répond d'ailleurs à une demande des collectivités, devrait en effet leur permettre de déterminer plus aisément leurs offres tarifaires de gros, et de se prémunir de contentieux futurs.
Votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a entendu, en adoptant un amendement à cet effet, permette à l'ARCEP d'émettre un avis public sur les conditions tarifaires d'accès aux RIP, afin de protéger les collectivités de politiques tarifaires excessivement concurrentielles, qui pourraient tirer les tarifs vers le bas et donc réduire les recettes qu'elles pourront tirer de ces réseaux.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 septies D (nouveau) (articles L. 32, L. 34-8-1 et L. 34-8-5 [nouveau] du code des postes et communications électroniques) - Obligation de couverture dans les zones « blanches » et « grises » de téléphonie mobile
Objet : cet article met en place un dispositif visant à assurer une meilleure couverture des zones « blanches » et « grises » de téléphonie mobile.
À l'heure où se déploie le réseau de téléphonie mobile 4G, les zones « blanches » (zones n'étant couvertes par aucun opérateur) et « grises » (zones couvertes par un seul opérateur) de téléphonie mobile sont encore relativement importantes sur notre territoire en technologie 2G et, plus encore, 3G. L'ARCEP estime ainsi à environ 0,18 % de la population (soit environ 100 000 habitants) les premières et à 2 % (soit environ 1 100 000 habitants) les secondes.
Les zones blanches ont fait l'objet de diverses initiatives visant à en assurer la couverture. Un premier programme de résorption de ces zones en de téléphonie mobile de deuxième génération a été lancé en 2003. Initié par une convention nationale passée entre l'État, l'Association des départements de France (ADF), l'Association des maires de France (AMF), l'ARCEP et les opérateurs (Orange, SFR et Bouygues télécom à l'époque), ce programme a organisé la couverture de plus de 3 000 communes. Suite à un second recensement en 2008, 364 nouvelles communes répondant aux critères du programme ont été intégrées à celui-ci.
S'agissant de la technologie 3G, un accord cadre de partage d'installations de réseau en « RAN sharing » a été conclu en février 2010 par les trois opérateurs historiques En juillet 2010, Free Mobile les a rejoints.
En dépit de ces différentes actions, le problème des zones blanches n'a pas été résolu à ce jour, et pourrait même s'être aggravé dans certains cas. Au printemps 2014, l'ARCEP a ainsi ouvert une étude révélant que seul un quart de la couverture prévue par le plan initial avait effectivement été déployé. Le Parlement, et plus singulièrement le Sénat, s'est alarmé de cette situation, qui constitue un frein pour le développement économique et territorial de notre pays.
Ainsi, la proposition de loi de nos collègues Philippe Leroy et Hervé Maurey relative à l'aménagement numérique du territoire, adoptée à l'unanimité par notre assemblée en février 2012, contenait, à l'article 6, une disposition instaurant une obligation de couverture des zones « blanches » et « grises » en recourant à l'itinérance locale ou à la mutualisation des infrastructures.
L'article 27 bis du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), examiné et adopté par le Sénat et l'Assemblée nationale respectivement en janvier et mars de cette année, a repris en substance le dispositif prévu dans la proposition de loi relative à l'aménagement numérique du territoire précitée, en l'élargissant à l'ensemble des technologies de téléphonie mobile existantes ou à venir.
C'est un dispositif équivalent que votre commission, sur proposition de M. Jacques Mézard, a adopté un amendement tendant à insérer un article 33 septies D.
Le 1° de ce dernier insère dans le code des postes et communications électroniques un nouvel article L. 34-8-5 comportant quatre alinéas.
Le premier alinéa contraint les opérateurs chargés d'assurer une prestation d'itinérance locale, en application de l'article L. 34-8-1 du même code, à couvrir en téléphonie mobile 2G l'ensemble des zones non couvertes par l'ensemble des opérateurs. Ces zones, est-il indiqué, incluent les centre-bourgs et les axes de transport prioritaires, dont la couverture reste insatisfaisante.
Le deuxième alinéa autorise le recours à la mutualisation des infrastructures entre opérateurs pour assurer cette desserte.
Le troisième alinéa prévoit un mécanisme d'identification des zones précitées qui associe, sous le pilotage du préfet, les départements, les opérateurs et l'ARCEP.
Le quatrième alinéa contraint les opérateurs, sur la base de l'identification ainsi réalisée, à se répartir les zones à couvrir en élaborant un calendrier de mise en oeuvre d'un plan de desserte concerté, objet d'une consultation de l'ARCEP. Le ministre compétent est appelé à l'approuver, la couverture effective devant alors avoir lieu dans les trois ans.
Le 2° étend le champ de la prestation d'itinérance locale, au-delà de la 2G, à toutes les générations suivantes, qui sont appelées progressivement à en prendre le relai. Il adapte pour ce faire les articles L. 32 et L. 34-8-1 du code des postes et communications électroniques.
Votre rapporteur estime que l'inclusion d'une même disposition volontariste de ce type dans deux projets de loi actuellement en discussion devant le Parlement est appréciable. Elle est en effet de nature à marquer la volonté des élus nationaux, qui ont pour beaucoup des responsabilités politiques à l'échelon local, d'aller désormais rapidement vers une résorption des zones non - ou mal desservies - par les services de téléphonie mobile, si importants pour assurer la pérennité et le développement de nos territoires ruraux.
Cette action rejoint - et met en réalité en oeuvre - les annonces du Premier ministre, M. Manuel Vals. Le 13 mars dernier à Laon, dans le cadre du comité interministériel à la ruralité, le Premier ministre a ainsi dévoilé plusieurs mesures et objectifs visant à désenclaver les campagnes, parmi lesquels l'obligation de couvrir les zones blanches en 2G et en 3G dans les 18 mois.
Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.
Article 33 septies (art. 20 et 23 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques) - Conditions d'application des règles encadrant l'achat d'espace publicitaire à la publicité sur internet
Objet : cet article vise à préciser les conditions d'application à la publicité sur internet des règles de transparence applicables en matière d'achat d'espaces publicitaires.
I - Le dispositif proposé
Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue député François Brottes, président de la commission spéciale chargée d'examiner le présent projet de loi, l'article 33 septies vise à réaffirmer clairement que les règles actuelles régissant l'achat d'espaces publicitaires par un intermédiaire au profit d'un annonceur, dans le cadre d'un contrat écrit, s'appliquent « sur quelque support que ce soit », c'est-à-dire y compris à la publicité sur internet.
Destinées à assurer aux annonceurs la transparence des transactions d'achats d'espaces publicitaires et à remédier aux pratiques antérieures qui pouvaient avoir cours entre intermédiaire et vendeur d'espaces publicitaires, ces règles sont issues de de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ». Ces règles précisent notamment que le vendeur d'espaces doit rendre compte directement à l'annonceur dans le mois de la diffusion du message publicitaire des conditions dans lesquelles la prestation d'achat d'espaces a été réalisée. Elles comportent également des dispositions particulières de compte rendu en cas de modification dans les conditions de diffusion du message publicitaire.
Votre rapporteur considère que la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 précitée est à l'évidence applicable à la publicité sur internet. La circonstance selon laquelle internet n'existait pas lorsqu'elle a été promulguée ne saurait faire prétendre qu'elle ne devrait pas s'appliquer à internet.
Les personnes entendues par votre rapporteur, représentant tant les annonceurs publicitaires, c'est-à-dire les entreprises qui achètent des espaces publicitaires, que les agences médias, prestataires des entreprises dans leurs campagnes publicitaires, ont confirmé l'analyse de votre rapporteur. Ils ont aussi indiqué que les pratiques contractuelles respectaient généralement les prescriptions de la « loi Sapin ».
Dans ces conditions, en dehors d'une volonté pédagogique, votre rapporteur considère peu utile de préciser que les obligations rappelées supra s'appliquent bien « sur quelque support que ce soit ».
L'article 33 septies du projet de loi dispose toutefois que, « dans les secteurs de la publicité digitale », ces obligations de compte rendu peuvent être adaptées, selon des modalités précisées par décret en Conseil d'État. Il s'agit de tenir compte des modalités techniques particulières existant en matière d'achat d'espaces publicitaires sur internet, qui font intervenir des systèmes d'enchères automatisées en fonction de critères variables qui ne sont pas toujours susceptibles d'être fixés a priori .
II - La position de votre commission
Si votre commission a estimé qu'il n'existait aucun doute juridique sur l'application de la loi du 29 janvier 1993 précitée à l'achat d'espaces publicitaires sur internet, elle a néanmoins jugé utile de permettre dans ce cas une adaptation des modalités de compte rendu prévues par cette loi.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 33 octies A (nouveau) (art. L. 311-2-1 à L. 311-2-4 [nouveaux] du code du tourisme) - Encadrement des relations entre les hôteliers et les plateformes de réservation par Internet
Objet : cet article inséré par votre commission encadre les relations entre les hôteliers et les plateformes de réservation par Internet via un mécanisme de contrat de mandat.
Internet occupe aujourd'hui une place substantielle dans le marché du tourisme. Le quart des produits achetés en ce domaine le sont ainsi en ligne, tandis que 16 000 hôtels pouvaient être réservés de cette façon dans notre pays en 2013. Cette révolution numérique a provoqué l'apparition et le développement de nombreuses plateformes de distribution - les Online Travel Agency (OTAs) -, qui sont désormais des acteurs incontournables du secteur.
Ces plateformes Internet de réservation en ligne (Booking.com, Ebookers.fr, Expedia.fr, Lastminute.com, Promovacances.com ...) prennent ainsi une importance croissante, 30 % du chiffre d'affaires de l'hôtellerie passant déjà par le Web, sans que le prestataire final, celui qui est ancré dans le territoire, n'ait son mot à dire.
Or, ces plateformes imposent leur politique tarifaire aux commerçants, qui n'ont plus d'autres choix que de travailler avec elles : plus du tiers du chiffre d'affaires de l'hôtellerie de notre pays passe en effet par elles désormais. Les commissions qu'elles imposent aux professionnels ont explosé ces dernières années : elles représentent désormais jusqu'au triple de celles des agences de voyage traditionnelles, et ont augmenté de 27,5 % entre 2008 et 2010.
En outre, dans une perspective davantage liée aux intérêts financiers publics, ces plateformes réalisent des bénéfices pour des prestations achetées par des consommateurs nationaux ou réalisées sur notre territoire, qui échappent quasi entièrement à notre système fiscal.
La dégradation des relations commerciales découlant de ces évolutions a un impact sur l'économie générale de notre pays. Plus qu'elles ne libèrent des marges de manoeuvre pour de nouveaux projets touristiques, les OTAs « captent » les capacités financières des hôteliers et réduisent leurs capacités d'investissement ainsi, par conséquent, que leur capacités à embaucher.
Les acteurs territoriaux du tourisme sont aujourd'hui à une période charnière, hésitant entre l'opportunité que constituent des technologies numériques (qui augmentent la visibilité de leur offre, permettent de mieux communiquer avec les vacanciers, facilitent les réservations, etc.) et les menaces dont elles sont porteuses.
Le risque, à terme, est que la vente par l'intermédiaire des OTA's prenne le pas sur celle réalisée directement sur Internet par les hôteliers. Ce qui accroitrait nécessairement la dépendance des seconds aux premiers, qui seront en mesure d'exiger encore davantage de disponibilités, d'augmenter leurs commissions ou de durcir les relations contractuelles.
Afin de prévenir une telle évolution, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel de notre collègue Jean-Claude Lenoir, qui encadre les rapports commerciaux entre hôteliers et OTAs à travers l'instauration d'un contrat de mandat, à l'instar de ce qui a été prévu pour les relations entre agences de publicité et annonceurs par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ».
Cet article additionnel modifie le chapitre I er (Hôtels) du titre I er (Hôtels, restaurants, cafés et débits de boisson) du livre III (Équipements et aménagements) du code du tourisme. Il crée en son sein une section 1 (Des contrats relatifs à l'hôtellerie) comprenant une sous-section 1 (reprenant l'actuelle section 1, et les articles L. 311-1 à L. 311-5, qui deviennent respectivement les articles L. 311-1-1 à L. 311-1-5) ainsi qu'une sous-section 2 (Des rapports entre hôteliers, comportant les articles L. 311-2-1 à L. 311-2-4 nouveaux).
L' article L. 311-2-1 assimile à un contrat de mandat, régi par les articles 1984 et suivants du code civil, tout contrat passé entre un hôtelier et une plateforme de réservation en ligne ayant pour objet la location de chambre d'hôtel.
Afin d'éviter toute politique de prix imposée par la plateforme dans le cas d'une commercialisation directe par l'hôtelier de ses chambres, il est précisé que l'existence d'un tel contrat de mandat n'empêche pas ce dernier de faire profiter sa clientèle de tout avantage tarifaire qu'il souhaite.
L' article L. 311-2-2 précise le contenu du contrat de mandat, soit les conditions de rémunération du mandataire (c'est-à-dire la plateforme) par le mandant (l'hôtelier), librement déterminées par les parties, ainsi que le prix de chaque chambre à louer et de tout autre service.
L' article L. 311-2-3 prévoit des sanctions pénales relativement importantes applicables à toute plateforme ayant opéré des réservations pour le compte d'un hôtelier sans conclure de contrat de mandat, ou bien n'ayant pas respecté ses dispositions tarifaires et de rémunération.
La liste des agents de l'État habilités à constater ces infractions est prévue, par un renvoi à l'article L. 450-1 du code de commerce.
Enfin, l' article L. 311-2-4 précise le champ d'application du dispositif. Géographiquement, il vise toute location réalisée pour un hôtel implanté en France, où que soit établie la plateforme de réservation. Dans le temps, il est prévu que les contrats passés entre hôteliers et plateformes de réservation en ligne avant la présente loi cessent de produire leurs effets dès son entrée en vigueur.
Votre commission a estimé que ce dispositif, s'il est sans doute perfectible techniquement, et s'il peut largement évoluer au regard des négociations en cours entre les différents acteurs, notamment d'ici la séance publique, a le mérite de poser un premier cadre à des relations contractuelles devenues par trop déséquilibrées entre les centrales de réservation en ligne et les hôteliers nationaux.
Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel.
Article 33 nonies - Rapport sur l'accélération de la croissance des éco-PME
Objet : cet article prévoit la remise au Parlement, au plus tard six mois après la promulgation de la présente loi, d'un rapport sur l'opportunité de lancer une initiative « accélérateur de croissance » en faveur des éco-petites et moyennes entreprises
Le présent article adopté par la commission spéciale à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Arnaud Leroy prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'opportunité d'établir une sorte de « feuille de route » en faveur des PME intervenant dans les secteurs de la croissance verte.
Conformément à sa position générale sur les demandes de rapports, votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article.
Votre commission spéciale a supprimé cet article.
* 231 Ce décret prévoit 53 types de plans, schémas, programmes ou documents de planification susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement devant faire l'objet d'une évaluation environnementale à partir du 1 er janvier 2013.
* 232 Cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :
http://www2.senat.fr/leg/ppl13-790.html .
* 233 Soit la couverture en très haut débit de l'intégralité de la population du territoire métropolitain à cette date, et de la moitié de celle-ci en 2017.