Projet de loi de finances pour 2015 : Régimes sociaux et de retraite

PREMIÈRE PARTIE - MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace les subventions d'équilibre versées par l'État à certains régimes spéciaux. Elle est composée de trois programmes :

- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », qui reçoit principalement les crédits destinés à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la régie autonome des transports parisiens (RATP) ;

- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », qui vise à financer, via l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), le régime spécial de sécurité sociale des marins (pensions de retraite et mesures d'action sociale et sanitaire) ;

- le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes ( SEITA ) et divers », qui regroupe plusieurs régimes en rapide déclin démographique (caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, régimes de retraite de la SEITA, de l'Imprimerie nationale, des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF)).

Graphique n° 1 : Répartition des crédits de la mission en 2015

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances pour 2015)

Aucune modification du périmètre et de la maquette budgétaire de la présente mission n'est prévue pour l'exercice 2015.

I. UN MONTANT TOTAL DE SUBVENTIONS D'ÉQUILIBRE STABILISÉ SUR LE TRIENNAL 2015-2017

A. POUR LA DEUXIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE, UNE LÉGÈRE BAISSE DES CRÉDITS DE LA MISSION

1. Une diminution de 1,5 % des crédits de la mission par rapport à 2014

Le montant global des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » est de 6,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) pour l'année 2015.

Les crédits de la mission baissent de 1,5 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014 , mais seulement de 0,4 % par rapport aux crédits effectivement consommés en 2013. Environ 106 millions d'euros, soit 0,8 % des crédits de la mission, ont en effet été annulés au cours de l'exercice 2013 en raison des effets de la hausse des taux de cotisation salariale d'assurance vieillesse prévue par le décret relatif au départ anticipé pour « carrières longues » ^{1 ( * )} (+ 0,10 point au 1 ^er novembre 2012) et du remboursement par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) des crédits dépensés depuis 2011 au titre des pensions des fonctionnaires de Mayotte ^{2 ( * )} .

Pour l'année 2015, le niveau de la réserve de précaution représente 7 % des crédits de la mission (448,5 millions d'euros), en raison du durcissement de la règle du taux minimal de mise en réserve prévu par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ^{3 ( * )} . Ce niveau de mise en réserve semble élevé par rapport à la nature des dépenses de la présente mission ; à l'exception de la subvention versée à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM) - unique opérateur de la mission - l'Etat est en effet dans l'obligation d'équilibrer les comptes des régimes spéciaux. Il existe donc très peu de marges de manoeuvre, en termes de gestion infra-annuelle, pour les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Tableau n° 2 : Répartition des crédits ^(1) par programme et action
(en millions d'euros)
Intitulé du programme et de l'action	Crédits de paiement
	Exécution 2013	Ouverts en LFI pour 2014	Demandés pour 2015	Variation 2015/2014
Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »	4 108,0	4 131,0	4 035,9	- 2,3 %
Régime de retraite du personnel de la SNCF	3 336,0	3 341,6	3 196,1	- 4,4 %
Régime de retraite du personnel de la RATP	611,0	634,1	643,2	1,4 %
Autres régimes ^(2)	161,0	155,3	196,5	26,5 %
Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »	840,0	825,5	853,0	3,3 %
Pensions de retraite des marins	834,0	825,5	853,0	3,3 %
Action sanitaire et sociale des marins	6,0	-	-	-
Programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers »	1 490,0	1 556,7	1 525,1	- 2,0 %
Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines	1 328,0	1 348,8	1 356,7	0,6 %
Régime de retraite de la SEITA	165,5	168,0	165,3	- 1,6 %
Caisse des retraites de l'imprimerie nationale	0,1	0,0	-	-
Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer	3,3	3,4	2,7	- 20,6 %
Versements liés à la liquidation de l'ORTF	0,4	0,5	0,3	- 30,4 %
TOTAL	6 438,0	6 513,3	6 414,0	- 1,5 %
^(1) Les montants des crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont identiques. ^(2) Congés de fin d'activité et compléments de retraite dans le secteur du transport routier et pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer.
Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport annuel de performances pour 2013 et du projet annuel de performances pour 2015)

2. Des subventions d'équilibre qui oscillent entre progression modérée et baisse sensible

Si les crédits de la mission diminuent globalement de 1,5 % en 2015, les subventions d'équilibre versées aux différents régimes évoluent de façon contrastée.

Ainsi, le présent projet de loi de finances prévoit pour 2015 une baisse des subventions d'équilibre versées aux régimes suivants :

- le régime de retraite du personnel de la SNCF ( - 4,4 % ), qui demeure le principal régime de retraite subventionné par l'État, à hauteur de 3,2 milliards d'euros en 2015. Cette diminution s'explique principalement par la baisse des effectifs de pensionnés affiliés au régime (environ 274 300 fin 2013 contre près de 279 000 fin 2012) ainsi que par la hausse des taux de cotisations salariales et patronales, décidée dans le cadre de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraite ^{4 ( * )} ;

- le régime de retraite de la SEITA ( - 1,6 % ). La subvention versée à ce régime fermé s'élève à environ 165 millions d'euros pour 2015. Le nombre de pensionnés (environ 9 500 au 1 ^er janvier 2014) continuerait en effet de diminuer ;

- la caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer (- 20,6 %). La subvention de 2,7 millions d'euros prévue pour 2015 correspond aux charges de pensions d'environ 150 affiliés ;

- les versements liés à la liquidation des pensions de l'ORTF (- 30 %).

A l'inverse, trois régimes sociaux et de retraite continuent de voir leurs subventions augmenter en 2015 :

- le régime de retraite des marins ( + 3,3 % ). Si la subvention pour charges de service public versée à l'ENIM connaît une baisse sensible depuis 2012, notamment sous l'effet de la mise en place d'une convention d'objectifs et de gestion (COG) avec l'État, le besoin de financement pour couvrir les prestations de retraite augmenterait en raison de la dégradation des recettes de cotisations salariales et patronales. De plus, le fonds de roulement de l'ENIM serait à nouveau sollicité en 2015, à hauteur de 6 millions d'euros ^{5 ( * )} ;

- le régime de retraite des personnels de la RATP ( + 1,4 % ). Les charges du régime progresseraient en 2015 en raison de l'augmentation des effectifs de pensionnés (47 950 affiliés fin 2013 et 47 750 en 2012) ;

- le congé de fin d'activité des chauffeurs routiers (CFA) (+ 43 % soit une dotation budgétaire de 153 millions d'euros pour 2015). Cette augmentation importante des crédits par rapport à 2014 répond principalement à la sous-budgétisation récurrente de ce dispositif qui permet aux conducteurs du transport routier de partir à la retraite à partir de 57 ans, sous condition d'ancienneté.

Enfin, le besoin de financement du régime de retraite des mines serait quasiment stable en 2015 (+ 0,6 %) après une progression de 2,7 % en 2014. Selon les prévisions, le régime devrait compter environ 287 000 pensionnés en 2015, dont seulement la moitié de pensionnés de droit direct, pour 2 567 cotisants.

3. Une part toujours prépondérante des subventions de l'État dans le financement des régimes spéciaux

Pour l'ensemble des régimes spéciaux, les subventions d'équilibre versées par l'État représentent une part importante de leurs ressources : environ 60 % pour les caisses autonomes de la RATP et de la SNCF, 80 % pour le régime de retraite des marins et le régime des mines et la quasi-totalité des produits du régime de la SEITA.

Tableau n° 3 : Part de la subvention de l'État dans le budget des principales caisses de retraite relevant de la mission « Régimes sociaux et de retraites »

(en millions d'euros)

	2012	2013	2014	2015
Caisse autonome de la SNCF	62,5 %	63,3 %	62,7 %	60,1 %
Caisse autonome de la RATP	55,5 %	56,9 %	59,6 %	58,0 %
Régime de retraite des marins	78,4 %	76,8 %	76,4 %	79,3 %
Fonds de retraite des mines	76,8 %	77,2 %	80,9 %	82,5 %
Retraités de la SEITA	33,7 % ^(1)	98,2 %	99,4 %	99,5 %

⁽¹⁾ La forte baisse de la subvention versée au régime de la SEITA en 2012 est due à l'inscription de produits exceptionnels correspondant à la cession du portefeuille d'actifs du régime.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des projets annuels de performance pour 2012 à 2015)

Depuis 2012, la part de la subvention de l'État dans le total des produits des caisses de retraite de la SNCF et de la RATP tend à se stabiliser. En revanche, le soutien de l'État tend proportionnellement à s'accroître dans les régimes dont le ratio démographique se dégrade le plus.

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* ¹ Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.

* ² Afin de permettre à la caisse de retraite des fonctionnaires et agents publics de Mayotte de continuer à assurer le versement des pensions, un dispositif de financement transitoire avait été mis en place jusqu'au transfert effectif des personnes concernées dans les corps et cadres d'emplois des trois fonctions publiques. En mai 2013, après la reprise par la CNRACL des pensions rattachées au régime de Mayotte, cette dernière a remboursé à l'État les pensions payées à partir du programme 195 entre avril 2011 et avril 2013, soit 13,2 millions d'euros.

* ³ L'article 12 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit de porter le taux minimal de mise en réserve de 5 % à 6 % hors dépenses de personnel de titre 2. À l'initiative de la commission des finances du Sénat, un taux maximal de mise en réserve de 8 % a été fixé.

* ⁴ Loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites. Le décret n° 2013-1290 du 27 décembre 2013 modifiant les taux des cotisations d'assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale et des cotisations d'allocations familiales a augmenté de 0,15 point les parts salariale et patronale des cotisations déplafonnées d'assurance vieillesse dans le régime général et dans les régimes spéciaux, soit une hausse de 0,30 point au 1 ^er janvier 2014. Une hausse de 0,10 point , partagée entre les salariés et les employeurs, est prévue en 2015, 2016 et 2017 .

* ⁵ Le fonds de roulement de l'ENIM devrait ainsi s'élever à 108 millions d'euros fin 2015 contre 114 millions d'euros fin 2014.