II. UN DÉRAPAGE DES DÉPENSES DE PERSONNEL QUI TEND À SE RÉDUIRE MAIS RESTE IMPORTANT
Comme c'est le cas depuis 2010, les dépenses de titre 2 ont été en 2013 encore une fois supérieures aux crédits votés en loi de finances initiale, malgré des effectifs inférieurs aux prévisions . Le dépassement s'élève à 235 millions d'euros. Hors pensions et hors OPEX, la masse salariale de la mission « Défense » a excédé la prévision de 212 millions d'euros.
La persistance de ce déséquilibre est particulièrement préoccupante en ce qu'elle révèle un manque de pilotage et de maîtrise de la masse salariale ainsi qu'un défaut de programmation budgétaire .
Plusieurs éléments sont cependant encourageants.
En premier lieu, le dépassement est le plus faible depuis 2010 et est en diminution de moitié par rapport à 2012 (exercice au terme duquel il atteignait 456 millions d'euros).
En second lieu, les dépenses de titre 2 de l'exercice 2013 ont diminué de 20 millions d'euros par rapport à 2012, s'établissant à 19 991 millions d'euros. Cette baisse est beaucoup plus marquée s'agissant des dépenses hors pensions et hors OPEX, qui diminuent de 271 millions d'euros, retrouvant leur niveau de 2009. Elle trouve sa source dans la baisse des effectifs (suppression de 9 149 ETPT). Il faut également relever que l'impact des dysfonctionnements du système de paie Louvois s'atténue (112 millions d'euros en 2013 contre 271 millions d'euros en 2012).
La Cour des comptes souligne cependant, que « la somme des effets à la hausse et à la baisse des différents facteurs explicatifs aboutit par ailleurs à identifier des facteurs de hausse non expliqués ou non chiffrés à hauteur de 146 millions d'euros entre 2012 et 2013 ». De fait, « la réduction plus forte des ETPT que des dépenses de titre 2, hors CAS et hors OPEX, implique une augmentation du coût moyen par ETPT de l'ordre de 1 %, inférieure cependant à celle calculée entre 2011 et 2012 (+ 3,7 %) ».
III. LE POIDS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
La mission « Défense » comporte une provision (dotation OPEX) pour le financement des dépenses supplémentaires liées aux opérations extérieures (surcoût OPEX), composées « de coûts de rémunérations et charges sociales (personnel militaire et personnel civil de recrutement local), de transport stratégique, de contrats d'externalisation, de contributions aux budgets des opérations militaires de l'UE et de l'OTAN et de surcoûts de fonctionnement. Ces derniers représentent la différence entre les coûts de fonctionnement des unités déployées en opération extérieure et les économies réalisées en métropole du fait de l'absence de ces unités » 54 ( * ) .
Cette provision s'élevait en loi de finances initiale à 630 millions d'euros. À cette ressource s'ajoutent 47,3 millions d'euros de recettes non fiscales, principalement par fonds de concours, qui correspondent aux remboursements d'organismes internationaux, ainsi que 2,6 millions d'euros en provenance du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », au titre de la protection des navires de pêche dans le cadre de la lutte contre la piraterie dans l'océan Indien.
Le total des ressources pour le financement des OPEX s'est donc établi à 680 millions d'euros.
A. UN DÉPASSEMENT DE LA PROVISION CAUSÉ PAR LE DÉCLENCHEMENT DE L'OPÉRATION SERVAL AU MALI
Le montant des surcoûts OPEX pour 2013 s'est élevé à 1,250 milliard d'euros, y compris les coûts de l'opération Serval au Mali déclenchée en janvier 2013 et de l'opération Sangaris en Centrafrique, engagée en décembre 2013. Il est comparable à celui de 2011 (1,246 milliard d'euros) qui intégrait le surcoût de l'opération Harmattan en Libye.
En revanche, hors Serval et Sangaris , dont les dépenses représentent respectivement 650 millions d'euros et 27 millions d'euros, soit plus de la moitié du montant global, les surcoûts des autres OPEX (573 millions d'euros) sont en diminution par rapport à ceux constatés les années antérieures sur un périmètre équivalent (entre 850 et 900 millions d'euros depuis 2009) et sont même pour la première fois légèrement inférieurs à la provision ouverte en loi de finances initiale pour 2013.
Il n'y a donc pas à proprement parler de « dérapage » des surcoûts OPEX en 2013, lesquels reflètent deux décisions majeures du Président de la République prises en 2012 et 2013 : le désengagement anticipé d'Afghanistan et le déclenchement d'une opération aéroterrestre de grande envergure ( Serval ).
L'appréciation portée par vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport sur le projet de loi de finances initiale pour 2013 est ainsi confirmée : « Le montant des OPEX inscrit dans le projet de loi de finances pour 2013 (soit 630 millions d'euros), inchangé depuis 2011, pourrait [...] conduire à une meilleure budgétisation du coût total au stade de la loi de finances initiale . Cette prévision dépend toutefois naturellement de la conjoncture internationale, qui pourrait conduire notre pays à s'engager dans de nouvelles OPEX, comme au Mali. »
Pour autant, vos rapporteurs spéciaux réaffirment la nécessité d'apprécier de manière la plus réaliste possible la dotation OPEX, qui a systématiquement été dépassée ces dernières années.
Le montant prévu dans la dernière LPM et en loi de finances initiale pour 2014, soit 450 millions d'euros, s'inscrit à un niveau très inférieur à la fois à la prévision et à l'exécution 2013.
Selon les indications du ministère de la défense, la baisse de la provision devait en réalité correspondre à une amélioration de la couverture du surcoût . En effet, l'achèvement du retrait d'Afghanistan, la réduction des effectifs déployés au Mali dans le cadre de l'opération Serval et les économies réalisées grâce à l'adaptation du dispositif prépositionné étaient censés permettent d'anticiper une réduction importante des dépenses liées aux OPEX, hors nouveau théâtre d'opération.
Or un nouveau théâtre a été ouvert en Centrafrique et la réduction des effectifs au Mali, pour être réelle, marque le pas compte tenu du regain d'activité des groupes terroristes dans le nord du pays. Il est donc plus que probable que la provision prévue pour l'exercice 2014 se révèle très insuffisante.
* 54 PAP 2014 de la mission « Défense ».