C. UNE CULTURE DU MILIEU OUVERT INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉE
1. La diversification des peines exécutées en milieu ouvert
Afin de limiter le recours à l'emprisonnement, le législateur s'est efforcé au cours des cinquante dernières années de diversifier l'éventail des sanctions pénales à la disposition des magistrats.
Le sursis avec mise à l'épreuve (SME) , qui permet de dispenser le condamné d'exécuter tout ou partie de la peine d'emprisonnement prononcée tout en le soumettant à certaines obligations, a été créé par une ordonnance du 23 décembre 1958, tandis que la peine de travail d'intérêt général (TIG) a été instituée par une loi du 10 juin 1983.
Le législateur a également permis au juge de prononcer un certain nombre de peines alternatives en lieu et place de l'emprisonnement : stage de citoyenneté, peine de sanction-réparation, peines restrictives de liberté (annulation du permis de conduire, interdiction de détenir une arme, etc.).
Enfin, la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles a permis au juge, en matière correctionnelle, d'ordonner un suivi socio-judiciaire comme peine principale - même si, dans les faits, cette mesure est essentiellement utilisée en complément de l'emprisonnement, pour assurer une surveillance du condamné à sa libération 26 ( * ) .
Ces peines ont connu un fort développement.
En particulier, le SME est une peine très utilisée en France. Comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, sur l'ensemble des condamnations prononcées par toutes les juridictions pénales (environ 600 000 condamnations par an), l'emprisonnement avec sursis assorti, au moins partiellement, d'une mise à l'épreuve a été prononcé dans 13 % des cas en 2010. Cette proportion est constante depuis 2008.
Ainsi, 78 143 SME ont été prononcés en 2011, dont 28 165 (un tiers) dans le cadre d'une peine « mixte » 27 ( * ) .
Au 1 er janvier 2014, les SPIP étaient ainsi saisis de 141 107 mesures de SME , ce qui représente environ les trois quarts des mesures post-sentencielles qu'ils sont chargés de suivre en milieu ouvert 28 ( * ) .
Environ 15 000 TIG ont été prononcés en 2011 29 ( * ) , mais le législateur a également ouvert la possibilité aux juges de l'application des peines de « convertir » une peine d'emprisonnement de six mois maximum en une peine de TIG (article 132-57 du code pénal) : au total, au 1 er janvier 2014, 36 588 TIG et « sursis - TIG » étaient pris en charge par les SPIP, ce qui représente plus de 19 % des mesures de milieu ouvert.
A l'inverse, les peines alternatives sont relativement peu utilisées par les juridictions. Elles représentent environ 15 % des peines prononcées à titre principal depuis de nombreuses années. En outre, les deux tiers de ces peines alternatives prononcées sont constituées de jours-amendes, de restrictions au permis de chasser ou de conduire, de confiscations et de l'interdiction du territoire français - qui n'impliquent pas à proprement parler de suivi de la personne.
Peines prononcées à titre principal autres que l'amende ou l'emprisonnement en 2011, hors compositions pénales et dispenses de peine
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Catégories de peines |
Nombre de condamnations à titre principal en 2011 |
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Mesures ou sanctions éducatives |
25 457 |
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Jours amendes |
23 894 |
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Restrictions au permis de conduire |
16 505 |
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TIG |
15 658 |
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Stages divers |
4 923 |
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Confiscations |
734 |
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Interdictions du territoire français |
244 |
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Suivis socio-judiciaires |
143 |
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Sanctions-réparations |
110 |
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Restrictions au permis de chasser |
40 |
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Autres |
515 |
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Total |
88 223 |
Source : casier judiciaire national 30 ( * )
2. Des conditions d'exécution encore insatisfaisantes
Dans un rapport daté de juillet 2010 et consacré au service public pénitentiaire, la Cour des comptes relevait que les peines de milieu ouvert représentaient « une activité quantitativement prépondérante mais qualitativement négligée » 31 ( * ) de l'administration pénitentiaire.
Dans la suite de ses observations, les travaux de la conférence de consensus ont eux aussi porté un regard nuancé sur l'efficacité de ces peines au regard des conditions de leur mise en oeuvre.
Ainsi, alors que le SME doit permettre de proposer un suivi et un contrôle personnalisés du condamné en vue de répondre à des problématiques révélées par l'infraction, il apparaît que les obligations imposées dans ce cadre, certes contraignantes, ne sont pas toujours adaptées à la situation du condamné . De plus, leur mise en oeuvre par les SPIP, compte tenu de la surcharge de ces services, est imparfaite ( longs délais de mise à exécution , prise en charge axée sur le simple contrôle du respect des obligations , etc.) 32 ( * ) .
Quant aux TIG, en dépit d'efforts importants entrepris par le ministère de la justice depuis 2010 pour diversifier l'offre de postes, leur exécution continue de se heurter trop souvent au nombre insuffisant des structures d'accueil volontaires , compte tenu des freins institutionnels et financiers qui perdurent.
Enfin, l'effectivité du contrôle des mesures restrictives de droits se heurte bien souvent à l'insuffisante communication entre les tribunaux, les JAP, les SPIP et les services de police et de gendarmerie .
Si la loi du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure a rendu obligatoire l'inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) des obligations et interdictions prononcées dans le cadre de mesures alternatives à l'incarcération (article 230-19 du code de procédure pénale), une telle inscription est, dans les faits, loin d'être systématique, alors que les forces de police et de gendarmerie sont les premières à être à même de constater la violation par une personne de l'interdiction qui lui est faite de paraître en certains lieux, de fréquenter certaines personnes, de rencontrer la victime, etc.
Les aménagements de peine, trop souvent limités au seul placement de la personne condamnée sous surveillance électronique (PSE) (voir supra ), se heurtent également à des difficultés similaires.
3. Des SPIP surchargés et confrontés à une crise d'identité
Comme le relevait notre collègue Jean-René Lecerf dans son dernier rapport budgétaire consacré à l'administration pénitentiaire 33 ( * ) , les services pénitentiaires d'insertion et de probation, qui sont chargés de contrôler le respect par le condamné de ses obligations et de contribuer à l'insertion ou la réinsertion des personnes que lui confie l'autorité judiciaire, sont à l'heure actuelle dans une situation préoccupante.
Certes, le nombre de conseillers d'insertion et de probation (CIP) a augmenté régulièrement au cours des dernières années, passant d'un effectif de 1 957 postes au 1 er janvier 2008 à 2 856 postes au 1 er janvier 2013, soit une augmentation de 46 % en cinq ans. Toutefois, cette hausse n'a pas permis de compenser, d'une part, l'augmentation de la population pénale sur la même période et, d'autre part, l'alourdissement des missions confiées aux SPIP par le législateur.
Ainsi, alors que l'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires, seuls environ un tiers d'entre eux ont été créés entre 2010 et 2012.
A l'heure actuelle, le ratio théorique de nombre de mesures par rapport au nombre de CIP est d'environ 90, mais ce ratio ne tient compte ni des disparités territoriales, ni des temps de travail effectifs (temps partiels, etc.), ni de l'organisation des services (certains conseillers sont affectés au traitement de problématiques spécifiques et se voient dont confier un nombre inférieur de mesures à suivre). Au total, il n'est pas rare que ce ratio atteigne 120 à 150 mesures par conseiller, alors même que le Conseil de l'Europe préconise de ne pas dépasser 60 mesures par conseiller. Par comparaison, le nombre de mineurs suivis par un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse en milieu ouvert est d'environ 25.
Comme l'observait M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans son rapport annuel pour 2012, « la charge importante qui pèse sur beaucoup [de conseillers d'insertion et de probation], en diminuant les possibilités de dialogue avec les personnes dont ils ont la charge, accroît les délais d'intervention et diminue leur efficacité, augmente les solutions mécaniques, voire expéditives, source de mécontentements et de frustrations, bref crée les conditions de nouvelles tensions dans le monde carcéral, source de difficultés supplémentaires et de nouveaux découragements » 34 ( * ) .
Au-delà, les SPIP sont confrontés à une crise d'identité, alors que la circulaire du 19 mars 2008 relative aux missions et aux méthodes d'intervention des SPIP a fait de la mission de prévention de la récidive , au détriment de l'accompagnement social, la finalité essentielle de leur action.
Dans la suite de ce « recentrage » sur le contrôle de l'exécution par les personnes condamnées de leurs obligations résultant des décisions de justice, la loi du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines a prévu de leur ôter, sauf exception, la compétence en matière de réalisation des enquêtes de personnalité pré-sentencielles.
Désormais détournés des fonctions de travailleurs sociaux - ce qui n'est, du reste, pas sans soulever de difficultés au regard des difficultés sociales d'une partie de la population pénale -, les personnels des SPIP vont, en outre, faire l'objet dans les années à venir d'un profond renouvellement de générations, avec l'annonce par le Gouvernement du recrutement de 1 000 personnels supplémentaires d'ici 2017 (soit une augmentation du corps de l'ordre de 25 %) destinée à permettre l'application du présent projet de loi.
400 postes ont d'ores et déjà été ouverts à cette fin par la loi de finances pour 2014, l'objectif, énoncé par le Premier ministre lui-même lors du dépôt de ce projet de loi, étant de parvenir, à terme, à un ratio de 40 mesures par conseiller d'insertion et de probation .
Comme l'a indiqué Mme Isabelle Gorce, directrice de l'administration pénitentiaire, lors de son audition par votre rapporteur, ces recrutements représentent un défi considérable pour l'administration pénitentiaire et seront l'occasion d'un réexamen des méthodes de travail et d'une évolution des métiers.
* 26 Etude d'impact annexée au projet de loi, page 28.
* 27 Etude d'impact annexée au projet de loi, page 27.
* 28 Statistiques trimestrielles de l'administration pénitentiaire.
* 29 Etude d'impact annexée au projet de loi, page 83.
* 30 Etude d'impact annexée au projet de loi, page 84.
* 31 Cour des comptes, « Prévenir la récidive, gérer la vie carcérale », rapport public thématique consacré au service public pénitentiaire, juillet 2010, pages 124 et suivantes : http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Le-service-public-penitentiaire.
* 32 Sarah Dindo, « Sursis avec mise à l'épreuve : la peine méconnue. Une analyse des pratiques de probation en France », DAP, mai 2011.
*
33
Ce rapport
peut être consulté à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/a13-162-12/a13-162-121.pdf
.
* 34 CGLPL, rapport d'activité pour 2012, page 49.