Projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines : Rapport

Rapport n° 641 (2013-2014) de M. Jean-Pierre MICHEL , fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 juin 2014

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N° 641

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juin 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , tendant à renforcer l' efficacité des sanctions pénales ,

Par M. Jean-Pierre MICHEL,

Sénateur

Tome I : Rapport.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Vincent Capo-Canellas, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, René Garrec, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Mme Isabelle Lajoux, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendlé, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		1413 , 1974 et T.A. 348
Sénat :	596 et 642 (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie mercredi 18 juin 2014 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur , président, la commission des lois a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Michel sur le projet de loi n°596 (2013-2014) tendant à renforcer l'efficacité des sanctions pénales , et a établi le texte présenté par la commission sur ce projet de loi.

Dans sa majorité, la commission des lois a salué les modifications apportées par ce projet de loi, qui s'inscrit dans la continuité de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Faisant suite aux travaux de la conférence de consensus, ce texte replace l'objectif de réinsertion au coeur des fonctions de la peine et redonne au juge sa liberté d'appréciation.

La commission des lois a adopté le projet de loi après avoir voté 38 amendements , dont 28 de son rapporteur, un de Mme Catherine Tasca, cinq de Mme Esther Benbassa et quatre du Gouvernement :

- sur le champ de la contrainte pénale ( articles 8 à 10 ), sans remettre en cause le compromis trouvé à l'Assemblée nationale quant à une application de cette nouvelle peine à l'ensemble des délits au 1 ^er janvier 2017, elle a complété le projet de loi pour prévoir, en outre, que la contrainte pénale pourrait être encourue à titre de peine principale pour une série de délits pour lesquels de courtes peines d'emprisonnement sont actuellement encourues et n'impliquant pas de violences aux personnes : vol simple, conduite sous l'empire de l'alcool, usage de stupéfiants, etc. ( nouvel article 8 ter ). En outre, elle a prévu que le non-respect par le condamné des obligations résultant d'une contrainte pénale serait un délit autonome , puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende. Enfin, elle a supprimé l'article 8 bis , qui visait à permettre au juge de l'application des peines de convertir une courte peine de prison en peine de contrainte pénale ;

- elle a par ailleurs considéré que la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 avait défini un équilibre satisfaisant en fixant à deux ans d'emprisonnement (un an pour les récidivistes) le quantum permettant à une personne condamnée à une peine de prison de bénéficier d'un aménagement de peine : en conséquence, elle a adopté un amendement de son rapporteur tendant à en rester, sur ce point, au droit en vigueur ( article 7 ) ;

- elle a prévu que le juge de l'application des peines aurait désormais la possibilité de convertir une peine de jours-amende en peine de travail d'intérêt général ( nouvel article 11 quater ) et a défini le contenu de l'acte d'engagement, qui définit les conditions de travail applicables à une personne détenue ( nouvel article 14 bis ) ;

- elle a par ailleurs supprimé plusieurs dispositions introduites par les députés étendant excessivement les pouvoirs de la police et de la gendarmerie. Elle a en effet estimé que ces dispositions nouvelles présentaient un risque sérieux de censure par le Conseil constitutionnel ( articles 15 à 15 quater ) ;

- à l'article 16 , votre commission a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant la nécessité d'un accord exprès du condamné pour que le juge d'application des peines puisse prononcer une libération sous contrainte ;

- à l'article 18 quater , elle a prévu que la contribution dont la personne condamnée à une peine d'amende devrait s'acquitter pour abonder les crédits destinés à l'aide aux victimes serait limitée à 1 000 euros par personne physique et 5 000 euros par personne morale ;

- enfin, la commission des lois a adopté trois amendements tendant à intégrer, d'une part, le dispositif d'une proposition de loi, votée à l'unanimité au Sénat en janvier 2011, visant à mieux prendre en compte la situation des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions ( nouvel article 7 quinquies A ), d'autre part, à supprimer la rétention de sûreté tout en conservant le dispositif de la surveillance de sûreté ( nouvel article 18 quater A ) et, enfin, à supprimer les tribunaux correctionnels pour mineurs ( nouvel article 19 B ).

Elle a modifié l'intitulé du projet de loi, renommé « projet de loi relatif à l'individualisation des peines et à la prévention de la récidive ».

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à se prononcer sur le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines - renommé par les députés « projet de loi tendant à renforcer l'efficacité des sanctions pénales » - que le Gouvernement a déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2013.

Procédant du constat, unanimement partagé, d'une politique pénale soumise à des injonctions contradictoires et impuissante à apporter des réponses adaptées aux multiples facettes de la délinquance, ce projet de loi s'inscrit résolument dans une perspective humaniste, héritière du courant de la « défense sociale nouvelle » de l'après-Guerre. Plaçant l'objectif de réinsertion au coeur de la mission de l'administration pénitentiaire, dans la continuité de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, il entend marquer une rupture avec la politique pénale conduite au cours de ces dix dernières années, par laquelle le dévoiement de la figure du récidiviste et l'invocation de la notion de dangerosité ont conduit à l'adoption de plusieurs lois pénales qui ont significativement limité la liberté du juge, sans effet démontré sur l'évolution de la délinquance.

A l'inverse de ces lois adoptées, le plus souvent, à la suite de « faits divers » tragiques mais sans évaluation préalable ni réflexion d'ensemble, l'élaboration du présent projet de loi s'est appuyée, de façon inédite, sur les travaux d'une « conférence de consensus », qui a permis à un grand nombre d'acteurs du monde judiciaire et de la société civile de débattre, entre septembre 2012 et février 2013, des voies et moyens d'une politique efficace de prévention de la récidive. Le 20 février 2013, un rapport a été remis au Premier ministre par le jury de la conférence de consensus, formulant 12 recommandations dont certaines ont été reprises dans le présent projet de loi.

Composé initialement de 21 articles, ce dernier a été profondément enrichi lors de son examen par l'Assemblée nationale, sous l'impulsion, en particulier, du rapporteur de sa commission des lois, M. Dominique Raimbourg.

Comportant désormais 51 articles , ce projet de loi, qui aborde tant la question de la diversification des réponses pénales que celle de l'individualisation des modes d'exécution des peines ou encore celles de l'exécution effective des décisions de justice et de meilleure prise en compte des victimes, a été adopté par les députés le mardi 10 juin 2014.

Compte tenu de la grande diversité et de la complexité des sujets abordés tout comme de la nécessité de faire oeuvre de pédagogie auprès d'une opinion publique souvent insuffisamment informée des questions relatives à la justice pénale, votre commission regrette profondément la décision prise par le Gouvernement de soumettre l'examen de ce projet de loi à la procédure accélérée , invitant ainsi notre assemblée à statuer quinze jours seulement après l'Assemblée nationale : un examen de ce texte dans des conditions de droit commun, permettant à la navette parlementaire de jouer pleinement son rôle, aurait sans doute contribué à un débat serein et apaisé sur ces sujets essentiels.

I. UN SYSTÈME PÉNAL ENCORE INSUFFISAMMENT GUIDÉ PAR L'OBJECTIF DE RÉINSERTION

A. UN DROIT DE LA PEINE TOUJOURS STRUCTURÉ PAR LA PRISON

En dépit de la diversification des modes de réponses pénales et du principe fondamental, réaffirmé par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, selon lequel le recours à l'emprisonnement doit être strictement justifié, notre système pénal demeure profondément structuré par la peine de prison, qui continue à être considérée comme la sanction de référence en matière délictuelle.

Face à l'augmentation du taux de réponse pénale (passé de 67,3 % en 2002 à 89 % en 2012 ^{1 ( * )} ) et à la surcharge des juridictions, cette situation n'a pu qu'être entretenue par les modes de traitement rapide de la délinquance (« traitement en temps réel », comparutions immédiates, etc.), qui se sont développés au cours des années 2000, au détriment, souvent, d'une attention particulière apportée à la personnalité de l'auteur des faits et des circonstances du passage à l'acte.

1. Un taux d'incarcération en constante augmentation

Comme l'indiquait M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, lors de son audition par votre commission, « les personnes sous écrou étaient 28 000 en 1975, 45 000 en 1985, 53 000 en 1995, 59 000 en 2005 et sont aujourd'hui 68 600. Le taux d'accroissement a été de 60 % de 1975 à 1985, car le point de départ était assez bas, puis de 17 % de 1985 à 1995, de 11 % de 1995 à 2005 et de 16 % et plus entre 2005 et aujourd'hui. Le taux d'incarcération - soit le rapport entre nombre de détenus et population - n'a cessé de baisser sur le long terme sur les XIX ^ème et XX ^ème siècles, sauf - et chacun comprend pourquoi - à la Libération. Mais depuis quinze ans, il remonte jusqu'à être aujourd'hui au niveau de la fin du XIX ^ème siècle » ^{2 ( * )} .

Evolution du taux d'incarcération en France (1846-2010)

Année	Nombre de détenus au 1 ^er janvier pour 100 000 habitants	Taux de population sous écrou pour 100 000 habitants ^3 ( * )
1846	115
1866	104
1886	105
1906	55
1921	82
1936	46
1946	153
1962	64
1975	49
1982	56
1990	78
2000	nd	85,8
2002	nd	79,2
2004	94,7	95,2
2006	92,3	94,2
2008	95,5	100,1
2010	94,2	102,1

Source : Administration pénitentiaire

De fait, le recours à l'emprisonnement n'a jamais été aussi important. La France comptait ainsi, au 1 ^er mai 2014, 81 053 personnes sous écrou ^{4 ( * )} , soit une augmentation de +1,4 % par rapport à l'année précédente et de +18 % sur les cinq années écoulées. Le nombre de personnes détenues en établissements pénitentiaires atteignait quant à lui 68 645 au 1 ^er mai 2014 (pour 57 631 places disponibles), alors qu'il n'était que de 63 597 au 1 ^er mai 2009.

De ce point de vue, notre pays se situe par rapport à ses voisins européens dans une position médiane, avec un taux de détention qui atteignait 103 pour 100 000 habitants au 1 ^er juillet 2012 ^{5 ( * )} . Néanmoins, les statistiques du Conseil de l'Europe pour 2010 font apparaître une baisse du taux de détention pour l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas, le Royaume-Uni ou la Suède, tandis que la France se situe dans une phase d'inflation carcérale, à l'instar de la Belgique, de l'Espagne ou encore de l'Italie.

Deux facteurs paraissent pouvoir expliquer cette augmentation constante de la population pénale :

- d'une part, l'augmentation de la durée des peines prononcées , en lien, notamment avec l'instauration de « peines planchers » (voir infra ). La durée moyenne sous écrou, qui était de 4,9 mois en 1971, est ainsi passée de 8,2 mois à 11 mois entre 2007 et 2012 ^{6 ( * )} ;

- d'autre part, l'augmentation des entrées en détention , avec la part beaucoup plus importante prise depuis une décennie par les courtes peines , dans un contexte d'accroissement du nombre des condamnations prononcées . En 2010, 62 % des condamnés sont écroués pour des peines inférieures à trois ans (49 % en 2002). Ce phénomène a été particulièrement marqué entre 2010 et 2011, en raison d'une mise à exécution importante de jugements correctionnels, dans la suite de « l'affaire de Pornic », concernant principalement des peines de moins d'un an ^{7 ( * )} .

Le lien entre cet accroissement de la population carcérale et l'évolution de la délinquance est incertain. Comme l'a expliqué devant votre commission M. Alain Bauer, professeur de criminologie ^{8 ( * )} , alors que le nombre d'homicides a atteint en France un niveau historiquement bas, cette tendance paraît découler pour une large part d'une plus grande révélation de faits autrefois occultés (s'agissant notamment des violences sexuelles ou des violences intrafamiliales) ainsi que d'une moindre tolérance de la société vis-à-vis d'actes de délinquance de faible ou moyenne gravité qui appellent désormais une réponse systématique de l'autorité judiciaire (ce qui s'est traduit par une augmentation du « taux de réponse pénale » - voir supra ).

2. Des conditions de détention dégradées

Au 1 ^er mai 2014, les établissements pénitentiaires disposaient de 57 631 places opérationnelles, ce qui correspond, au regard des 68 645 détenus hébergés, à un taux d'occupation global théorique de 119,11 % , en hausse depuis plusieurs années (il était ainsi de 117,32 % au 1 ^er mai 2012 et de 118,5 % au 1 ^er mai 2013).

Ce taux global n'a toutefois qu'une signification relative. En effet, les établissements pour peine (centres de détention, maisons centrales, centres de semi-liberté) sont en principe régis par un numerus clausus , et certains d'entre eux présentent des capacités de détention supérieures au nombre de détenus accueillis. En revanche, beaucoup de maisons d'arrêt ^{9 ( * )} , auxquelles le numerus clausus n'est pas applicable, présentent des taux d'occupation préoccupants.

Ainsi, au 1 ^er mai 2014, 129 établissements ou quartiers présentaient une densité supérieure à 100 % - 45 d'entre eux présentant un taux d'occupation supérieur à 150 %. Le nombre de détenus en surnombre s'élevait à 13 820 ^{10 ( * )} , et 1 157 détenus dormaient sur un matelas posé à même le sol .

Cette situation de surpopulation carcérale constitue le principal facteur de dégradation des conditions de détention. Soulevant des difficultés de cohabitation entre détenus, entretenant un climat de promiscuité et de violences commises entre détenus ou contre les personnels de surveillance, elle complique également la gestion des déplacements au sein des établissements et limite les possibilités de mise en oeuvre de l'obligation d'activité posée par la loi pénitentiaire (voir infra ). Enfin, elle pèse sur les conditions de travail des personnels de l'administration pénitentiaire, dont les effectifs sont toujours insuffisants pour prendre en charge l'ensemble de la population détenue dans l'établissement.

3. Un bilan encore décevant de la mise en oeuvre de la loi pénitentiaire

D'inspiration humaniste, la loi pénitentiaire n°2009-1436 du 24 novembre 2009, qui faisait suite aux travaux des commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la situation très dégradée des prisons françaises ^{11 ( * )} , a entendu mettre l'accent sur la dignité et la responsabilisation des personnes détenues ainsi que sur la nécessité de développer des réponses pénales destinées à permettre leur réinsertion .

Face à la persistance de la surpopulation carcérale, et alors que le respect du principe de l'encellulement individuel , auquel l'administration pénitentiaire ne pourra en principe plus déroger à compter du 24 novembre 2014 ^{12 ( * )} , paraît plus qu'incertain, l'objectif de réinsertion, faute de moyens adaptés, demeure inaccompli ^{13 ( * )} .

Ainsi, afin de favoriser l'accès des détenus au travail ou à une formation et de lutter contre l'oisiveté en prison, la loi pénitentiaire a posé le principe d'une obligation d'activité , dont la mise en oeuvre repose sur l'administration pénitentiaire. Cette dernière s'acquitte toutefois de cette obligation a minima , retenant une conception très large de la notion d'activité ^{14 ( * )} : selon les dernières données transmises à votre rapporteur, non seulement le volume global d'activités proposé aux détenus reste très modeste - 4h39 d'activités hebdomadaires en moyenne - mais, en outre, les activités proposées sont peu orientées vers la formation ou l'objectif de réinsertion, 84 % des activités proposées étant consacrées au sport ou à la fréquentation de la bibliothèque (voir encadré). Le taux de participation des détenus aux activités proposées est de l'ordre de 50 %.

Offre moyenne d'activité par détenu et par semaine

Offre globale	4h39		Maisons d'arrêt (moins de 99 détenus)	4h41
dont sport	3h01		Maisons d'arrêt (100 et 399 détenus)	3h37
dont bibliothèque	0h54		Maisons d'arrêt (400 à 999 détenus)	2h06
dont culture	0h22		Maisons d'arrêt (plus de 1 000 détenus)	1h47
dont activités socio-culturelles et éducatives	0h15		Centres de détention	9h40
dont autres thèmes	0h07		Maisons centrales	18h08

Source : Administration pénitentiaire

Par ailleurs, si, dans le contexte de surpopulation carcérale précité, la loi pénitentiaire a entendu donner une impulsion décisive aux aménagements de peine , en permettant d'y recourir lorsque la peine prononcée est inférieure à deux ans (un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale), ceux-ci se résument bien trop souvent à un simple placement sous surveillance électronique (PSE) , qui a connu une montée en charge très importante au cours des années récentes (voir encadré).

Or, à l'inverse des mesures de semi-liberté ou de placements à l'extérieur, qui peuvent constituer le support d'un véritable projet de réinsertion, l'accompagnement socio-éducatif associé à une mesure de PSE est pauvre et se résume bien souvent à un simple contrôle du respect par le condamné de ses obligations de présence au lieu d'exécution de la mesure.

Evolution du nombre de personnes en aménagement de peine (2010-2014)

	Au 1 ^er mai 2010	Au 1 ^er mai 2012	Au 1 ^er mai 2014	Evolution sur quatre ans
Nombre total de personnes écrouées en aménagement de peine	8 518	12 579	14 240	+67,17 %
- dont condamnés en semi-liberté	1 792	2 064	1 937	+8 %
- dont condamnés sous PSE	5 611	9 467	11 241	+100,33 %
- dont condamnés en placement extérieur	1 115	1 048	1 062	-4,75 %

Source : Administration pénitentiaire

4. Le problème posé par les « sorties sèches »

Dans ces conditions, les démarches tendant à inciter les personnes condamnées à s'inscrire dans un parcours de formation ou à définir un projet de vie leur permettant, à leur sortie de détention, « de mener une vie responsable et exempte d'infractions » (article 1 ^er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009), paraissent bien souvent illusoires.

Alors que, en 2014, seuls 20 % des condamnés sous écrou font l'objet d'un aménagement de peine ou d'une libération conditionnelle, la plus grande majorité des personnes détenues sort ainsi de détention sans avoir pu bénéficier d'une mesure d'accompagnement destinée à préparer sa réinsertion (« sorties sèches »).

Cet état de fait est particulièrement préjudiciable dans le cas des courtes peines de prison , qui, en dépit de la réaffirmation du caractère subsidiaire de l'emprisonnement par la loi pénitentiaire, continuent à représenter une part prépondérante des entrées en détention.

Ainsi, en 2010, un tiers des détenus purgeaient une peine d'emprisonnement inférieure à un an, alors que la moyenne européenne s'établissait à 16,4 %.

D'après les données communiquées à votre rapporteur par la direction de l'administration pénitentiaire, en 2013, 26 % des placements sous écrou ont concerné des peines de moins de six mois, et 11,15 % des peines comprises entre six mois et un an.

Nombre de condamnés à moins de six mois d'emprisonnement par infraction
au 1 ^er janvier 2014 (champ : France entière)

Infractions	Nombre de condamnés à moins de 6 mois
Atteinte à la sécurité de l'Etat	23
Autre vol aggravé	1727
Autres	1483
Escroquerie, abus de confiance, recel, faux et usage de faux	889
Homicide et blessure involontaires : autres infractions routières	898
Homicide et blessure involontaires : conduite en état alcoolique	1505
Homicide et blessure involontaires hors infractions routières	9
Homicide volontaire	1
Infraction à la législation sur les étrangers	39
Infractions routières hors homicides et atteintes involontaires	294
Proxénétisme	6
Trafic de stupéfiants	1042
Viol, agression et atteinte sexuelles (âge de la victime indéterminé)	38
Viol, agression et atteinte sexuelles sur majeur	46
Viol, agression et atteinte sexuelles sur mineur	45
Violences volontaires	1705
Vol avec violence	194
Vol criminel	4
Vol simple	520

Source : Administration pénitentiaire (fichier national des détenus)

Les effets néfastes de ces courtes peines d'emprisonnement ont été largement soulignés : alors que les magistrats sont réticents à prononcer un aménagement ab initio , elles constituent une charge de travail importante pour les juges de l'application des peines (JAP) et les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et aggravent la situation de surpopulation des maisons d'arrêt, tandis que le temps de détention trop court ne permet pas au condamné de travailler à un projet de réinsertion ou de s'inscrire dans une démarche de travail ou de formation.

De fait, 98 % des personnes condamnées à une peine de moins de six mois et 84 % des personnes condamnées à une peine de six mois à un an sortent ainsi de détention sans avoir bénéficié d'une mesure d'aménagement de peine (« sortie sèche ») (voir encadré).

Or ces « sorties sèches » ont sans conteste une influence sur le « risque de récidive ». Une étude réalisée en mai 2011 sur un échantillon national de sortants de prison en 2002 a notamment permis de montrer que les personnes libérées en fin de peine sans avoir bénéficié d'un aménagement de leur peine avaient été recondamnés dans 63 % des cas dans les cinq ans, contre 55 % pour les personnes bénéficiaires d'un aménagement de peine et 39 % pour les personnes ayant bénéficié une libération conditionnelle ^{15 ( * )} .

Confrontés aux mêmes difficultés, certains de nos voisins européens - l'Allemagne et la Suisse notamment - ont modifié leur législation pour limiter le recours aux courtes peines d'emprisonnement ^{16 ( * )} .

Pourcentage de « sorties sèches » en fonction de la durée de la peine d'emprisonnement prononcée

	Condamnés sortants ayant obtenu un aménagement de peine au cours de l'exécution de la peine (1)	Condamnés sortants n'ayant pas obtenu un aménagement de peine au cours de l'exécution de la peine	Ensemble des sortants condamnés (2)	Part des sortants condamnés ayant obtenu un aménagement de peine au cours de l'exécution de la peine (1)/(2)
Moins de 6 mois	586	27755	28 341	2 %
6 mois à moins d'un an	3 100	16859	19 959	16 %
1 an à moins de 3 ans	6 029	10815	16 844	36 %
3 ans à moins de 5 ans	1 981	1879	3 860	51 %
5 ans à moins de 10 ans	1 292	881	2 173	59 %
10 ans à moins de 20 ans	550	420	970	57 %
Plus de 20 ans	235	154	389	60 %
Total	13 773	58 763	72 536	19 %

Source : Ministère de la justice

B. UNE SITUATION AGGRAVÉE PAR LES LOIS DE LUTTE CONTRE LA RÉCIDIVE ADOPTÉES ENTRE 2005 ET 2012

La notion juridique de récidive légale est une notion complexe, souvent éloignée de la compréhension habituelle qu'en ont nos concitoyens.

Conformément aux articles 132-8 et suivants du code pénal, l'état de récidive légale constitue une circonstance aggravante générale des infractions pénales, qui se traduit en général par le doublement des peines encourues lorsque la personne, déjà condamnée définitivement pour une première infraction, commet dans un certain délai une nouvelle infraction dans des conditions définies par la loi (voir encadré).

Tableau des cas de récidive applicables aux personnes physiques

Nature de la première infraction (« premier terme »)	Nature de la nouvelle infraction (« deuxième terme »)	Délai de commission de la nouvelle infraction ^17 ( * )	Aggravation de la peine encourue
Crime ou délit puni de 10 ans d'emprisonnement	Crime passible de 20 ans ou 30 ans de réclusion	Pas de délai	Réclusion à perpétuité
	Crime passible de 15 ans de réclusion		30 ans de réclusion
	Délit passible de 10 ans d'emprisonnement	10 ans	Doublement de l'emprisonnement et de l'amende encourue
Délit puni d'un emprisonnement inférieur à 10 ans	Délit passible d'un emprisonnement inférieur à 10 ans et supérieur à un an	5 ans
	Délit identique ou assimilé	5 ans
Contravention de la cinquième classe	Délit réprimant les mêmes faits, si la loi le prévoit	3 ans	Peines délictuelles
	Contravention identique si le règlement prévoit la récidive	Un an	Amende portée à 3 000 euros

Source : « Droit pénal général », Frédéric Desportes, Francis Le Gunehec, 15 ^ème édition, Economica.

Au cours des dernières années, le législateur a souhaité renforcer la sévérité du traitement réservé aux auteurs d'infractions commises en état de récidive légale et a adopté plusieurs dispositifs visant à encadrer plus strictement la liberté d'appréciation des juges.

1. Une sévérité accrue du traitement réservé aux récidivistes

De la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales à celle du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines, plusieurs lois destinées à mieux lutter contre la récidive ont significativement limité la liberté du juge dans la détermination de la procédure et de la peine applicable.

a) L'emprisonnement comme peine de principe

Ainsi, à rebours du principe selon lequel l'emprisonnement devrait demeurer exceptionnel, le législateur a souhaité faire de la prison la sanction de principe pour les auteurs d'infractions commises en état de récidive légale :

- en supprimant l'obligation de motivation des jugements de condamnation à une peine d'emprisonnement (article 132-19 du code pénal) ;

- en posant le principe de « peines planchers » , ou « peines minimales », par la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, qui oblige le juge, dès lors que la personne a commis une infraction en état de récidive légale, à prononcer un quantum minimal (un an si le délit est puni de trois ans d'emprisonnement, deux ans s'il est puni de cinq ans d'emprisonnement, etc.), à moins de motiver spécialement sa décision (articles 132-18-1 et 132-19-1 du code pénal).

Le Conseil constitutionnel a jugé cette loi conforme au principe constitutionnel d'individualisation des peines, compte-tenu de la possibilité laissée au juge, non seulement de déroger à la peine minimale, par décision spécialement motivée, au regard de la personnalité de l'auteur et de ses perspectives de réinsertion, mais également d'ordonner l'exécution de cet emprisonnement sous le régime du sursis avec mise à l'épreuve (SME) ^{18 ( * )} ;

- en limitant la possibilité de prononcer plusieurs sursis avec mise à l'épreuve (SME) en cas de condamnation pour des délits commis en état de récidive légale (article 132-41 du code pénal) ;

- enfin, en autorisant le juge à décerner un mandat de dépôt à l'audience, même si la peine prononcée est inférieure à un an, et en l'obligeant à le faire, sauf décision spécialement motivée, si les faits concernent des délits violents ou de nature sexuelle (article 465-1 du code de procédure pénale).

b) Un accès plus limité aux aménagements de peine

Les conditions d'exécution des peines d'emprisonnement concernant les personnes condamnées en état de récidive légale ont par ailleurs été rendues plus sévères :

- la loi du 12 décembre 2005 précitée a diminué les crédits de réduction de peine applicables aux récidivistes (article 721 du code de procédure pénale) ;

- la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a porté à deux ans d'emprisonnement le seuil des peines ou des reliquats de peine permettant de bénéficier d'un aménagement de peine, mais a conservé le seuil d'un an d'emprisonnement pour les récidivistes .

c) Une surveillance après la peine renforcée

Enfin, à plusieurs reprises, le législateur a élargi le champ des mesures de surveillance susceptibles d'être imposées aux personnes condamnées en état de récidive légale à l'issue de leur peine :

- la loi du 12 décembre 2005 précitée a ainsi allongé le temps d'épreuve de la libération conditionnelle ;

- la loi du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (« LOPPSI ») a abaissé de sept ans à cinq ans le seuil permettant un placement sous surveillance électronique mobile dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire ou d'une mesure de surveillance judiciaire pour les personnes condamnées en état de double récidive légale.

d) Un alignement du droit des mineurs sur celui des majeurs

Enfin, le législateur a souhaité aggraver le traitement des infractions commises en état de récidive légale par des mineurs :

- d'une part en élargissant, par la loi du 10 août 2007 précitée, les conditions dans lesquelles la juridiction pour mineurs peut décider d'écarter l'excuse de minorité (article 20-2 de l'ordonnance du 2 février 1945) ;

- d'autre part en créant, par la loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, une nouvelle juridiction - le tribunal correctionnel pour mineurs - chargé spécialement de juger les mineurs âgés de plus de seize ans pour des délits commis en état de récidive légale (article 24-1 de l'ordonnance du 2 février 1945).

2. Une logique d'aggravation pas toujours adaptée aux caractéristiques de la délinquance

Partant de l'idée qu'il convient de réserver aux personnes qui persistent dans la délinquance un traitement plus sévère qu'aux personnes qui n'ont encore jamais été condamnées, selon une logique de gradation de la réponse judiciaire , ces dispositifs n'en sont pas moins jugés inadaptés aux caractéristiques concrètes de la délinquance.

a) Les contours fluctuants de la notion de récidive

La notion de récidive doit d'abord être maniée avec précaution. Répondant à des critères légaux très stricts (voir supra ), elle se distingue des notions de « concours d'infractions » ^{19 ( * )} ou de « réitération d'infractions » ^{20 ( * )} (article 132-16-7 du code pénal) et ne permet qu'imparfaitement d'appréhender les idées de délinquance d'habitude et de dangerosité de la personne qui sont généralement visées à travers l'utilisation du terme de « récidive » dans le langage courant.

A l'inverse, la notion de récidive légale permet de viser des cas qui ne révèlent pas nécessairement un ancrage dans la délinquance : par exemple, si une personne, condamnée pour trafic de stupéfiants, cause quatre ans plus tard un accident mortel de la circulation, elle sera considérée comme récidiviste aux yeux de la loi ^{21 ( * )} .

Par ailleurs, si le taux de condamnations prononcées en état de récidive légale a significativement augmenté au cours de ces dernières années (il est passé de 5,8 % en 2003 à 11,9 % en 2012) ^{22 ( * )} , cette évolution n'est sans doute imputable que pour partie à l'évolution de la délinquance : l'augmentation du taux de réponse pénale, l'élargissement du champ des infractions considérées comme assimilées au regard des critères de la récidive légale ^{23 ( * )} , la tendance des juridictions à relever plus systématiquement l'état de récidive légale, notamment à la suite de l'entrée en vigueur de la loi du 10 août 2007 sur les « peines planchers » ont sans aucun doute contribué à l'accroissement de ce taux.

b) Une pertinence relative sur le plan criminologique

Par ailleurs, les différentes études conduites à partir d'une analyse des condamnations inscrites au casier judiciaire invitent à porter sur le phénomène de la récidive - même entendue dans son acception large, au sens de « recondamnation » - un regard prudent et nuancé.

La nature de l'infraction, l'âge de la personne, son passé pénal, sa situation familiale et professionnelle, la présence éventuelle de difficultés psychologiques ou psychiatriques, les conduites addictives, etc. sont autant de facteurs qui agissent sur le « risque » de récidive.

Une étude publiée en avril 2014 montre ainsi que 43 % des personnes condamnées pour une infraction routière ont récidivé, et sept fois sur dix pour le même type d'infractions ; à l'inverse, certains contentieux, comme les atteintes aux moeurs, le travail illégal, l'abandon de famille ou les atteintes d'ordre économique et financier, présentent des taux de récidive faibles.

Par ailleurs, plus le condamné est jeune au moment des faits, plus son risque de récidiver dans les huit ans qui suivent sa condamnation est élevé. De nombreux travaux ont ainsi montré que la délinquance présentait un pic marqué vers vingt ans avant de décroître par la suite ^{24 ( * )} .

Les facteurs de sortie de la délinquance - également appelée « désistance » - sont multiples et ne dépendent que très indirectement de la crainte d'une sévérité accrue de la justice.

Comme l'ont montré les travaux de la conférence de consensus, le poids des anticipations que les sortants de prison forment à propos de leur avenir et de la stigmatisation dont ils risquent de faire l'objet en tant qu'anciens détenus joue un rôle important. A partir d'entretiens réalisés en maison d'arrêt et auprès d'anciens détenus, M. Gilles Chantraine, sociologue, a par exemple montré que le travail « n'est que très rarement envisagé comme un possible, conçu alors comme l'ultime étape d'un parcours du combattant dont la temporalité est jugée exténuante et incertaine » ^{25 ( * )} . Inversement, le fait de trouver un emploi stable et d'être en couple et de fonder une famille sont des facteurs déterminants dans la sortie de délinquance.

En tout état de cause, et comme l'ont observé un grand nombre de personnes entendues par votre rapporteur, les trajectoires de sortie de la délinquance sont rarement uniformes et la commission d'une nouvelle infraction n'est pas nécessairement le signe d'un ancrage avéré dans la délinquance.

Au regard de ce qui précède, la question de la pertinence du dispositif d'aggravation systématique de la réponse pénale pour les condamnations prononcées en état de récidive légale est fréquemment posée, non seulement parce qu'il ne tient pas compte des facteurs du passage à l'acte, mais également parce qu'il limite considérablement la capacité du juge à adapter la réponse aux circonstances de l'espèce et à la capacité de l'auteur à s'inscrire dans un parcours de réinsertion.

C. UNE CULTURE DU MILIEU OUVERT INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉE

1. La diversification des peines exécutées en milieu ouvert

Afin de limiter le recours à l'emprisonnement, le législateur s'est efforcé au cours des cinquante dernières années de diversifier l'éventail des sanctions pénales à la disposition des magistrats.

Le sursis avec mise à l'épreuve (SME) , qui permet de dispenser le condamné d'exécuter tout ou partie de la peine d'emprisonnement prononcée tout en le soumettant à certaines obligations, a été créé par une ordonnance du 23 décembre 1958, tandis que la peine de travail d'intérêt général (TIG) a été instituée par une loi du 10 juin 1983.

Le législateur a également permis au juge de prononcer un certain nombre de peines alternatives en lieu et place de l'emprisonnement : stage de citoyenneté, peine de sanction-réparation, peines restrictives de liberté (annulation du permis de conduire, interdiction de détenir une arme, etc.).

Enfin, la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles a permis au juge, en matière correctionnelle, d'ordonner un suivi socio-judiciaire comme peine principale - même si, dans les faits, cette mesure est essentiellement utilisée en complément de l'emprisonnement, pour assurer une surveillance du condamné à sa libération ^{26 ( * )} .

Ces peines ont connu un fort développement.

En particulier, le SME est une peine très utilisée en France. Comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, sur l'ensemble des condamnations prononcées par toutes les juridictions pénales (environ 600 000 condamnations par an), l'emprisonnement avec sursis assorti, au moins partiellement, d'une mise à l'épreuve a été prononcé dans 13 % des cas en 2010. Cette proportion est constante depuis 2008.

Ainsi, 78 143 SME ont été prononcés en 2011, dont 28 165 (un tiers) dans le cadre d'une peine « mixte » ^{27 ( * )} .

Au 1 ^er janvier 2014, les SPIP étaient ainsi saisis de 141 107 mesures de SME , ce qui représente environ les trois quarts des mesures post-sentencielles qu'ils sont chargés de suivre en milieu ouvert ^{28 ( * )} .

Environ 15 000 TIG ont été prononcés en 2011 ^{29 ( * )} , mais le législateur a également ouvert la possibilité aux juges de l'application des peines de « convertir » une peine d'emprisonnement de six mois maximum en une peine de TIG (article 132-57 du code pénal) : au total, au 1 ^er janvier 2014, 36 588 TIG et « sursis - TIG » étaient pris en charge par les SPIP, ce qui représente plus de 19 % des mesures de milieu ouvert.

A l'inverse, les peines alternatives sont relativement peu utilisées par les juridictions. Elles représentent environ 15 % des peines prononcées à titre principal depuis de nombreuses années. En outre, les deux tiers de ces peines alternatives prononcées sont constituées de jours-amendes, de restrictions au permis de chasser ou de conduire, de confiscations et de l'interdiction du territoire français - qui n'impliquent pas à proprement parler de suivi de la personne.

Peines prononcées à titre principal autres que l'amende ou l'emprisonnement en 2011, hors compositions pénales et dispenses de peine

Catégories de peines	Nombre de condamnations à titre principal en 2011
Mesures ou sanctions éducatives	25 457
Jours amendes	23 894
Restrictions au permis de conduire	16 505
TIG	15 658
Stages divers	4 923
Confiscations	734
Interdictions du territoire français	244
Suivis socio-judiciaires	143
Sanctions-réparations	110
Restrictions au permis de chasser	40
Autres	515
Total	88 223

Source : casier judiciaire national ^{30 ( * )}

2. Des conditions d'exécution encore insatisfaisantes

Dans un rapport daté de juillet 2010 et consacré au service public pénitentiaire, la Cour des comptes relevait que les peines de milieu ouvert représentaient « une activité quantitativement prépondérante mais qualitativement négligée » ^{31 ( * )} de l'administration pénitentiaire.

Dans la suite de ses observations, les travaux de la conférence de consensus ont eux aussi porté un regard nuancé sur l'efficacité de ces peines au regard des conditions de leur mise en oeuvre.

Ainsi, alors que le SME doit permettre de proposer un suivi et un contrôle personnalisés du condamné en vue de répondre à des problématiques révélées par l'infraction, il apparaît que les obligations imposées dans ce cadre, certes contraignantes, ne sont pas toujours adaptées à la situation du condamné . De plus, leur mise en oeuvre par les SPIP, compte tenu de la surcharge de ces services, est imparfaite ( longs délais de mise à exécution , prise en charge axée sur le simple contrôle du respect des obligations , etc.) ^{32 ( * )} .

Quant aux TIG, en dépit d'efforts importants entrepris par le ministère de la justice depuis 2010 pour diversifier l'offre de postes, leur exécution continue de se heurter trop souvent au nombre insuffisant des structures d'accueil volontaires , compte tenu des freins institutionnels et financiers qui perdurent.

Enfin, l'effectivité du contrôle des mesures restrictives de droits se heurte bien souvent à l'insuffisante communication entre les tribunaux, les JAP, les SPIP et les services de police et de gendarmerie .

Si la loi du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure a rendu obligatoire l'inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) des obligations et interdictions prononcées dans le cadre de mesures alternatives à l'incarcération (article 230-19 du code de procédure pénale), une telle inscription est, dans les faits, loin d'être systématique, alors que les forces de police et de gendarmerie sont les premières à être à même de constater la violation par une personne de l'interdiction qui lui est faite de paraître en certains lieux, de fréquenter certaines personnes, de rencontrer la victime, etc.

Les aménagements de peine, trop souvent limités au seul placement de la personne condamnée sous surveillance électronique (PSE) (voir supra ), se heurtent également à des difficultés similaires.

3. Des SPIP surchargés et confrontés à une crise d'identité

Comme le relevait notre collègue Jean-René Lecerf dans son dernier rapport budgétaire consacré à l'administration pénitentiaire ^{33 ( * )} , les services pénitentiaires d'insertion et de probation, qui sont chargés de contrôler le respect par le condamné de ses obligations et de contribuer à l'insertion ou la réinsertion des personnes que lui confie l'autorité judiciaire, sont à l'heure actuelle dans une situation préoccupante.

Certes, le nombre de conseillers d'insertion et de probation (CIP) a augmenté régulièrement au cours des dernières années, passant d'un effectif de 1 957 postes au 1 ^er janvier 2008 à 2 856 postes au 1 ^er janvier 2013, soit une augmentation de 46 % en cinq ans. Toutefois, cette hausse n'a pas permis de compenser, d'une part, l'augmentation de la population pénale sur la même période et, d'autre part, l'alourdissement des missions confiées aux SPIP par le législateur.

Ainsi, alors que l'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires, seuls environ un tiers d'entre eux ont été créés entre 2010 et 2012.

A l'heure actuelle, le ratio théorique de nombre de mesures par rapport au nombre de CIP est d'environ 90, mais ce ratio ne tient compte ni des disparités territoriales, ni des temps de travail effectifs (temps partiels, etc.), ni de l'organisation des services (certains conseillers sont affectés au traitement de problématiques spécifiques et se voient dont confier un nombre inférieur de mesures à suivre). Au total, il n'est pas rare que ce ratio atteigne 120 à 150 mesures par conseiller, alors même que le Conseil de l'Europe préconise de ne pas dépasser 60 mesures par conseiller. Par comparaison, le nombre de mineurs suivis par un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse en milieu ouvert est d'environ 25.

Comme l'observait M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans son rapport annuel pour 2012, « la charge importante qui pèse sur beaucoup [de conseillers d'insertion et de probation], en diminuant les possibilités de dialogue avec les personnes dont ils ont la charge, accroît les délais d'intervention et diminue leur efficacité, augmente les solutions mécaniques, voire expéditives, source de mécontentements et de frustrations, bref crée les conditions de nouvelles tensions dans le monde carcéral, source de difficultés supplémentaires et de nouveaux découragements » ^{34 ( * )} .

Au-delà, les SPIP sont confrontés à une crise d'identité, alors que la circulaire du 19 mars 2008 relative aux missions et aux méthodes d'intervention des SPIP a fait de la mission de prévention de la récidive , au détriment de l'accompagnement social, la finalité essentielle de leur action.

Dans la suite de ce « recentrage » sur le contrôle de l'exécution par les personnes condamnées de leurs obligations résultant des décisions de justice, la loi du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines a prévu de leur ôter, sauf exception, la compétence en matière de réalisation des enquêtes de personnalité pré-sentencielles.

Désormais détournés des fonctions de travailleurs sociaux - ce qui n'est, du reste, pas sans soulever de difficultés au regard des difficultés sociales d'une partie de la population pénale -, les personnels des SPIP vont, en outre, faire l'objet dans les années à venir d'un profond renouvellement de générations, avec l'annonce par le Gouvernement du recrutement de 1 000 personnels supplémentaires d'ici 2017 (soit une augmentation du corps de l'ordre de 25 %) destinée à permettre l'application du présent projet de loi.

400 postes ont d'ores et déjà été ouverts à cette fin par la loi de finances pour 2014, l'objectif, énoncé par le Premier ministre lui-même lors du dépôt de ce projet de loi, étant de parvenir, à terme, à un ratio de 40 mesures par conseiller d'insertion et de probation .

Comme l'a indiqué Mme Isabelle Gorce, directrice de l'administration pénitentiaire, lors de son audition par votre rapporteur, ces recrutements représentent un défi considérable pour l'administration pénitentiaire et seront l'occasion d'un réexamen des méthodes de travail et d'une évolution des métiers.

II. LE PROJET DE LOI : UNE PREMIÈRE ÉTAPE VERS LA REDÉFINITION D'UNE POLITIQUE PÉNALE PLUS JUSTE ET PLUS EFFICACE

A. LE PROJET DE LOI DU GOUVERNEMENT

Composé initialement de 21 articles , le présent projet de loi s'appuie, pour une large part, sur les constats établis par la conférence de consensus et sur les préconisations formulées dans le rapport du « jury de consensus », remis au Premier ministre le 20 février 2013.

Principalement axé sur l'individualisation des peines, le renforcement de la lutte contre la récidive et l'amélioration de la prise en charge des auteurs d'infractions, il inclut également un volet consacré à la protection des victimes et à leurs droits tout au long de l'exécution des peines.

1. Un projet de loi axé sur l'individualisation des peines

S'inscrivant dans la continuité de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, le projet de loi comporte plusieurs dispositions tendant à décliner le principe d'individualisation des peines tout au long de la procédure judiciaire : l'article 1 ^er énonce les finalités et fonctions de la peine devant guider le juge tout au long du procès pénal, tandis que l'article 2 réaffirme le principe d'individualisation au stade du prononcé des peines et que l'article 11 décline la mise en oeuvre de ce principe au stade de l'exécution des peines.

En outre, l'article 5 abroge les « peines planchers », introduites par la loi du 10 août 2007 pour les récidivistes et étendues à certaines infractions commises hors état de récidive légale par la « LOPPSI » du 14 mars 2011, tandis que l'article 3 renforce l'obligation de motivation du choix d'une peine d'emprisonnement ferme non aménagée, y compris lorsque cette peine est prononcée à l'encontre d'une personne condamnée en état de récidive légale.

Par ailleurs, l'article 6 vise à prévoir que la révocation du sursis simple ne sera plus automatique mais devra, comme le SME, être décidée par la juridiction prononçant la nouvelle condamnation.

Enfin, afin de mettre le juge en mesure de prononcer une peine adaptée à la personnalité de l'auteur de l'infraction, l'article 4 crée une nouvelle possibilité d'ajournement du procès pénal afin de permettre, avant le prononcé de la sanction, la réalisation d'investigations complémentaires sur la personnalité et la situation sociale de la personne mise en cause. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure impliquerait un recours accru au secteur associatif, prioritairement saisi des mesures d'investigations pré-sentencielles depuis l'entrée en vigueur de la loi du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines.

2. Une confiance accrue dans le milieu ouvert

S'appuyant sur les expériences conduites dans plusieurs pays étrangers ^{35 ( * )} et sur les recommandations du Conseil de l'Europe tendant au développement de la probation, les articles 8 et 9 du projet de loi créent une nouvelle peine, dite « de contrainte pénale », susceptible d'être prononcée pour des infractions punies de cinq ans d'emprisonnement au plus lorsque la personnalité de l'auteur justifie un accompagnement socio-éducatif renforcé.

Cette nouvelle peine pourrait être prononcée pour une durée de six mois à cinq ans et comprendrait une palette de mesures d'assistance, de contrôle et de suivi, ainsi que certaines obligations ou interdictions (exécution d'un stage, d'un TIG, réparation du dommage causé à la victime, injonction de soins, etc.).

Sa mise en oeuvre reposerait avant tout sur les juges de l'application des peines (JAP) et les conseillers d'insertion et de probation, à qui il appartiendrait d'évaluer la personnalité de la personne condamnée avant que le JAP ne fixe les obligations et interdictions par voie d'ordonnance.

La situation de l'intéressé ferait l'objet d'une réévaluation régulière, au moins d'une fois par an, afin de permettre, le cas échéant, une adaptation des mesures prononcées.

Inspirée du droit pénal des mineurs, cette nouvelle peine ne leur serait toutefois pas applicable, compte tenu de la grande souplesse dont bénéficient déjà les juridictions pour mineurs dans la détermination des mesures et sanctions applicables ( article 10 ).

3. Une volonté de limiter les « sorties sèches » et de favoriser la réinsertion des personnes détenues

Afin de limiter autant que possible les « sorties sèches », l'article 11 pose le principe du retour progressif à la liberté, tandis que l'article 16 crée une procédure de libération sous contrainte, susceptible d'être exécutée sous le régime de la semi-liberté, du placement sous surveillance électronique, du placement à l'extérieur ou de la libération conditionnelle.

La situation des personnes condamnées à une peine inférieure ou égale à cinq ans devrait ainsi être obligatoirement examinée lorsqu'elles ont exécuté les deux tiers de leur peine, afin de décider, le cas échéant, une mesure de sortie encadrée.

A l'inverse, l'article 7 du projet de loi revient sur une des mesures essentielles de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, en ramenant de deux ans à un an pour les non-récidivistes, et de un an à six mois pour les récidivistes le quantum maximal d'emprisonnement permettant un aménagement de peine ab initio .

L'article 17 prévoit un examen obligatoire des longues peines aux deux tiers de leur exécution (au bout de 18 ans pour les personnes condamnées à la réclusion à perpétuité), afin d'envisager une libération conditionnelle à l'issue d'un débat contradictoire.

L'article 18 supprime quant à lui la procédure simplifiée d'aménagement de peine (PSAP) et la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP), jugées complexes et peu efficaces.

Par ailleurs, l'article 12 modifie la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 de manière à mettre en exergue la coopération nécessaire entre l'administration pénitentiaire, les autres services de l'État et les collectivités territoriales, les associations et les personnes publiques ou privées afin que les personnes condamnées accèdent à l'ensemble de leurs droits et aux dispositifs de droit commun.

Les articles 13 et 14 visent à préciser, conformément aux recommandations de la conférence de consensus, les missions des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et à clarifier leurs relations avec le juge de l'application des peines (JAP). Les personnels des SPIP doivent ainsi procéder à une évaluation régulière de la situation de la personne condamnée et de sa personnalité et veiller au respect des obligations qui lui sont imposées. En fonction de cette évolution, ils définissent les modalités de prise en charge des personnes condamnées. Ils en avisent le juge de l'application des peines et les mettent en oeuvre.

4. Droits des victimes et protection de la société

Enfin, l'article 11 reconnaît à la victime un certain nombre de droits au cours de l'exécution de la peine par l'auteur des faits, notamment celui de saisir l'autorité judiciaire de toute atteinte à ses intérêts, d'obtenir réparation de son préjudice ou d'être informée de la fin de l'exécution d'une peine privative de liberté. La nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté serait expressément reconnue dans le code de procédure pénale.

Par ailleurs, afin d'améliorer le contrôle du respect par les personnes condamnées des obligations et interdictions qui leur ont été imposées par le juge, l'article 15 renforce les prérogatives de la police et de la gendarmerie en leur permettant, d'une part, de placer plus largement une personne en retenue et, d'autre part, de procéder à des visites domiciliaires (avec l'autorisation du juge) lorsqu'il est plausible qu'une personne détient des armes alors que cela lui est interdit.

Le fichier des personnes recherchées serait complété afin de permettre aux forces de l'ordre d'être mieux informées des obligations et interdictions pesant sur les personnes condamnées.

B. LES NOMBREUX APPORTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative, le plus souvent, du rapporteur de leur commission des lois, M. Dominique Raimbourg, les députés ont très sensiblement enrichi le contenu du projet de loi, sans pour autant en dénaturer la portée.

Celui-ci compte, au terme de son examen par l'Assemblée nationale, 51 articles .

1. Les modifications apportées aux dispositions du projet de loi

Outre des améliorations formelles, les députés ont apporté plusieurs modifications de portée inégale aux articles du projet de loi initial.

A l'article 4 , qui permet la « césure » du procès pénal pour réaliser des investigations sur la personnalité de l'auteur, l'Assemblée nationale a précisé que la juridiction pourrait, dès la première audience par laquelle elle se prononce sur la culpabilité de l'auteur des faits, allouer à la victime des dommages et intérêts . Elle a également prévu que les enquêtes de personnalité pourraient être indistinctement confiées au SPIP ou à une association habilitée, en fonction des conditions propres à la juridiction.

Elle a sensiblement modifié l'économie de l'article 7 , qui revenait sur une disposition importante de la loi pénitentiaire. A l'initiative de sa commission des lois, elle a entièrement réécrit l'article afin de prévoir que toute personne condamnée à un an d'emprisonnement, que ce soit ou non en état de récidive légale, pourrait bénéficier d'un aménagement de peine ; ce quantum serait élevé à deux ans si la peine d'emprisonnement résulte d'un cumul de condamnations.

A l'article 8 , elle est, à l'issue de longs échanges avec le Gouvernement, parvenue à une solution de compromis concernant le champ de la contrainte pénale , qui serait réservée aux seuls délits punis de cinq ans d'emprisonnement jusqu'au 1 ^er janvier 2017, puis susceptible d'être prononcée pour tout délit à compter de cette date.

A l'article 9 , elle a notamment simplifié les modalités d'appel pour les ordonnances du JAP relatives à la contrainte pénale, mais conservé un système complexe de sanction des manquements aux obligations résultant de la contrainte pénale. Les députés ont également introduit davantage de contradictoire dans le processus d'exécution de cette nouvelle peine.

A l'article 11 , relatif aux principes devant guider l'exécution des peines, les députés ont apporté deux modifications importantes. En premier lieu, ils ont inversé l'ordre de présentation de l'article 707 du code de procédure pénale en faisant d'abord figurer l'objectif d'insertion ou de réinsertion au condamné et la nécessité d'un recours progressif à la liberté afin d'éviter la récidive et, seulement en deuxième position, les droits des victimes et l'obligation pour l'autorité judiciaire de les garantir. Ils ont ainsi rétabli l'ordre traditionnel entre l'intérêt de la société et celui des victimes. Par ailleurs, les députés ont inséré en séance publique des dispositions devant permettre d'éviter la présence de femmes enceintes en détention.

A l'article 12 , relatif à l'accès des détenus à leurs droits, l'Assemblée nationale a précisé que des conventions entre l'administration pénitentiaire et les autres services de l'État, les collectivités territoriales, les associations et d'autres personnes publiques ou privées définiraient les conditions et modalités d'accès des personnes condamnées aux droits et dispositifs en détention.

A l'article 15 , relatif aux pouvoirs des forces de l'ordre pour faire respecter les obligations des personnes placées sous contrôle judiciaire ou des personnes condamnées, elle a, outre quelques précisions apportées à l'article, voté un dispositif permettant aux forces de l'ordre, en cas de non-respect de ses obligations par le condamné et sur instruction du juge de l'application des peines, de procéder à l'interception, à l'enregistrement et à la transcription de ses correspondances émises par la voie des télécommunications et de le géolocaliser, en dehors de tout cadre d'enquête.

Enfin, à l'article 16 , relatif à la création de la libération sous contrainte, elle a précisé que le JAP, avant d'accorder une libération sous contrainte, pourra entendre les observations du condamné et, le cas échéant, celles de son avocat, à l'occasion de l'examen de la situation dudit condamné par la commission de l'application des peines (CAP).

2. Les dispositions additionnelles introduites par les députés

Les 30 articles additionnels introduits par les députés poursuivent divers objectifs concourant tous à « renforcer l'efficacité des sanctions pénales ». A cette fin, les députés ont modifié l'intitulé du projet de loi en ce sens.

Par ailleurs, ils ont prévu, à l'initiative du Gouvernement, qu'une évaluation de la mise en oeuvre du présent projet de loi serait menée et donnerait lieu, d'ici deux ans, à la remise d'un rapport au Parlement sur le sujet ( article 22 ).

a) Des dispositions visant une meilleure exécution des peines

Afin d'améliorer l'exécution des peines, les députés ont introduit dans le projet de loi un article 3 bis , qui inscrit dans la loi le principe de création dans chaque juridiction d'un bureau de l'exécution des peines (BEX), dispositif qui a fait la preuve de son utilité mais dont l'efficacité demeure tributaire des moyens affectés.

Par ailleurs, l'article 4 bis crée une nouvelle procédure de « césure » du procès pénal aux fins de consignation d'une somme d'argent, afin d'améliorer le taux de recouvrement des amendes pénales.

b) Une meilleure prise en compte des victimes

Complétant l'article 11 du projet de loi, les députés ont adopté plusieurs dispositions qui visent à améliorer les droits des victimes et le financement de l'aide aux victimes.

Introduit sur proposition du Gouvernement, l'article 7 quinquies inscrit dans le code de procédure pénale une disposition « transversale » sur la possibilité de recourir à tout stade de la procédure à une mesure de justice restaurative, avec l'accord de la victime et sous le contrôle de l'autorité judiciaire ou de l'administration pénitentiaire.

L'article 11 bis A reconnaît quant à lui le principe d'existence d'un bureau d'aide aux victimes par tribunal de grande instance - ce qui correspond, au terme d'une montée en charge rapide du dispositif, peu ou prou à la situation actuelle des juridictions.

L'article 11 bis vise à renforcer les modalités d'indemnisation des victimes d'infractions pénales, en ajoutant aux nombreux dispositifs d'ores et déjà en vigueur une nouvelle procédure, destinée à aider les victimes qui ne se sont pas constituées parties civiles et dont la mise en oeuvre reposerait sur le Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI).

Enfin, afin de financer l'aide aux victimes, l'article 18 quater propose d'instaurer une majoration de 10 %, applicable à toute amende pénale recouvrée comme à un certain nombre de sanctions pécuniaires prononcées par des autorités administratives (Autorité de la concurrence, Autorité des marchés financiers, etc.).

c) Une plus grande latitude laissée au juge dans le prononcé et l'exécution de la peine

Afin de mieux articuler le SME avec la nouvelle peine de contrainte pénale, l'article 6 bis apporte plusieurs modifications au régime du SME. Il propose notamment de réserver aux « peines mixtes », à compter du 1 ^er janvier 2017, le prononcé de certaines mesures (obligation de soins, de suivre une formation, etc.) dans le cadre d'un SME. Il allège également les modalités de suivi de certaines obligations pour permettre au JAP de se concentrer sur les personnes condamnées requérant un suivi plus soutenu.

L'article 6 ter vise pour sa part à permettre d'interdire au condamné de prendre part à des jeux d'argent ou de hasard dans le cadre d'un SME ou d'une contrainte pénale.

L'article 6 quater supprime les dispositions limitant à une fois la possibilité de révocation partielle du sursis.

L'article 8 bis vise quant à lui à permettre au JAP de convertir une peine d'emprisonnement ferme d'un an maximum en une peine de contrainte pénale.

Enfin, l'article 19 A tend à permettre de condamner une personne, à titre de peine alternative, à l'interdiction de conduire un véhicule non-équipé d'un dispositif de démarrage par éthylotest.

d) Une plus grande souplesse dans l'exécution des peines

Les articles 7 bis , 7 ter et 7 quater suppriment la distinction entre récidivistes et non récidivistes pour l'octroi des aménagements de peine et le calcul des crédits de peine.

L'article 11 ter prévoit la prise en compte du comportement de l'intéressé dans l'octroi de confusion de peine.

L'article 16 bis prévoit la présence du SPIP au sein de la commission de l'application des peines (CAP), aux côtés du JAP, du procureur de la République et du directeur d'établissement.

L'article 16 ter précise que le condamné exécutant sa peine sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur peut bénéficier des mesures d'aide sociale mentionnées à l'article 132-46 du code pénal. Actuellement, l'article 723-10 du code de procédure pénale prévoit seulement que le condamné placé sous surveillance électronique peut bénéficier de ces mesures.

L'article 17 bis a pour objet d'éviter toute « sortie sèche » des personnes condamnées à une peine privative de liberté, dans l'hypothèse où elles n'auraient pas pu, aux deux tiers de l'exécution de leur peine, bénéficier d'une libération sous contrainte (article 16) ou d'une libération conditionnelle (article 17). Ces personnes pourront désormais être soumises par le JAP, pendant la durée des crédits de réduction de peine et des réductions supplémentaires de peine qui leur sont éventuellement octroyés, au respect de certaines mesures de contrôle, de certaines obligations et interdictions ainsi que des mesures d'aide prévues dans le cadre de la mise à l'épreuve.

Enfin, l'article 18 ter limite le champ de l'expertise psychiatrique obligatoire avant tout aménagement de peine ou toute permission de sortie aux personnes qui ont effectivement été condamnées à la peine de suivi socio-judiciaire, alors qu'actuellement ce sont toutes les personnes qui encouraient un tel suivi socio-judiciaire qui doivent faire l'objet d'une expertise. Il s'agit de tenir compte du fait que le suivi socio-judiciaire est aujourd'hui encouru pour de nombreuses catégories d'infractions, et non pour les seules infractions sexuelles comme lors de sa création.

Par ailleurs, l'article 18 quinquies , reprenant le texte d'une proposition de loi votée à l'unanimité par notre assemblée le 13 février 2014, crée une procédure de remise en liberté d'une personne prévenue dont l'état de santé est incompatible avec la détention provisoire.

Enfin, l'article 18 sexies simplifie la mise en oeuvre de la procédure de suspension de peine pour motif médical, en n'exigeant plus qu'une expertise médicale plutôt que deux.

e) Une plus grande association des acteurs de terrain

Les députés ont par ailleurs adopté plusieurs dispositions visant à impliquer davantage les acteurs locaux dans la prévention de la récidive.

L'article 12 bis ouvre ainsi la possibilité pour les détenus d'élire domicile auprès du centre communal d'action sociale (CCAS) de leur lieu de recherche de travail.

L'article 15 quater autorise quant à lui la constitution au sein des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) et des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD) d'un groupe de travail relatif à l'exécution des peines. Il consacre surtout le conseil départemental de prévention de la délinquance comme lieu d'élaboration des politiques de sécurité et comme instance d'échange et de concertation pour les questions d'exécution de la peine et de prévention de la récidive. Enfin, l'état-major de sécurité et les organes de direction des zones de sécurité prioritaires se voient reconnaitre d'importantes prérogatives, comme celle de désigner les personnes sortant de détention devant faire l'objet d'un suivi particulier et de se faire communiquer en conséquence leur bulletin n°1 du casier judiciaire ainsi que les rapports d'expertise les concernant.

L'article 15 quinquies ouvre aux parlementaires la faculté d'assister aux CLSPD ou CISPD de la circonscription dans laquelle ils ont été élus et d'être consultés par ces instances sur la question de la prévention de la délinquance.

Enfin, l'article 15 sexies étend les conditions d'éligibilité au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Les actions d'insertion, de réinsertion ou de prévention de la récidive à destination des personnes placées sous main de justice y seront désormais éligibles.

f) Un renforcement des prérogatives des forces de police et de gendarmerie

Enfin, en lien avec les modifications apportées à l'article 15, les députés ont adopté plusieurs dispositions tendant à renforcer les prérogatives des forces de police et de gendarmerie.

L'article 15 bis vise ainsi, d'une part, à permettre aux agents de police judiciaire (APJ) de mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites, et, d'autre part, à permettre, dans certaines conditions, aux officiers de police judiciaire (OPJ) de mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites de leur propre initiative (moyennant une information du procureur de la République une fois par an).

L'article 15 ter vise quant à lui à autoriser l'officier de police judiciaire à transiger avec les personnes physiques ou morales sur un certain nombre d'infractions pénales (y compris sur des délits punis d'une courte peine d'emprisonnement).

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE TRÈS LARGE APPROBATION DU PROJET DE LOI SOUS RÉSERVE DE QUELQUES AJUSTEMENTS

Votre commission des lois approuve sans réserves les objectifs poursuivis par ce projet de loi qui, fidèle à l'esprit de la loi pénitentiaire , permettra de redonner au juge les moyens d'une réponse pénale adaptée à la personnalité des auteurs d'infractions, seule à même de prévenir efficacement le renouvellement de celles-ci.

Elle a adopté 38 amendements , dont 28 de son rapporteur, un de Mme Catherine Tasca, cinq de Mme Esther Benbassa et quatre du Gouvernement visant à conforter l'ambition de ce projet de loi, première étape vers une redéfinition d'une politique plus juste et plus efficace.

Considérant que la référence à « l'efficacité des sanctions pénales » pouvait être ambiguë, elle a rétabli l'intitulé initial du projet de loi, tout en faisant figurer l'objectif d'individualisation, seul à même de prévenir la récidive, en premier.

1. Des modifications tendant à donner toute sa mesure à la nouvelle peine de contrainte pénale

a) La contrainte pénale, peine principale encourue pour certains délits

Aux articles 8 à 10 , votre commission approuve sans réserves la création d'une nouvelle peine de probation dite «  de contrainte pénale », déconnectée de la peine d'emprisonnement et destinée à permettre un suivi personnalisé et soutenu du condamné en milieu ouvert. Il lui apparaît en effet, au vu des expériences mises en oeuvre avec succès dans les pays anglo-saxons, que la création d'une telle peine est seule à même de permettre d'agir sur les déterminants de la récidive et d'accompagner le condamné vers une sortie durable de la délinquance.

A cet égard, elle a regretté que le projet de loi n'aille pas au bout de la logique qui sous-tend la création de cette nouvelle peine et n'en fasse qu'une simple alternative à l'emprisonnement.

Alors que la nocivité des courtes d'emprisonnement est largement démontrée (voir supra ), elle a souhaité compléter le projet de loi d'un nouvel article 8 ter qui fait de la contrainte pénale une peine de référence, encourue à titre de peine principale pour une série de délits qui ne justifient pas, à ses yeux, le prononcé d'une peine d'emprisonnement .

Ainsi, entre l'amende et l'emprisonnement, la contrainte pénale constituerait désormais le troisième volet des peines principales applicables en matière délictuelle.

L'article 8 ter introduit par votre commission procède à cette modification pour les délits suivants : vol simple et recel de vol simple, filouterie, destructions, dégradations et détériorations ne présentant pas de danger pour les personnes commises sans circonstance aggravante, délit de fuite, sauf si ce délit accompagne un homicide involontaire ou des blessures involontaires, délit d'usage de stupéfiants, délit d'occupation des halls d'immeubles et délits prévus par le code de la route (à l'exclusion des délits d'homicide involontaire et de blessures involontaires réprimés par le code pénal et des faits commis dans des circonstances exposant autrui à un risque de mort ou de blessures graves).

Cette liste exclut les délits d'atteintes aux personnes (tout comme les atteintes aux biens commises avec violence) ainsi que les délits commis pour un motif discriminatoire .

Elle représente, d'après les données extraites du casier judiciaire, un « volume » d'environ 220 000 condamnations en 2012, soit près du tiers de l'ensemble des condamnations prononcées par les juridictions pénales (10 % si l'on excepte le contentieux routier), et un peu plus de 50 000 condamnations à un emprisonnement ferme ou avec sursis en 2012 (15 000 si l'on excepte le contentieux routier).

Une telle solution, préconisée par M. Dominique Raimbourg dans son rapport d'information intitulé « penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la surpopulation carcérale » ^{36 ( * )} , avait été écartée par le Gouvernement qui l'a considérée comme trop réductrice. En outre, la logique de la contrainte pénale, qui implique un suivi renforcé, adapté à la situation et à la personnalité de l'auteur, devrait conduire les magistrats à prononcer cette peine en considération de la personnalité de l'auteur et non nécessairement de la qualification juridique des faits commis.

La voie proposée par votre commission paraît toutefois la seule à même d'identifier clairement la contrainte pénale comme nouvelle peine de référence en matière correctionnelle.

En outre, un grand nombre d'auteurs de délits de faible gravité peuvent présenter un besoin de suivi socio-éducatif renforcé : ainsi les plus forts taux de récidive légale concernent-ils les délits de vol et de recel (17 % des condamnés pour ces délits en 2010 étaient en état de récidive légale) et de conduite en état alcoolique (16 %). Une étude réalisée par la direction de l'administration pénitentiaire a également montré que 45 % des réitérants et des récidivistes condamnés pour un délit en 2007 l'ont été pour un délit routier, 19 % pour un délit de vol ou de recel.

Afin de réserver la contrainte pénale aux personnes ayant réellement besoin d'un suivi socio-éducatif renforcé, ce nouvel article 8 ter propose de permettre à la juridiction, lorsqu'elle estime qu'une contrainte pénale ne se justifie pas, de prononcer, en plus ou à la place d'une peine d'amende , l'une des peines alternatives prévues en matière correctionnelle (stage de citoyenneté, mesures privatives ou restrictives de droit, TIG, sanction-réparation). La peine de confiscation serait également encourue de plein droit pour ces délits.

Ces dispositions complèteraient celles de l'article 8 tel que l'ont adopté les députés : aussi la contrainte pénale pourrait-elle également être prononcée, en alternative à l'emprisonnement, pour tout délit puni de cinq ans d'emprisonnement au plus (pour tout délit à compter du 1 ^er janvier 2017), lorsque la personnalité de l'auteur justifie un suivi renforcé en milieu ouvert.

Une évaluation réalisée dans quelques années permettra de dresser un bilan de l'application de cette nouvelle peine et, le cas échéant, d'envisager son extension à d'autres délits.

b) La sanction des manquements aux obligations résultant d'une contrainte pénale

L'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur dans le cadre des auditions ont unanimement souligné le caractère excessivement complexe, peu lisible pour le condamné et fragile au regard du principe de légalité des délits et des peines du dispositif prévu par le projet de loi pour sanctionner la méconnaissance délibérée, par le condamné, des obligations résultant de la contrainte pénale.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a simplifié ce dispositif et prévu, à la place, un système similaire à celui prévu en cas de non-respect d'un TIG ou de diverses peines complémentaires: ainsi, le fait, pour une personne condamnée à une peine de contrainte pénale, de se soustraire délibérément aux obligations ou interdictions résultant d'une peine de contrainte pénale serait un délit autonome , puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.

Dans un souci d'efficacité et de rapidité de la réponse pénale, votre commission a prévu que, dès lors que le condamné refuse sciemment de se conformer à ses obligations, le JAP transmettra au procureur de la République toute information utile lui permettant d'apprécier l'opportunité d'engager des poursuites à l'encontre de l'intéressé, et que le jugement de ce délit entrera dans les compétences du tribunal correctionnel statuant à juge unique.

c) Des aménagements à la marge

Votre commission a par ailleurs apporté plusieurs modifications à la marge au dispositif de mise en oeuvre de la contrainte pénale :

- elle a prévu que la juridiction de jugement disposerait des mêmes prérogatives que le JAP dans la fixation du contenu de la mesure ;

- elle a prévu que le JAP serait tenu de se prononcer dans un délai maximal de quatre mois après le jugement de condamnation ;

- enfin, tout en approuvant le renforcement du contradictoire dans la mise en oeuvre de la mesure, elle a allégé le dispositif, dans un souci d'efficience, en prévoyant la possibilité pour le parquet de se prononcer par réquisitions écrites plutôt que dans le cadre formel d'un débat contradictoire.

d) La suppression de la possibilité ouverte au JAP de convertir une courte peine d'emprisonnement en contrainte pénale

Enfin, votre commission a supprimé l'article 8 bis , qui visait à permettre au JAP de transformer une courte de peine de prison ferme en une peine de contrainte pénale.

En effet, sans être opposée par principe aux objectifs poursuivis par cet article, il lui a semblé que, dans un premier temps, de telles dispositions risquaient de brouiller l'identification de la nouvelle peine de contrainte pénale, ici conçue non comme une peine mais comme une modalité d'aménagement de la peine.

En outre, le dispositif proposé permettrait de cumuler la peine de contrainte pénale avec l'exécution, dans un second temps, d'un SME, ce qui risque d'accroître la confusion entre les deux dispositifs.

Votre commission a estimé plus raisonnable, sur ce point, d'attendre un premier bilan de mise en oeuvre de la contrainte pénale avant d'envisager une telle évolution du dispositif.

2. Un retour à l'équilibre de la loi pénitentiaire s'agissant du seuil permettant un aménagement de peines

A l'article 7 , votre commission des lois a supprimé les dispositions du projet de loi tendant à abaisser le seuil permettant aux personnes condamnées à un emprisonnement de bénéficier d'un aménagement de peine.

Elle a jugé qu'une telle restriction ne reposait sur aucune justification et que l'impératif de préparation de la réinsertion commandait que de tels aménagements - qui n'ont rien d'un « privilège » accordé à la personne condamnée - puissent être octroyés largement.

En outre, aux termes de l'étude d'impact, la modification proposée par le projet de loi entraînerait une hausse du nombre de peines non aménageables de l'ordre de 5 000 chaque année , ce qui soulève de réelles difficultés au regard de l'état de saturation des maisons d'arrêt ^{37 ( * )} .

Elle est donc revenue, sur ce point, au droit issu de la loi pénitentiaire , fixant à deux ans d'emprisonnement - un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale - le quantum permettant de bénéficier d'un aménagement de peine ab initio .

Par cohérence, à l'article 7 ter , votre commission a rétabli les mêmes seuils (deux ans d'emprisonnement ou un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale) pour l'octroi éventuel d'un aménagement de peine aux personnes condamnées détenues.

3. De nouvelles attributions excédant le cadre habituel des missions de la police et de la gendarmerie

Si votre commission partage pleinement l'objectif de plus étroite association des forces de police et de gendarmerie à la mise en oeuvre de la politique pénale, il lui a toutefois semblé que plusieurs dispositions introduites par les députés présentaient un caractère excessif et pourraient, sans doute, être valablement contestées devant le Conseil constitutionnel.

Ainsi, à l'article 15 , elle a, à l'initiative conjointe de votre rapporteur et de Mme Catherine Tasca, supprimé les dispositions autorisant le recours à des dispositifs de géolocalisation et d'interceptions de communication à l'encontre de personnes sortant de détention, quelle que soit la gravité de l'infraction commise, en dehors de tout cadre d'enquête et sans finalité énoncée.

Elle a également supprimé l'article 15 bis , sur proposition conjointe de votre rapporteur et de Mme Esther Benbassa, estimant que la possibilité de déléguer à un OPJ, au médiateur ou au délégué du procureur de la République l'initiative de la mise en oeuvre de mesures alternatives aux poursuites soulevait une difficulté sérieuse au regard du principe de séparation des pouvoirs.

Par ailleurs, estimant que la police judiciaire ne pouvait être assimilée à une autorité administrative comme une autre, elle a, à l'initiative de votre rapporteur et de Mme Esther Benbassa, supprimé l'article 15 ter , qui octroyait aux officiers de police judiciaire un pouvoir de transaction pénale pour un nombre important de délits.

Enfin, à l'article 15 quater , elle a supprimé les dispositions prévoyant la transmission à des autorités administratives d'informations couvertes par le secret de l'enquête ou de l'instruction.

4. Des précisions utiles

A l'article 6 , relatif à la suppression du caractère automatique du sursis simple, votre commission a adopté un amendement du Gouvernement précisant la procédure à suivre lorsque la juridiction de jugement n'a pas connaissance de l'existence d'un précédent sursis : dans ce cas, le procureur de la République pourrait saisir le tribunal correctionnel d'une requête motivée tendant à la révocation de ce dernier.

Dans un nouvel article 11 quater , introduit à l'initiative de Mme Esther Benbassa, votre commission a souhaité permettre au juge de l'application des peines de convertir une peine de jours-amende en peine de travail d'intérêt général (TIG), de même qu'il a actuellement la possibilité de convertir une peine de TIG en peine de jours-amende.

Dans un nouvel article 14 bis , également inséré à l'initiative de Mme Esther Benbassa, votre commission a complété, dans l'article 33 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, la définition du contenu de l'acte d'engagement signé par le chef d'établissement et la personne détenue pour encadrer les conditions de travail de celle-ci. Cet acte d'engagement devra ainsi désormais comporter la désignation du poste de travail, la durée du travail et les horaires applicables ainsi que les conditions particulières de travail justifiées par la détention.

À l'article 16 , votre commission a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant la nécessité d'un accord exprès du condamné pour que le juge d'application des peines puisse prononcer une libération sous contrainte. En effet, dans sa décision n°2004-492 du 2 mars 2004 sur la loi Perben II, créant un mécanisme simplifié d'aménagement de peine, le Conseil constitutionnel avait rappelé que cette mesure ne pouvait intervenir qu'avec l'accord du condamné.

Enfin, à l'article 18 quater , qui institue une contribution de 10 % assise sur l'ensemble des amendes pénales et douanières prononcées ainsi que sur les sanctions financières infligées par plusieurs autorités administratives indépendantes afin de financer l'aide aux victimes, votre commission a prévu, dans un souci de sécurité juridique, que le montant de cette contribution serait en tout état de cause « plafonné » à 1 000 euros pour une personne physique, 5 000 euros pour une personne morale, afin d'écarter les risques de contestation de ce dispositif innovant sur le fondement du principe de proportionnalité. Elle a également exclu du champ du dispositif les infractions donnant déjà lieu à une majoration de 50 % et prévu que cette « sur-amende » bénéficierait, s'il y a lieu, de la diminution prévue par l'article 707-3 du code de procédure pénale en cas de paiement volontaire.

5. Des ajouts nécessaires

a) La nécessaire prise en compte de la situation des personnes atteintes de troubles mentaux

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un article 7 quinquies A tendant à introduire dans le projet de loi le dispositif de la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits, que le Sénat avait adoptée à l'unanimité le 25 janvier 2011 ^{38 ( * )} .

Faisant suite aux travaux de la mission d'information, commune à votre commission des lois et à la commission des affaires sociales, sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions, composée de Mme Christiane Demontès, de MM. Jean-René Lecerf et Gilbert Barbier et de votre rapporteur ^{39 ( * )} , cette proposition de loi reconnaît de manière explicite l'altération du discernement comme facteur d'atténuation de la peine , conformément à l'article 122-1 du code pénal, tout en renforçant les garanties concernant l'obligation de soins pendant et après la détention.

Visant ainsi à mieux individualiser la réponse judiciaire à la situation particulière des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions, son introduction dans le présent projet de loi est pleinement justifiée.

b) La suppression de la rétention de sûreté

Votre commission a également adopté, à l'initiative de votre rapporteur ^{40 ( * )} , un article 18 quater A ayant pour objet de supprimer la rétention de sûreté.

D'une part, le principe même d'une telle mesure , qui vise à maintenir l'enfermement de personnes à l'issue de leur détention au motif qu'elles restent dangereuses pour la société et indépendamment de la commission de nouvelles infractions, apparaît contestable . La décision du Conseil constitutionnel sur la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté, par son caractère très ambiguë (la rétention de sûreté y est interprétée comme une mesure sui generis , entre peine et mesure de sûreté), reflète cette incertitude sur la légitimité du dispositif au regard des principes du droit pénal.

D'autre part, alors que la surveillance de sûreté, également créée par la loi du 25 février 2008, concerne actuellement une quarantaine de personnes, la rétention de sûreté a été très peu mise en oeuvre et seules quelques décisions de cours d'assises ont prévu que des condamnés pourraient y être soumis à l'issue de leur peine.

Ainsi, l'amendement adopté par votre commission a pour effet de supprimer la possibilité de placer une personne en rétention de sûreté tout en conservant le dispositif de la surveillance de sûreté . Le non-respect des obligations liées à celle-ci ne se traduira plus par le placement en rétention de sûreté mais constituera désormais une infraction punie de sept ans d'emprisonnement.

c) La suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs

Enfin, à l'initiative de votre rapporteur, de Mme Cécile Cukierman et de Mme Esther Benbassa, votre commission a adopté un article 19 B ayant pour objet de supprimer les tribunaux correctionnels pour mineurs . Ces juridictions, créées par la loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, compétentes pour juger les mineurs âgés de plus de seize ans poursuivis pour des délits punis d'une peine d'emprisonnement d'au moins trois ans et commis en état de récidive légale, n'apportent en effet pas de réel bénéfice par rapport aux tribunaux pour enfants ; ils ne concernent, en outre, que quelques centaines de mineurs par an.

*

* *

En conclusion, votre commission des lois souhaite insister sur les conditions préalables indispensables à l'application effective des mesures proposées par le présent projet de loi.

La première a incontestablement trait aux moyens que le Gouvernement mettra à la disposition du ministère de la justice pour en permettre l'application.

D'ores et déjà, ce dernier a annoncé qu'afin, en particulier, de mettre en oeuvre la contrainte pénale, qui suppose un suivi plus soutenu de la personne condamnée, 1 000 personnels de SPIP seraient recrutés dans les trois années à venir . D'ores et déjà, 400 postes (300 postes de conseillers d'insertion et de probation et 100 postes « support ») ont été ouverts en loi de finances pour 2014. Compte tenu du temps de leur formation à l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP), ces personnels seront opérationnels à compter de septembre 2015.

La mise en oeuvre du projet de loi supposera également un renforcement de l'effectif des JAP , déjà fortement sollicités et dont les prérogatives sont élargies par le présent projet de loi. A cet égard, la loi de finances pour 2014 a prévu la création de 10 emplois de magistrats pour renforcer les conditions de mise en oeuvre de l'exécution des peines et de l'application des peines ; d'après le ministère de la justice, 47 autres créations d'emplois de magistrats seront nécessaires pour mettre en oeuvre la présente réforme. La création de ces nouveaux emplois devrait s'étaler sur les trois années à venir.

Votre commission sera particulièrement vigilante à ce que ces engagements du Gouvernement trouvent une traduction effective dans les prochains projets de loi de finances qui seront soumis au Parlement.

La seconde condition préalable indispensable à l'application du présent projet de loi est relative à la nécessaire rénovation des méthodes de travail des SPIP . Alors que ces personnels ont été ébranlés par l'évolution rapide des missions qui leur sont assignées, une modernisation des outils d'évaluation des personnes a été entreprise par la direction de l'administration pénitentiaire, en prenant pour appui les recommandations du Conseil de l'Europe en matière de probation ^{41 ( * )} . En tout état de cause, une amélioration qualitative du suivi des personnes en milieu ouvert, soutenue par une diminution du nombre de mesures confiées à chaque conseiller (l'objectif énoncé par le Gouvernement étant de parvenir à un ratio de 40 mesures par conseiller), sera indispensable pour renforcer la crédibilité des peines de milieu ouvert et ériger la probation en réelle alternative à l'emprisonnement.

Enfin, la troisième condition préalable indispensable à l'application du présent projet de loi a trait à l'évaluation des politiques publiques en matière de justice et de sécurité , dont plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont souligné le caractère encore trop lacunaire. Cet état de fait est pour une large part imputable aux imperfections des outils statistiques du ministère de l'intérieur et du ministère de la justice. Votre commission regrette à cet égard que le décret prévu par l'article 7 de la loi pénitentiaire, demandant notamment l'élaboration de données permettant d'évaluer la pertinence des différents modes de prise en charge en milieu fermé, n'ait à ce jour pas été publié. Elle forme le voeu que l'annonce, faite récemment par la garde des sceaux, d'une réforme de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) et de la création, auprès du ministère de la justice, d'un Observatoire de la récidive et de la désistance permettra d'améliorer sensiblement la connaissance et l'évaluation des politiques pénales.

*

* *

Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER
DISPOSITIONS VISANT À ASSURER LE PRONONCÉ DE PEINES EFFICACES ET ADAPTÉES
CHAPITRE IER - PRINCIPES GÉNÉRAUX CONCERNANT LES PEINES ENCOURUES ET LE PRONONCÉ DES PEINES

Article 1er (art. 130-1 [nouveau] du code pénal) - Fonctions de la peine

Le présent article propose d'insérer dans le code pénal un nouvel article 130-1 définissant le sens de la peine.

En l'état du droit, à la différence du code de procédure pénale dont l'article préliminaire définit les grands principes applicables en la matière, le code pénal ne comporte pas de dispositions définissant le sens de la peine en droit pénal.

L'article 132-24 du code pénal, seul, définit les principes devant guider la juridiction de jugement au stade du prononcé de la sanction , posant le principe de la personnalisation de la peine et du caractère subsidiaire de l'emprisonnement.

Cet article dispose notamment que « la nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l'insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».

L'article 1 ^er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, s'inspirant de ces dispositions, définit les principes devant guider l'autorité judiciaire et l'administration pénitentiaire dans le processus d'exécution de la peine en ces termes : « le régime d'exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions » (voir infra - commentaire de l'article 11).

Ces dispositions ne justifient cependant pas le principe même de la sanction.

Or la question de la légitimité du droit de punir a donné lieu à plusieurs doctrines :

- ainsi, au XIX ^ème siècle, l'école néo-classique représentée par Guizot, Rossi ou Ortolan, défend l'idée que la société ne peut punir « ni plus qu'il n'est juste, ni plus qu'il n'est utile » : l'exigence de justice doit conduire à individualiser la peine en fonction de la situation personnelle du condamné. La peine doit également avoir une utilité et conduire le condamné à s'amender ;

- le courant positiviste , qui se développe dans la seconde moitié du XIX ^ème siècle avec les travaux de Lombroso, Ferri et Garofalo, considère quant à lui les phénomènes criminels sous un angle exclusivement scientifique, dégagé de toutes considérations morales : le but du droit pénal, pour les positivistes, n'est pas de punir une faute mais de protéger la société contre des individus dangereux . Aux peines classiques doivent se substituer, dans cette perspective, des mesures de défense ou mesures de sûreté d'une durée indéterminée, dont l'objet est de supprimer ou neutraliser l'état dangereux de l'individu ;

- en réaction à cette doctrine et aux conséquences qu'elle emporte se développe, aux lendemains de la Seconde guerre mondiale, le courant de la défense sociale nouvelle , marqué notamment par les travaux de Marc Ancel. D'inspiration humaniste, ce courant considère que le but de la sanction n'est pas l'expiation, la rétribution ou l'élimination, mais la resocialisation, la rééducation ou la réinsertion du délinquant ^{42 ( * )} .

Alors que la politique pénale des dix dernières années a été marquée par l'invocation de la notion de dangerosité et par l'édiction de plus en plus fréquente de mesures de sûreté - cette évolution atteignant son paroxysme avec l'adoption de la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté -, le présent article s'inscrit résolument dans une perspective humaniste en inscrivant dans un nouvel article 130-1, inséré en introduction du titre du code pénal consacré aux peines, le principe selon lequel la peine a pour fonctions de sanctionner le condamné et de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion .

Trois finalités lui sont assignées : assurer la protection effective de la société, prévenir la commission de nouvelles infractions et restaurer l'équilibre social, dans le respect des droits reconnus à la victime .

Comme le précise l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la peine a pour principale finalité de restaurer durablement l'équilibre social mis à mal par la commission de l'infraction, c'est-à-dire non seulement de réparer le préjudice causé à la société, mais d'éviter que la réponse pénale ne l'aggrave. De cette finalité de cohésion sociale découle les deux fonctions de la peine :

- la fonction rétributive de sanction, liée essentiellement à la gravité de l'infraction commise ;

- la fonction réhabilitante, qui vise à réduire le risque de récidive » ^{43 ( * )} .

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant, dans ces dispositions générales, à faire référence à « l'auteur de l'infraction » plutôt qu'au « condamné ».

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 2 (art. 132-1 du code pénal) - Réaffirmation du principe d'individualisation des peines

Le présent article tend à inscrire le principe d'individualisation des peines en introduction du chapitre du code pénal consacré au régime des peines.

Alors que l'article 1 ^er du présent projet de loi introduit dans le code pénal des dispositions relatives aux finalités et aux fonctions de la peine (voir supra ), le présent article vise à améliorer les dispositions du code pénal concernant la nécessaire individualisation des peines au moment de leur prononcé par les juridictions pénales.

Le principe d'individualisation des peines a valeur constitutionnelle. Pour le Conseil constitutionnel, il découle de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux termes duquel « la Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée » (décision n°2005-520 DC du 22 juillet 2005).

S'il a ultérieurement considéré que « [ce principe] ne saurait faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions ; qu'il n'implique pas davantage que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l'auteur de l'infraction » (décision n°2007-554 DC du 9 août 2007), le Conseil constitutionnel a été conduit, au cours des années récentes, à censurer sur le fondement de ce principe l'existence de peines obligatoires ^{44 ( * )} .

En l'état du droit, le principe d'individualisation des peines est décliné par l'article 132-24 du code pénal, dont les deux premiers alinéas disposent :

« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur. Lorsque la juridiction prononce une peine d'amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l'auteur de l'infraction.

« La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l'insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions [...] ».

Ces dispositions présentent deux inconvénients aux yeux du Gouvernement :

- d'une part, leur insertion dans le code pénal, juste après des dispositions relatives à la période de sûreté et à l'effet des condamnations prononcées par les juridictions pénales d'un Etat membre de l'Union européenne, est peu lisible ;

- d'autre part, leur rédaction semble opposer sanction et réinsertion, en indiquant que le juge doit « concilier » ces deux objectifs ^{45 ( * )} .

Afin de remédier à ces difficultés, le présent article propose d'insérer ces dispositions relatives au principe d'individualisation en tête du chapitre du code pénal relatif au régime des peines.

A cette fin, l'article 132-1 du code pénal serait complété par deux alinéas prévoyant, d'une part, que toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée , et, d'autre part, que, dans les limites de la loi, il appartient à la juridiction de déterminer la nature, le quantum et le régime des peines prononcées en fonction des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale, de manière à assurer les fonctions énoncées à l'article 130-1 , inséré par l'article 1 ^er du projet de loi (voir supra ).

Corrélativement, l'article 132-24 du code pénal serait réécrit par l'article 3 du projet de loi (voir infra ).

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. 132-19, 132-20 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 495-8 du code de procédure pénale) - Renforcement de l'obligation de motivation des peines d'emprisonnement sans sursis et du caractère subsidiaire de la peine d'emprisonnement en matière correctionnelle

S'inscrivant dans la continuité de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, le présent article tend à réaffirmer et à préciser le principe du caractère subsidiaire de l'emprisonnement en matière correctionnelle.

Dans un souci de lisibilité du droit en la matière, il propose de déplacer, sous réserve de la suppression du traitement spécifique des personnes condamnées en état de récidive et de quelques améliorations formelles, des dispositions figurant déjà dans le code pénal.

En l'état du droit, l'article 132-19 du code pénal dispose qu' « en matière correctionnelle, la juridiction ne peut prononcer une peine d'emprisonnement sans sursis qu'après avoir spécialement motivé le choix de cette peine ». La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a toutefois introduit une exception à cette obligation de motivation lorsque la personne est en état de récidive légale.

La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a quant à elle complété l'article 132-24 du code pénal (voir supra - commentaire de l'article 2 du projet de loi) par un alinéa disposant que, « en matière correctionnelle, en dehors des condamnations en récidive légale prononcées en application de l'article 132-19-1 [« peines planchers » que l'article 5 du projet de loi propose d'abroger], une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ; dans ce cas, la peine d'emprisonnement doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une [...] mesure d'aménagement [...] ».

Malgré ces dispositions, le recours à l'emprisonnement n'a jamais été aussi important. La France comptait ainsi, au 1 ^er mai 2014, 81 053 personnes sous écrou ^{46 ( * )} , soit une augmentation de +1,4 % par rapport à l'année précédente et de +18 % sur les cinq années écoulées. Le nombre de personnes détenues en établissements pénitentiaires atteignait quant à lui 68 645 au 1 ^er mai 2014 (pour 57 631 places disponibles), alors qu'il n'était que de 63 597 au 1 ^er mai 2009.

Ce recours accru à l'emprisonnement découle de nombreux facteurs, parmi lesquels l'adoption de plusieurs lois pénales facilitant le prononcé de peines d'emprisonnement pour les récidivistes et l'effort entrepris depuis 2011 pour résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution ^{47 ( * )} .

Afin de réaffirmer le caractère subsidiaire de l'emprisonnement en matière délictuelle, et de façon cohérente avec les articles 2 et 5 du projet de loi, qui réaffirment le principe d'individualisation des peines et abrogent en conséquence les « peines planchers » (voir infra ), le présent article propose d'apporter plusieurs modifications aux dispositions précitées.

Le 1° du I du présent article propose de rassembler au sein de l'article 132-19 du code pénal les dispositions introduites par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 à l'article 132-24 du code pénal précitées, tout en supprimant l'exception concernant les condamnations à une « peine plancher » : serait ainsi réaffirmé que, même lorsque les faits ont été commis en état de récidive légale, le prononcé d'une peine d'emprisonnement, en matière délictuelle, doit être l'exception.

Par ailleurs, alors que l'article 132-19 du code pénal pose le principe de motivation spéciale des décisions d'emprisonnement sans sursis en matière correctionnelle, le 1° du présent article renforce cette exigence de motivation en l'étendant aux peines que le juge décide de ne pas aménager et en lui demandant de motiver sa décision au regard des faits de l'espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale.

Le 3° du I du présent article intègre dans l'article 132-20 du code pénal - qui dispose à l'heure actuelle que « lorsqu'une infraction est punie d'une peine d'amende, la juridiction peut prononcer une amende d'un montant inférieur à celle qui est encourue », - les dispositions figurant à l'article 132-24 du code pénal et prévoyant que, conformément au principe d'individualisation des peines, « le montant de l'amende est déterminé en tenant compte des ressources et des charges de l'auteur de l'infraction ».

Corrélativement, le 4° du I du présent article réécrit l'article 132-24 du code pénal, dont les principales dispositions ont été déplacées dans les articles 132-1 (voir supra - commentaire de l'article 2), 132-19 et 132-20 du code pénal. Introduisant la section du code pénal consacré aux modes de personnalisation des peines, il prévoirait désormais uniquement que « les peines peuvent être personnalisées selon les modalités prévues à la présente section ».

Le II du présent article procède aux coordinations nécessaires dans l'article 362 du code de procédure pénale, relatif à la procédure suivie devant la cour d'assises, et dans l'article 495-8 de ce même code, qui est relatif à la mise en oeuvre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Votre commission approuve ces dispositions qui, comme l'ont notamment souligné les représentantes de l'USM, suppriment des restrictions injustifiées au principe d'individualisation concernant les récidivistes et clarifient la présentation de l'énoncé des grands principes du droit pénal au sein du code pénal.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 3 bis (art. 709-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Présence d'un bureau de l'exécution des peines dans chaque tribunal de grande instance

Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, le présent article tend à consacrer dans la loi l'existence des bureaux d'exécution des peines (BEX).

Une grande partie des tribunaux de grande instance (126 en 2013) sont à l'heure actuelle dotés d'un bureau d'exécution des peines (BEX).

Consacrés par un décret du 13 décembre 2004, ces bureaux, qui sont un service du greffe, ont pour mission d'informer la personne condamnée sur la décision pénale rendue à son encontre (peines prononcées, dispositions civiles, voies de recours, etc.) et de l'inciter à accepter un premier acte de mise à exécution de la peine ainsi qu'à s'acquitter volontairement des dommages et intérêts dus aux parties civiles. Les BEX sont notamment chargés d'expliquer au condamné les conséquences du non-paiement volontaire des dommages et intérêts et, le cas échéant, d'informer les parties civiles sur leurs droits - cette mission tendant toutefois à devenir résiduelle sous l'effet de la généralisation des bureaux d'aide aux victimes (voir infra - commentaire de l'article 11 bis A).

Dotés pour certains d'un terminal de paiement, ils offrent à la personne condamnée la possibilité de s'acquitter immédiatement de l'amende prononcée (permettant ainsi à cette dernière de bénéficier d'un abattement de 20 % du montant de cette amende conformément à l'article 707-2 du code de procédure pénale).

Ils sont également le lieu où peut être remis à la personne condamnée et qui n'est pas incarcérée une convocation à comparaître devant le SPIP dans un délai maximal de 45 jours, et, le cas échéant, devant le JAP dans un délai de 30 jours, conformément à l'article 474 du code de procédure pénale.

Dans leur rapport d'information consacré à l'indemnisation des victimes d'infractions pénales, nos collègues Philippe Kaltenbach et Christophe Béchu ont dressé un bilan positif de ces BEX, s'inquiétant toutefois du manque d'effectifs et de moyens qui leur sont attribués :

« [...] Les BEX font à l'heure actuelle les frais d'importantes réductions d'effectifs. De ce fait, le nombre de BEX est passé de 140 en 2011 à 129 en 2012.

« Les magistrats s'entendent pourtant pour reconnaître l'intérêt de ces bureaux dans l'exécution des décisions de justice. D'après les éléments d'information communiqués par le ministère de la justice, le BEX apparaît en particulier très efficace pour les audiences correctionnelles à juge unique, les CRPC ^{48 ( * )} et la notification des ordonnances pénales.

« Comme l'ont observé les représentantes de l'USM, la loi de programmation relative à l'exécution des peines du 27 mars 2012 prévoyait dans son annexe la création de 207 emplois de catégories B et C afin de soutenir la généralisation des BEX. Or ces créations de postes n'ont jamais fait l'objet d'ouvertures de crédits correspondantes en loi de finances.

« Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit certes la création de 40 emplois de catégorie C pour l'exécution des peines et les BEX, mais sans identifier lesquels de ces emplois seront spécifiquement dédiés à ces derniers.

« Vos rapporteurs ne peuvent qu'attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas abandonner ces structures qui peuvent jouer un rôle important dans l'exécution par l'auteur de ses obligations à l'égard de la victime » ^{49 ( * )} .

Dans un rapport rendu en octobre 2011 sur la mise en oeuvre des BEX, l'inspection générale des services judiciaires préconisait également l'accélération de la création des BEX dans les juridictions, avec un recentrage de leur activité sur les condamnés (le bureau d'aide aux victimes (BAV) ayant vocation à prendre en charge les victimes), la fusion des BEX et du service d'exécution des peines pour pallier le manque de moyens et le recours aux audiences correctionnelles collégiales prioritairement le matin, à des heures compatibles avec les horaires d'ouverture du BEX ^{50 ( * )} .

Le présent article propose d'avancer en ce sens en posant dans un nouvel article 709-1 du code de procédure pénale le principe d'existence d'un BEX dans chaque tribunal de grande instance et dans chaque cour d'appel.

Il appartiendrait notamment à ce bureau de remettre à tout condamné présent à l'issue de l'audience du tribunal correctionnel un relevé de condamnation pénale , mentionnant les peines qui ont été prononcées.

La personne condamnée pourrait ainsi s'appuyer sur ce document, sur lequel figure la nature de la condamnation et des peines prononcées, pour exécuter au plus vite les peines auxquelles elle a été condamnée. D'ores et déjà, l'article R. 55-4 du code de procédure pénale prévoit la remise d'un tel relevé à la personne condamnée à l'issue de l'audience, si elle en fait la demande.

La composition, les autres missions et les modalités de fonctionnement de ces BEX seraient définies par décret.

Afin de permettre au Gouvernement de prendre les mesures d'application et d'affecter les personnels nécessaires, ces dispositions n'entreraient en vigueur qu'un an après la promulgation du présent projet de loi .

La mise en oeuvre de ces dispositions nécessitera en effet le dégagement de moyens importants et d'effectifs dédiés, permettant en particulier l'ouverture de ces bureaux à des horaires atypiques afin de répondre aux contraintes liées aux audiences correctionnelles collégiales souvent chargées.

Votre commission approuve toutefois pleinement la généralisation de ces bureaux qui jouent un rôle essentiel dans la compréhension par la personne condamnée des conséquences qu'emporte pour elle la décision de condamnation et participent par là à une meilleure pédagogie de la sanction pénale et, de ce fait, à la prévention de la récidive.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi modifié .

CHAPITRE II
DISPOSITIONS VISANT À ASSURER LE PRONONCÉ DE PEINES INDIVIDUALISÉES
SECTION 1 - DISPOSITIONS FAVORISANT L'AJOURNEMENT DE LA PEINE AFIN D'AMÉLIORER LA CONNAISSANCE DE LA PERSONNALITÉ OU DE LA SITUATION MATÉRIELLE, FAMILIALE OU SOCIALE DU PRÉVENU

Article 4 (art. 132-70-1 [nouveau] du code pénal) - Création d'une procédure d'ajournement aux fins d'investigations sur la personnalité

Le présent article introduit dans le code pénal une nouvelle procédure d'ajournement du procès pénal aux fins d'investigations sur la personnalité afin de permettre à la juridiction de jugement de prononcer une sanction pénale adaptée et efficace.

1. Les possibilités de « césure » du procès pénal actuellement en vigueur

La procédure d'ajournement du procès pénal permet à la juridiction de jugement de se prononcer en deux temps :

- dans un premier temps, elle statue sur la culpabilité de la personne et prononce, si besoin, un certain nombre de mesures conservatoires (confiscation des objets dangereux ou nuisibles, etc.). Elle peut également statuer, s'il y a lieu, sur l'attribution de dommages et intérêts à la victime ;

- dans un second temps, elle se réunit à nouveau pour statuer exclusivement sur la nature de la peine qui sera infligée à la personne condamnée.

Cette procédure est possible pour tout délit et, dans certains cas, en matière contraventionnelle ; elle est en revanche exclue pour les crimes (article 132-58 du code pénal).

En l'état du droit, le code pénal prévoit trois procédures d'ajournement :

- l'ajournement simple (articles 132-60 à 132-62 du code pénal) permet à la juridiction d'ajourner le prononcé de la peine lorsqu'il apparaît que le reclassement du coupable est en voie d'être acquis, que le dommage causé est en voie d'être réparé et que le trouble résultant de l'infraction va cesser. La décision sur la peine intervient au plus tard un an après la première décision d'ajournement ;

- l'ajournement avec mise à l'épreuve (articles 132-63 à 132-65 du code pénal) permet à la juridiction de jugement de placer l'intéressé sous le régime de la mise à l'épreuve pendant un délai maximal d'un an. A l'audience de renvoi, la juridiction peut, en tenant compte de la conduite du coupable au cours du délai d'épreuve, soit le dispenser de peine, soit prononcer la peine prévue par la loi, soit ajourner une nouvelle fois la peine ;

- enfin, la procédure de l'ajournement avec injonction (articles 132-66 à 132-70 du code pénal) permet à la juridiction de jugement, dans les cas prévus par les lois ou les règlements qui répriment des manquements à des obligations déterminées, d'enjoindre à la personne déclarée coupable de se conformer à une ou plusieurs des prescriptions prévues par ces lois ou règlements, le cas échéant sous astreinte.

Ces procédures, à l'exception de l'ajournement avec injonction, sont applicables aux mineurs délinquants.

En outre, l'article 24-5 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante prévoit que l'ajournement du prononcé de la mesure éducative, de la sanction éducative ou de la peine peut être également ordonné lorsque le juge des enfants statuant en chambre du conseil, le tribunal pour enfants ou le tribunal correctionnel pour mineurs considère, soit que les perspectives d'évolution de la personnalité du mineur le justifient, soit que des investigations supplémentaires sur la personnalité du mineur sont nécessaires. L'affaire est alors renvoyée à une audience qui doit avoir lieu au plus tard dans les six mois.

2.  La création d'une nouvelle procédure de « césure » pour investigations sur la personnalité de l'auteur des faits

S'inspirant de ces dispositions, créées par la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, le présent article propose de créer une nouvelle procédure d'ajournement du procès pénal aux fins d'investigations sur la personnalité ou la situation matérielle, familiale ou sociale de la personne condamnée .

Le I du présent article introduit à cette fin dans le code pénal un nouvel article 132-70-1 permettant à la juridiction d'ajourner le prononcé de la peine à l'égard d'une personne physique dès lors qu'il apparaît nécessaire d'ordonner à son égard des investigations complémentaires sur sa personnalité ou sa situation matérielle, familiale et sociale .

Dans ce cas, il lui appartiendrait de fixer dans sa décision la date à laquelle il sera statué sur la peine. En tout état de cause, cette décision devrait intervenir au plus tard dans un délai de quatre mois après la décision d'ajournement - sauf si l'intéressé a été placé en détention provisoire : dans ce cas, l'audience devrait avoir lieu, selon les cas, dans un délai de deux à quatre mois.

Sur proposition de M. Philippe Vigier, les députés ont prévu que ce délai pourrait être prolongé pour une nouvelle durée maximale de quatre mois , ce que les représentantes de l'USM ont salué lors de leur audition, compte tenu des délais dans lesquels, dans certains ressorts, les investigations sur la personnalité peuvent être réalisées.

En commission des lois, les députés ont également adopté deux amendements identiques de Mme Colette Capdevielle et de M. Eric Ciotti introduisant dans le code pénal un nouvel article 132-70-2 afin de permettre à la juridiction, lorsqu'elle ajourne le prononcé de la peine, d'octroyer immédiatement à la victime des dommages et intérêts, soit à titre provisionnel, soit à titre définitif . Ces nouvelles dispositions font ainsi écho à celles de l'article 132-58 du code pénal, aux termes duquel, « en même temps qu'elle se prononce sur la culpabilité du prévenu, la juridiction statue, s'il y a lieu, sur l'action civile ».

Enfin, au terme d'un long débat, ils ont adopté en séance publique un amendement de Mme Colette Capdevielle précisant que ces investigations sur la personnalité pourraient être confiées, suivant le cas, aux services pénitentiaires d'insertion et de probation ou à des personnes morales habilitées .

De telles dispositions soulèvent la question de l'intervention concurrente des SPIP et des associations en matière d'investigations sur la personnalité.

S'inscrivant dans la perspective d'un recentrage des SPIP sur leur « coeur de métier », c'est-à-dire le suivi et la prise en charge des personnes condamnées, l'article 4 de la loi n°2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines a en effet confié prioritairement au secteur associatif la réalisation des enquêtes présententielles de personnalité, le SPIP n'étant saisi qu'en cas « d'impossibilité matérielle » (articles 41 et 81 du code de procédure pénale).

Si les associations présentent indéniablement un savoir-faire en la matière, cette orientation a néanmoins soulevé des critiques. Comme l'indiquait notre ancienne collègue Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure de cette loi pour le Sénat, « l'attention de votre rapporteure a été attirée sur les difficultés financières des personnes habilitées pour mener ces enquêtes sociales compte tenu des retards dans le remboursement de leurs prestations au titre de frais de justice. [...] La nouvelle rédaction proposée pour l'article 41 du code de procédure pénale introduit des rigidités procédurales par rapport au droit en vigueur. Ainsi, comme l'ont relevé plusieurs des magistrats rencontrés par votre rapporteure, elle aura pour effet d'obliger le parquet à saisir par principe les personnes privées même si celles-ci ne sont pas en mesure -malgré leur habilitation- de fournir un service de qualité. En outre, certains prévenus sont déjà suivis en post-sentenciel par le SPIP, dès lors plus à même d'informer rapidement le tribunal et d'éclairer l'enquête de personnalité à la lumière du suivi en cours » ^{51 ( * )} .

A cet égard, il est regrettable que l'étude d'impact annexée au présent projet de loi ne comporte pas d'évaluation de l'impact budgétaire que le recours à cette nouvelle procédure d'ajournement pourrait entraîner, en particulier sur les frais de justice.

En tout état de cause, votre commission estime préférable, à ce stade de la procédure où la culpabilité de l'auteur est établie et où il s'agit de définir la peine la plus adaptée, de laisser à la juridiction de jugement le soin, en fonction des spécificités du ressort et des compétences qu'elle est en mesure de mobiliser, le service ou l'association le mieux à même de réaliser, dans un délai bref, des investigations lui permettant de prononcer une peine adaptée en pleine connaissance de cause.

Elle a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

3. Situation de la personne reconnue coupable en cas d'ajournement du prononcé de la peine

Le II du présent article définit la situation de la personne condamnée lorsque la juridiction a décidé d'ajourner sa décision sur le prononcé de la peine.

Aux termes d'un nouvel article 397-3-1 du code de procédure pénale , le tribunal correctionnel aurait la possibilité, quand il prononce l'ajournement de la peine aux fins d'investigations sur la personnalité :

- soit de placer ou de maintenir la personne déclarée coupable sous contrôle judiciaire ;

- soit de la placer ou de la maintenir sous assignation à résidence avec surveillance électronique ;

- soit de la placer ou de la maintenir en détention provisoire, mais uniquement dans le cas où la personne a été renvoyée devant lui dans le cadre d'une comparution immédiate. En outre, aux termes d'un amendement adopté à l'initiative de M. Alain Tourret, la détention provisoire ne pourrait être décidée que pour l'un des motifs suivants : empêcher une pression sur les témoins ou les victimes ainsi que sur la famille, empêcher une concertation frauduleuse entre la personne condamnée et ses coauteurs ou complices, prévenir le renouvellement de l'infraction.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur tendant à se référer directement aux motifs possibles de la détention provisoire visés à l'article 144 du code de procédure pénale.

4. Une procédure qui montrera toute son utilité dans le cadre des comparutions immédiates

Au total, votre commission approuve très largement la création de cette nouvelle procédure d'ajournement, qui donnera à l'autorité judiciaire la possibilité de statuer rapidement sur la culpabilité de la personne ainsi que sur l'indemnisation de la victime, tout en lui accordant le temps nécessaire pour adapter la peine prononcée à la personnalité de l'auteur, afin de prévenir le renouvellement de l'infraction.

Evoquée dès 1954 dans la promotion de la défense sociale nouvelle de Marc Ancel, inspirée des systèmes de Common law, la création d'une « césure » du procès pénal pour permettre de plus amples investigations sur la personnalité de l'auteur des faits a notamment été préconisée en 1991 par le rapport de la commission « justice pénale et droits de l'homme » présidée par Mme Mireille Delmas-Marty ^{52 ( * )} .

Cette procédure aura en particulier tout son intérêt dans le cadre des comparutions immédiates.

Comme le montre une étude réalisée par le pôle d'évaluation des politiques pénales du ministère de la justice en octobre 2012 ^{53 ( * )} , le recours à la procédure de comparution immédiate a en effet connu une croissance importante au cours des années 2000 avant de se stabiliser à environ 40 000 procédures par an depuis cinq ans . La majorité de ces comparutions immédiates fait suite à une enquête de flagrance, et 70 % d'entre elles donnent lieu à une comparution devant la juridiction de jugement le jour même du défèrement.

Une analyse des données extraites du casier judiciaire national montre que si, depuis 1995, la structure des peines prononcées hors comparutions immédiates est restée relativement stable, en revanche, le recours à la comparution immédiate est de plus en plus lié au prononcé d'une peine d'emprisonnement , avec l'augmentation des peines assorties d'un sursis total et des peines d'emprisonnement ferme d'un an ou plus.

Si la réalisation d'une enquête sociale rapide est obligatoire préalablement à la mise en oeuvre d'une comparution immédiate (article 41 du code de procédure pénale), son contenu est souvent indigent, en particulier en cas de comparution de plusieurs auteurs ou lors de défèrements le week-end (ne permettant la vérification d'aucune information concernant notamment l'emploi, le logement, etc. de la personne déférée).

L'intérêt des dispositions proposées par le présent article a été unanimement souligné par les personnes entendues par votre rapporteur, qui ont toutefois observé que leur mise en oeuvre reposerait sur la capacité des juridictions à organiser une seconde audience pour statuer sur la peine.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 4 bis (art. 132-70-3 [nouveau] du code pénal) - Création d'une procédure d'ajournement aux fins de consignation d'une somme d'argent

Le présent article, issu d'un amendement de M. Dominique Raimbourg, rapporteur, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à créer une nouvelle procédure d'ajournement aux fins de consignation d'une somme d'argent.

En l'état du droit, le code pénal connaît trois procédures permettant à la juridiction de jugement, après avoir déclaré le prévenu coupable, de renvoyer la détermination de la sanction pénale à une audience ultérieure :

- l'ajournement simple (articles 132-60 à 132-62 du code pénal) ;

- l'ajournement avec mise à l'épreuve (articles 132-63 à 132-65 du code pénal) ;

- enfin, l'ajournement avec injonction (articles 132-66 à 132-70 du code pénal).

L'article 4 du projet de loi propose par ailleurs de créer une procédure d'ajournement aux fins d'investigations sur la personnalité de l'auteur de l'infraction (voir supra - commentaire de l'article 4).

Le présent article propose quant à lui de créer une procédure d'ajournement aux fins de consignation d'une somme d'argent .

Aux termes d'un nouvel article 132-70-3 du code pénal, la juridiction de jugement pourrait ainsi ajourner le prononcé de la peine à l'égard d'une personne en la soumettant à l'obligation de consigner une somme d'argent en vue de garantir le paiement d'une éventuelle peine d'amende .

Dans ce cas, il lui appartiendrait de déterminer le montant de cette consignation et le délai dans lequel celle-ci doit être déposée au greffe - délai qui ne saurait être supérieur à un an.

Elle pourrait prévoir que cette consignation est effectuée en plusieurs versements, selon un échéancier qu'elle détermine.

Enfin, elle fixerait dans sa décision la date à laquelle il sera statué sur la peine. En tout état de cause, la décision sur la peine devrait intervenir au plus tard dans un délai d'un an après la décision d'ajournement.

Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur se sont interrogées sur l'intérêt d'une telle procédure, compte tenu de la possibilité d'imposer à une personne de consigner une somme d'argent dans le cadre d'un contrôle judiciaire (article 138, 11°, du code de procédure pénale).

M. Dominique Raimbourg a quant à lui fait valoir qu' « une telle disposition permettra d'améliorer le taux de recouvrement des peines d'amende, qui demeure aujourd'hui encore trop faible. En effet, si des progrès ont certainement été accomplis dans le taux de paiement volontaire, grâce à la possibilité de payer les amendes auprès du BEX, le taux de recouvrement contentieux a, en revanche, fortement reculé au cours des dernières années, passant de 38,2 % à 29,7 % entre 2007 et 2012, selon les informations transmises à votre rapporteur par le ministère de la justice » ^{54 ( * )} .

Votre commission a approuvé ces dispositions qui offriront aux magistrats un outil supplémentaire permettant d'inciter l'auteur d'une infraction à s'acquitter de ses obligations. Cette nouvelle procédure présentera notamment un intérêt lorsque la personne n'a pas été préalablement placée sous contrôle judiciaire.

Votre commission a adopté l'article 4 bis sans modification .

SECTION 2 - DISPOSITIONS FAVORISANT LE RECOURS AUX MODES DE PERSONNALISATION DE LA PEINE

Article 5 (articles 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2 et 132-20-1 du code pénal ; articles 362 et 706-25 du code de procédure pénale ; art. 20, 20-2, 20-3 et 48 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante) - Suppression des peines minimales d'emprisonnement

L'article 5 du projet de loi supprime le dispositif des peines minimales de privation de liberté , dites « peines-planchers », en abrogeant les articles 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2, 132-20-1 du code pénal et en opérant les coordinations nécessaires dans le code de procédure pénale et l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

- L'instauration en 2007 de peines minimales d'emprisonnement, étendues en 2011 à certaines infractions commises hors récidive

Les peines planchers ont été initialement instituées par la loi
n°2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, dans le but de lutter contre la récidive. Elles ont été ensuite étendues, hors récidive, à des infractions particulièrement graves.

Aux termes de ce dispositif, en cas de récidive légale, le juge ne peut en principe fixer une peine en-deçà des quanta fixés par la loi (voir encadrés) sans la justifier par des causes limitativement énoncées et sans la motiver spécialement.

Peines minimales applicables pour les crimes commis en état de récidive légale (article 132-18-1 du code pénal)

Peine encourue	Peine minimale devant être prononcée par le juge
Quinze ans de réclusion ou de détention	Cinq ans
Vingt ans de réclusion ou de détention	Sept ans
Trente ans de réclusion ou de détention	Dix ans
Réclusion ou détention à perpétuité	Quinze ans

Peines minimales applicables pour les délits commis en état de récidive légale (article 132-19-1 du code pénal)

Peine encourue	Peine minimale devant être prononcée par le juge
Trois ans d'emprisonnement	Un an
Cinq ans d'emprisonnement	Deux ans
Sept ans d'emprisonnement	Trois ans
Dix ans d'emprisonnement	Quatre ans

Toutefois, la juridiction peut prononcer une peine inférieure à ces seuils en prenant en compte alternativement ou cumulativement les circonstances de l'infraction , la personnalité de l'auteur , les garanties d'insertion ou de réinsertion qu'il présente.

Par ailleurs, dans le cas où une seconde infraction est commise en état de récidive légale, pour prononcer une peine inférieure aux seuils minimum ou pour ne pas prononcer une peine d'emprisonnement quand l'acte commis est un délit, la juridiction doit constater que l'intéressé présente des garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion.

Le dispositif des peines planchers a été étendu aux mineurs , pour les actes commis en état de récidive légale , par la même loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs.

Toutefois, en cas d'application des « peines planchers », la loi du 10 août 2007 a maintenu le principe d'une réduction de moitié de la peine encourue pour les mineurs de plus de 13 ans, selon la règle de l'excuse atténuante de minorité (article 20-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante).

Cette excuse peut cependant être écartée dans trois circonstances :

- lorsque les circonstances de l'espèce et la personnalité du mineur le justifient ;

- lorsqu'un crime d'atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne a été commis en état de récidive légale ;

- lorsqu'un délit de violences volontaires , d'agression sexuelle, ou un délit avec la circonstance aggravante de violences a été commis en état de récidive légale.

Dans ce dernier cas, la décision n'a a pas à être spécialement motivée, alors qu'elle doit l'être dans les deux premiers cas.

L'article 20-2 précise aussi que l'atténuation de peine ne s'applique pas, par principe, aux mineurs de plus de 16 ans pour les infractions de crime d'atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne ou le délit de violences volontaires, d'agression sexuelle, ou le délit commis avec la circonstance aggravante de violences. La juridiction peut cependant décider l'atténuation de la responsabilité, en statuant par une décision spécialement motivée.

Dans un second temps, la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI ») a étendu le dispositif des peines minimales d'emprisonnement à certains délits particulièrement graves commis hors récidive .

L'article 132-19-2 du code pénal, issu d'un amendement du Gouvernement déposé au Sénat, adopté contre l'avis de votre commission, prévoit ainsi que pour un certain nombre de délits limitativement énumérés, la juridiction est tenue de prononcer une peine minimale, sauf à motiver spécialement sa décision « en considération des circonstances de l'infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d'insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci. »

La peine minimale d'emprisonnement est de 18 mois si le délit est puni de 7 ans d'emprisonnement et de deux ans si le délit est puni de dix ans d'emprisonnement.

Lors de l'examen de la loi du 14 mars 2011 précitée, le Conseil constitutionnel a censuré l'application de ce mécanisme aux mineurs.

- Le bilan contrasté des peines minimales d'emprisonnement

En premier lieu, votre rapporteur constate que le taux d'application des peines planchers a été relativement faible et ce, dès les premières années suivant la promulgation de la loi.

Il s'est en effet établi à environ 43 % pour l'ensemble des délits et des crimes. Autrement dit, dans les circonstances où une peine minimale trouvait à s'appliquer, elle ne l'a été effectivement que dans moins de la moitié des cas, en raison de leur inadaptation à la situation de la personne condamnée. Ce taux n'a cessé de diminuer pour s'établir aujourd'hui à un taux de l'ordre de 30 % .

Évolution des taux de peines minimales prononcées contre des infractions commises en récidive selon la peine encourue (juridictions criminelles et correctionnelles pour majeurs) depuis la loi du 10 août 2007.

Quantum encouru pour l'infraction	« Peine plancher »	2008	2009	2010	2011	2012
3 ans	1 an	50 %	46 %	42 %	41 %	37 %
5 ans	2 ans	40 %	39 %	34 %	32 %	26 %
7 ans	3 ans	41 %	41 %	38 %	35 %	29 %
10 ans	4 ans	33 %	38 %	38 %	38 %	30 %
15 ans	5 ans		100 %	100 %	100 %	100 %
20 ans	7 ans	100 %	88 %	85 %	92 %	96 %
30 ans	10 ans		100 %	50 %	63 %	81 %
Perpétuité	15 ans		100 %	50 %	86 %	40 %
Ensemble		43 %	42 %	38 %	37 %	31 %

Source : Casier judiciaire national-PEPP

En second lieu, il ressort des données disponibles que les peines planchers ont surtout concerné des délits de faible importance .

Cette tendance avait déjà été constatée par nos collègues députés Guy Geoffroy et Christophe Caresche, qui, dans leur rapport d'information consacré à la mise en application de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ^{55 ( * )} , ont observé qu'entre la publication de la loi et le 1 ^er décembre 2008, les infractions donnant lieu au prononcé d'une peine minimale sont « principalement les vols et les atteintes aux biens qui représentent 55 % des peines minimales prononcées » ^{56 ( * )} .

D'une manière générale, ils ont relevé que la part de peines minimales est d'autant plus importante que la peine encourue est faible.

Tableau des condamnations en récidive et des peines minimales prononcées par les juridictions de première instance en fonction de la peine encourue

Peine encourue pour une première infraction	Peine minimale en cas de récidive	Part des condamnations ayant prononcé une peine minimale
10 ans d'emprisonnement	4 ans	43,7 %
7 ans d'emprisonnement	3 ans	46,5 %
5 ans d'emprisonnement	2 ans	49,0 %
3 ans d'emprisonnement	1 an	57,7 %

Source : Rapport d'information consacré à la mise en application de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs

Cette tendance se confirme aujourd'hui, pour la période 2008-2011 : le taux de peines minimales a été moins important pour les délits les plus graves.

Taux de peines minimales prononcées pour des infractions commises en récidive dans les périodes 2003-2006 et 2008-2011 selon la peine encourue (juridictions criminelles et correctionnelles pour majeurs).

Quantum encouru pour l'infraction	Peine minimale applicable	Taux de peines minimales 2003-2006	Taux de peines minimales 2008-2011
10 ans	4 ans	9,0 %	37,3 %
7 ans	3 ans	7,3 %	38,5 %
5 ans	2 ans	6,4 %	35,6 %
3 ans	1 an	13,9 %	44,0 %
ensemble		9,4 %	37,7 %

Source : Casier judiciaire national-PEPP

Le mécanisme paraît donc avoir manqué pour partie son objectif en sanctionnant plus lourdement des infractions de moindre gravité, notamment des atteintes aux biens, au lieu de réprimer les infractions les plus graves.

En outre, même lorsque les peines planchers sont prononcées, elles ne se sont pas toujours traduites par des peines d'emprisonnement ferme, le juge conservant toujours la faculté d'assortir la sanction d'un sursis.

Ainsi, dans leur rapport d'information précité, MM. Guy Geoffroy et Christophe Caresche ont constaté qu'en 2008, si une large majorité des peines ont été des peines d'emprisonnement, 38,7 % des peines minimales prononcées ont été des peines entièrement fermes, 53,9 % étant des peines « mixtes » assorties d'un sursis avec mise à l'épreuve ou d'une obligation d'effectuer un TIG.

Il y a donc un risque de dénaturation du SME, dès lors que celui-ci est retenu pour adapter le niveau d'une sanction jugée inadaptée, souligné par notre collègue député Christophe Caresche ^{57 ( * )} , ainsi qu'un accroissement infondé de la charge des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP).

Votre rapporteur constate que les chiffres transmis par la Chancellerie confirment la tendance observée dès 2008.

En effet, après l'adoption de la loi, la part des condamnations assorties d'un sursis avec mise à l'épreuve ont fortement augmenté, passant de 25 % des condamnations à emprisonnement avant la loi à 47 % des condamnations à emprisonnement après la loi. La même tendance a été observée pour le sursis simple dont la part a augmenté de 3 points, passant de 11,6 % des condamnations à emprisonnement à 14,6 % de celles-ci.

Le sursis avec mise à l'épreuve total a même été prononcé dans 10,5 % des peines planchers d'un an.

Corrélativement, une étude réalisée en octobre 2012 a constaté que les peines planchers ont eu pour effet d'accroître le quantum d'emprisonnement ferme , qui est passé de 8,2 mois à 11 mois ^{58 ( * )} .

- La position de votre commission

Votre rapporteur remarque que la suppression des peines planchers a fait l'objet d'un très large consensus parmi les personnes qu'il a entendues.

Ainsi, lors de son audition par votre commission, M. Robert Badinter a estimé que la suppression des peines planchers se justifiaient parfaitement, notamment en ce qu'elle « renforce la surpopulation carcérale dans les maisons d'arrêt » ^{59 ( * )} .

L'étude d'impact qui accompagne le projet de loi estime ainsi à 5 000 la diminution du nombre de sursis avec mise à l'épreuve prononcés en cas de suppression du dispositif des peines planchers ^{60 ( * )} ce qui permettra non seulement de recentrer le dispositif du SME sur le périmètre qui doit être le sien mais permettra aussi de redéployer une partie des effectifs mobilisés vers le dispositif de la contrainte pénale, créé par les articles 8 à 10 du projet de loi (voir infra ).

A cette fin, le présent article supprime les articles 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2 et 132-20-1 du code pénal.

Toutefois, lors de l'examen en commission des lois, les députés ont souhaité maintenir l'article 132-20-1 du code pénal, qui prévoit la possibilité pour le président de la juridiction d'avertir le condamné des conséquences qu'entrainerait une nouvelle condamnation commise en état de récidive légale, tout en étendant son champ, pour prévenir de manière générale une personne condamnée des conséquences auxquelles elle s'exposerait en cas de commission d'une nouvelle infraction.

L'article 5 modifie également l'article 20 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante pour revenir à l'état du droit antérieur à la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007. L'excuse atténuante de minorité ne pourrait être écartée pour les mineurs de plus de seize ans qu' « à titre exceptionnel, et compte tenu des circonstances de l'espèce et de la personnalité du mineur », par une décision spécialement motivée. Les députés ont toutefois adopté un amendement prévoyant que cette décision ne prend pas seulement en compte la personnalité du mineur mais aussi sa situation.

Votre commission souscrit aux modifications de forme et de fond apportées par les députés à l'article 5.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 6 (articles 132-29, 132-35, 132-36, 132-37, 132-38, 132-39 et 132-50 du code pénal ; articles 735 et 735-1 du code de procédure pénale) - Suppression de la révocation automatique du sursis simple

Le présent article a pour objet de mettre fin à la révocation automatique du sursis simple , en cas de nouvelle condamnation, ou d'exécution automatique d'une première peine d'emprisonnement assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve en cas de révocation totale d'une seconde peine de cette nature.

§ Le sursis simple consiste à assortir une condamnation pénale d'une suspension de l'exécution de la peine ou d'une partie de la peine. Il est régi par les articles 132-29 à 132-39 du code pénal.

Après un délai de cinq ans , si le condamné n'a pas commis un crime ou un délit suivi d'une nouvelle condamnation sans sursis emportant révocation, la peine est réputée non avenue ^{61 ( * )} . Pour les contraventions, le délai d'épreuve est de deux années ^{62 ( * )} .

Le sursis ne peut toutefois être ordonné que lorsque le prévenu n'a pas été condamné, dans les cinq années qui précédent les faits, à un crime ou à un délit de droit commun ^{63 ( * )} . Enfin, pour des condamnations à l'emprisonnement, le sursis ne peut être prononcé que lorsque ces condamnations sont prononcées pour une durée de cinq ans au plus ^{64 ( * )} .

En l'état du droit, l'article 132-36 prévoit que « toute nouvelle condamnation à une peine d'emprisonnement ou de réclusion révoque le sursis antérieurement accordé quelle que soit la peine qu'il accompagne. »

Dans ce cas, chacune des peines doit être effectuée, sans qu'il soit possible de les confondre ^{65 ( * )} .

L'article 132-38 du code pénal prévoit toutefois un aménagement au principe d'une révocation automatique du sursis : la juridiction peut, par une décision motivée, et à la demande du condamné, décider que la condamnation prononcée n'entraîne pas la révocation du sursis précédemment accordé ou n'en révoquer qu'une partie.

En outre, la juridiction peut « limiter les effets de la dispense de révocation à l'un ou plusieurs des sursis antérieurement accordés » ^{66 ( * )} .

Enfin, l'article 735 du code de procédure pénale prévoit que lorsque la juridiction n'a pas statué expressément sur la demande de dispense de révocation du sursis, le condamné incarcéré peut ultérieurement demander à bénéficier de cette dispense, qui est instruite selon la procédure de relèvement ^{67 ( * )} définie aux articles 702-1 et 703 du code de procédure pénale.

En l'état du droit, il existe donc bien une procédure permettant de faire obstacle à une révocation automatique du sursis simple.

Votre rapporteur observe toutefois que cette procédure est lourde. Elle impose à la juridiction qui a prononcé la peine de statuer de nouveau. Elle est peu pratiquée dans les faits.

En outre, lors du prononcé du jugement, le juge peut ne pas avoir connaissance d'un sursis précédemment accordé : comme le souligne l'étude d'impact annexée au projet de loi, les délais d'inscription des condamnations au casier judiciaire peuvent être parfois longs.

Sans doute, le parquet a-t-il pour fonction de veiller à ce que toutes les peines d'emprisonnement révoquées, à la suite d'une condamnation à une peine d'emprisonnement, soient effectuées en une fois. Toutefois, le condamné peut être avisé à quelques jours de sa sortie qu'un sursis précédent a été en réalité révoqué et qu'il devra à nouveau purger une peine d'emprisonnement. Dans le cas de courtes peines d'emprisonnement, il arrive parfois que la personne sorte de prison avant d'y retourner quelques mois après pour y purger une nouvelle peine d'emprisonnement. Cette situation affaiblit le travail de réinsertion effectué auprès de la personne.

En outre, la révocation automatique du sursis simple a pour effet de priver le juge d'une appréciation fine et personnalisée de la situation du détenu, surtout lorsqu'il n'a pas connaissance, le jour du prononcé de la peine, de l'existence d'un sursis. Or, dans certains cas, une courte peine d'emprisonnement peut entraîner la révocation d'un sursis portant sur une peine beaucoup plus longue et interrompre le parcours vers une sortie progressive de la délinquance : la conférence de consensus a ainsi constaté que les processus de sortie de la délinquance sont progressifs et peuvent être émaillés de nouvelles condamnations moins graves.

En outre, cette situation a des effets sur la surpopulation carcérale : l'étude d'impact accompagnant le projet de loi souligne que le nombre de sursis simples prononcé tend à décroitre depuis 2007. Pour la période de 1996 à 2006, le nombre de sursis prononcé par an est de l'ordre de 140 000 contre 120 000 en moyenne pour les années suivantes. Le taux de révocation des sursis est resté quant à lui stable sur les dernières années, à environ 17 %.

En se fondant sur des estimations d'une diminution du nombre de révocations de sursis d'un tiers dans les deux ans de la condamnation et de 20 % deux ans après la condamnation, l'étude d'impact estime à 10 000 courtes peines de moins les effets de la fin de la révocation automatique du sursis, soit une division par deux du quantum d'emprisonnement effectué au titre de la révocation du sursis.

Elle évalue ainsi la baisse de la population détenue à 1 700 personnes, à la suite de la suppression de la révocation automatique du sursis simple.

§ Le sursis avec mise à l'épreuve est un sursis accordé sous réserve pour le condamné de respecter un certain nombre d'obligations, pendant un délai d'épreuve.

L'article 132-50 du code pénal, prévoit, comme pour le sursis simple, une révocation automatique du sursis avec mise à l'épreuve prononcé à l'occasion d'une première peine d'emprisonnement, lorsqu'un second sursis avec mise à l'épreuve est révoqué en raison d'un manquement aux obligations fixées au condamné. Toutefois, la juridiction peut décider de dispenser le condamné de l'exécution de tout ou partie de la première peine, par une décision spéciale et motivée.

Les inconvénients de ce dispositif sont semblables à ceux du sursis simple.

§ Le présent article inverse donc le principe actuel de ces deux articles : une nouvelle condamnation à une peine d'emprisonnement n'entraîne une révocation du sursis ou une exécution de la peine que si la décision est motivée en ce sens.

En conséquence, le présent article réécrit l'article 132-36 du code pénal en précisant que lorsque la juridiction prononcera une nouvelle condamnation, elle pourra à cette occasion révoquer le sursis antérieurement accordé, totalement ou partiellement, pour une durée qu'elle déterminera : le principe sera désormais que la condamnation à une peine d'emprisonnement n'entraine la révocation du sursis que si la juridiction le décide.

De manière symétrique, l'article 132-50 , relatif au sursis avec mise à l'épreuve, est réécrit : l'exécution d'une première peine d'emprisonnement assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve n'est possible, en cas de révocation d'une peine de cette nature, que si la juridiction le décide, par décision spéciale et motivée.

Le second alinéa de l'article prévoit que cette révocation pourra également concerner un sursis accordé pour une peine autre que d'emprisonnement ou la réclusion, lorsque la condamnation nouvelle porte sur une peine autre que l'emprisonnement ou la réclusion.

Le présent article procède aux coordinations nécessaires aux articles 132-29, 135-35, 132-37, 132-38 et 132-39 du code pénal.

En outre, il abroge l'article 735 du code de procédure pénale qui prévoit que si le juge n'a pas statué expressément sur la dispense de révocation du sursis, le condamné peut lui demander ultérieurement de le faire : cette disposition est devenue en effet sans objet, puisque que la peine ne pourra pas s'exécuter sans une décision expresse. Des dispositions transitoires sont toutefois prévues (voir infra - commentaire de l'article 19).

À l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Dominique Raimbourg, les députés ont adopté un amendement de précision, visant à prévoir, à l'article 132-36 du code pénal tel que modifié par le projet de loi, que la révocation peut aussi bien porter sur la durée d'une peine d'emprisonnement que sur le montant d'une amende prononcée.

§ Votre commission constate que le présent article s'inscrit dans l'objectif général de la loi d'individualisation des peines et d'accompagnement du processus de sortie de la délinquance.

À l'initiative du Gouvernement, votre commission a adopté un amendement rétablissant l'article 735 du code de procédure pénale afin de permettre à une juridiction de jugement qui n'a pas statué sur la révocation du sursis ^{68 ( * )} d'être saisie par le parquet, pour demander une révocation du sursis. Cet amendement étend cette procédure à la situation d'une révocation justifiée par une peine d'emprisonnement prononcée par la juridiction pénale d'un État membre de l'Union européenne ^{69 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 6 bis (art. 132-44, 132-45 et 132-52 du code pénal) - Modifications au régime de l'emprisonnement assorti du sursis avec mise à l'épreuve (SME)

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, tend à apporter plusieurs modifications au régime de la peine d'emprisonnement assortie du sursis avec mise à l'épreuve (SME).

1. Dans sa version initiale, l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale proposait de supprimer le dernier alinéa de l'article 132-41 du code pénal, qui restreint la possibilité de prononcer plusieurs SME successifs à l'égard d'une personne condamnée en état de récidive légale (limitation à deux SME, un seul en cas de condamnation pour des faits de violences ou agressions sexuelles) ^{70 ( * )} .

Le 1° du présent article a toutefois été supprimé lors de l'examen du projet de loi en séance publique, à l'initiative du Gouvernement qui a invoqué la nécessité de maintenir, lorsque cela est justifié, des règles spécifiques au jugement des récidivistes.

En outre, comme le rappelle l'exposé des motifs de l'amendement, le dernier alinéa de l'article 132-41 du code pénal prévoit que cette restriction n'est pas applicable lorsque les peines d'emprisonnement successives assorties d'un SME comportent une partie de peine d'emprisonnement ferme.

2. Le 2° et le b) du 3° visent quant à eux à alléger l'intensité du contrôle pesant sur la personne condamnée désirant se rendre à l'étranger.

En l'état du droit, une personne condamnée à un SME est obligatoirement contrainte, pendant le délai d'épreuve, d'obtenir l'autorisation préalable du JAP pour tout déplacement à l'étranger.

Dans la plupart des cas, cette demande d'autorisation préalable est source d'excessives lourdeurs procédurales, pour le condamné comme pour les JAP.

Le présent article propose d'alléger ce dispositif en prévoyant d'astreindre tout condamné à un SME, par défaut, à l'obligation d'informer au préalable le JAP de tout déplacement à l'étranger ( 2° du présent article ), ce magistrat conservant néanmoins la faculté, si les circonstances de l'espèce le justifient, d'imposer un régime d'autorisation préalable ( b) du 3° du présent article ).

Lors de leur audition, les représentants de l'Association nationale des juges de l'application des peines (ANJAP) ont souligné l'intérêt de ces dispositions qui permettront aux JAP de se concentrer sur le suivi des personnes condamnées présentant le plus de difficultés.

3. Le a) du 3° du présent article propose de compléter la liste des obligations et interdictions susceptibles d'être prononcées dans le cadre d'un SME, en ajoutant la possibilité pour la juridiction de jugement ou pour le JAP d'astreindre le condamné, sous réserve de son accord, à l'obligation de s'inscrire et de se présenter aux épreuves du permis de conduire , le cas échéant après avoir suivi des leçons de conduite.

Comme l'indique M. Dominique Raimbourg dans son rapport, cette mesure « pourra s'appliquer, en particulier, aux personnes condamnées pour conduite sans permis ou aux personnes ayant perdu leur permis de conduire après une ou plusieurs infractions routières » ^{71 ( * )} .

4) Le b) du 3°) et le II du présent article précisent l'articulation entre le SME et la nouvelle peine de contrainte pénale, dont le régime est défini à l'article 8 du projet de loi (voir infra ).

Ce point a donné lieu à de nombreuses discussions à l'Assemblée nationale.

Dans un premier temps, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité distinguer plus clairement le SME et la contrainte pénale, dont elle a étendu le champ à l'ensemble des délits, en supprimant la possibilité de prononcer, dans le cadre d'un SME, les trois obligations suivantes :

- exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle ;

- se soumettre à des mesures d'examen médical, de traitement ou de soins, même sous le régime de l'hospitalisation ;

- accomplir un stage de citoyenneté.

Comme l'avait fait valoir l'auteur de cet amendement à l'article 8, M. Sergio Coronado, dès lors qu'une contrainte pénale peut être prononcée pour tous les délits, il importe que les obligations nécessitant un suivi renforcé soient réservées à la contrainte pénale et qu'elles soient en revanche exclues du champ du SME, qui implique un suivi moins strict.

Compte tenu du compromis adopté en séance publique par les députés sur le champ de la contrainte pénale (qui serait applicable aux seuls délits punis d'une peine allant jusqu'à cinq ans d'emprisonnement jusqu'au 1 ^er janvier 2017, puis, à compter de cette date, à l'ensemble des délits - voir infra commentaire de l'article 8), l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Dominique Raimbourg excluant les trois mesures citées ci-dessus, à compter du 1 ^er janvier 2017, du champ du SME dès lors que le sursis est total ; en revanche, ces trois mesures continueraient à pouvoir être imposées dans le cadre d'une peine « mixte », comprenant une part d'emprisonnement ferme et un temps de mise à l'épreuve.

5) Enfin, le 4° du présent article vise à préciser le régime du SME.

En l'état du droit, l'article 132-52 du code pénal prévoit que la condamnation à un SME est réputée non avenue à l'expiration du délai d'épreuve si le condamné n'a pas fait l'objet d'une décision ordonnant l'exécution de la totalité de l'emprisonnement.

Or l'article 742 du code de procédure pénale autorise le JAP à ordonner la révocation en totalité ou en partie du sursis.

Au terme d'une évolution de sa jurisprudence en 2011, la Cour de cassation considère, conformément à la lettre de l'article 132-52 du code pénal, que seule une révocation totale du SME permet à la condamnation de conserver son caractère exécutoire ^{72 ( * )} .

Par cohérence avec l'article 742 du code de procédure pénale, le 4° du présent article propose d'indiquer que la condamnation au SME est réputée non avenue lorsque le condamné n'a pas fait l'objet d'une décision ordonnant l'exécution « totale ou partielle » de l'emprisonnement.

L'objet de cette modification est de permettre que soit décidée, même après l'expiration du délai d'épreuve, une révocation partielle justifiée par des infractions ou des violations du SME commises avec cette date, comme le permettait la Cour de cassation jusqu'en janvier 2011, avant de procéder ensuite à un revirement de jurisprudence.

Votre commission a toutefois adopté un amendement du Gouvernement tendant à préciser les modalités d'une révocation dans ce cas : comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, la modification apportée par les députés pourrait interdire qu'un SME ayant fait l'objet d'une révocation partielle, même en début de peine, devienne un jour non avenu.

Afin de remédier à cette difficulté, le texte adopté par votre commission vise à préciser que le caractère non avenu de la condamnation ne fait pas obstacle à la révocation totale ou partielle du SME dès lors que le manquement ou l'infraction ont été commis avant l'expiration du délai d'épreuve.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Elle a adopté l'article 6 bis ainsi modifié .

Article 6 ter (art. 132-45 du code pénal) - Possibilité d'interdire à un condamné à un SME de prendre part à des jeux d'argent et de hasard

Le présent article, qui résulte d'un amendement de M. Sergio Coronado adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à compléter la liste des obligations et interdictions susceptibles d'être imposées à une personne condamnée à une peine d'emprisonnement assortie du sursis avec mise à l'épreuve (SME).

En l'état du droit, le 10° de l'article 132-45 du code pénal permet à la juridiction de jugement ou au JAP d'interdire à la personne condamnée « d'engager des paris, notamment dans les organismes de paris mutuels ».

Comme l'indique l'auteur de l'amendement dans l'exposé des motifs de celui-ci, ces dispositions ne prennent pas suffisamment en compte l'essor des jeux en ligne.

Le présent article propose donc de compléter la rédaction du 10° de l'article 132-45, en prévoyant la possibilité d'interdire au condamné de prendre part à des « jeux d'argent et de hasard », en cohérence avec la terminologie utilisée dans la loi n°2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture de la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

Cette loi a notamment organisé les conditions dans lesquelles une personne peut être interdite de participer à des jeux d'argent ou de hasard en ligne.

Son article 26 prévoit ainsi que « l'opérateur de jeux ou de paris en ligne titulaire [d'un agrément] est tenu de faire obstacle à la participation aux activités de jeu ou de pari qu'il propose des personnes interdites de jeu en vertu de la réglementation en vigueur ou exclues de jeu à leur demande. Il interroge à cette fin, par l'intermédiaire de l'Autorité de régulation des jeux en ligne [...], les fichiers des interdits de jeu tenus par les services du ministère de l'intérieur. Il clôture tout compte joueur dont le titulaire viendrait à être touché par une interdiction ou une exclusion ».

Votre commission a adopté l'article 6 ter sans modification .

Article 6 quater (art. 132-49 du code pénal) - Suppression des restrictions en matière de révocation partielle du SME

Le présent article, issu d'un amendement inséré dans le projet de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Sergio Coronado, vise à supprimer les restrictions actuellement apportées à la possibilité de révoquer partiellement une condamnation à une peine d'emprisonnement assortie du sursis avec mise à l'épreuve (SME).

En l'état du droit, l'article 132-49 du code pénal prévoit que « la révocation partielle du sursis [avec mise à l'épreuve] ne peut être ordonnée qu'une fois ».

Au soutien de son amendement, M. Sergio Coronado a fait valoir qu'une telle restriction paraissait peu justifiée : de nombreux juges hésitent à procéder à une révocation totale des sursis et ne la prononcent donc pas.

En supprimant cette restriction, le présent article autorisera le JAP à révoquer un sursis de façon partielle à plusieurs reprises, ce qui, comme l'indique M. Dominique Raimbourg dans son rapport, « lui permettra de mieux adapter la sanction des manquements à l'évolution du condamné et à la gravité de chaque manquement » ^{73 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 6 quater sans modification .

Article 7 (articles 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal ; articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale) - Seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement

Le présent article restreint les possibilités d'aménagement des peines d'emprisonnement, en abaissant le seuil à partir duquel elles peuvent être aménagées, aussi bien lors du prononcé de la peine, ab initio , que pour les personnes condamnées non incarcérées, après le jugement.

Cet article a un second objet consistant à préciser la notion de « personnes condamnées non incarcérées », afin de faciliter l'aménagement de peines d'emprisonnement à la suite d'une nouvelle condamnation.

- L'augmentation consensuelle du seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009

Le seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement, fixé à un an depuis la réforme du code pénal, a été relevé à deux ans (mais maintenu à un an en cas de récidive légale) par la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, à l'initiative du Gouvernement.

Cette mesure avait été justifiée par la garde des Sceaux par la nécessité de lutter contre la surpopulation carcérale ^{74 ( * )} .

Cette disposition avait fait l'objet d'un large consensus au Sénat.

Actuellement, plusieurs dispositions permettent d'aménager ab initio une peine d'emprisonnement.

Lorsqu'une juridiction prononce une peine dans la limite de deux ans d'emprisonnement, elle peut décider que la peine d'emprisonnement sera aménagée ab initio , c'est-à-dire qu'en lieu et place de l'emprisonnement, le condamné pourra effectuer sa peine en tout ou partie sous le régime de la semi-liberté , du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique s'il peut attester de l'un des éléments suivants :

- soit de l'exercice d'une activité professionnelle, même temporaire, du suivi d'un stage ou de son assiduité à un enseignement, à une formation professionnelle ou à la recherche d'un emploi ;

- soit de sa participation essentielle à la vie de sa famille ;

- soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;

- soit de l'existence d'efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout autre projet caractérisé d'insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive.

En cas de récidive , le seuil à partir duquel cet aménagement est possible est abaissé à un an .

En cas de condamnation avec sursis, ces dispositions sont applicables si la partie ferme de l'emprisonnement est inférieure à deux ans pour une personne qui n'est pas en état de récidive légale, à un an si les faits pour lesquels il a été condamné ont été commis en état de récidive légale.

La semi-liberté est un régime d'exécution des peines aménagé, défini à l'article 132-26 du code pénal. Ce régime permet à un condamné à une peine d'emprisonnement d'exercer une activité, de suivre un enseignement, une formation professionnelle, un stage ou un emploi temporaire, de participer à la vie de famille, quand cette participation est essentielle ou de suivre un traitement médical, en dehors de l'établissement pénitentiaire et sans surveillance continue, tout en étant astreint à rejoindre quotidiennement l'établissement pénitentiaire quand l'activité se trouve interrompue.

Le placement à l'extérieur , défini également à l'article 132-26 du code pénal, est un régime proche de celui de la semi-liberté mais dans le cadre duquel le condamné est astreint à effectuer à l'extérieur de l'établissement pénitentiaire des travaux contrôlés par l'administration.

Le placement sous surveillance électronique , dont le régime est prévu aux articles 723-7 et suivants du code de procédure pénale, a pour effet d'interdire au condamné de s'absenter de son domicile ou du lieu désigné par le juge en dehors des périodes fixées par lui. Comme le précise l'article 723-8 du code de procédure pénale, ce contrôle s'effectue par un procédé permettant de détecter à distance la présence ou l'absence du condamné dans le lieu désigné, pouvant nécessiter le port d'un dispositif intégrant un émetteur, ou bracelet électronique. Aux termes de l'article 132-26-1 du code pénal, ce dispositif requiert l'accord de l'intéressé.

Enfin, le juge peut ordonner, en matière correctionnelle, que la peine pourra être exercée par fractions , d'au minimum deux jours, pour un motif d'ordre médical, familial, professionnel ou social (article 132-27 du code pénal).

- L'abaissement, par le projet de loi, du seuil d'aménagement des peines à un an hors récidive et à six mois pour les récidivistes

Dans sa version initiale, l'article 7 du projet de loi proposait d'abaisser le seuil d'aménagement des peines à un an d'emprisonnement, et même de porter ce seuil à six mois pour les récidivistes, aussi bien pour les aménagements prononcés dès le prononcé de la peine que pour les aménagements prononcés à l'égard des personnes condamnées non incarcérées.

Toutefois, le seuil actuel de deux ans et d'un an pour les récidivistes était maintenu pour les condamnés incarcérés.

Votre rapporteur constate que l'abaissement du seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement à un an pour les personnes condamnées hors récidive est un retour à l'état du droit antérieur à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ; en revanche, la fixation d'un seuil à six mois pour les récidivistes est plus restrictive que le seuil fixé lors de la réforme du code pénal en 1994, qui ne distinguait pas la situation des récidivistes de celle des non récidivistes.

- Une précision nécessaire de la notion de « personnes non incarcérées » aux articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale

L'article 7 du projet de loi apporte par ailleurs une précision aux articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale, sans rapport direct avec l'abaissement du seuil d'aménagement des peines.

Ces deux articles prévoient la possibilité d'aménagements de peines pour des personnes qui, purgeant une première peine sans être incarcérées, sont condamnées pour un nouveau fait. Dans ces deux articles, l'expression « personne non incarcérée » est en effet sujette à deux interprétations différentes :

- soit il s'agit d'une personne qui n'est effectivement pas détenue au sein d'un établissement pénitentiaire, en exécution d'une peine privative de liberté ;

- soit il s'agit d'une personne qui n'est pas « inscrite à l'écrou » d'un établissement pénitentiaire. Or, sont inscrites à l'écrou non seulement les personnes détenues qui exécutent une peine, mais également celles qui exécutent, hors de l'établissement pénitentiaire, une peine d'emprisonnement aménagée sous la forme d'un placement sous surveillance électronique, d'un placement extérieur ou d'une semi-liberté (voir supra ).

Cette divergence a pour effet que dans certains parquets, la seconde interprétation conduit à exclure l'aménagement des peines pour les personnes condamnées une seconde fois qui purgent leur première peine sous le régime de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique.

En conséquence, le présent article propose de préciser que ces articles s'appliquent aussi aux personnes exécutant leur première peine sous le régime de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique.

- Une réécriture complète de l'article par les députés, pour revenir au droit applicable avant la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009

À l'initiative de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, la commission des lois de l'Assemblée nationale a entièrement réécrit l'article 7 du projet de loi pour :

- d'une part, fixer un seuil d'aménagement des peines ab initio à un an d'emprisonnement , sans distinguer la situation de récidive ;

- d'autre part, fixer ce même seuil pour aménager la peine des condamnés non incarcérés.

Les députés ont concomitamment instauré un régime dérogatoire pour les personnes ayant fait l'objet de condamnations à plusieurs peines de prison , dont le total est supérieur à un an mais inférieur à deux ans, si le condamné « justifie de l'existence d'efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout projet caractérisé d'insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive. »

Les députés sont donc ainsi revenus à l'état du droit antérieur à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

- La position de votre commission : revenir aux seuils fixés par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009

Lors des auditions devant votre commission, l'article 7 du projet de loi a été très largement contesté , les différentes personnes entendues soulignant le manque de cohérence d'une telle mesure avec l'esprit général du projet de loi, destiné à privilégier des alternatives à la peine d'emprisonnement.

Sans doute, lors de son audition par votre rapporteur, le professeur Jean Danet a-t-il estimé que cet abaissement se justifiait dans la mesure où une condamnation à une peine d'emprisonnement ferme de 18 à 24 mois traduisait en principe la nécessité, selon la juridiction, d'imposer l'exécution d'une peine de prison. Il a relevé qu'il existait peu de condamnations intermédiaires entre 12 mois et 18 ou 24 mois.

En revanche, Mme Françoise Tulkens, ancienne présidente du jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, a estimé que cet article était « mystérieux » et « contredisait l'esprit général du texte » ^{75 ( * )} .

Notre ancien collègue Robert Badinter a fait part également de son opposition à une telle disposition en estimant que « redescendre à un an n'aurait d'autre effet que d'ajouter quelques milliers de détenus à la population carcérale. Tout le bénéfice de la suppression des peines planchers se volatiliserait » ^{76 ( * )} .

Lors de son audition par votre rapporteur, l'Association nationale des juges d'application des peines (ANJAP) a également fait part de son opposition à l'abaissement des seuils de recevabilité des demandes d'aménagement de peine en estimant que l'augmentation du nombre de détenus serait probablement bien supérieure aux prévisions de l'étude d'impact.

De fait, l'étude d'impact du projet de loi estime que l'effet de cette disposition privera près de 5 000 personnes du bénéfice d'un aménagement de peine aussi bien pour les aménagements prévus ab initio qu'après la condamnation prononcée. En prenant en compte la durée moyenne sous écrou, ce flux est considéré comme correspondant à une augmentation du nombre de détenus de près de 3 600 personnes ^{77 ( * )} .

Or, dans le même document, votre rapporteur observe que la diminution du nombre de détenus est estimé à 2 300 en conséquence de la suppression des peines planchers et à 1 700 personnes pour la suppression de la révocation automatique du sursis simple, soit environ 4 000 personnes.

L'abaissement du seuil d'aménagement de la peine pourrait donc annuler les gains attendus en matière de diminution de la population carcérale obtenus grâce à la suppression des peines planchers et à la fin de la révocation automatique du sursis.

L'ANJAP a également souligné l'incohérence d'une telle mesure qui conduirait certains condamnés - ceux qui ont été condamnés à une peine d'emprisonnement comprise entre un an et deux ans - à ne pouvoir bénéficier d'une mesure d'aménagement que s'ils font l'objet d'une incarcération préalable, ce qui est en effet en totale contradiction avec l'esprit de la loi.

Votre rapporteur estime qu'il est inutile et contraire à l'esprit du texte de modifier le seuil d'aménagement des peines tel qu'il a été défini par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Toutefois, la précision apportée aux articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale est bienvenue et justifie d'être conservée.

À son initiative, votre commission a adopté un amendement tendant à la suppression des dispositions de l'article modifiant le seuil d'aménagement des peines.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 7 bis (art. 721 et 721-1 du code de procédure pénale) - Alignement sur le régime de droit commun des règles de calcul du crédit de réduction de peine et de la réduction supplémentaire de la peine applicables aux récidivistes

Le présent article, introduit par un amendement du rapporteur en commission des lois à l'Assemblée nationale, vise à mettre fin à l'existence d'un régime spécifique pour les récidivistes concernant le calcul du crédit de réduction de peine et de la réduction supplémentaire de la peine.

Actuellement, l'article 721 du code de procédure pénale prévoit que chaque condamné bénéficie d'un crédit de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée à raison de trois mois pour la première année, de deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d'un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de sept jours par mois.

Pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux sept jours par mois ne peut excéder deux mois ^{78 ( * )} .

En revanche, pour une personne condamnée en état de récidive légale , le crédit de réduction de peine n'est que de deux mois la première année, un mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d'un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, cinq jours par mois (pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux cinq jours par mois ne peut toutefois excéder un mois).

Le régime des réductions de peine supplémentaires est fixé, quant à lui, par l'article 721-1. En vertu de celui-ci, une réduction supplémentaire de la peine peut être accordée aux condamnés qui « manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale, notamment en passant avec succès un examen scolaire, universitaire ou professionnel traduisant l'acquisition de connaissances nouvelles ; en justifiant de progrès réels dans le cadre d'un enseignement ou d'une formation ; en suivant une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ou en s'efforçant d'indemniser leurs victimes ».

La réduction de peine supplémentaire est accordée par le JAP après avis de la commission de l'application des peines et ne peut excéder :

- si le condamné n'est pas en état de récidive légale, trois mois par année d'incarcération et sept jours par mois lorsque la durée d'incarcération restant à subir est inférieure à une année.

- si le condamné est en état de récidive légale, deux mois par année d'incarcération ou quatre jours par mois lorsque la durée d'incarcération restant à subir est inférieure à une année ;

Enfin, si la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle, et qu'elle refuse les soins qui lui ont été proposés, la réduction de peine ne peut excéder un mois par an pour les récidivistes contre deux mois par an pour les non-récidivistes.

Le présent article propose ainsi de supprimer ce régime propre aux récidivistes pour les crédits de réductions de peine et les réductions supplémentaire de la peine .

Il est prévu une entrée en vigueur différée de cette abrogation six mois après la promulgation de la loi.

Selon le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Dominique Raimbourg, « appliquer aux récidivistes un régime plus strict en la matière ne semble pas de nature à favoriser le processus d'insertion ou de réinsertion ni à prévenir la récidive. En outre, la distinction entre les condamnés récidivistes et les primo-condamnés, susceptibles d'être multi-réitérants mais non récidivistes au sens de la loi, apparaît fort artificielle ».

Votre rapporteur estime par ailleurs que la différence actuelle de traitement entre récidivistes et non récidivistes pour le mode de calcul des aménagements de peine est source d'une grande complexité sans pour autant avoir un effet démontré sur la commission de nouvelles infractions. Dès lors, votre commission a approuvé la modification effectuée par le présent article.

Votre commission a adopté l'article 7 bis sans modification .

Article 7 ter (art. 723-1, 723-7, 729 et 729-3 du code de procédure pénale) - Alignement sur le régime de droit commun des dispositions applicables aux récidivistes relatives aux seuils d'aménagements de peine ordonnés en cours de détention et aux conditions d'accès à la libération conditionnelle

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, tend à supprimer les dispositions restreignant l'accès des récidivistes aux aménagements de peine en cours de détention et à la libération conditionnelle.

- Les aménagements de peine pour les condamnés détenus

Le premier alinéa de l'article 723-1 du code de procédure pénale, issu de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, prévoit que le juge de l'application des peines peut décider d'aménager la peine sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur :

- soit en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas deux ans ;

- soit lorsqu'il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas deux ans.

Les durées de deux ans sont réduites à un an si le condamné est en état de récidive légale.

Le présent article propose que la peine soit aménageable à deux ans de la fin de peine quel que soit le statut, récidiviste ou non, du condamné.

Par ailleurs, l'article 723-7 du même code, dans sa rédaction issue de la même loi pénitentiaire, prévoit que le juge de l'application des peines peut décider que la peine s'exécutera sous le régime du placement sous surveillance électronique (PSE) dans les mêmes conditions de durée de condamnation prononcée ou restant à subir que pour la semi-liberté et le placement à l'extérieur (2 ans). Il prévoit que cette durée est réduite à un an pour les condamnés récidivistes.

Le présent article propose également de supprimer ce régime plus sévère pour les récidivistes .

À l'appui de ces modifications, le rapporteur de l'Assemblée nationale fait valoir que « l'application d'un régime plus sévère à l'encontre des récidivistes ne repose pas sur une analyse pertinente de l'efficacité des modalités d'exécution de la peine, ni sur une bonne compréhension du phénomène de la récidive ».

Tout en partageant pour une part cette analyse, votre rapporteur estime que le système actuel, issu de la loi pénitentiaire comme celui des aménagements de peine ab initio , que votre rapporteur propose de conserver, donne satisfaction.

En outre, dès lors que votre commission entend conserver le dispositif actuel ab initio (soit un double seuil), il est cohérent de maintenir cette distinction pour les aménagements accordés aux condamnés détenus (voir supra - commentaire de l'article 7).

Votre commission a donc adopté un amendement de votre rapporteur pour revenir au double seuil prévu par la loi pénitentiaire.

- La libération conditionnelle

Actuellement, l'article 729 du code de procédure pénale prévoit que la libération conditionnelle ^{79 ( * )} peut être accordée dès la mi-peine. Toutefois, les personnes condamnées en état de récidive légale ne peuvent bénéficier d'une mesure de libération qu'aux deux tiers de leur peine, spécificité que le présent article propose de supprimer . En revanche, il ne modifierait pas les dispositions plus sévères à l'encontre des récidivistes relatives au temps d'épreuve maximal : il resterait de 20 ans pour les récidivistes et de seulement 15 ans pour les non-récidivistes (respectivement 22 ans et 18 ans pour les condamnés à la réclusion à perpétuité), qui correspond à la période pendant laquelle la libération conditionnelle ne peut pas être accordée.

Outre les arguments précédemment avancés, il s'agit également, de manière pertinente, de mettre en cohérence ces dispositions avec celles résultant des articles 16 et 17 du présent projet de loi qui instaurent un examen automatique de la situation des condamnés au deux-tiers de leur peine quelle que soit leur situation au regard de la récidive : la libération conditionnelle classique « sur projet d'insertion », qui pourrait dès lors intervenir à mi-peine dans tous les cas, se distinguerait ainsi plus nettement de la libération conditionnelle à conditions d'octroi simplifiées des articles 16 et 17.

Enfin, le présent article étend aux récidivistes le bénéfice des dispositions du premier alinéa de l'article 729-3, selon lequel la libération conditionnelle peut être accordée à tout condamné à une peine privative de liberté inférieure ou égale à quatre ans ou dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à quatre ans lorsque ce condamné exerce l'autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans ayant chez ce parent sa résidence habituelle.

Votre commission ne peut qu'à approuver cette modification susceptible de favoriser la reconstitution d'une vie familiale.

Votre commission a adopté l'article 7 ter ainsi modifié .

Article 7 quater (art. 723-17 [nouveau] du code de procédure pénale) - Convocation devant le juge de l'application des peines avant la mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme aménageables non exécutées dans un délai de trois ans

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, insère, au sein du code de procédure pénale, un nouvel article 723-17-1 , qui subordonne la mise à exécution par le parquet des courtes peines de prison ferme (il s'agit des peines inférieures à deux ans dont l'article 723-15 prévoit qu'elles sont aménageables), non exécutées dans un délai de trois ans, à un examen préalable du dossier par le juge de l'application des peines, afin que celui-ci détermine les modalités d'exécution de ces peines les mieux adaptées à la personnalité ainsi qu'à la situation matérielle, familiale et sociale du condamné.

Il s'agit, par ce dispositif, d'éviter autant que possible que des courtes peines, fortement déssocialisantes, soient mises en oeuvre plusieurs années après la condamnation alors même qu'elles n'ont plus de sens pour le condamné ni pour la société. Bien entendu, l'incarcération pourra toujours être décidée si, par exemple, la non-exécution de la peine résulte de la fuite du condamné.

A l'initiative du Gouvernement, votre commission a adopté un amendement précisant que la règle posée par le présent article ne concerne, comme le prévoit l'article 723-15, que les personnes qui ne sont pas déjà incarcérées ou celles qui exécutent une peine aménagée. Cet amendement précise également que ces dispositions peuvent être écartées dans les cas prévus par l'article 723-16 (notamment en cas de risque de fuite ou de danger pour les biens et les personnes). Le texte adopté par l'Assemblée ne réservait en effet les dispositions de l'article 723-16 qu'en ce qui concerne le caractère suspensif de la convocation, ce qui aurait obligé à adresser une convocation à une personne dont il existe des raisons de penser qu'elle va alors prendre la fuite.

Votre commission a adopté l'article 7 quater ainsi modifié .

Article 7 quinquies A (nouveau) (art. 122-1 du code pénal ; art. 362, 706-136-1 [nouveau], 706-137, 706-139, 721 et 721-1 du code de procédure pénale) - Atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits

Le présent article propose d'introduire dans le projet de loi le dispositif de la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits, que le Sénat avait adoptée à l'unanimité le 25 janvier 2011 ^{80 ( * )} .

Faisant suite aux travaux de la mission d'information, commune à votre commission des lois et à la commission des affaires sociales, sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions, composée de Mme Christiane Demontès, de MM. Jean-René Lecerf et Gilbert Barbier et de votre rapporteur ^{81 ( * )} , cette proposition de loi reconnaît de manière explicite l'altération du discernement comme facteur d'atténuation de la peine , conformément à l'article 122-1 du code pénal, tout en renforçant les garanties concernant l'obligation de soins pendant et après la détention.

Visant ainsi à mieux individualiser la réponse judiciaire à la situation particulière des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions, son introduction dans le présent projet de loi est pleinement justifiée.

Votre commission a adopté l'article 7 quinquies A ainsi rédigé .

CHAPITRE II BIS - DISPOSITIONS RELATIVES À LA JUSTICE RESTAURATIVE

Article 7 quinquies (art. 10-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Possibilité de recourir à des mesures de justice restaurative à tout stade de la procédure pénale

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par les députés en séance publique, vise à introduire dans le code de procédure pénale la possibilité de recourir à des mesures de justice restaurative à tout stade de la procédure pénale.

La justice « restaurative » ou justice « réparatrice » est une doctrine d'action pénale tendant à favoriser, lorsque les circonstances le permettent, des rencontres entre auteurs d'infractions et victimes, sous la responsabilité de médiateurs et en présence de représentants de la société civile.

Apparue dans les années 1970 aux États-Unis, sous l'impulsion de Howard Zehr, professeur de criminologie, la justice restaurative poursuit pour l'essentiel trois objectifs: tendre à la réparation du préjudice subi par la victime ; favoriser la réinsertion du condamné ; rétablir la paix sociale.

Le but de cette démarche est tout d'abord de donner à l'auteur des faits l'occasion de comprendre ses actes et d'en assumer le poids. Elle peut également permettre d'éviter sa désocialisation. Une étude menée en 2003 au Canada a montré qu'elle se traduisait par une diminution significative du risque de récidive.

Par ailleurs, les mesures de justice restaurative accordent à la victime une part active dans le processus judiciaire et participent à sa reconstruction, avec le soutien des travailleurs sociaux.

En théorie, la justice restaurative peut se traduire par diverses mesures, parmi lesquelles figurent la médiation victime - auteur, la « conférence de groupe familial », le « cercle de détermination de la peine » (ou « cercle de sentence »). D'autres mesures s'en rapprochent, comme les commissions vérité - réconciliation ou les cercles de soutien et de responsabilité.

Deux conditions doivent être remplies préalablement à leur mise en oeuvre : d'une part, l'ensemble du processus doit être maîtrisé par un professionnel d'un bout à l'autre ; d'autre part, toute mesure doit faire l'objet d'une préparation approfondie, destinée à vérifier notamment la capacité de la victime et de l'auteur des faits à s'investir dans la démarche. De ce point de vue, la justice restaurative n'est pas adaptée à toutes les infractions ou à toutes les personnes - auteurs des faits ou victimes - confrontées au système judiciaire.

Explorée dans une dizaine de pays, notamment au Canada et en Belgique, cette démarche est encore largement inconnue en France, où elle se heurte aux réticences d'un certain nombre d'acteurs du système judicaire, notamment de l'administration pénitentiaire. En l'état de notre droit, elle se limite, pour les majeurs, aux mesures de médiation pénale (qui ne peuvent être mises en oeuvre qu'au stade des alternatives aux poursuites) et, pour les mineurs, de réparation pénale .

La question de la justice restaurative a fait irruption dans le débat public français en 2010 avec la médiatisation qu'a reçue la correspondance échangée entre les parents d'un jeune homme assassiné en raison de son homosexualité et l'un des agresseurs de leur fils.

Puis, une expérience tendant à organiser une série de rencontres entre des victimes et des auteurs de délits, impliqués dans des affaires différentes, a été menée au printemps 2010 à la maison centrale de Poissy.

En mars 2011, l'École nationale d'administration pénitentiaire a organisé la première journée d'études consacrée à la justice restaurative.

Lors des XXVII ^èmes assises de l'Institut d'aide aux victimes (INAVEM), en juin 2012, la garde des sceaux, Mme Christiane Taubira, a annoncé son intention de développer en France les expériences de justice restaurative.

Dans ce cadre, une nouvelle expérience de rencontres « détenus - victimes » a été conduite en début d'année 2014.

Ces expériences disposent désormais d'un cadre législatif européen , avec la directive 2012/29/UE du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité, qui devra être transposée par les Etats membres au plus tard le 16 novembre 2015.

Aux termes de son considérant n°46, celle-ci considère que « les services de justice réparatrice, tels que la médiation entre la victime et l'auteur de l'infraction, la conférence en groupe familial et les cercles de détermination de la peine, peuvent être très profitables à la victime mais nécessitent la mise en place de garanties pour éviter qu'elle ne subisse une victimisation secondaire et répétée, des intimidations et des représailles. Par conséquent, ces services devraient accorder la priorité aux intérêts et aux besoins de la victime, à l'indemnisation du préjudice qu'elle a subi et à la prévention de tout nouveau dommage. Des éléments tels que la nature et la gravité de l'infraction, le niveau du traumatisme occasionné, la violation répétée de l'intégrité physique, sexuelle ou psychologique de la victime, les déséquilibres dans les rapports de force, l'âge, la maturité ou la capacité intellectuelle de la victime, qui pourraient limiter ou réduire son aptitude à décider en connaissance de cause ou compromettre une issue positive pour elle, devraient être pris en considération lorsqu'il s'agit de renvoyer une affaire aux services de justice réparatrice et durant ce processus de justice réparatrice. Les processus de justice réparatrice devraient, en principe, être confidentiels, sauf accord contraire entre les parties ou lorsque le droit national en décide autrement en raison d'un intérêt général supérieur. Certains éléments, tels que l'expression de menaces ou toute autre forme de violence commise durant le processus, peuvent être considérés comme exigeant d'être divulgués dans l'intérêt général ».

Sur ce fondement, l'article 12 de la directive dispose :

« 1. Les États membres prennent des mesures garantissant la protection de la victime contre une victimisation secondaire et répétée, des intimidations et des représailles, applicables en cas de recours à tout service de justice réparatrice. Ces mesures garantissent l'accès de la victime qui choisit de participer au processus de justice réparatrice à des services de justice réparatrice sûrs et compétents aux conditions suivantes :

« a) les services de justice réparatrice ne sont utilisés que dans l'intérêt de la victime, sous réserve de considérations relatives à la sécurité, et fonctionnent sur la base du consentement libre et éclairé de celle-ci, qui est révocable à tout moment ;

« b) avant d'accepter de participer au processus de justice réparatrice, la victime reçoit des informations complètes et impartiales au sujet de ce processus et des résultats possibles, ainsi que des renseignements sur les modalités de contrôle de la mise en oeuvre d'un éventuel accord ;

« c) l'auteur de l'infraction a reconnu les faits essentiels de l'affaire ;

« d) tout accord est conclu librement et peut être pris en considération dans le cadre d'une procédure pénale ultérieure ;

« e) les débats non publics intervenant dans le cadre de processus de justice réparatrice sont confidentiels et leur teneur n'est pas divulguée ultérieurement, sauf avec l'accord des parties ou si le droit national l'exige en raison d'un intérêt public supérieur.

« 2. Les États membres facilitent, le cas échéant, le renvoi des affaires aux services de justice réparatrice, notamment en établissant des procédures ou des directives relatives aux conditions d'un tel renvoi ».

Afin de donner un cadre législatif aux expériences mises en oeuvre en France, le présent article propose d'insérer un nouvel article 10-1 dans le code de procédure pénale ^{82 ( * )} aux termes duquel les victimes et l'auteur d'une infraction, sous réserve que les faits aient été reconnus, pourraient se voir proposer une mesure de justice restaurative à l'occasion de toute procédure pénale et à tous les stades de la procédure , y compris lors de l'exécution de la peine.

Conformément à la définition proposée par l'article 2 de la directive précitée, la justice restaurative serait définie comme « toute mesure permettant à une victime ainsi qu'à l'auteur d'une infraction de participer activement à la résolution des difficultés résultant de l'infraction, et notamment à la réparation des préjudices de toute nature résultant de sa commission ».

Cette mesure ne pourrait intervenir qu'après que la victime et l'auteur de l'infraction ont reçu une information complète à son sujet et ont consenti expressément à y participer.

En tout état de cause, elle ne pourrait être mise en oeuvre que par un tiers indépendant formé à cet effet , sous le contrôle de l'autorité judicaire ou, à la demande de celle-ci, de l'administration pénitentiaire .

Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement adopté par les députés, cette définition est suffisamment large pour permettre d'englober à la fois les expérimentations hétérogènes qui existent actuellement en la matière ainsi que les futures pratiques qui pourront se développer à l'avenir, sous l'impulsion du droit européen, et qui pourront, si nécessaire, être ensuite encadrées par décret.

La justice restaurative constituera ainsi une nouvelle forme de réponse de l'autorité judiciaire, complétant, au cours d'une procédure pénale, la mise en oeuvre de l'action publique tendant au prononcé d'une peine ainsi que la mise en oeuvre de l'action civile tendant à la réparation du préjudice. En aucun cas elle ne constituera une modalité ou une condition de leur mise en oeuvre : de ce point de vue, comme l'a indiqué Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, devant les députés, « pour que la justice restaurative conserve son essence et sa destination, à savoir qu'elle aide la victime qui y consent à se réparer et qu'elle permette à l'auteur de l'infraction de bien prendre la mesure du préjudice qu'il a infligé à la victime, il importe que l'acte soit vraiment volontaire et gratuit au sens le plus noble du terme : qu'on n'en attende pas une rétribution, qu'il n'y ait pas de dispense de peine, ou d'avantages retirés de la participation à cet exercice » ^{83 ( * )} .

Au vu des expériences intéressantes conduites dans d'autres pays, notamment au Canada, votre commission approuve pleinement ces dispositions qui, en parallèle de la poursuite du processus judiciaire « classique », offriront aux victimes et aux auteurs d'infractions qui y consentent un moyen de restauration durable d'un équilibre social remis en cause par l'infraction.

Votre commission a adopté l'article 7 quinquies sans modification .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS INSTITUANT LA CONTRAINTE PÉNALE

Article 8 (art. 131-3, 131-4-1 [nouveau], 131-9, 131-36-2, 132-45 du code pénal ; art. 720-1, 720-1-1, 723-4, 723-10, 723-20 et 723-25 du code de procédure pénale) - Conditions du prononcé et contenu de la peine de contrainte pénale

Le présent article propose de créer une nouvelle peine, intitulée « contrainte pénale », qui, encourue pour certains délits, serait exécutée en milieu ouvert.

- Une préconisation de la conférence de consensus

La création d'une peine de probation, que le Gouvernement a choisi de nommer peine de « contrainte pénale » afin d'insister sur son caractère punitif, résulte directement des travaux de la conférence de consensus, eux-mêmes inspirés par les travaux du comité des ministres du Conseil de l'Europe.

Ce dernier a en effet adopté, le 20 janvier 2010, un ensemble de « règles européennes relatives à la probation » tendant à promouvoir l'exécution de sanctions pénales dans le milieu ouvert afin de responsabiliser les auteurs d'infractions et de contribuer à la sécurité publique en réduisant le risque de récidive. La probation y est ainsi définie comme « une série d'activités et d'interventions, qui impliquent suivi, conseil et assistance dans le but de réintégrer socialement l'auteur d'infraction dans la société et de contribuer à la sécurité collective ».

Alors que notre système pénal demeure largement structuré par la peine de prison, la promotion de la probation part du constat de la nocivité des courtes peines d'emprisonnement en termes de prévention de la récidive et de leur caractère particulièrement désocialisant (98 % des personnes condamnées à une peine de moins de six mois et 84 % des personnes condamnées à une peine de six mois à un an faisant à l'heure actuelle l'objet d'une « sortie sèche », sans accompagnement destiné à préparer leur réinsertion ^{84 ( * )} ).

Elle s'appuie également sur des expériences de pays étrangers, notamment du Canada (procédure de l'« ordonnance d'emprisonnement avec sursis ») et du Royaume-Uni (« Community sentence »).

Dressant le constat du caractère profus et peu lisible des différentes peines alternatives susceptibles d'être prononcées en droit français en lieu et place d'une peine d'emprisonnement, le jury de la conférence de consensus a proposé de réunir au sein d'une peine nouvelle, intitulée « peine de probation », l'ensemble des peines et mesures non privatives de liberté prévues à l'heure actuelle par le code pénal : « clairement distincte de l'emprisonnement, [cette] nouvelle peine [devrait] être conçue, non comme une peine alternative à la prison ou une peine de substitution, mais comme une peine à part entière, susceptible d'agir sur la récidive en favorisant l'insertion de la personne condamnée. Son caractère contraignant [devrait] être clair aux yeux de la société, raison pour laquelle le jury a retenu la qualification de peine de probation » ^{85 ( * )} .

La création d'une peine de probation a également été préconisée par M. Dominique Raimbourg dans son rapport d'information intitulé « Penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la surpopulation carcérale », présenté conjointement, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, avec M. Sébastien Huygue, en janvier 2013 ^{86 ( * )} .

- Ce que prévoit l'article 8 du projet de loi

Le présent article tend à inscrire dans le code pénal l'existence d'une nouvelle peine de probation, intitulée « contrainte pénale », applicable en matière délictuelle (elle ne concernerait donc ni les crimes, ni les contraventions).

A cette fin, au terme des travaux de l'Assemblée nationale, le 1° du I du présent article propose de compléter l'article 131-3 du code pénal pour mentionner la peine de contrainte pénale en second rang, après l'emprisonnement et avant l'amende, dans la liste des peines correctionnelles encourues par les personnes physiques.

* définition de la contrainte pénale

Le 2° du I du présent article insère dans le code pénal un nouvel article 131-4 qui définit cette nouvelle peine.

Cette dernière pourrait ainsi être prononcée « lorsque la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale de l'auteur d'un délit puni d'une peine d'emprisonnement et les faits de l'espèce justifient un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu ».

Elle emporterait, pour le condamné, l'obligation de se soumettre, sous le contrôle du juge de l'application des peines , pendant une durée comprise entre six mois et cinq ans - il appartiendrait à la juridiction de jugement de fixer précisément cette durée - à des mesures de contrôle et d'assistance ainsi qu'à des obligations et interdictions particulières destinées à prévenir la récidive en favorisant son insertion ou sa réinsertion au sein de la société.

Contrairement à la peine d'emprisonnement assortie du sursis avec mise à l'épreuve (SME), qui suppose un simple contrôle du respect par le condamné de ses obligations, la contrainte pénale serait conçue comme un mode de suivi renforcé, susceptible d'évoluer avec la personne.

Au besoin, comme l'ont indiqué à votre rapporteur les représentants du ministère de la justice, cet accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu se traduirait par des convocations fréquentes par le SPIP, des vérifications sur place, par l'inscription de la personne dans des programmes de prévention de la récidive, etc.

* contenu de la contrainte pénale

La contrainte pénale comporterait trois volets :

1. d'une part, la personne condamnée serait obligatoirement , et dès le prononcé de la décision de condamnation et pendant toute la durée d'exécution de sa peine, astreinte aux mesures de contrôle prévues à l'article 132-44 du code pénal, à savoir : 1°) répondre aux convocations du juge de l'application des peines (JAP) ou du travailleur social désigné ; 2°) recevoir les visites du travailleur social et lui communiquer les renseignements ou documents de nature à permettre le contrôle de ses moyens d'existence et de l'exécution de ses obligations ; 3°) prévenir le travailleur social de ses changements d'emploi ; 4°) prévenir le travailleur social de ses changements de résidence ou de tout déplacement dont la durée excéderait quinze jours et rendre compte de son retour ; et 5°) obtenir l'autorisation préalable du JAP pour tout changement d'emploi ou de résidence, lorsque ce changement est de nature à mettre obstacle à l'exécution de ses obligations, et informer préalablement le JAP de tout déplacement à l'étranger (voir supra les modifications introduites par l'article 6 bis du projet de loi) ;

2. d'autre part, et au terme de l'examen du présent projet de loi par l'Assemblée nationale, la personne condamnée à une contrainte pénale pourrait être soumise à une ou plusieurs des obligations ou interdictions particulières suivantes :

- obligations et interdictions prévues en matière de sursis avec mise à l'épreuve (voir infra ) ;

- obligation d'effectuer un travail d'intérêt général (TIG) ;

- injonction de soins , si la personne a été condamnée pour un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru et qu'une expertise médicale a conclu qu'elle était susceptible de faire l'objet d'un traitement ;

3. enfin, le condamné à une peine de contrainte pénale pourrait, en outre, bénéficier de mesures d'aide à caractère social ou d'aides matérielles mises en oeuvre par le SPIP avec la participation d'organismes publics ou privés.

* champ de la contrainte pénale

La question du champ de la contrainte pénale a donné lieu à des débats nourris à l'Assemblée nationale.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi limitait la possibilité de prononcer la peine de contrainte pénale aux seuls délits punis d'une peine d'emprisonnement n'excédant pas cinq ans .

L'étude d'impact annexée au projet de loi, qui insiste pourtant sur le fait que la contrainte pénale « a vocation à s'appliquer en priorité aux personnes présentant des difficultés personnelles, sociales et de santé lourdes justifiant un suivi intense ; de même qu'aux personnes ancrées dans certaines formes de délinquance, en état de réitération et en état de récidive » ^{87 ( * )} , n'explicite pas clairement les raisons qui ont conduit le Gouvernement à retenir ce seuil d'infractions punies de cinq ans d'emprisonnement au plus, si ce n'est par la volonté de procéder par étapes - une évaluation réalisée trois ans après l'entrée en vigueur du présent projet de loi permettant d'envisager l'opportunité d'élargir ultérieurement le champ d'application de cette nouvelle peine ^{88 ( * )} .

Toutefois, lors de l'examen du projet de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale, les députés ont souhaité que le champ de la contrainte pénale soit étendu à l'ensemble des délits , quelle que soit la peine encourue.

Comme le relève le rapport de M. Dominique Raimbourg, « ce seuil de cinq ans d'emprisonnement peut, par le jeu des circonstances aggravantes, être atteint très rapidement : par exemple, un vol commis par deux personnes dans une gare est puni de sept ans d'emprisonnement. Surtout [...], cette limitation [constitue] un paradoxe dans la hiérarchie des peines : la contrainte pénale ayant vocation à être un suivi renforcé par rapport à celui prévu dans le cadre du SME - lequel peut être prononcé pour tout délit, quelle que soit la peine encourue, et même en matière criminelle -, il ne serait pas logique que la contrainte pénale ait un champ d'application plus restreint que le SME [...]. On peut, du reste, observer que les différentes peines alternatives à l'emprisonnement prévues par le code pénal peuvent être prononcées pour tout délit, sans limitation du quantum de peine d'emprisonnement encouru » ^{89 ( * )} .

Le Gouvernement s'est opposé à une telle extension.

Lors des discussions en séance publique, les députés sont parvenus à une solution de compromis , conforme au souhait du Gouvernement d'avancer par étapes dans la mise en oeuvre de cette nouvelle peine :

- dans un premier temps, six mois après l'entrée en vigueur du présent projet de loi (voir infra - commentaire de l'article 20 du projet de loi), la contrainte pénale pourrait être prononcée pour des infractions punies de cinq ans d'emprisonnement maximum ;

- elle ne serait applicable à l'ensemble des délits qu'à compter du 1 ^er janvier 2017 (III du présent article) .

Aux termes du 3° du I du présent article , la peine de contrainte pénale ne pourrait pas être prononcée de façon cumulative avec une peine d'emprisonnement .

* conditions du prononcé de la contrainte pénale

Le prononcé de la peine de contrainte pénale donnerait une place centrale au juge de l'application des peines (JAP) .

Il se déroulerait en effet en deux temps :

- dans un premier temps, la juridiction de jugement fixerait la durée de la contrainte pénale et pourrait en outre, à titre provisoire , imposer à l'intéressé certaines obligations et interdictions prévues en matière de sursis avec mise à l'épreuve, à l'exception de l'obligation d'exercer une activité professionnelle ou de suivre un enseignement (1° de l'article 132-45 du code pénal), de l'obligation de soins (3°), d'accomplir un stage de sensibilisation à la sécurité routière (15°), de s'abstenir de diffuser une oeuvre ou un ouvrage en lien avec l'infraction commise (16°) ou d'accomplir un stage de citoyenneté (18°).

La juridiction de jugement pourrait également prononcer une injonction de soins , si les conditions de cette mesure sont remplies.

Elle pourrait, enfin, prolonger l'exécution de tout ou partie des obligations et interdictions auxquelles était astreinte la personne dans le cadre de son contrôle judiciaire .

Au cours de l'audience, il reviendrait au président de la juridiction de jugement de notifier à la personne condamnée, si elle est présente, les obligations et interdictions qui lui incombent ainsi que les conséquences qui résulteraient de leur violation ;

- dans un second temps, le condamné à une peine de contrainte pénale ferait l'objet d'une évaluation de sa personnalité et de sa situation matérielle, familiale et sociale par le service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) : sur cette base, il appartiendrait au juge de l'application des peines de fixer l'ensemble des obligations et interdictions auxquelles la personne devrait être astreinte (sans les limitations prévues ci-dessus) ainsi que les mesures d'aide dont elle pourrait bénéficier.

Ces obligations et interdictions pourraient être modifiées au cours de l'exécution de la contrainte pénale au regard de l'évolution du condamné.

La condamnation à la contrainte pénale serait exécutoire par provision , ce qui signifie qu'elle pourrait être mise à exécution immédiatement, sans attendre l'expiration du délai d'appel ou que la cour d'appel, si elle est saisie, n'ait statué.

- La contrainte pénale : nouvelle peine alternative ou révolution culturelle ?

Ainsi définie, la nouvelle peine de contrainte pénale présente de nombreuses similitudes avec plusieurs dispositifs existants , en particulier avec le sursis avec mise à l'épreuve (SME), d'une part, et le régime des peines alternatives, d'autre part.

• Le sursis avec mise à l'épreuve (SME) permet à la juridiction de jugement qui prononce un emprisonnement d'ordonner qu'il sera sursis à son exécution, la personne condamnée étant alors placée sous le régime de la mise à l'épreuve.

Au cours du délai d'épreuve, le condamné doit satisfaire à des mesures de contrôle prévues à l'article 132-44 du code pénal et à celles des obligations particulières prévues par l'article 132-45 du même code qui lui sont spécialement imposées (voir encadré).

Mesures de contrôle et obligations susceptibles d'être imposées
dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve (SME)

Article 132-44 du code pénal :

« Les mesures de contrôle auxquelles le condamné doit se soumettre sont les suivantes :

« 1° Répondre aux convocations du juge de l'application des peines ou du travailleur social désigné ;

« 2° Recevoir les visites du travailleur social et lui communiquer les renseignements ou documents de nature à permettre le contrôle de ses moyens d'existence et de l'exécution de ses obligations ;

« 3° Prévenir le travailleur social de ses changements d'emploi ;

« 4° Prévenir le travailleur social de ses changements de résidence ou de tout déplacement dont la durée excéderait quinze jours et rendre compte de son retour ;

« 5° Obtenir l'autorisation préalable du juge de l'application des peines pour tout déplacement à l'étranger et, lorsqu'il est de nature à mettre obstacle à l'exécution de ses obligations, pour tout changement d'emploi ou de résidence ».

Article 132-45 du code pénal :

« La juridiction de condamnation ou le juge de l'application des peines peut imposer spécialement au condamné l'observation de l'une ou de plusieurs des obligations suivantes :

« 1° Exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle ;

« 2° Etablir sa résidence en un lieu déterminé ;

« 3° Se soumettre à des mesures d'examen médical, de traitement ou de soins, même sous le régime de l'hospitalisation. Ces mesures peuvent consister en l'injonction thérapeutique prévue par les articles L. 3413-1 à L. 3413-4 du code de la santé publique, lorsqu'il apparaît que le condamné fait usage de stupéfiants ou fait une consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques. Une copie de la décision ordonnant ces mesures est adressée par le juge de l'application des peines au médecin ou au psychologue qui doit suivre la personne condamnée. Les rapports des expertises réalisées pendant la procédure sont adressés au médecin ou au psychologue, à leur demande ou à l'initiative du juge de l'application des peines. Celui-ci peut également leur adresser toute autre pièce utile du dossier ;

« 4° Justifier qu'il contribue aux charges familiales ou acquitte régulièrement les pensions alimentaires dont il est débiteur ;

« 5° Réparer en tout ou partie, en fonction de ses facultés contributives, les dommages causés par l'infraction, même en l'absence de décision sur l'action civile ;

« 6° Justifier qu'il acquitte en fonction de ses facultés contributives les sommes dues au Trésor public à la suite de la condamnation ;

« 7° S'abstenir de conduire certains véhicules déterminés par les catégories de permis prévues par le code de la route ;

« 8° Ne pas se livrer à l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ou ne pas exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs ;

« 9° S'abstenir de paraître en tout lieu, toute catégorie de lieux ou toute zone spécialement désignés ;

« 10° Ne pas engager de paris, notamment dans les organismes de paris mutuels ;

« 11° Ne pas fréquenter les débits de boissons ;

« 12° Ne pas fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l'infraction ;

« 13° S'abstenir d'entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou certaines catégories de personnes, et notamment des mineurs, à l'exception, le cas échéant, de ceux désignés par la juridiction ;

« 14° Ne pas détenir ou porter une arme ;

« 15° En cas d'infraction commise à l'occasion de la conduite d'un véhicule terrestre à moteur, accomplir, à ses frais, un stage de sensibilisation à la sécurité routière ;

« 16° S'abstenir de diffuser tout ouvrage ou oeuvre audiovisuelle dont il serait l'auteur ou le co-auteur et qui porterait, en tout ou partie, sur l'infraction commise et s'abstenir de toute intervention publique relative à cette infraction ; les dispositions du présent alinéa ne sont applicables qu'en cas de condamnation pour crimes ou délits d'atteintes volontaires à la vie, d'agressions sexuelles ou d'atteintes sexuelles ;

« 17° Remettre ses enfants entre les mains de ceux auxquels la garde a été confiée par décision de justice ;

« 18° Accomplir un stage de citoyenneté ;

« 19° En cas d'infraction commise soit contre son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre ses enfants ou ceux de son conjoint, concubin ou partenaire, résider hors du domicile ou de la résidence du couple et, le cas échéant, s'abstenir de paraître dans ce domicile ou cette résidence ou aux abords immédiats de celui-ci, ainsi que, si nécessaire, faire l'objet d'une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique ; les dispositions du présent 19° sont également applicables lorsque l'infraction est commise par l'ancien conjoint ou concubin de la victime, ou par la personne ayant été liée à elle par un pacte civil de solidarité, le domicile concerné étant alors celui de la victime ».

Ce dispositif, susceptible d'être prononcé pour tout crime ou tout délit de droit commun, est applicable aux condamnations à l'emprisonnement n'excédant pas cinq ans (dix ans si la personne est en état de récidive légale), le délai d'épreuve étant alors obligatoirement compris entre un an et trois ans (cinq ans si la personne est en état de récidive légale, sept ans si elle est en état de nouvelle récidive légale).

L'article 132-42 du code pénal autorise également le prononcé de peines dites « mixtes » , composées pour partie d'un temps d'emprisonnement ferme et pour partie d'un temps de mise à l'épreuve, cette partie ne pouvant alors excéder cinq ans .

Le sursis avec mise à l'épreuve peut être révoqué en cours d'exécution , si le condamné ne respecte pas les obligations qui lui ont été imposées ou s'il commet, au cours du délai d'épreuve, un crime ou un délit suivi d'une condamnation à une peine d'emprisonnement sans sursis.

Proche dans son principe et ses modalités du SME, le « sursis-TIG » permet quant à lui à la juridiction de jugement de soumettre le condamné, pendant le délai d'épreuve, à l'exécution d'un travail d'intérêt général (TIG) (articles 132-54 et suivants du code pénal).

• Les articles 131-5-1 du code pénal et suivants autorisent par ailleurs la juridiction de jugement, en matière délictuelle, à prononcer un certain nombre de peines alternatives à la place de l'emprisonnement : peines privatives ou restrictives de liberté définies à l'article 131-6 du code pénal, stage de citoyenneté, peine de travail d'intérêt général, peine de sanction-réparation (voir encadré).

Régime des peines alternatives

Article 131-5-1 du code pénal :

« Lorsqu'un délit est puni d'une peine d'emprisonnement, la juridiction peut, à la place de l'emprisonnement , prescrire que le condamné devra accomplir un stage de citoyenneté , dont les modalités, la durée et le contenu sont fixés par décret en Conseil d'Etat, et qui a pour objet de lui rappeler les valeurs républicaines de tolérance et de respect de la dignité humaine sur lesquelles est fondée la société. La juridiction précise si ce stage, dont le coût ne peut excéder celui des amendes contraventionnelles de la troisième classe, doit être effectué aux frais du condamné.

« Cette peine ne peut être prononcée contre le prévenu qui la refuse ou n'est pas présent à l'audience ».

Article 131-6 du code pénal :

« Lorsqu'un délit est puni d'une peine d'emprisonnement, la juridiction peut prononcer, à la place de l'emprisonnement , une ou plusieurs des peines privatives ou restrictives de liberté suivantes :

« 1° La suspension, pour une durée de cinq ans au plus, du permis de conduire, cette suspension pouvant être limitée, selon des modalités déterminées par décret en conseil d'Etat, à la conduite en dehors de l'activité professionnelle ; cette limitation n'est toutefois pas possible en cas de délit pour lequel la suspension du permis de conduire, encourue à titre de peine complémentaire, ne peut pas être limitée à la conduite en dehors de l'activité professionnelle ;

« 2° L'interdiction de conduire certains véhicules pendant une durée de cinq ans au plus ;

« 3° L'annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d'un nouveau permis pendant cinq ans au plus ;

« 4° La confiscation d'un ou de plusieurs véhicules appartenant au condamné ;

« 5° L'immobilisation, pour une durée d'un an au plus, d'un ou de plusieurs véhicules appartenant au condamné, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d'Etat ;

« 6° L'interdiction de détenir ou de porter, pour une durée de cinq ans au plus, une arme soumise à autorisation ;

« 7° La confiscation d'une ou de plusieurs armes dont le condamné est propriétaire ou dont il a la libre disposition ;

« 8° Le retrait du permis de chasser avec interdiction de solliciter la délivrance d'un nouveau permis pendant cinq ans au plus ;

« 9° L'interdiction pour une durée de cinq ans au plus d'émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés et d'utiliser des cartes de paiement ;

« 10° La confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit. Toutefois, cette confiscation ne peut pas être prononcée en matière de délit de presse ;

« 11° L'interdiction pour une durée de cinq ans au plus d'exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l'infraction. Cette interdiction n'est toutefois pas applicable à l'exercice d'un mandat électif ou de responsabilités syndicales. Elle n'est pas non plus applicable en matière de délit de presse ;

« 12° L'interdiction, pour une durée de trois ans au plus, de paraître dans certains lieux ou catégories de lieux déterminés par la juridiction et dans lesquels l'infraction a été commise ;

« 13° L'interdiction, pour une durée de trois ans au plus, de fréquenter certains condamnés spécialement désignés par la juridiction, notamment les auteurs ou complices de l'infraction ;

« 14° L'interdiction, pour une durée de trois ans au plus, d'entrer en relation avec certaines personnes spécialement désignées par la juridiction, notamment la victime de l'infraction ;

« 15° L'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d'autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale ».

Article 131-8 du code pénal :

« Lorsqu'un délit est puni d'une peine d'emprisonnement, la juridiction peut prescrire, à la place de l'emprisonnement , que le condamné accomplira, pour une durée de vingt à deux cent dix heures, un travail d'intérêt général non rémunéré au profit soit d'une personne morale de droit public, soit d'une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public ou d'une association habilitées à mettre en oeuvre des travaux d'intérêt général.

« La peine de travail d'intérêt général ne peut être prononcée contre le prévenu qui la refuse ou qui n'est pas présent à l'audience. Le président du tribunal, avant le prononcé du jugement, informe le prévenu de son droit de refuser l'accomplissement d'un travail d'intérêt général et reçoit sa réponse ».

Article 131-8-1 du code pénal :

« Lorsqu'un délit est puni d'une peine d'emprisonnement, la juridiction peut prononcer, à la place ou en même temps que la peine d'emprisonnement, la peine de sanction-réparation . Il en est de même lorsqu'un délit est puni à titre de peine principale d'une seule peine d'amende.

« La sanction-réparation consiste dans l'obligation pour le condamné de procéder, dans le délai et selon les modalités fixés par la juridiction, à l'indemnisation du préjudice de la victime.

« Avec l'accord de la victime et du prévenu, la réparation peut être exécutée en nature. Elle peut alors consister dans la remise en état d'un bien endommagé à l'occasion de la commission de l'infraction ; cette remise en état est réalisée par le condamné lui-même ou par un professionnel qu'il choisit et dont il rémunère l'intervention.

« L'exécution de la réparation est constatée par le procureur de la République ou son délégué.

« Lorsqu'elle prononce la peine de sanction-réparation, la juridiction fixe la durée maximum de l'emprisonnement, qui ne peut excéder six mois, ou le montant maximum de l'amende, qui ne peut excéder 15 000 Euros, dont le juge de l'application des peines pourra ordonner la mise à exécution en tout ou partie dans les conditions prévues par l'article 712-6 du code de procédure pénale si le condamné ne respecte pas l'obligation de réparation. Si le délit n'est puni que d'une peine d'amende, la juridiction ne fixe que le montant de l'amende, qui ne peut excéder 15 000 Euros, qui pourra être mis à exécution. Le président de la juridiction en avertit le condamné après le prononcé de la décision ».

• Enfin, l'article 131-36-7 du code pénal permet, en matière correctionnelle, d'ordonner le suivi socio-judiciaire comme peine principale - même si, dans les faits, cette mesure est essentiellement utilisée en complément de l'emprisonnement, pour assurer une surveillance du condamné à sa libération ^{90 ( * )} . Le suivi socio-judiciaire emporte, pour le condamné, l'obligation de se soumettre à des mesures de surveillance et d'assistance destinées à prévenir la récidive ; ces mesures sont les mêmes que celles prévues en matière de sursis avec mise à l'épreuve (voir supra ), auxquelles s'ajoute l'injonction de soins .

Comme l'ont observé une grande partie des personnes entendues par votre rapporteur, le droit en vigueur offre déjà de nombreuses possibilités de suivre en milieu ouvert des personnes condamnées pour un délit puni d'une peine d'emprisonnement .

En particulier, le SME est une peine très utilisée en France. Comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, sur l'ensemble des condamnations prononcées par toutes les juridictions pénales (environ 600 000 condamnations par an), l'emprisonnement avec sursis assorti, au moins partiellement, d'une mise à l'épreuve a été prononcé dans 13 % des cas en 2010. Cette proportion est constante depuis 2008. Ainsi, 78 143 SME ont été prononcés en 2011, dont 28 165 (un tiers) dans le cadre d'une peine « mixte » ^{91 ( * )} . Au 1 ^er janvier 2014, les SPIP étaient ainsi saisis de 141 107 mesures de SME , soit environ les trois quarts des mesures post-sentencielles exécutées en milieu ouvert ^{92 ( * )} .

En revanche, les peines alternatives sont peu prononcées. Elles représentent environ 15 % des peines prononcées à titre principal depuis de nombreuses années. En outre, les deux tiers de ces peines alternatives prononcées sont constituées de jours-amendes, de restrictions au permis de chasser ou de conduire, de confiscations et de l'interdiction du territoire français - qui n'impliquent pas à proprement parler de suivi de la personne.

Environ 15 000 TIG ont été prononcés en 2011 ^{93 ( * )} .

Peines prononcées à titre principal autres que l'amende ou l'emprisonnement en 2011, hors compositions pénales et dispenses de peine

Catégories de peines	Nombre de condamnations à titre principal en 2011
Mesures ou sanctions éducatives	25 457
Jours amendes	23 894
Restrictions au permis de conduire	16 505
TIG	15 658
Stages divers	4 923
Confiscations	734
Interdictions du territoire français	244
Suivis socio-judiciaires	143
Sanctions-réparations	110
Restrictions au permis de chasser	40
Autres	515
Total	88 223

Source : casier judiciaire national ^{94 ( * )}

Ces peines ne comportent pas toutes de dimension socio-éducative poussée. Lorsque c'est le cas (SME, TIG), l'exécution de ces peines se heurte, soit à la surcharge d'activité des SPIP, qui ne sont pas toujours en mesure de s'assurer que le condamné respecte les obligations et interdictions édictées par la juridiction, soit, malgré d'importants efforts réalisés en la matière, à l'insuffisance des postes de TIG disponibles dans les ressorts des juridictions ^{95 ( * )} .

En quoi la contrainte pénale se distingue-t-elle donc des dispositifs existants ?

Si elle s'inspire très directement des mesures susceptibles d'être prononcées dans le cadre d'un SME ou à titre de peine alternative, la nouvelle peine de contrainte pénale entend créer une rupture par rapport aux dispositifs existants en créant les conditions d'un accompagnement socio-éducatif soutenu (convocations plus fréquentes, vérifications sur place, inscription dans des programmes de prévention de la récidive, etc.) , inscrit dans la durée et susceptible d'évoluer en fonction du comportement de l'intéressé .

Elle doit en outre s'appuyer sur une évaluation fine de la personnalité de l'auteur, du contexte social et familial dans lequel il évolue et sur ses fragilités au regard du risque de réitération pour le conduire, en le soumettant à un certain nombre d'obligations dont le respect devra être étroitement contrôlé, vers la réinsertion.

De ce point de vue, sa mise en oeuvre dépendra très largement du respect par le Gouvernement de son engagement de créer 1 000 postes de conseillers d'insertion et de probation sur la période 2013-2015 afin de parvenir à un ratio de 40 mesures par conseiller.

Par maints aspects, cette nouvelle peine se rapproche des mesures et du suivi susceptibles d'être décidés par le juge des enfants à l'égard d'un mineur délinquant (article 8 de l'ordonnance du 2 février 1945).

Ces caractéristiques ont ainsi conduit plusieurs intervenants à voir dans l'instauration de cette nouvelle peine une rupture dans le droit de la peine . Comme l'indiquait M. Antoine Garapon devant votre commission le 14 mai 2014, « le texte crée un nouveau rapport à l'espace, au temps, au sujet, et au lien social . La peine devient ambulatoire. En un siècle qui n'est plus celui de l'enfermement, de l'assignation, des lieux de regroupement comme l'usine, la prison ou l'hôpital, la peine est nomadisée, décentralisée : on contrôle sans interdire de circuler, comme le font le contrôle médicamenteux de la libido ou le bracelet électronique. La sanction cesse d'obéir à la perspective classique d'un temps programmé, pour être sans cesse réévaluée. Elle conçoit différemment le sujet, qui devient tout à la fois le problème et la solution ; c'est dans la personnalité et la trajectoire que l'on trouve la sanction » ^{96 ( * )} .

- La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement la création de cette nouvelle peine, qui lui paraît de nature à permettre d'apporter une réponse intelligente à la personnalité de certains auteurs d'infractions, en créant les conditions d'une sortie durable de la délinquance. Exécutée en milieu ouvert, elle doit permettre de porter un nouveau regard sur la peine, déconnectée de l'emprisonnement, et de mobiliser davantage les pouvoirs publics et la société civile autour des problématiques de réinsertion.

Sur proposition de son rapporteur, elle a adopté deux amendements tendant à modifier, à la marge, le dispositif proposé par le présent article.

Elle a tout d'abord adopté un amendement de son rapporteur tendant à rééquilibrer les prérogatives de la juridiction de jugement par rapport à celles reconnues au JAP dans la définition du contenu de la peine : en effet, il ne lui paraît pas opportun de restreindre la liste des mesures que la juridiction pourrait imposer au condamné et, comme le propose le projet de loi, de mettre à la disposition de cette dernière une palette de mesures moins large que celle dont disposerait le JAP ; en outre, une telle restriction ne paraît pas justifiée, surtout lorsque la juridiction de jugement dispose d'éléments de personnalité suffisants pour statuer en pleine connaissance de cause (notamment parce qu'elle a fait usage de la procédure d'ajournement aux fins d'investigations sur la personnalité créée par l'article 4 du projet de loi).

Elle a donc prévu qu'à ce stade, la juridiction de jugement pourrait imposer à la personne condamnée à la contrainte pénale l'ensemble des mesures prévues à l'article 132-45 du code pénal. Elle a supprimé les dispositions prévoyant que la juridiction de jugement se prononce dans un premier temps « à titre provisoire » , en ouvrant simplement au JAP la possibilité de modifier, supprimer ou compléter les obligations et interdictions fixées par la juridiction de jugement si l'évaluation de la personnalité du condamné le justifie (voir infra - commentaire de l'article 9).

Elle a par ailleurs adopté un amendement de son rapporteur tendant à améliorer la présentation des dispositions proposées par le présent article.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 8 bis (art. 132-70-4 [nouveau] du code pénal) - Possibilité pour le juge de l'application des peines de convertir une peine d'emprisonnement d'une durée maximale d'un an en une peine de contrainte pénale

Le présent article, issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Sergio Coronado, vise à permettre au juge de l'application des peines (JAP) de convertir une peine d'emprisonnement ferme d'une durée maximale d'un an en une peine de contrainte pénale.

En l'état du droit, l'article 132-57 du code pénal prévoit que, lorsqu'une condamnation pour un délit de droit commun comportant une peine d'emprisonnement ferme de six mois au plus a été prononcée, le JAP peut ordonner qu'il sera sursis à l'exécution de cette peine et que le condamné effectuera, à la place, soit une peine de travail d'intérêt général , soit une peine de jours-amende .

S'inspirant de ces dispositions, le présent article propose d'introduire dans le code pénal un nouvel article 132-70-4 , aux termes duquel le JAP, saisi d'une condamnation pour un délit de droit commun comportant une peine d'emprisonnement ferme d'un an au plus, pourrait convertir cette peine d'emprisonnement en une peine de contrainte pénale .

Ces dispositions seraient applicables aux peines d'emprisonnement ayant fait l'objet d'un sursis partiel, assorti ou non d'une mise à l'épreuve, lorsque la partie ferme de la peine est inférieure ou égale à un an : dans ce cas, la partie de la peine avec sursis demeurerait applicable.

Elles seraient également applicables aux peines d'emprisonnement inférieures ou égales à un an résultant de la révocation d'un sursis.

Comme l'a indiqué l'auteur de l'amendement, il s'agirait ici de donner davantage de souplesse au JAP, en lui permettant de transformer une courte de peine de prison ferme en une peine de contrainte pénale, permettant un suivi renforcé en milieu ouvert de l'intéressé.

Toutefois, dans les premiers temps de mise en oeuvre de la nouvelle peine de contrainte pénale, votre commission craint qu'un tel dispositif contribue à brouiller l'identification de cette nouvelle peine, qui serait ici conçue non comme une peine mais comme une modalité d'aménagement de la peine .

En outre, le dispositif proposé permettrait de cumuler la peine de contrainte pénale avec l'exécution, dans un second temps, d'un SME, ce qui risque d'accroître la confusion entre les deux dispositifs , que le Gouvernement entend distinguer clairement dans leurs modalités de mise en oeuvre.

Pour ces raisons, sans être opposée par principe aux objectifs poursuivis par le présent article, votre commission a estimé plus sage de procéder par étapes et de n'élargir éventuellement les possibilités de mise en oeuvre d'une contrainte pénale qu'à l'issue d'un premier bilan.

Sur proposition de son rapporteur, elle a adopté un amendement tendant à supprimer l'article 8 bis .

Votre commission a supprimé l'article 8 bis .

Article 8 ter (nouveau) (art. 131-5-1, 131-6, 131-8, 131-8-1, 131-21, 331-3, 313-5, 321-1, 322-1 et 434-10 du code pénal ; art. L. 3421-1 du code de la santé publique ; art. L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation ; art. L. 233-1, L. 233-2, L. 234-1, L. 234-8, L. 234-16, L. 235-3 et L. 235-1 du code de la route ; art. 62-2, 138 et 395 du code de procédure pénale) - Contrainte pénale encourue à titre de peine principale, à la place de l'emprisonnement, pour certains délits

Le présent article, inséré par votre commission sur proposition de votre rapporteur, vise à compléter les dispositions du projet de loi en faisant de la contrainte pénale une peine encourue à titre principal pour une série de délits.

Le projet de loi crée en effet une nouvelle peine de contrainte pénale, exécutée en milieu ouvert, destinée à permettre un suivi socio-éducatif renforcé du condamné propre à permettre sa réinsertion et à prévenir la réitération.

Toutefois, en en faisant une simple alternative à l'emprisonnement , venant s'ajouter à la liste des peines alternatives que le juge a d'ores et déjà le droit de prononcer à la place de la peine d'emprisonnement, le projet de loi n'atteint pas totalement l'objectif fixé, qui est de déconnecter la peine de probation de l'idée d'emprisonnement. De fait, telle que la conçoit le projet de loi, elle se distingue peu de la mesure de sursis avec mise à l'épreuve (SME).

Enfin, si le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que la contrainte pénale s'appliquera, six mois après l'entrée en vigueur de la loi, à l'ensemble des délits punis de cinq ans d'emprisonnement au plus, puis, à compter du 1 ^er janvier 2017, à l'ensemble des délits, se pose la question des moyens pour mettre en oeuvre ce suivi « individualisé et soutenu », compte tenu de l'état actuel de surcharge des SPIP et du temps de formation des nouveaux personnels recrutés (ainsi les personnes recrutées grâce aux 400 postes ouverts en loi de finances en 2014 ne seront opérationnelles qu'à compter de septembre 2015).

L'ensemble de ces difficultés a convaincu votre commission de la nécessité de procéder par étapes, en proposant de faire de la contrainte pénale une peine autonome, encourue à titre de peine principale pour une série de délits précisément identifiés et pour lesquels, de ce fait, la peine d'emprisonnement ne serait plus encourue.

Il s'agit des délits suivants :

- vol simple , aujourd'hui puni de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende (art. 311-3 du code pénal) et recel de vol simple , aujourd'hui puni de cinq ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende (art. 321-3 du code pénal) - 24 331 condamnations (pour infraction unique) inscrites au casier judiciaire en 2012, dont 11 662 avec emprisonnement (dont 5 544 avec emprisonnement ferme) ;

- filouterie , aujourd'hui punie de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende (art. 313-5 du code pénal) - 662 condamnations en 2012 pour infraction unique, dont 258 avec emprisonnement (dont 155 avec emprisonnement ferme) ;

- destructions, dégradations et détériorations ne présentant pas de danger pour les personnes commises sans circonstance aggravante , aujourd'hui punies de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende (art. 322-1 du code pénal) - 8 026 condamnations en 2012 pour infraction unique, dont 1733 avec emprisonnement (dont 696 avec emprisonnement ferme) ;

- délit de fuite (art. 434-10 du code pénal), sauf si ce délit accompagne un homicide involontaire ou des blessures involontaires - 2 455 condamnations en 2012, dont 473 avec emprisonnement (dont 104 avec emprisonnement ferme) . A l'heure actuelle, ce délit est puni de trois ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende ;

- délit d'usage de stupéfiants commis par un particulier, aujourd'hui puni d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende (art. L. 3421-1 du code de la santé publique) - 31 950 condamnations pour infraction unique en 2012, dont 3 781 avec emprisonnement (dont 1 431 avec emprisonnement ferme) ;

- délit d'occupation des halls d'immeubles , actuellement puni de deux mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende (art. L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation) - 77 condamnations pour infraction unique en 2012, dont 20 avec emprisonnement (dont 8 avec emprisonnement ferme) ;

- délits prévus par le code de la route (à l'exclusion des délits d'homicide involontaire et de blessures involontaires réprimés par le code pénal et des faits commis dans des circonstances exposant autrui à un risque de mort ou de blessures graves), qui sont actuellement punis de peines allant de trois mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende à trois ans d'emprisonnement et 9 000 euros d'amende - 153 626 condamnations pour infraction unique en 2012, dont 33 923 avec emprisonnement (dont 6 364 avec emprisonnement ferme) .

Cette liste, qui prend appui sur celle des infractions susceptibles d'être jugées par ordonnance pénale (article 495 du code de procédure pénale), exclut les délits d'atteintes aux personnes (tout comme les atteintes aux biens commises avec violence) ainsi que les délits commis pour un motif discriminatoire .

Elle représente, d'après les données extraites du casier judiciaire, un « volume » d'environ 220 000 condamnations en 2012, soit près du tiers de l'ensemble des condamnations prononcées par les juridictions pénales (10 % si l'on excepte le contentieux routier), et un peu plus de 50 000 condamnations à un emprisonnement ferme ou avec sursis en 2012 (15 000 si l'on excepte le contentieux routier).

Une telle solution, préconisée par M. Dominique Raimbourg dans son rapport d'information intitulé « penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la surpopulation carcérale », avait été écartée par le Gouvernement qui l'a considérée comme trop réductrice. En outre, la logique de la contrainte pénale, qui implique un suivi renforcé, adapté à la situation et à la personnalité de l'auteur, devrait conduire les magistrats à prononcer cette peine en considération de la personnalité de l'auteur et non nécessairement de la qualification juridique des faits commis.

La voie proposée par le présent article paraît toutefois la seule à même d'identifier clairement la contrainte pénale comme nouvelle peine de référence en matière correctionnelle. En outre, un grand nombre d'auteurs de délits de faible gravité peuvent présenter un besoin de suivi socio-éducatif renforcé : ainsi les plus forts taux de récidive légale concernent-ils les délits de vol et de recel (17 % des condamnés pour ces délits en 2010 étaient en état de récidive légale) et de conduite en état alcoolique (16 %). Une étude réalisée par la direction de l'administration pénitentiaire a également montré que 45 % des réitérants et des récidivistes condamnés pour délit en 2007 l'ont été pour un délit routier, 19 % pour un délit de vol ou de recel.

Afin de réserver la contrainte pénale aux personnes ayant réellement besoin d'un suivi socio-éducatif renforcé, l'amendement propose de permettre à la juridiction, lorsqu'elle estime qu'une contrainte pénale ne se justifie pas, de prononcer, le cas échéant en plus d'une peine d'amende, l'une des peines alternatives prévues en matière correctionnelle (stage de citoyenneté, mesures privatives ou restrictives de droit, TIG, sanction-réparation). La peine de confiscation serait également encourue de plein droit pour ces délits.

Une évaluation réalisée dans quelques années permettra de dresser un bilan de l'application de cette nouvelle peine et, le cas échéant, d'envisager son extension à d'autres délits.

Par ailleurs, le présent article tire les conséquences des modifications proposées sur la procédure pénale.

En effet, la contrainte pénale ne doit pas être conçue comme une peine plus douce que la peine d'emprisonnement mais comme un mode de sanction plus adapté au traitement de certaines formes de délinquance. La suppression, pour les délits identifiés par l'amendement, de la peine d'emprisonnement encourue ne doit pas conduire à diminuer l'efficacité de la réponse judiciaire à ce type de faits.

Pour cette raison, le présent amendement prévoit que la garde à vue sera possible pour les délits punis à titre principal d'une peine de contrainte pénale, pour une durée maximale de 24 heures (en revanche, la prolongation de la mesure jusqu'à 48 heures, aujourd'hui réservée aux crimes et délits punis d'une peine d'emprisonnement d'au moins un an, ne serait plus possible).

Par ailleurs, la comparution immédiate pourrait être mise en oeuvre en cas de flagrant délit.

Si cela est nécessaire, la personne pourrait être placée sous contrôle judiciaire en attendant l'audience de jugement.

En revanche, la détention provisoire serait exclue , dès lors que l'infraction n'est pas sanctionnée par une peine d'emprisonnement.

Conformément aux règles d'entrée en vigueur de la loi pénale plus douce, la suppression, pour ces délits, de la peine d'emprisonnement encourue entrerait en vigueur immédiatement, et de façon rétroactive , pour l'ensemble des personnes poursuivies ou condamnées pour ces délits.

Alors que l'article 20 du projet de loi prévoit que les dispositions de l'article 8, instaurant la contrainte pénale comme peine alternative pour l'ensemble des délits punis d'une peine d'emprisonnement n'excédant pas cinq ans, entreront en vigueur six mois après la promulgation de la loi, il conviendrait que, pour les délits prévus par le présent article, la peine de contrainte pénale entre immédiatement en vigueur afin d'assurer une continuité dans la répression de ces faits.

Votre commission a adopté l'article 8 ter ainsi rédigé .

Article 9 (art. 474, 713-42 à 713-49 [nouveaux] du code de procédure pénale) - Modalités de mise en oeuvre de la contrainte pénale

Le présent article vise à préciser la procédure de mise en oeuvre de la contrainte pénale, en insérant à cet effet dans le code de procédure pénale huit nouveaux articles 713-42 à 713-49.

- Evaluation préalable de la personnalité du condamné

La mise en oeuvre de la contrainte pénale repose sur l'évaluation préalable de la personnalité du condamné, afin de définir les mesures les plus adaptées et propres à l'accompagner sur la voie de la réinsertion.

Afin de permettre cette évaluation, le 1° du présent article prévoit qu'à l'issue de l'audience, l'intéressé se verra remettre un avis de convocation à comparaître devant le service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) dans un délai maximal de 45 jours , comme c'est déjà le cas pour les personnes condamnées à un SME, à un « sursis-TIG » ou à un TIG.

Le SPIP se trouverait ainsi saisi de la mesure.

Il lui appartiendrait alors, aux termes du nouvel article 713-42 du code de procédure pénale , d'évaluer la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale de la personne condamnée.

A l'issue de cette évaluation, ce service adresserait au JAP un rapport comportant des propositions relatives au contenu et aux modalités de mise en oeuvre des mesures de contrôle et d'assistance, des obligations et des interdictions prévues par le nouvel article 131-4-1 du code pénal, créé par l'article 8 du projet de loi (voir supra ).

Afin de guider les SPIP dans l'exercice de cette nouvelle mission, Mme Isabelle Gorce, directrice de l'administration pénitentiaire, a indiqué lors de son audition que des groupes de travail avaient été constitués récemment au sein de la direction de l'administration pénitentiaire afin de renouveler les outils et méthodes d'évaluation des SPIP, en prenant pour base de travail les recommandations du Conseil de l'Europe en matière de probation ^{97 ( * )} . Ces réflexions, étayées par des travaux de recherche conduits en lien avec l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire, devraient déboucher, dans les mois à venir, sur l'élaboration d'un nouvel outil d'évaluation des personnes permettant de guider les SPIP dans l'exercice de leurs missions.

- Prérogatives du juge de l'application des peines (JAP)

S'il appartiendrait au SPIP, à l'issue de l'évaluation de la personne, de formuler des propositions quant au contenu concret de la contrainte pénale, le juge de l'application des peines (JAP) serait compétent pour prendre toute décision concernant l'exécution de la mesure .

A cette fin, il aurait, aux termes d'un nouvel article 713-43 du code de procédure pénale , le pouvoir de soumettre le condamné à l'ensemble des obligations et interdictions particulières prévues par le nouvel article 131-4-1 du code pénal, créé par l'article 8 du projet de loi (obligations et interdictions prévues en matière de SME, travail d'intérêt général, injonction de soins). Il pourrait également octroyer à celui-ci des mesures d'aide.

Conformément au droit en vigueur, il ne pourrait astreindre le condamné à l'obligation d'effectuer un TIG qu'avec l'accord de celui-ci ^{98 ( * )} .

Aux termes du nouvel article 713-49 du code de procédure pénale , un décret préciserait les modalités d'application de l'ensemble des dispositions créées par le présent article, s'agissant notamment du délai dans lequel l'évaluation par le SPIP de la personne condamnée doit être réalisée et le délai dans lequel, au vu de cette évaluation, le juge de l'application des peines doit prendre l'ordonnance fixant le contenu de la contrainte pénale.

- Procédure devant le JAP

Le texte initial du projet de loi prévoyait que le JAP se prononcerait par ordonnance motivée, après avoir entendu le condamné, sauf si le procureur de la République demande la tenue d'un débat contradictoire.

Lors des auditions conduites par votre rapporteur, plusieurs personnes ont regretté que cette phase essentielle de détermination du contenu de la mesure ne donne pas lieu à un débat contradictoire.

Les députés y ont remédié en adoptant en séance publique un amendement présenté par M. Sergio Coronado : le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit ainsi que le jugement du JAP sera rendu, après avis du représentant de l'administration pénitentiaire, à l'issue d'un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel le JAP entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat.

Si votre commission approuve sans réserves le renforcement du contradictoire dans le cadre de cette phase déterminante de définition du contenu de la contrainte pénale, plusieurs magistrats entendus par votre rapporteur ont souligné qu'un débat contradictoire, en raison de son caractère formel et parce qu'il suppose notamment la présence physique d'un représentant du ministère public, pouvait être lourd à organiser et risquait de rigidifier la procédure.

Afin de remédier à cette difficulté, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à apporter plusieurs modifications au dispositif proposé par le projet de loi :

- d'une part, elle a simplifié la procédure en prévoyant que le JAP statuerait, après avoir entendu le condamné et son avocat, par ordonnance motivée prise après réquisitions écrites du ministère public ;

- d'autre part, elle a précisé que le JAP pourrait, dans ce cadre, modifier, supprimer ou compléter les obligations et interdictions fixées par la juridiction de jugement si l'évaluation de la personnalité du condamné le justifie ;

- enfin, elle a prévu que la décision du JAP devrait intervenir au plus tard dans les quatre mois qui suivent le jugement de condamnation, afin d'assurer l'effectivité de la mesure.

- Obligation d'un suivi régulier de la personne

Conçue pour s'inscrire dans le temps et pour s'adapter à l'évolution de la personne, la mesure de contrainte pénale pourrait être modifiée en cours d'exécution par le JAP.

Aux termes d'un nouvel article 713-44 du code de procédure pénale , la situation matérielle, familiale et sociale de la personne devrait être réévaluée à chaque fois que nécessaire au cours de l'exécution de la peine, et au moins une fois par an , par le SPIP et le JAP.

Comme l'ont indiqué les services du ministère de la justice à votre rapporteur, c'est au JAP, sur avis du SPIP ou, le cas échéant, du procureur de la République, qu'il appartiendrait d'apprécier la nécessité de réévaluer la situation de la personne.

Au vu de chaque nouvelle évaluation, le JAP aurait la possibilité de modifier ou compléter les obligations et interdictions auxquelles la personne condamnée est astreinte ou supprimer certaines d'entre elles.

Conformément au souhait des députés d'introduire davantage de contradictoire dans la mise en oeuvre de la contrainte pénale, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que chaque phase de réévaluation de la situation de la personne et des obligations et interdictions auxquelles elle est astreinte devrait là aussi donner lieu à un débat contradictoire .

A ce stade de la procédure, un tel formalisme, qui suppose là aussi la présence du parquet, est sans doute excessif.

A cet égard, on peut relever qu'alors que les jugements concernant les mesures de SME, de TIG, de suivi-socio-judiciaire, mais également de libération conditionnelle, notamment, doivent être pris à l'issue d'un débat contradictoire (article 712-6 du code de procédure pénale), en revanche, les décisions modifiant ou refusant de modifier ces mesures sont prises par simple ordonnance motivée du JAP, sauf si le procureur de la République demande qu'elles fassent l'objet d'un jugement pris après débat contradictoire (article 712-8 du code de procédure pénale).

Votre commission estime toutefois indispensable que le JAP entende les observations du condamné, et le cas échéant de son avocat, avant de prendre toute décision de modification du contenu de la mesure.

Sur proposition de son rapporteur, elle a donc adopté un amendement tendant à prévoir qu'au cours de l'exécution de la mesure, le JAP statuera par ordonnance motivée, prise après avoir entendu les observations du condamné et de son avocat - sauf si le parquet requiert la tenue d'un débat contradictoire.

- Possibilité pour le JAP de mettre un terme à la contrainte pénale de façon anticipée

La contrainte pénale est conçue pour permettre d'aider la personne condamnée à se réinsérer et à éviter la récidive.

A cet égard, un nouvel article 713-45 du code de procédure pénale propose de prévoir que si, pendant au moins un an , le condamné a satisfait aux mesures, obligations et interdictions qui lui étaient imposées, que son reclassement paraît acquis et qu'aucun suivi ne paraît plus nécessaire, le JAP pourrait, par ordonnance motivée et sur réquisitions conformes du procureur de la République , décider de mettre fin de façon anticipée à la peine de contrainte pénale.

Ces dispositions s'inspirent directement de l'article 744 du code de procédure pénale en matière de SME ^{99 ( * )} .

En cas de désaccord entre ces deux magistrats, le JAP aurait la possibilité de saisir le président du tribunal (ou un juge désigné par lui), qui statuerait à la suite d'un débat contradictoire public au cours duquel le condamné et son avocat pourraient être entendus.

En cas de refus opposé à cette demande, aucune autre demande ne pourrait être présentée avant un délai d'un an.

- Articulation de la contrainte pénale avec l'exécution d'une peine de prison

Si l'article 8 du projet de loi prévoit que la personne ne pourrait être condamnée à la fois à une contrainte pénale et à une peine d'emprisonnement pour de mêmes faits (voir supra ), elle peut en revanche se retrouver placée en détention provisoire ou condamnée à une peine d'emprisonnement dans le cadre d'une autre instance.

Dans ce cas, un nouvel article 713-46 du code de procédure pénale prévoit que le délai d'exécution de la contrainte pénale pourrait être suspendu par le JAP en cas d'incarcération du condamné, à moins que cette incarcération résulte de l'inexécution de la contrainte pénale (voir ci-dessous).

Sur ce point, le projet de loi diffère légèrement du droit applicable en matière de SME - l'article 132-43 du code pénal prévoyant qu'en cas d'incarcération du condamné pendant le délai d'épreuve, celui-ci est automatiquement suspendu.

Comme l'ont expliqué à votre rapporteur les représentants de la direction des affaires criminelles et des grâces, il s'agit là d'introduire une certaine souplesse et de laisser au JAP l'opportunité d'apprécier l'intérêt de suspendre le délai d'exécution de la contrainte pénale, par exemple si le temps d'incarcération de la personne est très court.

- Sanction de l'inobservation par le condamné de ses obligations

Sanction conçue pour être totalement déconnectée de la peine d'emprisonnement, à la différence du SME, la contrainte pénale soulève la question de la façon dont le condamné doit être incité à respecter les obligations et interdictions qui lui sont imposées, faute de quoi cette nouvelle peine risquerait d'être privée d'effectivité et de crédibilité.

La solution proposée par le nouvel article 713-47 du code de procédure pénale , dont le dispositif a été simplifié par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, propose pour cela plusieurs étapes :

- dans un premier temps, le JAP pourrait, d'office ou sur réquisitions du procureur de la République, modifier ou compléter par ordonnance motivée les observations ou interdictions auxquelles le condamné est astreint.

A l'initiative de M. Sergio Coronado, la commission des lois de l'Assemblée nationale a également prévu que le JAP pourrait également procéder à un simple rappel aux mesures, obligations et interdictions auxquelles est astreinte la personne condamnée ;

- dans un second temps, si cette solution est insuffisante pour assurer l'effectivité de la peine, il appartiendrait au JAP de saisir, par requête motivée, le président du tribunal de grande instance ou un juge désigné par lui ^{100 ( * )} afin que soit mis à exécution contre le condamné un emprisonnement d'une durée qui ne pourrait excéder ni la moitié de la durée de la peine de contrainte pénale prononcée par le tribunal, ni le maximum de la peine d'emprisonnement encourue.

L'avant-projet de loi envisageait à cet égard de permettre au JAP de tirer lui-même les conséquences de la violation par le condamné de ses obligations, en prononçant un emprisonnement à l'encontre de l'intéressé. Comme il l'expose dans son rapport d'activité pour 2013, le Conseil d'Etat a toutefois estimé qu'un tel dispositif soulevait une difficulté au regard du principe de séparation des autorités de poursuite et de sanction . Sur ses conseils, le projet de loi a été modifié pour attribuer au président du tribunal de grande instance, sur saisine du JAP, le pouvoir de sanctionner l'inobservation des obligations de la contrainte pénale par un emprisonnement ^{101 ( * )} .

Statuant à la suite d'un débat contradictoire public, le président du TGI (ou le juge désigné par lui) fixerait, dans cette limite, la durée de l'emprisonnement à exécuter. Conformément au principe de personnalisation des peines, celle-ci serait fixée en fonction des circonstances et de la gravité du délit pour lequel la contrainte pénale a été prononcée, de la commission ou de l'absence de commission d'une nouvelle infraction depuis ce délit et de la gravité de l'inobservation des mesures, obligations et interdictions.

Dans le cas où le quantum de peine prononcé entre dans le champ de l'article 723-15 du code de procédure pénale permettant un aménagement de la peine par le JAP (voir supra - commentaire de l'article 7 du projet de loi), le président du tribunal (ou le juge désigné par lui) pourrait décider que cet emprisonnement s'exécute sous le régime de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou de la surveillance électronique.

Si nécessaire, le JAP pourrait ordonner l'incarcération provisoire du condamné pour une durée maximale de 15 jours, comme il peut le faire en cas d'inobservation des obligations résultant d'un SME ou d'un suivi socio-judiciaire (article 712-19 du code de procédure pénale).

Cette procédure pourrait être renouvelée à plusieurs reprises au cours de l'exécution de la contrainte pénale, dès lors que la durée totale des emprisonnements ordonnés ne dépasse pas la moitié de la durée de la peine prononcée par le tribunal ou le maximum de la peine d'emprisonnement encourue.

Toutefois, si l'emprisonnement ordonné est égal à la moitié de la durée de la contrainte pénale ou à ce maximum ou, compte tenu le cas échéant, des précédents emprisonnements ordonnés, s'il atteint cette durée, la décision du président du tribunal ou du juge par lui désigné mettrait fin à la contrainte pénale.

Par ailleurs, un nouvel article 713-48 du code de procédure pénale prévoit que si le condamné commet, pendant la durée d'exécution de la contrainte pénale, un crime ou un délit de droit commun suivi d'une condamnation à une peine privative de liberté sans sursis, la juridiction de jugement pourrait, après avis du JAP, ordonner la mise à exécution de l'emprisonnement prévu en cas d'inobservation de la contrainte pénale.

L'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur ont unanimement souligné le caractère excessivement complexe, peu lisible pour le condamné et fragile au regard du principe de légalité des délits et des peines de ce dispositif.

Ces éléments ont convaincu votre commission de la nécessité de prévoir un système de sanction plus simple des manquements aux obligations résultant d'une contrainte pénale.

A cet égard, deux systèmes peuvent se concevoir :

- le premier, déjà applicable en matière de SME ou de suivi socio-judiciaire (art. 131-36-1 du code pénal), consiste à prévoir que la juridiction de jugement fixe à l'avance, dans le jugement de condamnation, la durée de l'emprisonnement que le condamné effectuera s'il ne respecte pas ses obligations ;

- le second consiste à prévoir l'existence d'un délit autonome, puni de deux ans d'emprisonnement, comme cela existe en matière de non-respect de l'interdiction de séjour (art. 434-38 du code pénal), de diverses peines alternatives (art. 434-41 du code pénal) ou de TIG (art. 434-42 du code pénal).

Si la première solution a été suggérée par plusieurs intervenants au cours des auditions, elle présente toutefois l'inconvénient de rapprocher encore davantage la contrainte pénale du régime du SME.

Votre commission a donc opté pour la seconde solution et, par amendement de son rapporteur, a inséré dans le code pénal un nouvel article 434-43-1 sanctionnant de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait de se soustraire volontairement aux obligations ou interdictions résultant d'une peine de contrainte pénale.

Dans un souci d'efficacité et de rapidité de la réponse pénale, elle a prévu que, dès lors que le condamné refuse sciemment de se conformer à ses obligations, le JAP transmettrait au procureur de la République toute information utile lui permettant d'apprécier l'opportunité d'engager des poursuites à l'encontre de l'intéressé, et que le jugement de ce délit entrerait dans les compétences du tribunal correctionnel statuant à juge unique .

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 (art. 20-4 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) - Exclusion de la contrainte pénale pour les mineurs

Le présent article tend à écarter la possibilité d'appliquer la contrainte pénale à des mineurs délinquants.

En l'état du droit, les mineurs délinquants, qui sont soumis en matière pénale à un droit spécifique, défini par l'ordonnance du 2 février 1945, ne peuvent se voir appliquer ni la peine d'interdiction du territoire français, ni les peines de jour-amende, d'interdiction des droits civiques, civils et de famille, d'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité professionnelle ou sociale, d'interdiction de séjour, de fermeture d'établissement, d'exclusion des marchés publics et d'affichage ou de diffusion de la condamnation (article 20-4 de l'ordonnance du 2 février 1945).

Le présent article propose de compléter cette liste pour y ajouter la contrainte pénale.

Cette exclusion paraît justifiée par les caractéristiques du droit pénal des mineurs, qui offrent déjà de nombreuses solutions de suivi en milieu ouvert. Reposant sur l'exigence de connaissance de la personnalité du mineur et de sa situation sociale et familiale (article 5-1 de l'ordonnance du 2 février 1945), ce droit permet au juge des enfants ou à la juridiction pour mineurs de mettre en oeuvre l'ensemble des mesures éducatives, sanctions éducatives destinées à permettre « le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants » (Conseil constitutionnel, décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002).

Un projet de refonte de l'ordonnance du 2 février 1945, actuellement entrepris par les services du ministère de la justice, sera l'occasion, le moment venu, de dresser un bilan de ce droit pénal des mineurs et, le cas échéant, d'envisager une éventuelle modification de la liste des sanctions susceptibles d'être infligées à un mineur délinquant.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .

TITRE II - DISPOSITIONS VISANT À PRÉCISER LE RÉGIME
DE L'EXÉCUTION DES PEINES ET À RENFORCER LE SUIVI ET LE CONTRÔLE DES PERSONNES CONDAMNÉES
CHAPITRE IER - PRINCIPES RÉGISSANT LA MISE EN oeUVRE DES PEINES

Article 11 (Art. 707, 705-5 [nouveau], 708-1 [nouveau], 720-1 et 723-1 du code de procédure pénale et art. 1er de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) - Définition des principes régissant l'exécution des peines

Le présent article tend à réécrire les deuxième et troisième alinéas de l'article 707 du code de procédure pénale.

Le deuxième alinéa, issu de l'article 159 de la loi du 9 mars 2004, prévoit actuellement que « l'exécution des peines favorise, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l'insertion ou la réinsertion des condamnés ainsi que la prévention de la récidive ».

Le troisième alinéa, issu de l'article 72 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, rappelle le principe d'individualisation des peines, prévoit leur aménagement ab initio ou en cours d'exécution et pose le principe d'un retour progressif à la liberté qui doit éviter une remise en liberté « sans aucune forme de suivi judiciaire ».

La réécriture opérée par le présent article poursuit trois objectifs :

- mettre en évidence les droits des victimes dans le processus de l'exécution de la peine ;

- reformuler les principes directeurs de l'exécution des peines en cohérence avec la nouvelle définition du sens de la peine figurant à l'article premier du projet de loi ;

-préciser le principe du retour progressif à la liberté.

Ainsi, le présent article insère d'abord un II au sein de l'article 707, disposant que la victime peut, au cours de l'exécution de la peine, saisir l'autorité judiciaire de toute atteinte à ses intérêts, obtenir réparation de son préjudice, être informée si elle le souhaite de la fin de l'exécution d'une peine privative de liberté, enfin avoir droit, s'il y a lieu, à ce que soit prise en compte la nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté. Il est ajouté que « l'autorité judiciaire est tenue de garantir l'intégralité de ces droits tout au long de l'exécution de la peine quelles qu'en soient les modalités ». Ce faisant, le projet de loi ne crée pas de droits nouveaux pour les victimes mais fixe un cadre général aux droits déjà prévus par la loi en vigueur .

Actuellement, les conditions de la prise en compte de l'intérêt de la victime au cours de l'exécution de la peine sont notamment prévues par les articles 712-16 et suivants du code de procédure pénale, qui résultent de la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010, et par diverses dispositions réglementaires du code de procédure pénale (cf. encadré ci-dessous).

Possibilité pour la victime de saisir l'autorité judiciaire de toute atteinte à ses intérêts et d'obtenir dédommagement

La possibilité pour la victime de saisir l'autorité judiciaire de toute atteinte à ses intérêts est déclinée dans la loi dans plusieurs dispositions :

• Elle peut faire valoir ses observations auprès de la juridiction de l'application des peines lorsque celle-ci la sollicite avant de prendre une décision d'aménagement d'une peine privative de liberté avant l'échéance de la peine (article 712-16-1 du code de procédure pénale) ;

• Son avocat peut assister à certains débats contradictoires pour faire valoir ses observations sur les demandes de libération conditionnelle concernant des personnes condamnées à une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à cinq ans ou à une peine de réclusion (articles 730 et D 49-74 du code de procédure pénale), sur les demandes de relèvement de la période de sûreté ou de suspension de peine pour raison médicale qui relèvent de la compétence du tribunal de l'application des peines (article D.49-74 du code de procédure pénale) ;

• La victime peut signaler au juge de l'application des peines ou à défaut au procureur de la République les manquements du condamné aux obligations la concernant (article D49-68 du code de procédure pénale).

- Par ailleurs, un certain nombre de dispositions permettent à la victime d'obtenir au stade de l'exécution des peines réparation du préjudice qu'elle a subi :

• Une part des valeurs pécuniaires de tout condamné détenu est affectée de droit à l'indemnisation des parties civiles (elle peut être versée directement aux parties civiles par l'établissement pénitentiaire à la demande du procureur de la République : article 728-1 du code de procédure pénale) ;

• la réparation des dommages causés par l'infraction peut constituer une obligation du sursis avec mise à l'épreuve (article 132-45 du code pénal), mais également de l'ensemble des aménagements de peine et des mesures de sûreté ;

• l'effort volontaire d'indemnisation des victimes est pris en compte pour l'octroi des réductions de peine supplémentaires (article 721-1 du code de procédure pénale). Le JAP peut également soumettre le condamné ayant bénéficié d'un crédit de réduction de peine ou d'une réduction supplémentaire de peine à l'obligation d'indemniser la partie civile après sa libération. La sanction du non-respect de cette interdiction est le retrait de ces réductions de peines conditionnelles et la réincarcération (article 721-2 du code de procédure pénale).

Le présent article insère ensuite un III reprenant la seconde partie de la définition de la peine donnée par l'article premier de la loi pénitentiaire, elle-même inspirée par les dispositions de l'article 132-24 du code pénal relatives à l'individualisation. Ce III de l'article 707 prévoit ainsi que « Le régime d'exécution des peines privatives et restrictives de liberté vise à préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d'agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d'éviter la commission de nouvelles infractions ».

Le III précise par ailleurs que le régime d'exécution de la peine est adapté au fur et à mesure de son exécution « en fonction de l'évolution de la personnalité du condamné, dont la situation fait l'objet d'évaluations régulières », allant ainsi au-delà de la seule notion d' « aménagement de peine » prévue par le troisième alinéa de l'article 707 actuel ^{102 ( * )} . Par ailleurs, la notion d'évaluation fait l'objet d'une recommandation de la conférence de consensus, dont le rapport fait valoir que « L'évaluation peut fournir des informations pertinentes et essentielles après la décision de condamnation ».

Enfin, le présent article crée un IV qui précise, par rapport à la rédaction actuelle du troisième alinéa de l'article 707, les modalités du retour progressif à la liberté qui doit bénéficier à la personne chaque fois que cela est possible : ces modalités sont la semi-liberté, le placement à l'extérieur, le placement sous surveillance électronique, la libération conditionnelle ou la libération sous contrainte.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 707 par le présent article ne reprend pas le dernier alinéa de sa version actuelle, qui dispose qu'« en cas de délivrance d'un mandat de dépôt ou d'arrêt, les peines privatives de liberté peuvent être immédiatement aménagées, dans les conditions prévues par le présent code, sans attendre que la condamnation soit exécutoire conformément au présent article, sous réserve du droit d'appel suspensif du ministère public ». Ces dispositions sont en effet supprimées par le 3° du I du présent article et transférées, par le I bis de ce dernier, au sein d'un nouvel article 707-5 du code de procédure pénale.

- Les compléments apportés par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur ayant pour objet de faire figurer les droits de la victime après les objectifs de réinsertion . En effet, l'ordre d'origine aurait pu, selon le rapporteur, donner l'impression que les droits de la victime primeraient sur l'intérêt de la société. Dans le même ordre d'idées, elle a adopté un amendement de son rapporteur précisant que le régime d'exécution des peines privatives et restrictives de liberté a pour objet de préparer l'insertion ou la réinsertion du condamné afin de lui permettre de mener une vie responsable, respectueuse non seulement des règles, mais également des intérêts de la société.

Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur précisant que le régime d'exécution des peines privatives et restrictives de liberté est adapté en fonction non seulement de la personnalité du condamné, mais également de sa situation matérielle, familiale ou sociale , précision saluée par de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur.

Enfin, en séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. Alain Tourret et plusieurs de ses collègues visant à améliorer la situation des femmes enceintes en prison. Ainsi, cet amendement :

- insère un article 708-1 dans le code de procédure pénale, prévoyant que le procureur de la République ou le juge de l'application des peines prennent toutes les dispositions utiles afin qu'aucune femme enceinte ne puisse être placée ou maintenue en détention au-delà de la douzième semaine de grossesse. Cette disposition ne concernerait pas les crimes. Elle ne s'appliquerait pas non plus aux délits commis contre les mineurs. ;

- modifie l'article 720-1 du code de procédure pénale relatif au fractionnement des peines en matière correctionnelle. Cet article prévoit que, lorsqu'il reste à subir par la personne condamnée une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à deux ans, cette peine peut, pour motif d'ordre médical, familial, professionnel ou social et pendant une période n'excédant pas quatre ans, être suspendue ou exécutée par fractions, aucune de ces fractions ne pouvant être inférieure à deux jours. L'amendement étend ce dispositif aux femmes condamnées ayant à purger un reliquat de peine de quatre ans, lorsqu'elles sont enceintes de trois mois ;

- modifie l'article 723-1 du code de procédure pénale afin d'étendre aux femmes enceintes de trois mois le dispositif dérogatoire de libération conditionnelle jusqu'alors réservé aux personnes élevant un enfant de moins de dix ans.

Ce sujet a notamment été évoqué par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans son avis du 8 août 2013.

Votre rapporteur estime que les mesures proposées par cet amendement sont intéressantes mais que leur formulation trop systématique pourrait comporter de graves inconvénients. Dès lors, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur créant un article additionnel reprenant et modifiant ces dispositions (voir infra - commentaire de l'article 11 bis AA).

Par ailleurs, les députés ont adopté en séance public un amendement du Gouvernement prévoyant que la victime, dans le cadre de son droit à obtenir la réparation de son préjudice, peut se voir proposé s'il y a lieu une mesure de justice restaurative.

Compte tenu des modifications opérées par les députés, et notamment le rétablissement de l'ordre traditionnel faisant primer l'intérêt de la société et donc la réinsertion du condamné, votre rapporteur approuve les dispositions du présent article qui permettent de fixer un cadre clair et complet pour l'exécution des condamnations.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 11 bis AA (nouveau) (art. 708-1 [nouveau], 720-1, 723-1 et 723-7 du code de procédure pénale) - Dispositions sur l'exécution des peines pour les femmes enceintes

Le présent article, issu d'un amendement de votre rapporteur, reprend les dispositions introduites par les députés à l'article 11 relatives aux femmes enceintes (voir supra - commentaire de l'article 11).

Toutefois, il modifie les dispositions prévoyant l'impossibilité qu'une femme enceinte reste en détention en prévoyant une formulation moins systématique qui laisse au procureur de la République et au juge de l'application des peines un pouvoir d'appréciation sur les situations : « Lorsque doit être mise à exécution une condamnation à une peine d'emprisonnement concernant une femme enceinte de plus de trois mois, le procureur de la République ou le juge de l'application doivent rechercher s'il est possible soit de différer cette mise à exécution, soit faire en sorte que la peine s'exerce en milieu ouvert ».

En effet, l'impossibilité totale de placer en détention toute femme enceinte de trois mois risquerait d'être instrumentalisée par les réseaux criminels.

Pour le reste, le présent article additionnel n'effectue que des modifications rédactionnelles dans les dispositions adoptées par les députés à l'article 11.

Votre commission a adopté l'article 11 bis AA ainsi rédigé .

Article 11 bis A (art. 706-15-4 [nouveau] du code de procédure pénale) - Présence d'un bureau d'aide aux victimes par TGI

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par les députés lors de l'examen du projet de loi en séance publique, vise à consacrer dans la partie législative du code de procédure pénale l'existence des bureaux d'aide aux victimes (BAV).

Créés au cours des dernières années, les bureaux d'aide aux victimes ont été généralisés avec l'adoption du décret n° 2012-681 du 7 mai 2012.

Gérés par des associations d'aide aux victimes mais installés au sein même des palais de justice , les BAV ont pour mission d'informer les victimes et de répondre aux difficultés qu'elles sont susceptibles de rencontrer tout au long de la procédure pénale, notamment à l'occasion de toute procédure urgente telle que la procédure de comparution immédiate.

A leur demande, ils renseignent les victimes sur le déroulement de la procédure pénale et les aident dans leurs démarches. Ils peuvent se voir chargés de délivrer aux victimes toutes les informations dont celles-ci peuvent être destinataires en application du code de procédure pénale. Ils travaillent conjointement avec les huissiers et les barreaux locaux.

Alors que l'article D. 47-6-15 du code de procédure pénale, créé par le décret du 7 mai 2012 précité, fait de leur création dans chaque TGI une simple faculté, leur généralisation, confirmée dans la circulaire de politique pénale de la garde des sceaux du 19 septembre 2012, a donné lieu à une circulaire spécifique datée du 9 janvier 2013.

L'extension du dispositif a été rapide : on comptait ainsi 50 BAV au 31 décembre 2012, 129 au 1 ^er août 2013 ; la totalité des tribunaux devaient en être dotés au 1 ^er janvier 2014 .

Dans leur rapport d'information, publié au nom de votre commission des lois, consacré à l'indemnisation des victimes d'infractions pénales, nos collègues Philippe Kaltenbach et Christophe Béchu ont dressé un bilan positif de ces bureaux d'aide aux victimes, tout en alertant sur les conditions préalables indispensables à leur bon fonctionnement :

« L'avis des personnes entendues par vos rapporteurs a été unanime sur l'intérêt réel de ces bureaux d'aide aux victimes et l'opportunité de les généraliser . Vos rapporteurs ont pu constater par eux-mêmes le fonctionnement de deux BAV lors de leurs déplacements au TGI de Lyon et au TGI d'Angers.

« L'efficacité de ces structures dépendra toutefois de plusieurs éléments.

« Tout d'abord, comme le relève en filigrane la circulaire de politique pénale du 19 septembre 2012, il est nécessaire d'intégrer pleinement les BAV dans les palais de justice et de leur octroyer un emplacement qui soit à la fois visible et facilement accessible pour les victimes tout en assurant la confidentialité des échanges : vos rapporteurs ont pu constater au cours de leurs déplacements que cet enjeu d'architecture judiciaire était loin d'être anecdotique.

« Par ailleurs, le fonctionnement des BAV au quotidien dépend très largement de la structure associative du ressort du tribunal. À titre d'exemple, alors que les BAV du Mans et d'Angers sont tenus par une unique association, le BAV de Lyon est pour sa part tenu « par roulement » par trois associations différentes, ce qui peut susciter ponctuellement des tensions ou des risques de perte d'informations comme l'a expliqué à vos rapporteurs M. Jacques Beaume, procureur général. Une réflexion sur la structuration de ces BAV sera sans doute nécessaire à l'issue des premiers retours d'expérience.

« Enfin, comme l'ont observé les représentantes de l'USM, le bon fonctionnement des BAV dépendra de la mise à disposition de personnels de greffe habilités à consulter le bureau d'ordre national. En effet, la seule consultation du logiciel Cassiopée pour renseigner une victime sur l'état d'avancement de sa plainte ne peut être effectuée que par un personnel judiciaire habilité. Il sera donc nécessaire de dégager les emplois de personnels de greffe suffisants pour permettre aux BAV d'exercer pleinement leurs missions.

« En tout état de cause, au vu des appréciations extrêmement positives dont ces bureaux font l'objet, vos rapporteurs ne peuvent que préconiser la pérennisation de ces bureaux d'aide aux victimes, accompagnée du dégagement des moyens nécessaires à leur bon fonctionnement » ^{103 ( * )} .

Les efforts importants déployés par le Gouvernement ont permis de doter chaque TGI d'un bureau d'aide aux victimes.

Le présent article prend acte de ce déploiement du dispositif, en posant dans un nouvel article 706-15-4 du code de procédure pénale le principe d'existence d'un BAV dans chaque tribunal de grande instance, tout en renvoyant à la partie réglementaire de ce code la définition de leur composition, de leurs missions et de leurs modalités de fonctionnement.

Par cette reconnaissance, il obligera le Gouvernement à dégager chaque année les crédits nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de ces structures.

Votre commission a adopté l'article 11 bis A sans modification .

Article 11 bis (art. 706-15-3 [nouveau] du code de procédure pénale) - Amélioration du dispositif d'indemnisation des victimes d'infractions pénales

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, vise à apporter plusieurs modifications au dispositif d'indemnisation des victimes d'infractions pénales.

Comme l'ont souligné nos collègues Christophe Béchu et Philippe Kaltenbach dans un récent rapport d'information consacré à l'indemnisation des victimes d'infractions pénales ^{104 ( * )} , la France s'est progressivement dotée d'un dispositif complet en la matière, alliant le droit pour la victime de se constituer partie civile au cours de la procédure pénale et l'existence d'un système d'indemnisation fondé sur le principe de la solidarité nationale pour la prise en charge des dommages les plus lourds.

Ce dernier repose largement sur les indemnisations accordées par la commission d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI) et versées par le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI), sur le fondement de plusieurs dispositifs tenant compte selon les cas de la nature de l'infraction subie, des ressources de la victime et/ou de l'existence d'une décision judiciaire statuant sur l'allocation de dommages et intérêts ^{105 ( * )} .

Le présent article propose d'apporter deux modifications à ce dispositif, pour partie inspirées des recommandations formulées par nos collègues dans leur rapport d'information précité.

1. Le I du présent article s'inspire de la recommandation formulée par nos collègues tendant à confier à un organisme collecteur le soin de jouer le rôle d'interface entre la victime et l'auteur des faits et, au regard de l'expérience et de l'expertise de celui-ci en la matière, de confier ce rôle au FGTI.

Il propose ainsi de permettre à l'auteur d'une infraction (ou à la personne civilement responsable), lorsque la victime ne s'est pas constituée partie civile, de procéder au versement volontaire d'une somme d'argent, en réparation du préjudice causé par l'infraction, auprès du FGTI.

Il appartiendrait alors à ce Fonds d'effectuer les démarches nécessaires pour retrouver la victime et lui proposer d'être indemnisée de son préjudice.

En cas d'impossibilité pour le Fonds de trouver la victime, ou si celle-ci ne souhaite pas être indemnisée, un décret déterminerait l'affectation de la somme d'argent. Le rapport de M. Dominique Raimbourg suggère par exemple que ces sommes puissent être affectées au financement d'associations de contrôle judiciaire ^{106 ( * )} .

Ces dispositions seraient également applicables lorsque l'auteur a été condamné au paiement de dommages et intérêts mais qu'il est dans l'impossibilité de connaître l'adresse de la victime.

Si votre commission partage sans réserves les objectifs poursuivis par ces dispositions, elle s'est toutefois interrogée sur les difficultés d'application que celles-ci, dans leurs modalités, seraient susceptibles de soulever.

En effet, s'il est compétent pour indemniser les victimes dans un certain nombre de circonstances et pour exercer des actions récursoires à l'encontre des auteurs, le FGTI ne dispose en revanche d'aucunes prérogatives pour retrouver les victimes d'infractions qui ne se seraient pas manifestées au cours de la procédure ou qui ne seraient pas portées parties civiles.

Il est par ailleurs singulier de confier une nouvelle mission au FGTI tout en prévoyant l'affectation à d'autres personnes morales du produit des versements effectués volontairement par les auteurs d'infractions.

Cela est d'autant plus contestable que les ressources du Fonds (principalement le produit d'une taxe sur les contrats d'assurance de biens ainsi que celui des actions récursoires exercées contre les auteurs) ne lui permettent désormais que partiellement de couvrir les dépenses qui lui incombent au titre des différents régimes d'indemnisation des victimes.

Les délais impartis au Sénat pour l'examen du présent projet de loi n'ont, à ce stade, pas permis à votre rapporteur de proposer d'apporter à ce dispositif les améliorations nécessaires. Votre commission estime toutefois que la réflexion devra se poursuivre d'ici la séance publique.

2. Le II du présent article propose d'attribuer une nouvelle ressource au FGTI.

En l'état du droit, le « pécule » des personnes détenues est régi par l'article 728-1 du code de procédure pénale, qui le scinde en trois parts :

- une première est réservée à l'indemnisation des parties civiles et des créanciers d'aliments ;

- la seconde constitue une somme dont l'intéressé ne pourra disposer qu'à sa libération ;

- enfin, la troisième part est laissée à la libre disposition du détenu, ce qui lui permet, notamment, de « cantiner » (voir encadré).

Gestion des valeurs pécuniaires des détenus

La gestion des valeurs pécuniaires des détenus est précisée par les articles D. 319 et suivants du code de procédure pénale.

Ceux-ci prévoient notamment :

Article D. 320-1 :

« La première part, affectée à l'indemnisation des parties civiles et créanciers d'aliments, est déterminée en appliquant à la fraction des sommes qui échoient aux détenus les taux de :

« - 20 %, pour la fraction supérieure à 200 euros et inférieure ou égale à 400 euros ;

« - 25 %, pour la fraction supérieure à 400 euros et inférieure ou égale à 600 euros ;

« - 30 %, pour la fraction supérieure à 600 euros.

« Lorsque, d'une part, les sommes inscrites sur cette part atteignent le montant de 1 000 euros, que, d'autre part, les parties civiles ont été entièrement indemnisées ou qu'il ressort de la décision définitive sur l'action publique et les intérêts civils qu'il n'y a pas de parties civiles ou qu'aucun dommage et intérêt n'a été accordé et que, enfin, aucun créancier d'aliments ne s'est prévalu de sa créance sur le fondement d'un titre exécutoire, la répartition opérée au titre de cette part a lieu au profit de la part disponible.

« Toutefois, le prélèvement au titre de la part réservée à l'indemnisation des parties civiles et des créanciers d'aliments est opéré à nouveau, y compris au-delà du plafond précité, dès qu'un créancier d'aliments vient à se prévaloir de sa créance sur le fondement d'un titre exécutoire ou qu'une victime d'une infraction visée par une condamnation inscrite à l'écrou se prévaut d'une décision exécutoire de condamnation à des dommages et intérêts ».

Article D. 320-2 :

« La deuxième part, affectée à la constitution du pécule de libération, est déterminée en appliquant à la fraction des sommes qui échoient aux détenus le taux de 10 %, sous réserve de la dispense prévue par l'article D. 121-1 ».

Article D. 320-3 :

« La troisième part, laissée à la libre disposition des détenus, correspond aux sommes restantes après que les prélèvements prévus aux articles D. 320 à D. 320-2 ont été opérés ».

Le II du présent article propose de prévoir que lorsque, à la libération d'une personne détenue, la part de ses valeurs pécuniaires affectée à l'indemnisation des parties civiles n'a pas été réclamée, ces valeurs sont, sous réserve des droits des créanciers d'aliments, versées au FGTI.

Votre commission approuve ces dispositions qui vont dans le sens d'une diversification des sources de financement du FGTI, préconisée par le rapport d'information précité de nos collègues Christophe Béchu et Philippe Kaltenbach.

Votre commission a adopté l'article 11 bis sans modification .

Article 11 ter (art. 710 du code de procédure pénale) - Critères mis en oeuvre en matière de confusion de peines

L'article 710 du code de procédure pénale, relatif à l'exécution des jugements, prévoit que la juridiction qui a prononcé la sentence statue sur les demandes de confusion de peines. Le présent article, issu d'un amendement de M. Sergio Coronado adopté par les députés en séance publique, prévoit que « pour l'examen de ces demandes, elle [la juridiction] tient compte du comportement de la personne condamnée depuis la condamnation, de sa personnalité ainsi que de sa situation ».

Selon l'auteur de l'amendement, « pour l'étude des confusions de peine, la jurisprudence actuelle impose de ne tenir compte que du passé pénal de la personne », ce qui serait réducteur.

Bien que la jurisprudence actuelle permette en réalité souvent déjà de tenir compte de ces critères, il ne semble pas inutile de les inscrire dans la loi.

Votre commission a adopté l'article 11 ter sans modification .

Article 11 quater (nouveau) (art. 733-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Conversion d'une peine de jours-amende en peine de TIG

Le présent article, inséré par votre commission à l'initiative de Mme Esther Benbassa, vise à permettre au juge de l'application des peines (JAP) de convertir une peine de jours-amende en peine de travail d'intérêt général (TIG).

En l'état du droit, l'article 733-1 du code de procédure pénale autorise le juge de l'application des peines, d'office, à la demande de l'intéressé ou sur réquisitions du procureur de la République, à ordonner par décision motivée de substituer une peine de jours-amende au travail d'intérêt général. Cette décision, qui est prise à l'issue d'un débat contradictoire, peut intervenir à la suite de l'exécution partielle du TIG.

Le présent article propose d'introduire une souplesse supplémentaire, en autorisant, selon les mêmes modalités, le juge de l'application des peines à ordonner de substituer un TIG à une peine de jours-amende.

Conformément au droit applicable au TIG, cette substitution ne serait possible que si le détenu, présent à l'audience, a donné son accord.

Au soutien de son amendement, Mme Esther Benbassa a relevé que cette souplesse pourrait notamment s'avérer utile en cas d'insolvabilité du condamné.

Votre commission a adopté l'article 11 quater ainsi rédigé .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES CONDAMNÉES

Article 12 (art. 3 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) - Accès aux droits et dispositifs de droit commun pour les condamnés

Le premier alinéa de la loi pénitentiaire de 2009 prévoit que « le service public pénitentiaire est assuré par l'administration pénitentiaire sous l'autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, avec le concours des autres services de l'Etat, des collectivités territoriales, des associations et d'autres personnes publiques ou privées . ».

Le présent article, dans sa rédaction initiale, propose de compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée : « chacun veille, en ce qui le concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent de façon effective à l'ensemble des droits de nature à faciliter leur insertion ».

Votre commission a souligné à plusieurs reprises dans ses travaux les difficultés rencontrées par les personnes condamnées pour accéder aux droits sociaux. Dans son rapport pour avis sur le programme « administration pénitentiaire » dans le cadre de la loi de finances pour 2014, notre collègue Jean-René Lecerf indique ainsi que « autrefois tournées vers le travail social, les missions des conseillers d'insertion et de probation ont évolué pour se concentrer sur l'exécution des peines et la mise en oeuvre des aménagements de peine. La circulaire du 19 mars 2008 relative aux missions et aux méthodes d'intervention des SPIP a fait de la mission de prévention de la récidive la finalité essentielle de l'action de ces services. Ce recentrage a créé un vide en matière d'accompagnement social des personnes détenues : dans de nombreux établissements pénitentiaires, le personnel compétent pour accompagner les détenus dans leurs démarches et les aider à préparer leur sortie (recherche d'un logement, d'un emploi, affiliation aux caisses de sécurité sociale, etc.) fait défaut » ^{107 ( * )} .

Or ces actions devraient relever des services d'action sociale de droit commun, ce qui implique la signature de partenariats entre l'administration pénitentiaire et les différents acteurs concernés (organismes de sécurité sociale, Pôle emploi, services sociaux municipaux ou départementaux, etc.). Il conviendrait par ailleurs de favoriser l'intervention des assistants sociaux de secteur en milieu pénitentiaire afin d'assurer le lien « dedans - dehors ».

Lors de son audition par votre rapporteur, le représentant du Défenseur des droits a souligné cette méconnaissance réciproque des acteurs du milieu fermé et du milieu ouvert. Le manque de coordination serait particulièrement frappant s'agissant des personnes placées sous surveillance électronique, qui seraient adressés par les services de la prison aux acteurs du milieu ouvert et vice-versa, par exemple en matière de couverture sociale.

Enfin, le jury de la conférence de consensus recommande d'instaurer une politique interministérielle pour garantir l'accès aux dispositifs de droit commun. Ce faisant, il ne préconise pas la création d'un nouveau dispositif mais d' « inscrire les problématiques d'insertion des personnes détenues dans les dispositifs instaurés au niveau local ou départemental ». Il préconise également la présence effective d'assistants de service social en prison et l'instauration de permanences régulières des services publics dans les établissements pénitentiaires.

Outre des initiatives décentralisées, l'administration pénitentiaire a signé avec Pôle Emploi le 11 juin 2013 une convention-cadre pour la période 2013-2015 afin de permettre aux personnes incarcérées souhaitant préparer leur retour à la vie active de s'inscrire sur la liste de demandeurs d'emploi avant leur sortie. L'administration pénitentiaire a également indiqué à votre rapporteur que des assistants de service social dont les missions sont ciblées exclusivement sur l'accompagnement social des personnes placées sous main de justice on rejoint certains SPIP afin, notamment, d'y assurer le lien avec les organismes sociaux. 16 postes ont été dégagés à cette fin en 2013.

- Les compléments apportés par l'Assemblée nationale

Compte tenu de l'importance des dispositions du présent article pour assurer une réinsertion effective des condamnés, la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé qu'il était nécessaire d'en compléter et d'en préciser la rédaction. En conséquence, elle a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que :

- l'accès des personnes condamnées à ces dispositifs de droit commun a pour finalité de faciliter, outre leur insertion, leur réinsertion ;

- des conventions entre l'administration pénitentiaire et les autres services de l'État, les collectivités territoriales, les associations et d'autres personnes publiques ou privées définissent les conditions et modalités d'accès des personnes condamnées aux droits et dispositifs en détention. Sont associés à ces conventions des objectifs précis ainsi que des résultats attendus, et faisant l'objet d'une évaluation régulière. Il s'agit ainsi de donner un fondement législatif et une nouvelle impulsion à la politique partenariale développée, par voie de conventions, par le service public pénitentiaire avec les autres services publics (emploi, formation professionnelle, santé, logement, collectivités territoriales, etc.), afin de favoriser l'accès, notamment sous forme de permanences tenues au sein du système pénitentiaire, des personnes détenues aux dispositifs de droit commun.

Votre rapporteur estime que ces modifications sont pertinentes et permettent de donner une portée plus précise à l'exigence d'accès aux dispositifs de droit communs pour les condamnés.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification .

Article 12 bis (art. 30 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009) - Domiciliation des détenus auprès du centre communal d'action sociale (CCAS) du lieu de travail

Le présent article est issu d'un amendement de M. Sergio Coronado et plusieurs de ses collègues, adopté par les députés en séance publique.

La loi pénitentiaire a ouvert la possibilité pour les personnes détenues de se domicilier dans les établissements pénitentiaires, afin de faciliter leurs démarches administratives.

Dans son rapport d'activité 2013, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a recommandé que la loi permette la domiciliation d'une personne détenue auprès du centre communal ou intercommunal d'action sociale proche du lieu où elle recherche une activité dans le cadre d'une préparation à sa sortie.

C'est ce que prévoit utilement cet amendement en complétant l'article 30 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Votre commission a adopté l'article 12 bis sans modification .

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AUX MISSIONS
DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE DANS LE SUIVI
ET LE CONTRÔLE DES PERSONNES CONDAMNÉES

Article 13
(art. 712-1 du code de procédure pénale)
Relations entre le service pénitentiaire d'insertion et de probation et les juridictions de l'application des peines

Le présent article propose de préciser les relations entre les JAP et les SPIP.

Rappelons que les relations entre les juridictions de l'application des peines et le service pénitentiaire d'insertion et de probation prennent aujourd'hui et depuis 1999 la forme du « mandat judiciaire », qui exclut toute autorité directe des premières sur le second.

Actuellement, la seule disposition législative faisant une allusion indirecte au service pénitentiaire d'insertion et de probation et à ses relations avec les magistrats chargés de l'application des peines figure à l'article 712-1 du code de procédure pénale qui précise que « Le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines constituent les juridictions de l'application des peines du premier degré qui sont chargées, dans les conditions prévues par la loi, de fixer les principales modalités de l'exécution des peines privatives de liberté ou de certaines peines restrictives de liberté, en orientant et en contrôlant les conditions de leur application . ».

D'autres mentions figurent dans la partie réglementaire du code de procédure pénale.

Le décret n°2011-1876 du 14 décembre 2011 a modifié les articles D. 575 à D. 577 relatifs aux attributions respectives du juge d'application des peines, des autres magistrats mandants et du SPIP.

L'article D. 577 précise ainsi que « au sein de chaque juridiction, le juge de l'application des peines, le procureur de la République et les autres magistrats mandants déterminent les orientations générales relatives à l'exécution des mesures confiées au service pénitentiaire d'insertion et de probation ainsi que celles relatives à l'exécution des peines privatives de liberté, et évaluent ensuite leur mise en oeuvre . ».

L'article D. 577 précise en outre que « Le juge de l'application des peines, le procureur de la République et les autres magistrats mandants communiquent, le cas échéant, pour chaque dossier dont le service est saisi, des instructions particulières relatives à la finalité de la mesure et au contenu des obligations à respecter. ».

Une circulaire d'application ^{108 ( * )} a précisé la notion d'instructions particulières du JAP et de finalité de la mesure. Elle a en particulier précisé que la détermination de la fréquence à laquelle un condamné pouvait être convoqué par le SPIP relevait exclusivement de la compétence de celui-ci. Or, le Conseil d'État, par une décision du 13 février 2013, a annulé partiellement la circulaire, considérant que la fréquence de la convocation des condamnés devant le SPIP constituait « l'une des caractéristiques essentielles de l'exécution des peines qui relève, en dernier ressort, des juridictions de l'application des peines ».

Le jury de la conférence de consensus, quant à lui, estime que les articulations entre le JAP et le SPIP doivent être clarifiées. Ainsi, le SPIP « doit être chargé du suivi des justiciables du début (évaluation présententielle) à la fin et de la coordination de la prise en charge après condamnation, en milieu ouvert ou fermé, avec l'ensemble des acteurs . ».

Le JAP doit pour sa part « fixer, sur proposition du SPIP, le contenu d'une mesure de probation ou les aménagements d'une peine privative de liberté, statue sur le incidents, décide éventuellement du renforcement ou de la levée des obligations posées dans ce cadre ».

Afin de remédier à ces difficultés en tenant compte des préconisations de la conférence de consensus, le présent article propose d'indiquer que les juridictions d'application des peines « sont avisées, par les services d'insertion et de probation, des modalités de prise en charge des personnes condamnées, définies et mises en oeuvre par ces services. Elles peuvent faire procéder aux modifications qu'elles jugent nécessaires au renforcement du contrôle de l'exécution de la peine ».

Les relations réciproques entre les juridictions de l'application des peines et les SPIP sont ainsi clairement définies, les modalités concrètes de ces relations devant être précisées par décret.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification .

Article 14 (art. 13 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) - Définition des missions des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP)

Le présent article vise à compléter la définition du rôle des services pénitentiaires d'insertion et de probation qui figure à l'article 13 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Celle-ci prévoit actuellement que « les personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation sont chargés de préparer et d'exécuter les décisions de l'autorité judiciaire relatives à l'insertion et à la probation des personnes placées sous main de justice, prévenues ou condamnées.

« A cette fin, ils mettent en oeuvre les politiques d'insertion et de prévention de la récidive, assurent le suivi ou le contrôle des personnes placées sous main de justice et préparent la sortie des personnes détenues ».

Votre rapporteur souhaite souligner au préalable le rôle important que les SPIP auront dans l'application du présent texte. Les remarques faites par notre collègue Jean-René Lecerf à ce sujet dans l'avis budgétaire « administration pénitentiaire » de la commission des lois dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2014 sont toujours d'actualité (cf. l'encadré ci-dessous).

Un préalable essentiel : le renforcement substantiel des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP)

« Sans préjuger de la position qui sera la sienne lors de l'examen par le Parlement de ce projet de loi, votre rapporteur relève qu'en tout état de cause, le renforcement des prises en charge en milieu ouvert, même à droit constant, repose nécessairement sur un renforcement très substantiel des services pénitentiaires d'insertion et de probation.

« Nombre de ceux-ci sont en effet à l'heure actuelle dans une situation préoccupante.

« Sans doute le nombre de conseillers d'insertion et de probation a-t-il augmenté régulièrement au cours des dernières années, passant de 1 957 ETPT au 1er janvier 2008 à 2 856 ETPT au 1 ^er janvier 2013, soit une augmentation de 46 % en cinq ans. Toutefois, cette hausse n'a pas permis de compenser, d'une part, l'augmentation de la population pénale sur la même période et, d'autre part, l'alourdissement des missions confiées aux SPIP par le législateur.

« À l'heure actuelle, le ratio théorique de nombre de mesures rapporté au nombre de conseillers d'insertion et de probation est d'environ 90, mais ce ratio ne tient compte ni des disparités territoriales, ni des temps de travail effectifs (temps partiels, etc.) ni de l'organisation des services (certains conseillers sont affectés au traitement de problématiques spécifiques et se voient donc confier un nombre inférieur de mesures à suivre).

« À la date de sa visite dans les établissements pénitentiaires d'Aix-Luynes, d'Angers, de Longuenesse et de Dunkerque, il a ainsi été indiqué à votre rapporteur que le ratio « nombre de mesures par CIP » des SPIP dont relevait l'établissement atteignait respectivement 150, 110, 200 et 140 - alors même que le Conseil de l'Europe préconise de ne pas dépasser 60 mesures par conseiller. Par comparaison, toutes proportions gardées, le nombre de mineurs suivis par un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse en milieu ouvert est d'environ 25 (...).

« Comme l'observe également M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans son rapport annuel pour 2012, « la charge importante qui pèse sur beaucoup [de conseillers d'insertion et de probation], en diminuant les possibilités de dialogue avec les personnes dont ils ont la charge, accroît les délais d'intervention et diminue leur efficacité, augmente les solutions mécaniques, voire expéditives, source de mécontentements et de frustrations, bref crée les conditions de nouvelles tensions dans le monde carcéral, source de difficultés supplémentaires et de nouveaux découragements ».

« Alors que l'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires, seuls environ un tiers d'entre eux ont été créés entre 2010 et 2012.

« C'est pourquoi votre rapporteur salue l'effort engagé par le Gouvernement pour augmenter significativement le nombre de conseillers d'insertion et de probation et diminuer corrélativement la charge de travail de chacun d'entre eux. Après 63 créations de postes en 2013, le présent projet de loi de finances prévoit la création de 300 emplois de conseillers en 2014, accompagnés de 100 emplois « support », dont 30 encadrants, 10 psychologues et 10 assistants sociaux ».

Source : Rapport budgétaire n° 162 - tome XII (2013-2014) de M. Jean-René Lecerf sur les crédits alloués à l'administration pénitentiaire par le projet de loi de finances pour 2014

.

Sur la période 2013-2015, le nombre de créations d'emplois devrait s'élever à 1 000, le Gouvernement ayant indiqué sa volonté de parvenir à un ratio de 40 mesures par conseiller. Le respect de cet engagement, indispensable pour améliorer la lutte contre la récidive et oeuvrer à la réinsertion des personnes condamnées, paraît d'autant plus nécessaire que la situation des établissements pénitentiaires demeure extrêmement préoccupante.

Le présent article complète ainsi l'article 13 de la loi pénitentiaire par un troisième alinéa prévoyant que les SPIP « procèdent à l'évaluation régulière de la situation des personnes condamnées et définissent, au vu de ces évaluations, le contenu et les modalités de leur prise en charge ».

L'inscription de la notion d'évaluation des personnes condamnées dans l'article 13 est d'abord cohérente avec l'article 11 du présent projet de loi qui propose d'inscrire à l'article 707 du code de procédure pénale, relatif aux principes qui doivent guider l'exécution de la peine, que le régime d'exécution des peines « est adapté au fur et à mesure de l'exécution de la peine en fonction de l'évolution de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de la personne condamnée, qui font l'objet d'évaluations régulières ».

Cette notion est également mise en avant par le rapport du jury de la conférence de consensus. Le jury estime ainsi qu' « avec la tendance à la généralisation des évaluations des personnes lors de leur parcours judiciaire, se pose le problème de la crédibilité de ces travaux. En effet, dans la plupart des juridictions, les conditions de réalisation des enquêtes d'évaluation les rendent souvent peu fiables et peu efficaces ». Ainsi, « les coefficients de valeur prédictive positive (c'est-à-dire la probabilité de manifester réellement un comportement problématique, lorsque le résultat de l'évaluation est positif) restent globalement modestes ».

L'administration pénitentiaire utilisait depuis 2012 un outil d'évaluation dénommé « diagnostic à visée criminologique » (DAVC), devant permettre de déterminer les modalités de prise en charge du condamné par le SPIP. Le DAVC est constitué d'un « diagnostic initial » comportant cinq étapes et d'un « diagnostic évolutif » permettant d'apporter des modifications à l'évaluation initiale selon l'évolution de la personne durant l'exécution de la peine. Le personnel d'insertion et de probation doit effectuer cette évaluation dans un délai d'un mois en milieu fermé et de trois mois en milieu ouvert, puis définir des « axes de travail ». Selon le jury de la conférence de consensus, Le DAVC « ne constitue pas un véritable outil d'évaluation, mais plutôt une grille d'informations. La trame d'entretien a été conçue sur la base des pratiques recueillies auprès de professionnels de terrain et ne permet pas d'établir de lien de causalité entre les informations recueillies et leur signification en termes de risque de récidive, ni de déterminer clairement l'intervention à privilégier ».

Prenant acte de grandes difficultés de mise en oeuvre, la garde des Sceaux a annoncé l'abandon du DAVC en juillet 2013. Une mission de l'inspection des services pénitentiaires, chargée de procéder à un état des lieux de l'utilisation du DAVC et des pratiques d'évaluation des personnes placées sous main de justice, a conclu en novembre 2013 à une très faible utilisation du DAVC par les services pénitentiaires d'insertion et de probation.

Dès lors, l'élaboration de nouveaux outils est nécessaire sur la base des analyses criminologiques françaises et internationales pertinentes. La direction de l'administration pénitentiaire a mis en place à cette fin un groupe de travail sur le développement des nouvelles modalités d'évaluation des personnes placées sous main de justice.

Votre commission a adopté l'article 14 sans modification .

CHAPITRE III BIS - DISPOSITIONS RELATIVES AU TRAVAIL EN DÉTENTION

Article 14 bis (nouveau) (art. 33 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009) - Contenu de l'acte d'engagement

Adopté à l'initiative de Mme Esther Benbassa, le présent article modifie l'article 33 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 afin de prévoir que l'acte d'engagement de travail signé par le chef d'établissement et la personne détenue doit « énoncer les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que la désignation du poste de travail, la durée du travail et les horaires applicables, ses conditions particulières de travail justifiées par la détention, le montant de sa rémunération et de ses différentes composantes . » Il s'agit ainsi d'effectuer un premier pas pour rapprocher cet acte d'engagement d'un véritable contrat de travail.

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé .

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS VISANT À RENFORCER LES POUVOIRS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE EN CAS DE VIOLATION DE SES OBLIGATIONS PAR UNE PERSONNE SOUS MAIN DE JUSTICE

Article 15 (art. 63-6, 141-4, 141-5 [nouveau], 230-19, 706-53-19, 709-1[nouveau], 709-1-1 [nouveau] et 712-16-3, 803-2 et 803-3 du code de procédure pénale ; art. 64-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Pouvoirs des forces de l'ordre pour contrôler les obligations du condamné ou de la personne sous contrôle judiciaire

L'article 15 du projet de loi renforce les pouvoirs des forces de police et de gendarmerie en leur permettant de mieux participer au suivi des obligations des personnes placées sous contrôle judiciaire, d'une part, et des personnes condamnées, d'autre part.

1. Le rôle actuellement limité des forces de l'ordre dans le contrôle des personnes placées sous main de justice

En l'état du droit, trois dispositions du code de procédure pénale précisent le rôle des forces de l'ordre dans le contrôle des personnes placées sous main de justice : les articles 712-16-3, 141-4 et 230-19.

En premier lieu, l'article 712-16-3 du code de procédure pénale, créé par la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale, prévoit une procédure particulière pour la personne condamnée pour laquelle « il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a manqué aux obligations qui lui incombent et spécialement à son interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou de paraître en un lieu, une catégorie de lieux ou une zone spécialement désignés. »

Dans ce cas, sur décision d'un officier de police judiciaire, la personne peut être retenue pour une durée n'excédant pas 24 heures. L'officier de police judiciaire informe immédiatement le juge d'application des peines ou le procureur de la République si le juge d'application des peines et le magistrat qui le remplace sont empêchés. L'officier de police judiciaire fait immédiatement part à la personne retenue de la nature de l'obligation qu'elle est soupçonnée d'avoir violée et l'informe qu'elle peut exercer les droits dont elle dispose en vertu des articles 63-2 à 63-4 du code de procédure pénale.

Ces droits sont ceux de la personne placée en garde à vue :

-  prévenir « une personne avec qui elle vit habituellement », ou l'un de ses parents en ligne directe, ou un de ses frères et soeurs, ou son curateur ou tuteur de la mesure dont elle fait l'objet, ainsi que son employeur, dans les trois heures suivant la demande, sauf circonstance insurmontable (art. 63-2) ;

-  se faire examiner par un médecin (art. 63-3) ;

-  demander d'être assisté par un avocat dès le début de la mesure (art. 63-3-1)  et droit pour l'avocat de s'entretenir confidentiellement avec son client, pour une durée de 30 minutes au plus (art. 63-4).

L'article 712-16-3 prévoit que l'article 64 du code de procédure pénale, imposant la tenue d'un procès-verbal, s'applique.

Enfin, comme l'article 712-16-3 le dispose, « à l'issue de la mesure, le juge de l'application des peines ou le magistrat du siège qui le remplace peut ordonner que la personne soit conduite devant lui, le cas échéant pour qu'il ordonne son incarcération provisoire. »

En second lieu, l'article 141-4 du code de procédure pénale prévoit un régime très proche de ce mécanisme, pour les personnes placées sous contrôle judiciaire .

Cet article a été institué par la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants afin de protéger spécifiquement le conjoint et les enfants d'un conjoint ou d'un parent violent.

Il s'inspire directement de l'article 712-16-3 du code de procédure pénale précité, comme l'avait souligné notre collègue François Pillet, rapporteur de cette loi : « regrettant que les forces de police et de gendarmerie ne puissent pas, en l'état du droit, appréhender une personne qui violerait ses obligations sans cette intervention préalable du juge, les députés ont souhaité compléter le code de procédure pénale afin de permettre aux forces de l'ordre d'appréhender, d'office ou sur instruction du juge d'instruction, toute personne ne respectant pas les obligations résultant d'une mesure de contrôle judiciaire, et de la retenir dans un local de police ou de gendarmerie pour une durée de vingt-quatre heures au plus. Ces dispositions sont inspirées de l'article 712-16-3 du code de procédure pénale. »

L'article 141-4 du code de procédure pénale précise que les forces de sécurité peuvent d'office, ou sur instruction du juge d'instruction, appréhender toute personne sous contrôle judiciaire pour laquelle il existe des « raisons plausibles de soupçonner » qu'elle n'a pas respecté les obligations des 9° ^{109 ( * )} et 17° ^{110 ( * )} de l'article 138 du code de procédure pénale.

Selon la même procédure qu'à l'article 712-16-3 précité, sur décision d'un officier de police judiciaire, qui en informe le juge d'instruction, la personne peut être retenue pour une durée de 24 heures au plus afin de vérifier sa situation et être entendue sur la violation de ses obligations. L'officier de police judiciaire fait immédiatement part à la personne retenue de la nature de l'obligation qu'elle est soupçonnée d'avoir violée et l'informe qu'elle peut exercer les droits dont elle dispose en vertu des articles 63-2 à 63-4 du code de procédure pénale, c'est-à-dire les droits de la personne gardée à vue (voir supra .)

L'article 141-4 prévoit que l'article 64 du code de procédure pénale s'applique également et exclut que la personne retenue puisse faire l'objet « d'investigations corporelles internes au cours de sa rétention ».

À la fin de la mesure, le juge d'instruction peut ordonner que la personne soit conduite devant lui, le cas échéant pour saisir le juge des libertés et de la détention afin que la mesure de contrôle judiciaire soit révoquée .

Enfin, l'article 230-19 du code de procédure pénale prévoit que le fichier des personnes recherchées , consultables par les forces de sécurité, comporte un certain nombre de mentions, relatives notamment aux mesures judiciaires prononcées à l'égard d'une personne.

2. La consolidation par le projet de loi du rôle des forces de l'ordre dans le contrôle des personnes placées sous main de justice

L'article 15 du projet de loi procède à un renforcement du cadre juridique existant pour permettre aux forces de sécurité d'être mieux informées et de participer plus efficacement aux contrôles des obligations des personnes condamnées ou placées sous contrôle judiciaire, par trois séries de mesures.

• L'extension cohérente du champ de la retenue pour les personnes placées sous contrôle judiciaire (art. 141-4)

Le mécanisme de l'article 141-4, applicable aux personnes placées sous contrôle judiciaire du code de procédure pénale est largement étendu : alors qu'il ne pouvait être mis en oeuvre qu'en cas de violation de deux obligations, l'article 15 rend applicable ce dispositif à la violation de cinq obligations supplémentaires de l'article 138 du code de procédure pénale :

-  ne pas sortir des limites territoriales déterminées par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention (1°) ;

-  ne s'absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention qu'aux conditions et pour les motifs déterminés par ce magistrat (2°);

-  ne pas se rendre en certains lieux ou ne se rendre que dans les lieux déterminés par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention (3°) ;

-  s'abstenir de conduire tous les véhicules ou certains véhicules et, le cas échéant, remettre au greffe son permis de conduire contre récépissé ; toutefois, le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention peut décider que la personne mise en examen pourra faire usage de son permis de conduire pour l'exercice de son activité professionnelle (8°) ;

-  ne pas détenir ou porter une arme et, le cas échéant, remettre au greffe contre récépissé les armes dont elle est détentrice (14°).

L'article 141-4 est complété pour préciser qu'il s'applique aussi aux personnes placées sous assignation à résidence avec surveillance électronique .

Lors de la création de l'article 141-4 du code de procédure pénale, votre commission avait été alors sensible à la réticence exprimée par un certain nombre de magistrats vis-à-vis de la transposition du mécanisme de l'article 712-16-3 du code de procédure pénale « aux personnes qui, soumises à un contrôle judiciaire, n'ont pas été condamnées et sont donc toujours présumées innocentes. ».

En conséquence, votre commission avait à l'époque étroitement encadré ce dispositif pour ne traiter en pratique que du seul cas des conjoints violents ^{111 ( * )} .

Toutefois, le présent article n'élargit pas le champ des infractions et ne procède qu'à une extension limitée et cohérente de la liste des obligations, dont la violation peut avoir des conséquences graves.

• Une réécriture du dispositif de retenue pour les personnes condamnées (art. 712-16-3 devenu 709-1 ^{112 ( * )} )

L'article 712-16-3 du code de procédure pénale, relatif aux personnes condamnées est quant à lui abrogé et remplacé par un article 709-1 nouveau du code de procédure pénale .

L'article 709-1 reprend globalement le mécanisme de l'article 712-16-3 du code de procédure pénale mais l'article créé présente une portée plus large : alors que l'article 712-16-3 prévoyait que le mécanisme ne pouvait jouer qu'à l'égard des personnes placées sous le contrôle du juge de l'application des peines, le nouveau mécanisme prévoit qu'il s'appliquera aussi aux personnes placées sous le contrôle du parquet, soit :

-  les personnes condamnées à titre principal à une peine alternative à l'emprisonnement ^{113 ( * )} (deuxième alinéa de l'article 131-9 du code pénal) ;

-  les personnes condamnées à titre principal à une peine complémentaire (deuxième alinéa de l'article 131-11 du code pénal).

Dans le cas où la juridiction a fixé elle-même la durée maximale d'emprisonnement ou le montant de l'amende que le juge d'application des peines pourra prononcer en cas de violation de l'interdiction, il n'existe pas de procédure permettant de faire respecter les interdictions prononcées à titre autonome par les juridictions de jugement, dont le parquet assure la mise en oeuvre.

L'article 709-1 introduit une différence par rapport à l'article 712-16-3 : comme à l'article 141-4 du code de procédure pénale, il n'est désormais plus possible que la personne placée en retenue fasse l'objet d'investigations corporelles internes au cours de sa rétention.

• La création d'une procédure de visite domiciliaire en cas d'indices graves ou concordants qu'une personne sous main de justice détient des armes à son domicile et une extension des informations portées dans le fichier des personnes recherchées.

L'article 15 a aussi pour objet de créer une procédure de visite domiciliaire en cas d'« indices graves ou concordants » que des armes se trouvent au domicile d'une personne, en violation de cette interdiction. Cette visite est prévue au sein d'un article 141-5 pour les personnes placées sous contrôle judiciaire et au sein d'un article 709-1-2 pour une personne condamnée.

Enfin, l'article 230-19, est modifié pour faire mention au fichier des personnes recherchées d'éléments supplémentaires, comme la condamnation à une peine de contrainte pénale par exemple, ce qui la légitime, comme l'a souligné le professeur Jean Danet, lors de son audition par votre rapporteur.

3. Un article largement complété par les députés

• Des précisions apportées aux dispositions du projet de loi

L'article 15 a fait l'objet de plusieurs modifications par les députés, dans le sens d'un renforcement du dispositif initialement proposé.

En premier lieu, la visite domiciliaire prévue en cas d'indices graves ou concordants que des armes se trouvent actuellement au domicile d'une personne, condamnée ou sous main de justice, a été remplacée par une perquisition , au motif qu'elle offre « aux forces de l'ordre la possibilité de procéder à des fouilles plus poussées et plus efficaces que la simple visite domiciliaires. » ^{114 ( * )}

En second lieu, la procédure applicable aux personnes condamnées prévues à l'article 709-1-1 ^{115 ( * )} nouveau a été complétée par une mention selon laquelle la personne est informée de ce qui lui est reproché et de ses droits dans une langue qu'elle comprend. En outre, les droits applicables à la garde à vue sont expressément énumérés alors que le texte du projet de loi initial renvoyait aux articles 63-2 à 63-4 du code de procédure pénale.

• La création d'un mécanisme de recours à la géolocalisation et à l'interception des correspondances à l'égard des personnes condamnées sortant de détention, soupçonnées de ne pas respecter une interdiction

Enfin, l'article 15 a été complété, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale par la réécriture de l'actuel article 709-2 ^{116 ( * )} du code de procédure pénale, afin de permettre aux forces de police ou de gendarmerie, sur instruction du juge de l'application des peines, d'intercepter , d'enregistrer et de transcrire la correspondance et, ou, de géolocaliser en temps réel, à son insu et sans son consentement, une personne condamnée sortant de détention et à l'égard de laquelle il existe « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner » qu'elle n'a pas respecté l'une des interdictions suivantes :

-  entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime ou certaines catégories de personnes, notamment des mineurs ;

-  fréquenter certains condamnés notamment les auteurs ou les complices de l'infraction ;

-  paraître en un lieu, une catégorie de lieux ou une zone spécialement désignée.

4. La position de votre commission : une adoption de l'article 15 sous réserve de la suppression du dispositif relatif à la géolocalisation et à l'interception des correspondances de personnes condamnées sortant de détention

Votre rapporteur estime en premier lieu nécessaire d'opérer les précisions apportées à l'article 709-1 à l'article 141-4 du code de procédure pénale, par cohérence.

En second lieu, votre rapporteur s'interroge sur le mécanisme de géolocalisation et d'interception des communications de personnes sortant de détention, à l'égard desquelles il existerait « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner » qu'elle n'a pas respecté une interdiction qui lui a été faite.

La finalité de ces dispositions n'est pas précisée. Il est difficile de savoir si l'utilisation de ces techniques vise à recueillir des éléments de preuves ou à localiser rapidement une personne pour éviter la commission d'une infraction.

En outre, comme l'a rappelé le président Jean-Pierre Sueur, dans son rapport sur le projet de loi relatif à la géolocalisation et sur la proposition de loi de notre collègue François Pillet et de plusieurs de ses collègues, visant à autoriser l'usage de la géolocalisation dans le cadre des enquêtes préliminaires et de flagrance ^{117 ( * )} , le cadre juridique applicable aux interceptions de communication comme celui de l'utilisation de la géolocalisation est particulièrement restrictif et s'inscrit aujourd'hui dans le seul cadre d'une enquête, comme en dispose l'article 230-32 du code de procédure pénale.

En l'occurrence, l'article a pour objet de permettre son utilisation en dehors de toute enquête .

Ce cadre juridique a été récemment révisé, pour prendre en compte des arrêts de la Cour de cassation, qui s'appuyaient sur une jurisprudence précise de la Cour européenne des droits de l'homme.

Dans l'arrêt Uzun contre Allemagne du 2 septembre 2010 ^{118 ( * )} , la Cour a vérifié que la géolocalisation ne portait pas atteinte à la vie privée en s'appuyant sur trois séries de considérations, rappelées par notre collègue Jean-Pierre Sueur dans son rapport précité : « selon la CEDH, (...), la géolocalisation n'est pas une technique contraire à l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme dès lors qu'elle est effectuée sur la base d'un texte , même insuffisamment précis, qu'elle est contrôlée par un juge à un stade ultérieur de la procédure et qu'elle intervient dans le cadre d'une enquête sur des faits graves. » ^{119 ( * )}

Votre rapporteur observe que pour déclarer la mesure de géolocalisation conforme à la convention européenne des droits de l'homme, la Cour a souligné, d'une part, que la surveillance était justifiée par le fait que des « infractions très graves » pouvaient être commises ; surtout, la Cour a constaté que la mesure de géolocalisation n'avait pas été ordonnée « d'emblée » mais après l'échec d'autres moyens, notamment la surveillance visuelle auxquels la personne s'était soustraite avec succès. La Cour relève donc « qu'il est clair que les autres mesures d'investigation, qui étaient moins attentatoires à la vie privée du requérant que la surveillance de celui-ci par GPS, s'étaient révélées moins efficaces. » ^{120 ( * )}

Votre rapporteur remarque que dans l'arrêt Uzun contre Allemagne précité, la CEDH a précisé que l'utilisation de la géolocalisation était une mesure moins grave en termes d'ingérence dans la vie privée que l'interception de conversations téléphoniques ^{121 ( * )} .

Ainsi, en créant une possibilité de recourir indifféremment à des interceptions de télécommunications ou à une géolocalisation d'une personne, en dehors de toute enquête la visant et sans que des mesures alternatives, moins attentatoires à la vie privée n'aient été tentées auparavant, pour des faits au demeurant assez imprécis et ne tenant en tout état de cause pas compte de la gravité des infractions précédemment commises, cette disposition pose, selon votre rapporteur, de très sérieuses difficultés.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement réécrivant l'article 141-4 du code de procédure pénale afin de le rédiger dans les mêmes termes et avec les mêmes garanties que l'article 709-1 nouveau.

Elle a également adopté, à l'initiative conjointe de votre rapporteur, de Mme Catherine Tasca et de Mme Esther Benbassa, un amendement supprimant le dispositif relatif à la géolocalisation et aux interceptions de télécommunications .

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 15 bis (art. 41-1 du code de procédure pénale ; art. 7-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ; art. 64-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; art. 23-3 de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna) - Possibilité reconnue aux officiers de police judiciaire de mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites de leur propre initiative

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, le présent article poursuit deux objectifs :

- d'une part, permettre aux agents de police judiciaire (APJ) de mettre en oeuvre, sous la responsabilité d'un officier de police judiciaire (OPJ), des mesures alternatives aux poursuites ;

- d'autre part, permettre, dans certaines conditions, aux OPJ, au délégué ou au médiateur de la République de mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites de leur propre initiative (sous réserve d'en informer le procureur de la République au moins une fois par an).

Libre juge de l'opportunité des poursuites, le procureur de la République a la possibilité, s'il lui apparaît qu'une telle mesure est susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits, de mettre en oeuvre une mesure alternative aux poursuites (article 41-1 du code de procédure pénale).

Ces mesures, qui sont exécutées directement par le procureur de la République ou par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire, d'un délégué ou d'un médiateur du procureur de la République, peuvent prendre diverses modalités : rappel à la loi, orientation vers une structure de soins, réparation du dommage résultant de l'infraction, médiation pénale, etc.

Leur mise en oeuvre suspend la prescription de l'action publique ; en cas d'échec, le procureur de la République met en oeuvre une composition pénale ou engage des poursuites.

Ces mesures alternatives constituent une part importante de l'activité des parquets (voir encadré).

Activité des parquets en 2009

	Nombre d'affaires	En part des affaires « poursuivables »
Affaires « poursuivables » ^122 ( * )	1 487 675	100 %
Nombre de procédures classées sans suite (recherches infructueuses, désistement du plaignant, victime désintéressée, préjudice ou trouble peu important, etc.)	182 552	12,3 %
Nombre de procédures alternatives aux poursuites	558 047	37,5 %
- médiations	23 451	1,5 %
- réparations mineurs	9 024	0,6 %
- injonctions thérapeutiques	4 380	0,3 %
- orientations vers structure sanitaire, sociale, professionnelle	16 414	1,1 %
- plaignant désintéressé, régularisations	101 205	6,8 %
- rappels à la loi, avertissements	273 783	16,2 %
- autres poursuites ou sanctions non pénales	129 790	8,7 %
Nombre de compositions pénales réussies	73 392	5 %
Nombre total d'affaires poursuivies	673 684	45,3 %

Source : Annuaire statistique de la justice, édition 2011-2012

Le présent article propose d'apporter deux modifications à ce dispositif :

- d'une part, le 1° vise à permettre aux agents de police judiciaire , sous la responsabilité d'un officier de police judiciaire, de mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites ;

- d'autre part, le 2° propose de permettre au procureur de la République, dans le cadre d'une convention conclue entre le ministère public, le directeur départemental de la sécurité publique et le commandant du groupement de gendarmerie du département, de confier à l'OPJ, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, pour des faits de faible gravité compte tenu du contexte propre au ressort, l'initiative de la mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites - moyennant une information du procureur de la République sur les conditions de mise en oeuvre de ces mesures au moins une fois par an .

Les II et III du présent article constituent des mesures de coordination avec différents textes faisant référence à ces mesures.

Comme l'indique M. Dominique Raimbourg dans son rapport, « l'objectif poursuivi par le présent article est d'inviter localement les parquets, en fonction des circonstances propres à chaque ressort, à associer beaucoup plus étroitement qu'aujourd'hui les forces de l'ordre, en vue d'assurer une répression rapide et efficace des infractions de faible gravité » ^{123 ( * )} .

Si votre commission partage cet objectif d'association plus étroite des parquets et de la police judiciaire et d'une plus grande efficacité de la réponse judiciaire, elle considère néanmoins que les dispositions proposées par le présent article présentent plusieurs difficultés sérieuses qui pourraient être valablement contestées devant le Conseil constitutionnel.

En particulier, la possibilité de déléguer l'initiative de la mise en oeuvre de mesures alternatives aux poursuites à l'OPJ, au médiateur ou au délégué du procureur soulève une difficulté sérieuse au regard du principe, réaffirmé dans la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique, selon lequel l'action publique est exercée par le ministère public (art. 31 du code de procédure pénale).

Par ailleurs, si la police judiciaire agit « sous la direction du procureur de la République » (art. 12 du code de procédure pénale), ses agents n'en sont pas moins placés sous l'autorité hiérarchique du ministère de l'intérieur ^{124 ( * )} : de ce point de vue, la compatibilité de cet article avec le principe de séparation des pouvoirs semble incertaine.

S'il est souhaitable que les politiques locales de sécurité et de prévention de la délinquance associent le plus grand nombre d'acteurs possibles au sein du territoire, en revanche, il ne paraît pas envisageable d'autoriser l'autorité judiciaire à se défaire de son entier pouvoir d'appréciation de l'opportunité des poursuites, y compris pour des faits de faible gravité. Le Conseil constitutionnel a jugé à cet égard qu'il découle de l'article 66 de la Constitution que la police judiciaire doit être placée « sous la direction et sous le contrôle » de l'autorité judiciaire - ce qui paraît exclure la possibilité d'une telle délégation de pouvoir.

Au demeurant, comme l'ont observé les représentantes de l'Union syndicale des magistrats, une telle délégation soulèverait, au regard du coût de certaines de ces mesures (comme la médiation pénale) une question relative à la gestion des frais de justice.

S'agissant par ailleurs de la possibilité, prévue au 1° du I du présent article, de permettre à des APJ de mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites, l'article 20 du code de procédure pénale leur donne déjà pour mission « de seconder, dans l'exercice de leurs fonctions, les officiers de police judiciaire ». Si le législateur leur a donné compétence pour exercer certains actes de police judiciaire, sous la responsabilité de l'OPJ (constater les infractions pénales et en dresser procès-verbal, informer la personne en garde à vue de ses droits, exécuter une opération de surveillance, etc.), votre commission estime que la mise en oeuvre d'une mesure alternative aux poursuites requiert une certaine solennité qui justifie que cette compétence continue à relever exclusivement de l'officier de police judiciaire, du délégué ou du médiateur du procureur de la République.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté deux amendements identiques de son rapporteur et de Mme Esther Benbassa tendant à supprimer le présent article.

Votre commission a supprimé l'article 15 bis .

Article 15 ter (art. 41-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Octroi à l'officier de police judiciaire d'un pouvoir de transaction pénale

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, propose d'octroyer aux officiers de police judiciaire un pouvoir de transaction pénale.

La transaction pénale peut se définir comme « un accord entre une personne susceptible de faire l'objet de poursuites et une autorité légalement investie du droit d'engager celles-ci, aux termes duquel l'acceptation et la réalisation des mesures proposées par la seconde à la première éteint l'action publique » ^{125 ( * )} . Elle suppose « l'accord libre et non équivoque, avec l'assistance éventuelle d'un avocat, de l'auteur des faits » (Conseil constitutionnel, décision n° 2006-535 DC du 30 mars 2006). Sauf exception, elle implique l'accord préalable du procureur de la République.

En l'état du droit, un certain nombre d'administration, les maires, le Défenseur des droits et les services publics de transport terrestre se sont vus reconnaître le droit de transiger. Il en va ainsi en matière de douanes et de contributions indirectes, dans le domaine de la concurrence et de la consommation, pour un nombre important d'infractions en matière de liquidations, ventes au déballage, soldes et autres ventes en magasins d'usine, de publicité à destination du consommateur, de respect des règles relatives à la facturation ou aux délais de paiement, de pratiques commerciales trompeuses, de règles relatives à l'information des consommateurs et à la formation des contrats ou encore de conformité et sécurité des produits et des services. Le code forestier, le code de l'environnement, le code des transports et le code rural et de la pêche maritime accordent également aux administrations compétentes le droit de transiger sur la poursuite de certaines infractions pénales.

L'intérêt de cette procédure de transaction pénale, qui permet d'assurer une répression rapide et efficace de certaines infractions, a été fréquemment souligné, ce qui a conduit les commissions présidées par M. Serge Guinchard en 2008 ^{126 ( * )} , d'une part, et par M. Jean-Louis Nadal en 2013 ^{127 ( * )} , d'autre part, à préconiser son développement.

S'inscrivant dans la suite de ces préconisations, le présent article propose d'octroyer à l'officier de police judiciaire, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, le pouvoir de transiger avec les personnes physiques ou morales sur la poursuite des infractions suivantes :

- ensemble des contraventions prévues par le code pénal, à l'exception de celles qui font l'objet d'une amende forfaitaire ;

- ensemble des délits prévus par le code pénal et punis uniquement d'une peine d'amende ;

- ensemble des délits prévus par le code pénal et punis d'une peine d'emprisonnement d'un an maximum - à l'exception (bien légitime) du délit d'outrage ;

- délit de vol simple, dès lors que la valeur de la chose volée est inférieure à un seuil fixé par décret ;

- enfin, délit d'usage de stupéfiants.

La transaction proposée par l'OPJ et acceptée par l'auteur de l'infraction devrait être homologuée par le procureur de la République.

La proposition de transaction serait déterminée en fonction des circonstances et de la gravité de l'infraction, de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges.

Elle fixerait le montant de l'amende transactionnelle due par l'auteur de l'infraction, qui ne pourrait excéder en tout état de cause le tiers du montant de l'amende encourue, les éventuelles obligations imposées à l'auteur de l'infraction pour faire cesser celle-ci, éviter son renouvellement ou réparer le dommage ainsi que les délais impartis pour le paiement et, s'il y a lieu, l'exécution des obligations.

L'acte par lequel le procureur de la République donne son accord à la proposition de transaction interromprait le délai de prescription. Celle-ci serait éteinte dès lors que l'auteur de l'infraction a exécuté, dans les délais impartis, l'intégralité de ses obligations. En revanche, en cas de non-exécution de celles-ci, le procureur de la République, sauf élément nouveau, serait tenu de mettre en oeuvre une composition pénale ou d'engager des poursuites.

Un décret en Conseil d'Etat préciserait les modalités d'application de ces dispositions.

Si votre commission a, à plusieurs reprises, approuvé l'extension du mécanisme de transaction pénale à des matières techniques où celui-ci paraissait de nature à accroître l'efficacité de l'action des pouvoirs publics ^{128 ( * )} , elle considère en revanche que les dispositions proposées par le présent article pourraient soulever plusieurs difficultés.

Placée « sous la direction du procureur de la République » (article 12 du code de procédure pénale), dotée de prérogatives de puissance publique étendues, la police judiciaire est en effet chargée « de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte ». Lorsqu'une information est ouverte, « elle exécute les délégations des juridictions d'instruction et défère à leurs réquisitions » (article 14 du code de procédure pénale). Ces missions s'opposent à la possibilité de lui octroyer un pouvoir de transaction, dès lors que son rôle consiste à rendre compte des infractions à la loi pénale à l'autorité judicaire et à se conformer à ses directives.

A cet égard, contrairement à ce que semble indiquer le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale ^{129 ( * )} , les rapports précités des commissions présidées respectivement par M. Serge Guinchard et Jean-Louis Nadal ne préconisent pas l'octroi aux officiers de police judiciaire d'un pouvoir de transaction pénale. Leurs propositions portent uniquement sur l'extension de ce dispositif à des matières techniques, comme l'urbanisme ou le droit fiscal ^{130 ( * )} .

Au demeurant, en matière de droit pénal général, le développement des mesures alternatives aux poursuites (article 41-1 du code de procédure pénale) et de la composition pénale (article 41-2 du code de procédure pénale) permet déjà largement d'apporter une réponse rapide et proportionnée à des faits de délinquance de faible gravité.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté deux amendements identiques de son rapporteur et de Mme Esther Benbassa tendant à supprimer le présent article.

Votre commission a supprimé l'article 15 ter .

Article 15 quater (articles L. 132-5, L. 132-10-1 [nouveau], L. 132-12-1, L. 132-13 du code de la sécurité intérieure) - Possibilité de constitution d'un groupe de travail sur l'exécution des peines au sein des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance - Consécration des conseils départementaux de prévention de la délinquance pour élaborer les grandes orientations de la politique d'exécution des peines et de prévention de la récidive

L'article 15 quater a été adopté à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, lors de l'examen du projet de loi par la commission.

- La possibilité de créer un groupe de travail relatif à l'exécution des peines par les Conseils locaux et intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD et CISPD)

En premier lieu, l'article 15 quater prévoit que les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), les conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD) et le futur conseil métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance à Paris, peuvent constituer un groupe de travail sur l'exécution des peines , « en vue de prévenir la récidive ».

Le décret du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance a créé les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), lesquels peuvent être institués au niveau de la commune ou de l'intercommunalité ^{131 ( * )} . Ils sont présidés par le maire ou par le président de l'intercommunalité - ou le maire d'une des communes membres - lorsque le conseil est créé au niveau intercommunal. Ils sont composés des différents acteurs compétents en matière de prévention de la délinquance. Le préfet et le procureur de la République sont membres de droit de ces instances.

Ces conseils ont surtout une fonction de coordination des moyens pour lutter contre l'insécurité.

La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a consacré le maire comme acteur central de la politique de prévention de la délinquance, dans son article 1 ^er , et a rendu obligatoire la création d'un CLSPD dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celles comportant une zone urbaine sensible.

Les CLSPD, les CISPD et le conseil métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance à Paris peuvent constituer « un ou plusieurs groupes de travail et d'échange d'informations à vocation territoriale ou thématiques ».

L'action de ces instances doit être compatible avec le plan de prévention de la délinquance , défini à l'article D. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, qui fixe les priorités de l'État en matière de prévention de la délinquance : ce plan décline les orientations nationales définies en matière de prévention de la délinquance, définies par le comité interministériel de prévention de la délinquance.

Le plan est arrêté par le préfet, après consultation du procureur de la République et du conseil départemental de prévention de la délinquance, d'aide aux victimes et de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et les violences faites aux femmes (CDP).

Ce conseil a été institué par le décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives. Il « concourt à la mise en oeuvre, dans le département, des politiques publiques dans ces domaines [prévention de la délinquance, d'aide aux victimes et de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et les violences faites aux femmes]. »

En matière de prévention de la délinquance, ce conseil a notamment pour mission de « [faire] toutes propositions utiles aux institutions et organismes publics et privés du département intéressés par la prévention de la délinquance » (2°) ou de « susciter et encourager les initiatives en matière de prévention et d'aide aux victimes ainsi que la mise en oeuvre des travaux d'intérêt général dans le département » (8°).

- La reconnaissance du CDP comme acteur central dans le département pour assurer l'exécution des peines et la prévention de la récidive

En second lieu, l'article donne une base législative au CDP et renouvelle ses missions : il aurait désormais pour objet de participer « à l'élaboration et à la mise en oeuvre, dans le département, des grandes orientations de la politique d'exécution des peines et de prévention de la récidive ».

L'article L. 132-10-1 nouveau préciserait ainsi que ce conseil élabore un plan stratégique départemental d'exécution des peines et de prévention de la récidive et fait toutes propositions utiles aux institutions et organismes publics et privées concernés par l'exécution des peines et la prévention de la récidive. Il aurait aussi pour objet d'encourager les actions favorisant l'exécution des peines et la prévention de la récidive.

Enfin, au sein de chaque conseil départemental, et au sein de chaque zone de sécurité prioritaire quand elle existe, l'état-major de sécurité et la cellule de coordination opérationnelle du partenariat auraient un rôle d'animation et de coordination des services de l'État, des collectivités territoriales ou des personnes publiques et privées pour mener des actions visant à favoriser l'exécution des peines et la prévention de la récidive.

Parmi leurs nombreuses prérogatives ces entités pourraient désigner des personnes sortant de détention devant faire l'objet « d'un contrôle soutenu » en milieu ouvert ; elles se verraient alors transmettre le bulletin n° 1 du casier judiciaire de ces personnes ainsi que la copie de leurs expertises et pourraient échanger en leur sein toutes informations utiles au suivi de ces personnes.

Les députés ont enfin renforcé, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, les conseils départementaux de prévention de la délinquance en en faisant des conseils départementaux de sécurité et de prévention de la délinquance, auxquels seraient désormais rattachés les comités départementaux de sécurité.

• La position de votre commission : laisser l'initiative à l'autorité judiciaire en matière d'exécution de peines et de prévention de la récidive

En premier lieu, votre rapporteur constate que la possibilité de créer un groupe de travail dédié à la prévention de la délinquance, aussi bien au sein d'un CLSPD que d'un CISPD, existe déjà, en vertu de la formulation très générale des articles L. 132-5, L. 132-12-1 (conseil métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance) et L. 132-13 (relatif aux CISPD) du code de la sécurité intérieure.

Il est assez contestable de créer en tant que tels des groupes de travail sur l'exécution des peines en vue de prévenir la récidive en raison des risques d'empiètements sur l'action de l'autorité judiciaire. Il semble préférable de lui laisser l'initiative et de prévoir qu'elle peut, le cas échéant, solliciter un groupe de travail thématique du CLSPD ou du CISPD sur la question de l'exécution des peines.

Votre rapporteur constate par ailleurs que la cellule de coordination opérationnelle du partenariat de la ZSP et l'état-major de sécurité du conseil départemental se verraient reconnaitre un statut législatif, alors que le conseil départemental est de nature réglementaire et que les ZSP ont été créées par une circulaire ^{132 ( * )} : l'insertion dans la loi d'organes de structures régies par des dispositions réglementaires ou infra-réglementaire risque de rendre l'organisation de ces structures très rigide.

En réalité, l'attribution de prérogatives très larges à ces structures nécessite de le prévoir par la loi : en effet, aux termes des dispositions adoptés par les députés, le bulletin n° 1 du casier judiciaire , dont la communication est en principe réservée aux seuls magistrats, pourrait être désormais communiqué à ces structures.

Votre rapporteur s'étonne de l'octroi d'aussi larges prérogatives à des structures administratives, dont la conformité avec le principe de séparation des pouvoirs semble incertaine. En outre, il s'inquiète des risques de diffusion d'informations confidentielles.

La plupart des personnes entendues par votre rapporteur ont fait part de leur ferme opposition à cette dernière mesure.

Ainsi, lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants de l'Association nationale des juges de l'application des peines ont fait part de leur opposition totale aux dispositions permettant de rendre accessibles aux services des forces de sécurité nationales le bulletin n° 1 et plus largement d'accorder à des instances administratives la possibilité de déterminer quels délinquants devront faire l'objet d'un suivi renforcé.

L'Union syndicale des magistrats a également fait part de son opposition à ces dispositions, y voyant « un empiètement sur les prérogatives de l'autorité judiciaire en termes d'exécution des décisions individuelles » et s'inquiétant des risques de diffusion d'informations relatives aux situations des condamnés.

À l'initiative conjointe de votre rapporteur et de Mme Catherine Tasca, votre commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à réécrire la première partie de cet article afin que les groupes de travail traitent des questions de la récidive et d'exécution des peines à la demande de l'autorité judiciaire et, d'autre part, à supprimer les dispositions relatives au conseil départemental, en raison de leur nature réglementaire, ainsi que les dispositions relatives aux zones de sécurité prioritaires, en raison des difficultés précédemment évoquées.

La commission a adopté l'article 15 quater ainsi modifié .

Article 15 quinquies (article L. 132-16 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) - Assistance facultative des députés et sénateurs aux CLSPD ou aux CISPD constitués dans la circonscription électorale dans laquelle ils ont été élus

L'article 15 quinquies du projet de loi a été adopté à l'initiative du rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, lors de l'examen en commission du projet de loi.

Il a pour objet de créer un article L. 132-6 nouveau dans le code de la sécurité intérieure, afin de permettre aux députés et aux sénateurs d'assister aux réunions des CLSPD et des CISPD créés dans le ressort électoral dans lequel ils ont été élus. L'article prévoit que ces instances peuvent consulter les députés ou les sénateurs « sur toute question concernant la prévention de la délinquance ».

L'intervention des députés et des sénateurs serait limitée aux cas où l'instance solliciterait leur avis. Ils ne pourraient pas intervenir d'office dans les débats.

Cette mesure permettra aux députés et aux sénateurs de pouvoir disposer d'éléments sur la question de la prévention de la délinquance dans leur département, même si l'effectivité de leur présence dans ces instances risque d'être variable.

Dès lors, la formulation de l'article qui prévoit que les députés et les sénateurs « sont régulièrement informés par le président du CLSPD ou du CISPD (...) de la tenue et de l'objet des réunions de ces instances » apparaît trop rigide. Il convient plutôt de prévoir que cette information peut se faire à la demande éventuelle du député ou du sénateur.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement en ce sens.

Votre commission a adopté l'article 15 quinquies ainsi modifié .

Article 15 sexies (article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance) - Conditions d'éligibilité au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD)

L'article 15 sexies du projet de loi a été adopté à l'initiative du rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, lors de l'examen en commission du projet de loi.

Il a pour objet d'élargir les conditions d'éligibilité des projets au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

L'article 5 de la loi du 5 mars 2007 a créé un fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Ce fonds est « destiné à financer la réalisation d'actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance définis à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales et dans le cadre de la contractualisation mise en oeuvre entre l'État et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville définie au dernier alinéa de l'article L. 121-14 du code de l'action sociale et des familles. »

Ce fonds est alimenté par :

- la part des crédits délégués par l'État à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) ;

- un montant prélevé sur le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation.

Outre le financement des opérations de vidéosurveillance, l'article 5 de la loi du 5 mars 2007 dispose que « les actions conduites par l'État, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements, les régions ainsi que les personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public ne sont éligibles au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance que s'ils proposent des travaux d'intérêt général destinés aux personnes condamnées ».

Afin d'élargir la portée relativement limitée du dispositif, les députés ont souhaité en outre rendre éligibles au financement du fonds « les actions d'insertion ou de réinsertion ainsi que les actions de prévention de la récidive destinées aux personnes placées sous main de justice ».

Votre commission estime que cette mesure est bienvenue, en permettant d'accroître les actions pouvant être soutenues par le FIPD.

Votre commission a adopté l'article 15 sexies sans modification .

CHAPITRE V - DISPOSITIONS ASSURANT UN RETOUR À LA LIBERTÉ CONTRÔLÉ, SUIVI ET PROGRESSIF DES PERSONNES CONDAMNÉES

Article 16 (art.720 [nouveau] du code de procédure pénale) - Mesure de libération sous contrainte pour les condamnés à des peines inférieure ou égales à cinq ans d'emprisonnement

Le présent article tend à insérer une nouvelle section I bis intitulée « De la libération sous contrainte » au sein du code de procédure pénale, comprenant un unique article 720 qui prévoit une nouvelle procédure d'aménagement de peines pour les condamnés à des peines inférieures ou égales à cinq ans. L'article 17, quant à lui, instaure une procédure semblable pour les peines supérieures à cinq ans (cf. le commentaire de cet article).

Actuellement, le code de procédure pénale prévoit que les peines d'emprisonnement ferme peuvent être aménagées en cours d'exécution. Cet aménagement prend la forme de la semi-liberté et du placement à l'extérieur (article 723-1) ou du placement sous surveillance électronique (PSE) (article 723-7), par le juge de l'application des peines (JAP) ou le tribunal de l'application des peines (TAP), lorsque la personne concernée a été condamnée à une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée inférieure ou égale à deux ans (un an en cas de condamnation en état de récidive légale) ou qu'elle purge une ou plusieurs peines privatives de liberté dont le reliquat n'excède pas deux ans (un an en cas de condamnation en état de récidive légale ; cette restriction étant supprimée par l'article 7 ter ).

Par ailleurs, l'article 729 du code de procédure pénale dispose, quant à lui, que la libération conditionnelle peut être accordée « lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir ». En revanche, pour les récidivistes, une telle libération conditionnelle n'est possible qu'aux deux tiers de la peine ^{133 ( * )} . Enfin, les condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité ne peuvent bénéficier de la mesure qu'au terme d'un temps d'épreuve de dix-huit années ou, si la personne a été condamnée en état de récidive légale, vingt-deux années.

En outre, le code de procédure pénale prévoit deux procédures différentes pour le prononcé des aménagements de peine. D'une part, les articles 712-6 et suivants du code de procédure pénale créés par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et modifiés par la loi pénitentiaire de 2009 prévoient la tenue d'un « débat contradictoire » au cours duquel le JAP ou le TAP, après avoir recueilli l'avis du représentant de l'administration pénitentiaire, entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat. D'autre part, afin de faciliter l'octroi d'aménagements de peine, la loi pénitentiaire de 2009 a créé une procédure simplifiée d'aménagement des peines (PSAP) pour les condamnés incarcérés aux articles 723-19 et suivants du code de procédure pénale. La proposition d'aménagement de peine est alors faite par le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation (DSPIP) au procureur de la République, qui la transmet au JAP pour homologation.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, la libération sous contrainte se distinguerait de la libération conditionnelle « classique » dans la mesure où elle constituerait une « étape normale et nécessaire de l'exécution d'une peine destinée à encadrer et accompagner une personne condamnée à une courte et moyenne peine sortant de détention » .

Il s'agit ainsi d'éviter au maximum les sorties sèches, dont les études ont montré qu'elles conduisaient à un taux supérieur de récidive par rapport aux sorties accompagnées. La possibilité d'une libération sous contrainte devrait donc être examinée de manière systématique. Elle ne serait pas accordée en fonction des critères actuellement retenus pour justifier un aménagement de peine ^{134 ( * )} , mais seulement « dans le respect des exigences de l'article 707 ». Cet article prévoit simplement que les peines sont aménagées « si la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné ou leur évolution le permettent ».

Le présent article écarte toutefois la possibilité d'une libération conditionnelle de plein droit . En effet, selon l'étude d'impact, d'une part les études réalisées montrent une moindre réussite des libérations automatiques par rapport aux libérations conditionnelles classiques, d'autre part l'octroi d'un aménagement de peine de plein droit écarterait de facto la victime du processus, alors que la loi pénitentiaire a prévu son association aux débats devant la juridiction d'application des peines. Le dernier alinéa de l'article 730 prévoit ainsi que pour les demandes de libération conditionnelle concernant les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à cinq ans, l'avocat de la partie civile peut assister au débat contradictoire et faire des observations.

Ainsi, le présent article prévoit que la libération sous contrainte résultera le cas échéant de l'examen de la situation des détenus aux deux tiers de leur peine, seul cet examen, et non la libération sous contrainte elle-même, étant automatique. Rappelons que la libération conditionnelle classique peut être accordée à la moitié de la peine.

En outre, cet examen systématique aurait lieu pour toutes les peines La mesure de libération sous contrainte pourrait ainsi s'appliquer aux très courtes peines .

Certes, il est plus difficile de préparer la sortie des courtes peines pour l'établissement pénitentiaire et pour le service d'insertion et de probation, compte tenu du peu de temps disponible pendant la détention. Toutefois, les courtes peines sont celles qui sont actuellement le moins aménagées tout en étant celles qui sont les plus nuisibles à l'insertion sociale du condamné. Rappelons qu'au 1 ^er janvier 2012, sur un total de 48 508 personnes condamnées détenues, 7977 l'étaient pour des peines inférieures à 6 mois et 8968 pour des peines allant de six mois à un an. Si l'on prend en compte la durée d'enfermement effectif, 60 % des sortants de prison avaient passé moins de six mois en détention et 80 % moins d'un an en 2011 .

En outre, l'octroi de la mesure de libération sous contrainte serait confié au juge de l'application des peines. Le Gouvernement a en effet écarté l'hypothèse de la compétence de l'administration pénitentiaire ou celle du parquet en considérant que cette nouvelle procédure constituait une mesure juridictionnelle devant relever des juges du siège.

Surtout, la procédure d'octroi de la libération sous contrainte serait une procédure simplifiée et accélérée par rapport à la procédure contradictoire applicable aux aménagements de peine classique , qui prévoit l'audition du condamné et de son avocat. En effet, cette dernière procédure nécessite de lourds moyens humains. Dès lors, le juge d'application des peines pourrait se prononcer par ordonnance après avis de la commission d'application des peines (CAP, présidée par le JAP et composée du procureur, du chef d'établissement ainsi que des membres du personnel de surveillance et du service pénitentiaire d'insertion et de probation). Cette ordonnance serait susceptible d'appel devant le président de la chambre d'application des peines.

Quant au contenu de la mesure de libération sous contrainte, il serait identique à celui des aménagements de peine « classiques » : semi-liberté, placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique ou liberté conditionnelle, avec les mêmes obligations et interdictions, l'ensemble étant déterminé par le juge d'application des peines.

Selon l'exposé des motifs, comme pour les autres aménagements de peine, le SPIP serait chargé de la mise en oeuvre et du suivi de la mesure et de s'assurer du respect de ses obligations par la personne condamnée.

- Les modifications effectuées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur modifiant l'alinéa 5 de l'article 16 afin de permettre au juge de l'application des peines (JAP) d'entendre les observations du condamné et, le cas échéant, celles de son avocat, à l'occasion de l'examen de la situation dudit condamné par la commission de l'application des peines (CAP) dans la perspective d'une éventuelle libération sous contrainte. L'amendement précise que l'avocat du condamné dispose de la faculté de transmettre au JAP des observations écrites dans la perspective de la réunion de la CAP.

Elle a également adopté un amendement de son rapporteur précisant que les conséquences de l'inobservation des mesures de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle seront celles « prévues à ce jour par le code de procédure pénale ». Le juge de l'application des peines aura par exemple la possibilité, si le condamné ne satisfait pas aux obligations qui lui sont imposées ou s'il fait preuve de mauvaise conduite, de revenir sur la mesure d'aménagement de peine prononcée ou d'y substituer une autre mesure. Ces dispositions font ainsi écho à celles des articles 723-2 et 723-7-1 du code de procédure pénale aux termes desquels la décision du JAP est prise conformément à l'article 712-6 du même code. Par ailleurs, le JAP pourra révoquer la décision de mise en liberté conditionnelle « en cas de nouvelle condamnation, d'inconduite notoire, d'infraction aux conditions ou d'inobservation des mesures [énoncées dans la décision] » dans les conditions prévues par l'article 733.

Elle a également adopté un amendement de coordination avec la création de la contrainte pénale prévoyant que, conformément aux règles applicables en matière d'appel des décisions d'application des peines :

- seront soumises à un délai d'appel de 24 heures et relèveront de la compétence du président de la chambre de l'application des peines (CHAP) les ordonnances du juge de l'application des peines (JAP) fixant ou modifiant les obligations ou interdictions d'un condamné à la contrainte pénale (articles 713-43 et 713-44 et premier alinéa de l'article 713-47 du code de procédure pénale), ainsi que les ordonnances relatives à la libération sous contrainte (article 720) ;

- seront soumises à un délai d'appel de 10 jours et relèveront de la compétence de la CHAP les jugements mettant fin de façon anticipée à la contrainte pénale (article 713-45) et ceux prononçant une peine d'emprisonnement en raison de la violation de ses obligations ou interdictions par un condamné à une contrainte pénale (second alinéa de l'article 713-47).

Les députés ont enfin adopté en séance publique un amendement de M. Sergio Coronado permettant aux détenus qui le souhaiteraient de refuser une mesure de libération sous contrainte.

Selon l'étude d'impact, le nombre de personnes dont la situation serait examinée par la commission d'application des peines en application du présent article serait d'environ 48 000 personnes chaque année dont 1 474 mineurs .

- La position de votre commission

Les détenus qui sortent de prison (environ 80 000 personnes chaque année) rencontrent de nombreux obstacles de réinsertion du fait de la difficulté d'accéder à un emploi, aux prestations sociales. Il leur est parfois également difficile de renouer des relations familiales ou amicales distendues pendant l'enfermement. Or les études disponibles montrent que ces difficultés favorisent la commission de nouvelles infractions.

Il est donc indispensable que les détenus puissent mieux préparer leur sortie de prison.

Les évaluations réalisées soulignent notamment l'importance de l'accompagnement continu entre le « dedans » et le « dehors » et la nécessité d'initier dès la détention des actions de remobilisation et des demandes d'aménagement de peine ^{135 ( * )} . Dès lors, tous les rapports parlementaires relatifs à la prévention de la récidive depuis le rapport Warsmann de 2003 ont préconisé le développement des mesures d'aménagement de peine. Malgré ces rapports et en dépit de l'élargissement progressif des possibilités d'aménagement de peine par le législateur, seules 17,6 % des personnes écrouées bénéficiaient d'un aménagement de peine au 1 ^er février 2011. La semi-liberté n'est accordée qu'à moins de 3 % des détenus, le placement à l'extérieur stagne à environ 2 400 mesures par an et le nombre de libérations conditionnelles a diminué de 3,7 % entre 2009 et 2012. Seul le placement sous surveillance électronique a connu un essor important, passant de 3 575 mesures en 2005 à 13 994 en 2010.

L'expérience des années récentes montre ainsi que l'autorité judiciaire est réticente, malgré les nouveaux instruments progressivement mis en place par le législateur, au développement des aménagements de peine. L'échec des procédures simplifiées d'aménagement de peine et de la surveillance électronique en fin de peine, malgré le caractère systématique de l'examen de la situation des condamnés éligibles qu'elles prévoient, est également significatif.

Selon le jury de la conférence de consensus, la libération conditionnelle, notamment, reste considérée comme une faveur octroyée aux détenus les plus méritants par leur comportement en détention et par le projet présent au JAP, ce qui exclut les détenus les plus fragiles socialement et économiquement, incapable d'indemniser leurs victimes, de disposer d'un logement, d'être capables de trouver un travail, etc.

De nombreuses personnes entendues par votre rapporteur ou votre commission ont dès lors préconisé une nouvelle impulsion en faveur des aménagements de peine . Ainsi, Pierre-Victor Tournier recommande une systématisation des aménagements de peine selon le schéma suivant : un aménagement des courtes peines (inférieures à un an) dès la condamnation sous forme de placement à l'extérieur, semi liberté ou surveillance électronique ; une libération conditionnelle automatique pour les peines intermédiaires (entre un et cinq ans) à mi-peine ; enfin une décision d'octroi d'un aménagement qui resterait discrétionnaire pour les peines supérieures à cinq ans.

Le jury de la conférence de consensus suggère pour sa part dans la recommandation 8 de son rapport au Premier ministre que la libération conditionnelle d'office doit devenir le « mode normal de libération des détenus pour obtenir leur réinsertion » pour les courtes peines , sous réserve de la possibilité pour le JAP de s'y opposer. Pour les peines criminelles, le système pourrait rester discrétionnaire. De manière réaliste, le jury de la conférence de consensus souligne qu'un tel système exige toutefois que « les conditions mises à la libération soient effectivement suivies et contrôlées par les services compétents dotés des moyens adéquats ».

De même, Mme Pierrette Poncela, directrice du Centre de droit pénal et de criminologie (CDPN), a indiqué lors de son audition par votre commission: « Je ne suis pas opposée par principe à la libération sous contrainte pour les peines inférieures ou égales à cinq ans, mesure phare du projet de loi. Mais elle doit alors être prononcée d'office pour tous, aux deux-tiers de la peine. Comme en Suède, elle s'accompagne d'un régime de semi-liberté, d'un placement à l'extérieur ou d'une surveillance avec un bracelet électronique. Cela remplacera avantageusement la surveillance électronique de fin de peine ».

Mme Christine Lazerges, présidente de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, a pour sa part estimé que « la libération conditionnelle doit être automatique aux deux tiers de la peine pour que le dernier tiers se fasse sous contrainte pénale. ». Elle a en outre regretté que la décision soit confiée à la CAP, préconisant un débat contradictoire au cours duquel le condamné puisse pleinement s'exprimer.

Le projet de loi s'éloigne de ces préconisations en n'instaurant pas d'automaticité pour la libération conditionnelle quelle que soit la durée de la peine prononcée . Toutefois, le fait que le deuxième alinéa de l'article 720 rétabli fasse référence non pas aux critères traditionnels d'octroi des aménagements de peine mais simplement à l'article 707 du même code est sans doute de nature à faciliter le prononcé d'aménagements de peine.

Le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale indique pour sa part que « votre rapporteur reconnaît que l'introduction d'un dispositif de libération sous contrainte automatique aurait toutefois emporté le risque de ne pas toujours permettre une prise en compte adaptée de la situation individuelle de chaque personne détenue et, par là-même, de ne pas garantir les conditions d'une bonne réinsertion. Elle aurait par ailleurs été susceptible d'être mal acceptée par l'opinion publique. À cet égard, l'exemple hollandais, pays dans lequel un système de libération conditionnelle automatique a laissé la place, en 2008, à un système discrétionnaire, témoigne de la difficulté à faire accepter à la population le principe d'une libération automatique . »

De même, lors de son audition par votre commission, Denis Salas a estimé que : « une libération conditionnelle automatique, qu'il suffirait d'attendre, me semble faire l'impasse sur le dialogue, l'effort, le processus difficile de reconquête de sa liberté par le détenu. Dans son ouvrage Le Pari de la réinsertion , Philippe Laflaquière montre bien comment, pour les longues peines, la libération conditionnelle est un réapprentissage concret de la liberté. Loin d'être acquise comme un droit, elle est un long cheminement ».

En outre, comme l'a souligné Mme Martine Herzog-Evans lors de son audition, la thèse selon laquelle les aménagements de peine constituent la meilleure protection de la récidive risque de revêtir un caractère quelque peu incantatoire si ces aménagements ne vont pas de pair avec un véritable projet d'insertion et des moyens de contrôle et d'accompagnement suffisants de l'ensemble des acteurs publics et privés de la réinsertion . Dès lors, la libération d'office ne peut s'envisager que dans un système où la préparation à la sortie et l'accompagnement des sortants est très performant, ce qui n'est pas le cas en France, en grande partie faute de moyens suffisants.

Au total, votre commission a considéré que le dispositif instauré par l'article 16 constituait un compromis équilibré entre la procédure contradictoire, fondée sur un projet précis et argumenté de réinsertion, qui est celle des aménagements classiques de peine, et une procédure de libération d'office . Un tel dispositif devrait ainsi permettre d'augmenter le nombre d'aménagements de peine prononcés tout en évitant un automatisme qui conduirait libérer des personnes totalement dépourvues de projet de réinsertion.

Elle a toutefois adopté un amendement du Gouvernement prévoyant que la mesure de libération sous contrainte devra recueillir l'accord express du condamné, alors que le texte issu de l'Assemblée nationale prévoit seulement qu'il peut s'y opposer. En effet, dans sa décision 2004-492 DC du 2 mars 2004 sur la loi Perben II, créant un mécanisme simplifié d'aménagement de peine, le Conseil constitutionnel avait rappelé que la mesure ne pouvait intervenir qu'avec « l'accord du condamné ».

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié .

Article 16 bis (art. 712-5 du code de procédure pénale) - Présence du SPIP au sein de la commission de l'application des peines (CAP)

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Sergio Coronado créant un article additionnel prévoyant que le SPIP est obligatoirement représenté au sein de la commission de l'application des peines. Actuellement, l'article 712-5 CPP prévoit que seuls le JAP, qui la préside, le procureur de la République et le chef d'établissement sont membres de droit de cette commission. En revanche, seul l'article D. 49-28 du code de procédure pénale prévoit la présence du SPIP. Cette consécration de la présence du SPIP dans la CAP au niveau législatif est cohérent au regard du rôle que la CAP sera appelée à jouer à la suite de l'instauration de la libération sous contrainte. Le présent article complète donc utilement le droit en vigueur sur ce point.

Votre commission a adopté l'article 16 bis sans modification .

Article 16 ter (art. 723-4 du code de procédure pénale) - Aide sociale en cas de semi-liberté ou de placement à l'extérieur

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur créant un article additionnel modifiant l'article 723-4 du code de procédure pénale afin de préciser que le condamné exécutant sa peine sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur en application de l'article 723-1 peut bénéficier des mesures d'aide mentionnées à l'article 132-46 du code pénal. Aux termes de cet article, ces mesures « s'exercent sous forme d'une aide à caractère social et, s'il y a lieu, d'une aide matérielle, [et] sont mises en oeuvre par le service de probation avec la participation, le cas échéant, de tous organismes publics et privés ».

Actuellement, l'article 723-10 du code de procédure pénale prévoit seulement que le condamné placé sous surveillance électronique peut bénéficier de ces mesures.

Votre commission a approuvé cette modification qui renforce l'accompagnement des condamnés au sein des régimes de la semi-liberté et du placement à l'extérieur.

Votre commission a adopté l'article 16 ter sans modification .

Article 17 (art. 730-3 [nouveau] du code de procédure pénale) - Examen systématique de la situation des condamnés à des peines supérieures à 5 ans d'emprisonnement pour l'octroi éventuel d'une libération conditionnelle

Le présent article prévoit l'examen systématique de la situation des condamnés à une peine privative de liberté de liberté de plus de cinq ans, en vue de l'éventuel octroi d'une mesure de liberté conditionnelle .

La procédure serait celle du débat contradictoire prévue à l'article 712-6 du code de procédure pénale (décision du juge d'application des peines après avis du représentant de l'administration pénitentiaire, à l'issue d'un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel le juge de l'application des peines entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat) ou à l'article 712-7 (jugement motivé du tribunal de l'application des peines saisi sur la demande du condamné, sur réquisitions du procureur de la République ou à l'initiative du juge de l'application des peines dont relève le condamné. Les jugements du tribunal de l'application des peines sont rendus, après avis du représentant de l'administration pénitentiaire, à l'issue d'un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel la juridiction entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat).

Outre la procédure contradictoire, la différence principale du dispositif introduit par le présent article avec la libération sous contrainte créée par l'article 16 du présent texte réside dans le fait que le JAP, dans le cadre de la libération sous contrainte, aura la possibilité d'ordonner une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de placement sous surveillance électronique ou de libération conditionnelle, alors que seule une libération conditionnelle pourra être accordée à l'issue de l'examen prévu par le présent article .

En effet, dans le cas des longues peines, l'aménagement de peine pourrait s'appliquer pendant plus de deux ans. Or la semi-liberté, le placement à l'extérieur ou le PSE, du fait de leur caractère contraignant, sont mal supportés sur une période aussi longue.

Par ailleurs, pour les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité, le débat interviendrait au terme de 18 ans de détention.

Cependant, il n'y aurait pas d'examen de la situation du condamné si celui-ci a fait savoir qu'il refuse toute mesure de libération conditionnelle.

Selon l'étude d'impact, le débat contradictoire en vue d'une libération conditionnelle aux deux tiers de la peine devrait concerner environ 1 400 personnes chaque année.

- Les compléments apportés par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur précisant que les modalités par lesquelles la personne pourra refuser de se voir octroyer une libération conditionnelle seront fixées par décret.

Elle a également adopté un amendement de son rapporteur modifiant les dispositions de l'alinéa 4 afin de prévoir que s'il n'est pas procédé, dans les délais, au débat sur la libération conditionnelle du condamné, la chambre de l'application des peines de la cour d'appel - et non pas son président - pourra, d'office ou à la demande du condamné ou du procureur de la République, tenir ce débat. Il s'agit ainsi de rapprocher la procédure créée par le 4 ^ème alinéa de l'article 17 de celle prévue par les articles D. 49-33 et D. 49-36 du code de procédure pénale, qui disposent qu'à défaut de l'organisation du débat contradictoire mentionné par les articles 712-6 et 712-7 de ce code, le condamné peut saisir la chambre de l'application des peines de la cour d'appel. Il s'agit ainsi de parachever la mise en cohérence l'article 730-3 avec la procédure des articles 712-6 et 712-7 auxquels elle fait référence.

Enfin, les députés ont adopté en séance publique un amendement du rapporteur prévoyant que l'examen de la situation des personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité ne pourra avoir lieu ni avant le terme du temps d'épreuve, ni avant celui de la période de sûreté si celui-ci est différent du premier, formulation plus précise que celle prévue dans le projet de loi initial qui, sur ce point, se juxtapose sans les recouvrir aux dispositions des articles 729 et 720-2 qui traitent du temps d'épreuve et de la période de sûreté.

Comme pour la libération sous contrainte prévue à l'article 16, votre rapporteur estime que les dispositions prévues par le présent article permettront d'augmenter le nombre de sorties de détention progressives et donc de favoriser la prévention de la récidive . En outre, s'agissant de peines plus longues que pour la libération sous contrainte, le débat sur l'automaticité ou non de l'aménagement est moins prégnant, la majorité des personnes qui défendent la libération d' « office » ne prônant ce système que pour les courtes peines. Enfin, la préservation du débat contradictoire permettra un examen des dossiers dans de bonnes conditions.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification .

Article 17 bis (art. 721-2 du code de procédure pénale) - Modification du régime des réductions de peine afin d'éviter les sorties sans accompagnement

Le présent article est issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur. Il a pour objet d'éviter toute « sortie sèche » des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté, dans l'hypothèse où elles n'auraient pas pu, aux deux tiers de l'exécution de leur peine, bénéficier d'une libération sous contrainte (article 16 du projet de loi) ou d'une libération conditionnelle (article 17 du projet de loi). En effet, les « sorties sèches » sont particulièrement défavorables à la réinsertion des détenus.

Le présent article réécrit ainsi l'article 721?2 du code de procédure pénale. Actuellement, cet article 721-2 dispose que le condamné ayant bénéficié d'une ou plusieurs réductions de peines peut être soumis après sa libération à certaines obligations ou interdictions décidées par le juge de l'application des peines et destinées à assurer la protection des victimes : interdiction de recevoir la partie civile, de la rencontrer ou d'entrer en contact avec elle de quelque façon que ce soit. Le II de l'article 721-2 du code de procédure pénale, dans sa rédaction proposée par le présent article, reprend ces dispositions sans les modifier sur le fond.

Le I du présent article prévoit quant à lui que les personnes condamnées n'ayant pu bénéficier d'une libération sous contrainte ou d'une libération conditionnelle peuvent être soumises par le juge de l'application des peines, pendant la durée correspondant aux crédits de réduction de peine et aux réductions supplémentaires de la peine qui leur sont éventuellement octroyés et aux seules fins de favoriser leur insertion ou leur réinsertion et de prévenir la commission de nouvelles infractions, au respect de certaines mesures de contrôle prévues à l'article 132?44 du code pénal ainsi que de certaines obligations et interdictions prévues par l'article 132?45 du même code (ces deux articles étant relatifs aux mesures de contrôle, d'obligations et d'interdiction du régime de la mise à l'épreuve). La personne condamnée peut, en outre, bénéficier dans le même temps des mesures d'aide prévues par l'article 132?46 du code pénal.

En cas d'inobservation des mesures prononcées, le juge de l'application des peines pourra retirer tout ou partie de la durée des réductions de peines et ordonner la réincarcération.

Selon le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « ce dispositif repose sur l'idée qu'une personne condamnée à une peine d'emprisonnement pour une certaine durée doit pouvoir être suivie par l'autorité judiciaire pendant toute cette période, aux fins de favoriser son insertion ou sa réinsertion et de prévenir la commission de nouvelles infractions. L'octroi de réductions de peines se voit ainsi assigner une finalité, le condamné ayant vocation à faire l'objet de mesures de surveillance pendant toute la durée de la peine qui a été prononcée et ce, dans le souci d'éviter toute « sortie sèche ».

- La position de votre commission

Votre rapporteur partage l'analyse du rapporteur de l'Assemblée nationale selon laquelle il convient d'éviter autant que possible les sorties dites « sèches ». Le dispositif introduit par les articles 16 et 17 du projet de loi permettra de diminuer le nombre de ses sorties sèches, mais, du fait de son caractère discrétionnaire (par opposition à une libération conditionnelle d'office), il est très difficile de prévoir si cette diminution sera significative. Dès lors, agir sur les réductions de peine semble une bonne solution.

En outre, le caractère automatique des crédits de réductions de peine, créés par la loi du 9 mars 2004 en remplacement des réductions de peines accordées par le JAP, est souvent mal compris dans la mesure où ils remettent en cause l'autorité de la chose jugée. En revanche, ces crédits peuvent toujours être annulés en cas de mauvaise conduite du condamné emprisonné, ce qui constitue un point positif pour le maintien de l'ordre en détention.

Il existe déjà une mesure permettant de prononcer des mesures de contrôle et de suivi des condamnés libérés pendant la durée des crédits de réduction de peine et des réductions de peine supplémentaires : il s'agit de la surveillance judiciaire des articles 723-29 à 723-39 du code de procédure pénale , créés par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales pour les condamnés à peines supérieures ou égales à dix ans et pour des infractions pour lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru, à condition qu'une expertise médicale ait conclu à leur dangerosité. A l'origine, et avant l'extension du suivi socio-judiciaire à d'autres types d'infractions, il s'agit donc d'une mesure destinée à lutter contre la récidive des délinquants sexuels. Les évolutions législatives ultérieures ont étendu la possibilité de prononcer cette mesure aux condamnés à des peines d'une durée supérieure ou égale à cinq ans pour un crime ou un délit commis une nouvelle fois en état de récidive légale. Les mesures qui peuvent être prononcées sont, outre celles des articles 132-44 et 132-45 du code pénal, la surveillance électronique mobile et l'assignation à résidence.

L'esprit du dispositif créé par le présent article est toutefois différent de la surveillance judiciaire sur un point essentiel, qui justifie des dispositions spécifiques ^{136 ( * )} : la formulation « aux seules fins de favoriser l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée et de prévenir la commission de nouvelles infractions » inverse en quelque sorte les objectifs de la surveillance judiciaire, qui vise en priorité, non pas à la réinsertion, mais au contrôle de condamnés supposées toujours dangereux après leur libération.

Au total, votre rapporteur estime que la possibilité de « valoriser » les crédits de peine et les réductions supplémentaires de peine pour agir en faveur de la réinsertion des détenus libérés constitue un apport intéressant, qui complète utilement la nouvelle procédure de libération sous contrainte créée par l'article 16 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 17 bis sans modification .

Article 17 ter (art. 730 du code de procédure pénale) - Coordination

Introduit en commission des lois à l'Assemblée nationale par un amendement du rapporteur, cet amendement vise à tirer les conséquences de l'introduction dans le code de procédure pénale des articles 720 et 730?3 respectivement créés par les articles 16 et 17 du projet de loi.

Il s'agit d'assurer la bonne articulation entre le principe posé par le troisième alinéa de l'article 730 - examen de la situation de chaque condamné, au moins une fois par an, dans la perspective d'une libération conditionnelle, dès lors que les conditions de délai prévues à l'article 729 sont remplies (procédure de libération conditionnelle de droit commun) - et les dispositions de ces deux nouveaux articles, aux termes desquels la situation des personnes condamnées à des peines d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, d'une part, et d'une durée supérieure à cinq ans, d'autre part, devra être examinée aux deux tiers de la peine. La modification proposée permet d'éviter qu'une personne dont la situation aurait été examinée en application d'un de ces articles ne puisse plus bénéficier des dispositions du troisième alinéa de l'article 730.

Votre commission a adopté l'article 17 ter sans modification .

Article 18 (art. 712-4, 723-19 à 723-28 et 934-1 à 934-2 du code de procédure pénale) - Suppression de la procédure simplifiée d'aménagement de peine (PSAP) et de la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP)

Le présent article a pour objet de supprimer les dispositions relatives à la procédure simplifiée d'aménagement de peine (PSAP) et à la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) . En effet, ces deux dispositifs répondent au même objectif que la libération sous contrainte instaurée par les articles 16 et 17, à savoir prévenir les sorties sèches. En outre, elles n'ont pas rencontré le succès escompté.

Le législateur a d'abord créé la « nouvelle procédure d'aménagement des fins de peine » (NPAP) par la loi du 9 mars 2004. Elle s'appliquait aux détenus auxquels il reste trois mois d'emprisonnement à subir en exécution d'une ou plusieurs peines d'emprisonnement d'une durée comprise entre six mois et deux ans ou auxquels il reste six mois d'emprisonnement à subir en exécution d'une ou plusieurs peines d'emprisonnement d'une durée comprise entre deux et cinq ans. Ces détenus en fin de peine devaient bénéficier « dans la mesure du possible du régime de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique ». La proposition d'aménagement était faite par le directeur du SPIP (DSPIP) et homologuée par le juge d'application des peines. Faute de réponse de celui-ci dans un délai de trois semaines, le DSPIP pouvait exécuter sa proposition d'aménagement.

Les résultats de cette nouvelle procédure ayant été relativement modestes, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a institué la « procédure simplifiée d'aménagement de peine » (PSAP, cf. le commentaire de l'article 16), dans laquelle l'examen de la situation de tous les détenus éligibles devient obligatoire, la mauvaise conduite en détention ne constituant plus un motif d'exclusion du dispositif. Ainsi, le premier alinéa de l'article 723-20 prévoit que le DSPIP examine « en temps utile » le dossier des condamnés éligibles « afin de déterminer, après avis du chef d'établissement pénitentiaire, la mesure d'aménagement de la peine la mieux adaptée à [leur] personnalité et à [leur] situation matérielle, familiale et sociale ». La proposition d'aménagement de peine est adressée par le DSPIP au procureur de la République en vue de la saisine du JAP. En outre, la libération conditionnelle est désormais proposable. La PSAP concerne les détenus condamnés à une ou plusieurs peines d'emprisonnement dont le cumul est inférieur ou égal à cinq ans et dont le reliquat est inférieur ou égal à deux ans, ou un an en cas de récidive légale.

Pas plus que la NPAP, la PSAP n'a rencontré de succès significatif, essentiellement, semble-t-il, en raison de la complexité et de la longueur de sa procédure . Ainsi, en 2011, sur 18 881 dossiers transmis par le DSPIP au parquet, seuls 820 ont abouti à un aménagement de peine, et 784 sur 17 222 en 2012.

Par ailleurs, après une expérimentation, la SEFIP a été généralisée par la loi pénitentiaire, entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2011 ^{137 ( * )} . Elle a vocation à s'appliquer à tout détenu condamné à une peine d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, lorsqu'il reste quatre mois d'emprisonnement à subir ou, pour les peines inférieures ou égales à six mois, lorsqu'il reste les deux tiers de la peine à subir. Le détenu doit alors exécuter la fin de sa peine sous surveillance électronique sauf en cas d'impossibilité matérielle, de refus, d'incompatibilité avec la personnalité du détenu ou de risque de récidive. Cette mesure est mise en oeuvre par le DSPIP sous l'autorité du procureur de la République, sans l'intervention du juge d'application des peines.

Le nombre de SEFIP accordées est également faible . Le taux d'octroi par rapport aux personnes éligibles n'a ainsi, selon l'administration pénitentiaire, jamais dépassé 3,7 %. Le SEFIP est donc loin d'être devenue la modalité ordinaire d'exécution de fin de peine.

Selon la conférence de consensus, la PSPAP et la SEFIP « se sont inscrites à contre-courant du mouvement de juridictionnalisation de l'application des peines qui était censé crédibiliser les aménagements de peine ». En outre, « le statut particulier du ministère public français, tout comme le statut de fonctionnaire du DSPIP, est venu renforcer les craintes de dérives gestionnaires ».

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre commission a approuvé la suppression de ces deux procédures.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification .

Article 18 bis (art. 712-17 du code de procédure pénale) - Correction d'une erreur rédactionnelle

Le présent article est issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur. Il a pour objet de corriger une erreur rédactionnelle dans les dispositions relatives aux mandats pouvant être délivrés par le juge de l'application des peines. En effet, le texte actuel du septième alinéa de l'article 712-17 fixe le délai de comparution devant le juge de l'application des peines, en cas d'arrestation et d'incarcération provisoire d'un condamné recherché, en fonction de la nature correctionnelle ou criminelle de l'affaire. Cette distinction, inspirée des dispositions relatives aux mandats délivrés par le juge d'instruction, est inadaptée en matière d'application des peines : le délai de comparution du condamné incarcéré après son arrestation doit être fixé en fonction de la juridiction devant laquelle il doit comparaître, à huit jours s'il s'agit du juge de l'application des peines, et à un mois s'il s'agit du tribunal de l'application des peines. Le présent article opère donc cette modification.

Votre commission a adopté l'article 18 bis sans modification .

Article 18 ter (art. 712-21 du code de procédure pénale) - Régime des aménagements de peine accordés aux condamnés récidivistes

Le présent article est issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur.

La loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs a modifié l'article 712-21 du code de procédure pénale pour prévoir que tout condamné à une peine pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru ne peut faire l'objet d'aucune mesure d'aménagement de peine ou d'une permission de sortir sans une expertise psychiatrique préalable.

La peine complémentaire de suivi socio-judiciaire était, lors de sa création par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, réservée aux auteurs de crimes particulièrement graves. Toutefois, son champ d'application a été progressivement étendu à un très grand nombre d'infractions, telles que certains délits de destructions ou dégradations de biens. De ce fait, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « un grand nombre de condamnés, notamment ceux qui subissent de courtes peines, ne peuvent accéder à aucun aménagement ni même à aucune permission de sortir faute d'une expertise psychiatrique préalable pouvant être réalisée en temps utile ».

Dès lors, le présent article limite avec pertinence le champ d'application de l'expertise psychiatrique préalable obligatoire aux personnes qui ont effectivement été condamnées à la peine de suivi socio-judiciaire . Pour les autres condamnés, les juridictions de l'application des peines ont, en tout état de cause, toujours la faculté d'ordonner toute mesure d'instruction qu'elles jugent utiles avant d'accorder un aménagement de peine ou une permission de sortir.

Votre commission a adopté l'article 18 ter sans modification .

Article 18 quater A (nouveau) (art. 362, 706-53-13 à 706-53-22, 723-37 et 763-8 du code de procédure pénale) - Suppression de la rétention de sûreté

La loi du 25 février 2008 a institué deux dispositifs de prévention de la récidive : la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté , destinés aux condamnés ayant accompli leur peine mais présentant toujours une particulière dangerosité et un risque élevé de récidive.

La loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale a complété ces deux dispositifs.

Ils concernent tous deux les personnes condamnées à une peine égale ou supérieure à 15 ans de réclusion criminelle pour l'une des infractions suivantes (article 706-53-13) :

- assassinat ;

- meurtre, tortures, actes de barbarie, viol, enlèvement, séquestration, commis sur un mineur ou, en récidive, sur un majeur ;

- meurtre, tortures, actes de barbarie, viol, enlèvement, séquestration, commis avec circonstance aggravante.

- La rétention de sûreté

La rétention de sûreté peut être prononcée dans deux cas de figure.

En premier lieu, le placement en rétention de sûreté est d'abord possible directement à l'issue de la peine de réclusion , à la condition qu'il ait été envisagé par la juridiction de jugement et que :

- la cour d'assises ait prévu dans sa décision de condamnation que la situation du condamné sera examinée en vue d'un placement sous rétention de sûreté ;

- la personne ne soit pas soumise à une libération conditionnelle (article 706-53-20) ;

- à la fin de sa peine, la personne présente une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive parce qu'elle souffre d'un trouble grave de la personnalité ;

- le Conseil constitutionnel a indiqué dans sa décision qu'une prise en charge médicale effective devait avoir été proposée au condamné lors de sa détention. Cette précision a été ajoutée aux articles 706-53-14 et 706-53-15 par la loi du 10 mars 2010.

Une procédure qui fait intervenir deux instances ad hoc

La procédure fait intervenir successivement la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté et la juridiction régionale de la rétention de sûreté.

La commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté est composée d'un président de chambre à la cour d'appel, du préfet de région, du directeur interrégional des services pénitentiaires territorialement compétent, d'un expert psychiatre, d'un expert psychologue, d'un représentant d'une association d'aide aux victimes et d'un avocat. Saisie par le juge de l'application des peines ou, à défaut, par le procureur de la République 18 mois au moins avant la date de libération du condamné pour lequel la rétention de sûreté est envisagée, la commission doit évaluer la dangerosité de l'intéressé de façon pluridisciplinaire.

À cette fin, le condamné est placé pendant six semaines au moins dans un service spécialisé chargé de l'observation des détenus -en pratique, le Centre national d'observation. Il doit également faire l'objet d'une expertise médicale réalisée par deux experts (article 706-53-14).

La commission ne peut proposer la rétention de sûreté que si :

- l'expertise médicale constate la dangerosité de l'individu, une probabilité très élevée de récidive et un trouble grave de la personnalité. Une contre-expertise est de droit ;

- l'inscription au FIJAIS, l'injonction de soins et le placement sous surveillance électronique mobile qui peuvent être prononcés lors d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance judiciaire se révèlent insuffisants pour prévenir la récidive du condamné ;

- la rétention de sûreté est l'unique moyen de prévenir la probabilité élevée de récidive (article 706-53-14).

Un avis négatif de la commission met un terme à la procédure de placement sous rétention de sûreté. Lorsque, au contraire, la commission juge que les conditions sont satisfaites, elle propose au procureur général de saisir trois mois au moins avant la date prévue pour la libération du condamné la juridiction régionale de la rétention de sûreté (article 706-53-15).

Cette juridiction est chargée de prononcer ou de refuser le placement sous rétention de sûreté (article 706-53-15).

La juridiction régionale est composée d'un président de chambre et de deux conseillers de cour d'appel désignés pour trois ans par le premier président de ladite cour. Elle ne peut être présidée ni par le président de chambre de l'application des peines de la cour d'appel ni par le président de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté. Elle statue au terme d'un débat contradictoire et public à la demande du condamné. Celui-ci est assisté par un avocat.

La juridiction doit spécialement motiver sa décision de placement sous rétention de sûreté.

Cette décision peut faire l'objet d'un appel qui n'est pas suspensif devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté. Cette juridiction nationale est composée de trois conseillers de la Cour de cassation désignés pour trois ans par le premier président de cette cour. La décision de cette juridiction est motivée. Elle peut faire l'objet d'un pourvoi porté devant la chambre criminelle (article 706-53-15).

La personne placée sous rétention de sûreté est placée dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté où une prise en charge médicale, sociale, psychologique permanente tendant à mettre fin à sa dangerosité lui est proposée (article R. 53-8-55).

La décision de rétention de sûreté valable un an peut être renouvelée, sans limite, pour une année si les conditions sont toujours remplies, selon la procédure précédemment décrite, à l'exception du placement en centre spécialisé d'observation (article 706-53-16). En l'état du droit, cette mesure n'est pas inscrite au casier judiciaire de la personne retenue.

En second lieu, la rétention de sûreté peut être décidée comme une modalité de sanction aux obligations fixées dans le cadre de la surveillance de sûreté.

Le non-respect des obligations de la surveillance de sûreté traduisant une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive peut conduire le président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté à décider en urgence le placement de la personne dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté. Cette décision doit être confirmée dans les trois mois par la juridiction régionale de la rétention de sûreté après avis favorable de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, à peine de remise en liberté. La décision de confirmation peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté puis devant la Cour de cassation (article 706-53-19).

- La surveillance de sûreté

La surveillance de sûreté peut être décidée dans deux hypothèses :

- au terme d'une rétention de sûreté qui n'a pas été prolongée ou à laquelle la juridiction régionale de la rétention de sûreté a mis fin et si la personne présente un risque de commettre une des infractions visées à l'article 706-53-13 (article 706-53-19) ;

- à la suite d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance judiciaire, si la persistance de la dangerosité de l'individu est constatée par expertise médicale, si l'inscription au FIJAIS se révèle insuffisante et si la surveillance de sûreté est l'unique moyen de prévenir un risque très élevé de récidive des infractions précitées (articles 723-37 et 763-8).

Si la surveillance de sûreté intervient à la suite d'une rétention de sûreté, la juridiction régionale de la rétention de sûreté peut prononcer dans la même décision la fin de la rétention de sûreté et la mesure de surveillance de sûreté.

Si la surveillance de sûreté intervient à la suite d'une surveillance judiciaire ou d'un suivi socio-judiciaire, la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté rend son avis après examen du dossier individuel de l'individu et de l'expertise médicale. Si son avis est favorable au placement sous surveillance de sûreté, le juge de l'application des peines, ou à défaut, le procureur de la République, saisit la juridiction régionale de la rétention de sûreté six mois avant la fin de la mesure afin qu'elle décide ou non le placement sous surveillance de sûreté.

Dans les deux cas, la décision est prise après débat contradictoire. La décision de placement sous surveillance de sûreté peut faire l'objet d'un recours en appel devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté.

Les parquets et les parquets généraux doivent procéder à l'examen systématique de la situation des personnes faisant l'objet d'une surveillance judiciaire ou d'un suivi socio-judiciaire dès lors qu'elles ont été condamnées à une peine égale ou supérieure à 15 ans de réclusion criminelle pour une des infractions visées à l'article 706-53-13 afin que soit éventuellement requise une prolongation de la mesure sous la forme d'une surveillance de sûreté avant son expiration.

La surveillance de sûreté soumet pendant un an la personne à des obligations identiques à celles imposées dans le cadre de la surveillance judiciaire ou du suivi socio-judiciaire.

La mesure de surveillance de sûreté peut être renouvelée, sans limite, selon la même procédure et pour une même durée.

Aux obligations habituelles, la loi du 25 février 2008 a ajouté, à l'initiative du Sénat, l'obligation d'assignation à résidence applicable dans le cadre d'une surveillance judiciaire ou d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance de sûreté. Cette mesure vise une personne qui exécute, à la date du 1 ^er septembre 2008, une peine de réclusion criminelle d'une durée égale ou supérieure à 15 ans à la suite, soit de plusieurs condamnations, dont la dernière à une telle peine pour les crimes mentionnés à l'article 706-53-13 du code de procédure pénale, soit d'une condamnation unique à une telle peine pour plusieurs de ces crimes commis sur des victimes différentes (articles 723-30 et 763-3).

Par ordonnance motivée, le président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté peut adapter à tout moment les obligations de la personne pour tenir compte de son évolution. Cette ordonnance est susceptible de recours (article R. 53-8-48).

- La décision du Conseil constitutionnel sur la loi créant la rétention de sûreté

La décision n° 2008-562 DC du 21 février 2008 sur le projet de loi relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental a suscité de nombreux commentaires en raison de son ambivalence. Le conseil constitutionnel soutient en effet tout d'abord que la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté ne sont ni des peines ni des sanctions ayant le caractère d'une punition. Dès lors, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère ne s'appliquait pas à ces deux dispositifs. Toutefois, le Conseil constitutionnel affirme ensuite que la rétention de sûreté, « eu égard à sa nature privative de liberté, à la durée de cette privation, à son caractère renouvelable sans limite et au fait qu'elle est prononcée après une condamnation par une juridiction » ne peut s'appliquer rétroactivement, ce qui valide implicitement et a contrario l'application rétroactive de la surveillance de sureté.

Le Conseil constitutionnel a donc censuré les dispositions de la loi permettant une application rétroactives de la rétention de sûreté . Celle-ci ne pouvait dès lors s'appliquer que pour des faits commis postérieurement à la loi. Ainsi, compte tenu de la durée effective des peines encourues, des mesures de rétention de sûreté pourraient être prononcées à partir de 2019 (cf. ci-dessus).

En revanche, la surveillance de sûreté pouvait s'appliquer à des personnes déjà condamnées au moment de la promulgation de la loi du 25 février 2008.

- Éléments sur l'application de la rétention et de la surveillance de sûreté

Selon la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice :

- 37 mesures de surveillance de sûreté ont été prononcées depuis l'entrée en vigueur de ces dispositions, et 27 mesures sont actuellement en cours (dont 8 mesures ayant fait l'objet de prolongation) ;

- 4 personnes placées sous surveillance de sûreté ont fait l'objet d'un placement provisoire en rétention de sûreté du fait de la violation des obligations leur incombant dans le cadre de la surveillance de sûreté. Ces placements n'ont cependant pas été confirmés par les juridictions régionales de rétention de sûreté qui dans 3 cas sur 4 ont renforcé les obligations de la surveillance de sûreté ;

- 7 arrêts de cours d'assises ont expressément prévu que la situation du condamné serait réexaminée à l'issue de sa peine, en vue d'un éventuel placement en rétention de sûreté. Il est complexe d'évaluer à quelle date une personne sera susceptible d'être placée en rétention de sûreté sur ce fondement (cela dépend de nombreux paramètres comme la date de fin de peine, de l'octroi ou non d'un aménagement de peine, de l'évaluation de la dangerosité en fin de peine, etc.). Néanmoins, à ce jour, au vu des dates prévisibles de fin de peines des 7 individus susceptibles d'être concernés par une telle décision, des mesures de rétention de sûreté ab initio pourraient être prononcées à compter de 2 019 (1 cas) puis 2 022 (1 cas) et 2 024 (1 cas).

Au cours des quinze dernières années, le législateur a instauré de nombreuses mesures de prévention de la récidive : suivi socio-judiciaire avec injonction de soin, surveillance judiciaire, création d'un fichier judiciaire avec obligation de se présenter à la police, surveillance électronique par bracelet mobile, surveillance et rétention de sûreté etc. Plusieurs de ces dispositifs ont été créés à la suite de faits divers ^{138 ( * )} . Ces mesures, visant notamment à contrôler par des mesures très coercitives les personnes jugées dangereuses, n'ont pas, semble-t-il, eu d'effet notoire sur la récidive, encore que l'absence d'évaluation globale ne permette pas d'en juger de manière certaine.

En outre, la rétention de sûreté constitue la mesure la plus coercitive mais aussi la plus discutable parmi ces dispositifs de lutte contre la récidive , dans la mesure où elle incarne véritablement une évolution fondamentale dans la manière de rendre la justice.

Qu'il soit permis à votre rapporteur de citer à cet égard notre ancien collègue Robert Badinter lors de la discussion générale au Sénat du projet de loi qui a instauré la rétention de sûreté : « la rétention de sûreté altère les principes fondamentaux sur lesquels repose notre justice. En effet, mes chers collègues, depuis la Révolution, dans notre société, seule la justice a le pouvoir d'emprisonner un homme à raison d'une infraction commise ou, à titre exceptionnel, à raison d'une infraction dont il est fortement soupçonné d'être l'auteur. Pas de prison, pas de détention, sans infraction : ce principe est le fondement de notre justice criminelle depuis deux siècles. Ce principe est essentiel parce que, depuis les Lumières, depuis la Révolution, nous considérons - et c'est le fondement de la démocratie - que l'être humain est doué de raison. S'il viole la loi, expression de la volonté générale, c'est bien parce qu'il est doué de raison qu'il doit répondre de son acte devant ses juges (...). Or, avec la rétention de sûreté, au-delà de toutes les précautions de procédure et de tous les efforts de terminologie, nous franchissons la ligne qui sépare cette justice de liberté fondée sur la responsabilité de l'auteur de l'infraction, d'une autre justice fondée sur la dangerosité appréciée par des experts
- le plus souvent des psychiatres - d'un auteur virtuel d'infractions éventuelles. C'est bien là, en effet, un changement profond de notre justice : vous me permettrez de douter qu'il s'agisse d'un progrès . ».

Dès lors, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement ayant pour objet d'abroger la rétention de sûreté, tout en conservant la surveillance de sûreté ^{139 ( * )} .

Celle-ci ne pourrait plus être prononcée à l'issue d'une période de rétention de sûreté mais seulement à la suite d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance judiciaire .

L'ensemble des caractéristiques et de la procédure de décision de la surveillance de sûreté resteraient exactement les mêmes qu'actuellement, à ceci près que la juridiction régionale de la rétention de sûreté deviendrait juridiction régionale de la surveillance de sûreté.

En revanche, en l'absence de possibilité de placer une personne ne respectant pas les conditions de sa surveillance de sûreté en rétention de sûreté, ce non-respect des obligations constituerait désormais un délit puni de sept ans d'emprisonnement .

Cet article n'aura pas d'effet sur les personnes placées actuellement en surveillance de sûreté, qui le resteront. Quant à la rétention de sûreté elle-même, aucune personne n'est placée sous ce régime actuellement. Les sept personnes qui étaient susceptibles, du fait de la décision du tribunal qui les a condamnées, d'être soumises à une mesure de rétention de sûreté à leur libération (en 2019 au plus tôt), ne pourront plus l'être. En revanche, elles pourront être soumises à une surveillance judiciaire puis à une surveillance de sûreté.

Votre commission a adopté l'article 18 quater A ainsi rédigé.

CHAPITRE VI - DISPOSITIONS VISANT À INSTAURER UNE CONTRIBUTION POUR L'AIDE AUX VICTIMES

Article 18 quater (art. 121-8 [nouveau] du code pénal ; art. 409-1 [nouveau] du code des douanes ; art. L. 612-42 et L. 621-15 du code monétaire et financier ; art. L. 464-5-1 [nouveau] du code de commerce ; art. 44 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne) - Majoration du montant des amendes pénales et douanières et des sanctions financières pour financer l'aide aux victimes

Le présent article est issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mmes Nathalie Nieson et Martine Carrillon-Couvreur.

Il vise à instaurer une forme de taxe, ou de « sur-amende », s'élevant à 10 % du montant de l'amende recouvrée, afin de financer l'aide aux victimes.

Dans leur récent rapport d'information consacré à l'indemnisation des victimes d'infractions pénales, nos collègues Philippe Kaltenbach et Christophe Béchu ont souligné la situation fragile dans laquelle se trouvent aujourd'hui de nombreuses associations d'aide aux victimes, éléments pourtant essentiels de la politique d'aide aux victimes du ministère de la justice :

« En 2012, les 173 associations locales d'aide aux victimes conventionnées par les cours d'appel ont aidé 293 477 personnes dont 216 924 victimes d'infractions pénales (215 331 victimes en 2011) et plus de 40 000 victimes ont été accueillies au sein des bureaux d'aide aux victimes (BAV).

« Or ces associations sont depuis plusieurs années fragilisées par les importantes diminutions des crédits alloués tant par l'État que par les autres acteurs publics (collectivités locales notamment) .

« M. Jacques Degrandi, premier président de la cour d'appel de Paris, a ainsi fait part de son inquiétude face à la situation matérielle de nombre de ces associations. Sur les 13 associations d'aide aux victimes relevant du ressort de la cour d'appel de Paris, deux sont quasiment en procédure d'alerte et une a déposé son bilan. Le département de Seine-et-Marne risque, à terme, de ne plus être couvert par un réseau viable. Les autres associations rencontrent des difficultés récurrentes et sont très prudentes dans leur gestion.

« Comme il l'a rappelé, plus de 90 % des charges des associations sont représentées par les coûts salariaux : il leur est par conséquent difficile d'innover ou d'accepter des missions nouvelles sans aide financière complémentaire ou sans le recours à des bénévoles.

« S'agissant des seuls BAV, la dotation de l'État (20 000 euros par an par BAV) paraît largement insuffisante , alors que les associations ont besoin de juristes mais aussi de psychologues dont le recrutement peut s'avérer difficile.

« La fragilité financière des associations d'aide aux victimes a également été relevée par la Cour des comptes dans son rapport annuel pour 2012 [...] » ^{140 ( * )} .

Cette situation préoccupante a conduit à une réflexion sur les conditions d'une nécessaire sanctuarisation des crédits alloués aux associations, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques et de désengagement d'un certain nombre d'acteurs locaux.

Nommée parlementaire en mission par le Premier ministre, Mme Nathalie Nieson, députée, a remis en juillet 2013 un rapport sur la question de l'indemnisation de l'aide aux victimes. Elle y propose diverses pistes de réflexion, dont la création d'un fonds national d'aide aux victimes d'infractions pénales, qui serait l'organisme collecteur de nouvelles ressources affectées à la mission d'accompagnement des victimes, et la mise en place d'une majoration des amendes pénales, de l'ordre de 10 euros, permettant d'abonder ce nouveau fonds.

Puis, en février 2014, une proposition de loi de M. Bruno Le Roux et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen et apparentés de l'Assemblée nationale a proposé d'instituer une telle contribution, dont le montant s'élèverait à 1 % du montant total des amendes pénales recouvrées ^{141 ( * )} .

En mars 2014, notre collègue Philippe Kaltenbach et les membres du groupe socialiste et apparentés du Sénat ont également déposé une proposition de loi similaire, proposant d'affecter à un fonds de financement de l'aide aux victimes une contribution de 1,5 % instituée sur l'ensemble des amendes pénales recouvrées ^{142 ( * )} .

Le présent article s'inscrit dans la continuité de ces réflexions, mais son champ est significativement plus large que les propositions formulées jusqu'à présent.

Ainsi, son montant s'élèverait à 10 % du montant des amendes recouvrées (à l'exception des amendes forfaitaires), et son assiette serait assise, non seulement sur les amendes pénales ( I du présent article ), mais également sur les amendes douanières ( II du présent article ), sur les sanctions prononcées par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ( 1° du III ), sur celles prononcées par l'Autorité des marchés financiers ( 2° du III ), sur celles prononcées par l'Autorité de la concurrence ( IV du présent article ) ainsi que sur celles prononcées par l'Autorité de régulation des jeux en ligne ( V du présent article ).

Ces dispositions entreraient en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2015.

Comme l'indique le rapport de M. Dominique Raimbourg, « en définitive, le présent article repose sur l'idée d'associer les auteurs d'infractions pénales à la contribution financière des dispositifs d'aide et d'assistance aux victimes. Les auteurs d'infractions pénales doivent comprendre que la réparation des préjudices, l'accompagnement et l'orientation des victimes sont générateurs de coûts qu'ils doivent à leur tour compenser. Elle procède des grands principes contenus dans les lois relatives à l'aide aux victimes » ^{143 ( * )} .

Lors de l'examen du projet de loi en séance publique, le Gouvernement a défendu, sans succès, un amendement tendant à porter cette contribution à 8 % du montant des amendes recouvrées et à restreindre le champ de cet article aux seules amendes prononcées par les juridictions répressives - excluant de ce fait les sanctions prononcées par des autorités administratives indépendantes afin, comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, de respecter les principes constitutionnels de nécessité et de proportionnalité et d'égalité devant la loi.

Cet amendement a toutefois été rejeté, les députés faisant valoir l'intérêt, en termes financiers, d'asseoir cette nouvelle contribution sur les sanctions prononcées par ces autorités administratives indépendantes, dont les montants peuvent être très élevés.

À titre d'exemple, l'Autorité de la concurrence a prononcé en 2012 13 décisions de sanctions dont le montant s'est élevé à 540,5 millions d'euros ^{144 ( * )} . De son côté, l'Autorité des marchés financiers a prononcé en 2013 des sanctions pour un montant total de 30,84 millions d'euros (contre 18 millions d'euros en 2012) ^{145 ( * )} . Les sanctions de l'ACPR ont quant à elles atteint en 2012 1,22 millions d'euros ^{146 ( * )} .

À titre de comparaison, d'après l'exposé des motifs de l'amendement présenté par le Gouvernement et rejeté par les députés, le montant des amendes en matière criminelle, correctionnelle et conventionnelle (5 ^ème classe) prononcé par les juridictions judiciaires s'est élevé en 2012 à environ 303 millions d'euros.

Le dispositif proposé par le présent article n'est pas inédit . Ainsi le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) est-il alimenté, notamment, par une majoration de 50 % des amendes prononcées , d'une part, pour violation de l'obligation d'assurance des véhicules (article L. 211-27 du code des assurances) et, d'autre part, pour un acte de chasse effectué sans permis ou dans un lieu, un temps ou au moyen d'engins prohibés (article L. 421-8 du code des assurances). Rappelons que le FGAO est chargé d'indemniser les victimes ou les ayants droit des victimes des dommages nés d'un accident survenu en France dans lequel est impliqué un véhicule.

Plusieurs pays étrangers ont mis en place un système analogue : ainsi le Québec a-t-il institué une « sur-amende » pénale de 10 dollars pour financer les centres d'aide aux victimes d'actes criminels ; en Belgique, le montant de la contribution alimentant le Fonds d'aide aux victimes s'élève à 137,50 euros.

Tout en partageant l'objectif poursuivi par le présent article, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à appliquer un « plafond » à cette « sur-amende » - fixé à 1 000 euros pour les personnes physiques et 5 000 euros pour les personnes morales - afin de limiter les risques de contestation de ce dispositif innovant sur le fondement du principe de proportionnalité.

Elle a par ailleurs exclu du champ de ces dispositions les infractions donnant déjà lieu à une majoration de 50 % et prévu que cette « sur-amende » bénéficierait également, s'il y a lieu, de la diminution prévue par l'article 707-3 du code de procédure pénale en cas de paiement volontaire.

Il appartiendra ensuite au Gouvernement de prendre les mesures d'application nécessaires pour affecter les sommes ainsi collectées au financement de l'aide aux victimes.

Votre commission a adopté l'article 18 quater ainsi modifié .

TITRE II BIS - DEMANDE DE MISE EN LIBERTÉ POUR MOTIF MÉDICAL

Article 18 quinquies (art. 147-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Création d'un dispositif de suspension de détention provisoire pour motif d'ordre médical

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Sergio Coronado, propose de créer une procédure de suspension de détention provisoire pour motif médical.

Il reprend les termes d'une proposition de loi déposée par notre ancienne collègue Hélène Lipietz en décembre 2013 et que le Sénat a adoptée à l'unanimité le 13 février dernier ^{147 ( * )} .

Comme le rappelait alors notre collègue Esther Benbassa, rapporteure de ce texte au nom de votre commission des lois, les personnes détenues atteintes d'une pathologie engageant le pronostic vital ou dont l'état de santé est durablement incompatible avec le maintien en détention peuvent, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, demander à bénéficier d'une suspension de peine (article 720-1-1 du code de procédure pénale).

Ce dispositif est toutefois réservé aux seules personnes condamnées : son bénéfice ne peut être invoqué par les personnes faisant l'objet d'une détention provisoire, que ce soit dans le cadre d'une instruction, dans l'attente d'un procès en appel ou de l'examen d'un pourvoi en cassation.

Cette lacune du droit est d'autant plus préjudiciable que, comme l'observait le Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans son rapport d'activité pour 2012, « les personnes prévenues, présumées innocentes, ont à connaître de très mauvaises conditions de détention en maison d'arrêt » et que « la détention provisoire excède bien souvent la « durée raisonnable » que commande l'article 144-1 du code de procédure pénale » ^{148 ( * )} .

Reprenant l'une des préconisations formulées en juillet 2012 par notre collègue Jean-René Lecerf et notre ancienne collègue Nicole Borvo Cohen-Seat dans leur rapport d'évaluation de la loi pénitentiaire ^{149 ( * )} , le présent article propose de remédier à cette lacune en instaurant un dispositif de suspension de la détention provisoire pour motif médical, pour partie inspiré du dispositif applicable aux personnes condamnées.

Contrairement au dispositif de l'article 720-1-1 du code de procédure pénale, le dispositif créé par le présent article pourrait être mis en oeuvre au vu d'une unique expertise médicale ; il est également plus souple en permettant sa mise en oeuvre lorsque l'état de santé du prévenu est « incompatible avec le maintien en détention », et non « durablement » incompatible avec un tel maintien.

Lors de l'examen de la proposition de loi précitée de notre ancienne collègue Hélène Lipietz, votre commission avait par ailleurs adapté le dispositif proposé au cadre spécifique de la détention provisoire, prévoyant en particulier que le retour en détention de la personne prévenue en cas d'amélioration de son état de santé serait une simple faculté et devrait être justifié par l'un des motifs énumérés à l'article 144 du code de procédure pénale.

Au total, votre commission se réjouit que l'introduction par l'Assemblée nationale de ce dispositif dans le présent projet de loi ouvre la perspective d'une entrée en vigueur rapide de ce nouveau droit, qui permettra d'assurer la compatibilité du cadre légal de la détention provisoire avec le nécessaire respect de la dignité des détenus.

Votre commission a adopté l'article 18 quinquies sans modification .

Article 18 sexies (art. 720-1-1 du code de procédure pénale) - Simplification des conditions de mise en oeuvre de la procédure de suspension de peine pour raison médicale

Le présent article est issu d'un amendement de M. Sergio Coronado, adopté en séance publique par les députés avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement.

Il vise à alléger la procédure de suspension de peine pour raison médicale, en n'exigeant plus qu'une expertise médicale au lieu de deux actuellement.

En l'état du droit, l'article 720-1-1 du code de procédure pénale prévoit que, sauf s'il existe un risque grave de renouvellement de l'infraction, la suspension de la peine d'emprisonnement peut être ordonnée pour les condamnés dont il est établi qu'ils sont atteints d'une pathologie engageant le pronostic vital ou que leur état de santé est durablement incompatible avec le maintien en détention , hors les cas d'hospitalisation des personnes détenues en établissement de santé pour troubles mentaux.

Deux modalités de mise en oeuvre sont prévues :

- en principe, la suspension est accordée au vu de deux expertises médicales distinctes et concordantes ;

- toutefois, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a prévu qu'en cas d'urgence, lorsque le pronostic vital est engagé, la suspension puisse être ordonnée au vu d'un certificat médical établi par le médecin responsable (ou son remplaçant) de la structure sanitaire dans laquelle est pris en charge le détenu.

Selon les cas, la décision relève du juge de l'application des peines ou du tribunal de l'application des peines.

En toute hypothèse, la juridiction qui accorde une suspension de peine dans les conditions précitées peut décider concomitamment de soumettre le condamné à une ou plusieurs obligations ou interdictions prévues pour le régime de la mise à l'épreuve : établir sa résidence dans un lieu déterminé, s'abstenir d'entrer en relation avec certaines personnes, ne pas fréquenter certains condamnés, etc.

En outre, le juge de l'application des peines peut à tout moment ordonner une expertise médicale à l'égard d'un condamné ayant bénéficié d'une mesure de suspension de peine et ordonner qu'il soit mis fin à la suspension si les conditions de celle-ci ne sont plus remplies. Il en est de même si le condamné ne respecte pas les obligations qui lui auraient été imposées ou s'il existe un risque grave de renouvellement de l'infraction. En matière criminelle, une expertise médicale destinée à vérifier que les conditions de la suspension sont toujours remplies doit intervenir tous les six mois.

La suspension de peine peut être ordonnée à tout moment, y compris lorsque l'exécution de la peine d'emprisonnement ou de réclusion s'accompagne d'une période de sûreté.

Ces conditions sont jugées excessivement restrictives par une grande partie des observateurs tout comme par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ^{150 ( * )} .

De fait, ce dispositif de suspension de peine pour raisons médicales donne lieu à quelques dizaines de demandes par an, une majorité donnant lieu à un accord (voir tableau).

Mise en oeuvre de l'article 720-1-1 du code de procédure pénale

Bilan 2002-2011	Décisions	Accords	Rejets	Taux d'accord
2002	25	23	2	92 %
2003	121	67	54	55,37 %
2004	127	73	54	57,48 %
2005	83	57	26	68,67 %
2006	87	62	25	71,26 %
2007	108	83	25	76,85 %
2008	83	58	25	69,88 %
2009	94	65	29	69,15 %
2010	108	90	18	83,33 %
2011	89	72	17	80,90 %
2012	296 ^151 ( * )	253	33	88,46 %
Cumul 2002-2012	1 221	903	308	74,57 %

Source : Administration pénitentiaire

Les principaux motifs de rejet sont justifiés par l'« état de santé compatible avec le maintien en détention » de l'intéressé (environ 50 % des motifs) et par un « pronostic vital non engagé » (30 % des motifs). Viennent ensuite les « expertises non concordantes » (10 %), la « dangerosité » des personnes concernées (5 %) et l'« absence d'hébergement spécialisé pour accueillir la personne » (5 %) ^{152 ( * )} .

Le présent article propose d'alléger ce dispositif en soumettant l'octroi d'une suspension de peine pour motif médical à une seule expertise médicale , au lieu des deux expertises concordantes requises à l'heure actuelle.

Alors que Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, déclarait au Sénat en avril 2013 que « [ce dispositif] requiert aujourd'hui, convenons-en, une procédure complexe et longue, à telle enseigne que certains détenus malades sont en phase terminale ou décèdent en prison au cours de la procédure, alors que l'esprit de la loi pénitentiaire est de permettre au détenu dont le pronostic vital est engagé de finir ses jours parmi les siens. Il faudrait vraiment assouplir les règles en la matière » ^{153 ( * )} , un groupe de travail constitué par les ministres de la justice et de la santé a formulé en novembre 2013 plusieurs propositions de nature à améliorer la mise en oeuvre de ce dispositif, parmi lesquelles figure la possibilité d'octroyer la suspension de peine au vu d'une seule expertise médicale.

Par cohérence avec cette proposition, le dispositif de suspension de détention provisoire créé par l'article 18 quinquies du présent projet de loi, qui reprend à l'identique les termes d'une proposition de loi votée au Sénat à l'unanimité en février dernier (voir supra ), soumet l'octroi d'une telle suspension à une seule expertise médicale.

Votre commission approuve pleinement ces dispositions qui vont dans le sens d'un meilleur respect de la dignité des personnes en détention.

Votre commission a adopté l'article 18 sexies sans modification .

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 19 A (art. 131-6 du code pénal) - Extension de la possibilité d'astreindre une personne à conduire un véhicule non équipé d'un dispositif de démarrage par éthylotest

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, vise à élargir les possibilités d'astreindre une personne à conduire un véhicule qui ne soit pas équipé d'un dispositif de démarrage par éthylotest.

La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (« LOPPSI ») a introduit dans notre droit plusieurs dispositions permettant d'astreindre une personne qui se serait rendue coupable d'une infraction au moyen d'un véhicule alors qu'elle était alcoolisée à conduire un véhicule équipé un dispositif de démarrage par éthylotest.

En l'état du droit, cette possibilité est prévue par :

- l'article 41-2 du code de procédure pénale, dans le cadre d'une composition pénale ;

- les articles 221-8 et 222-44 du code pénal, à titre de peine complémentaire des délits d'homicide involontaire et de blessures involontaires ;

- ainsi que par les articles L. 234-2, L. 243-1, L. 244-1 et L. 245-1 du code de la route, à titre de peine complémentaire des délits de conduite sous l'influence de l'alcool.

Le décret n° 2011-1661 du 28 novembre 2011 relatif aux dispositifs d'antidémarrage par éthylotest électronique a défini les modalités d'homologation des dispositifs d'antidémarrage par éthylotest électronique ainsi que des modalités d'agrément des professionnels chargés de les installer, et un arrêté du 13 juillet 2012 a fixé les règles applicables à l'homologation nationale des dispositifs d'antidémarrage par éthylotest électronique et à leurs conditions d'installation dans les véhicules à moteur.

Le présent article propose de compléter cet état du droit, en insérant dans l'article 131-6 du code pénal, qui définit la liste des peines complémentaires susceptibles d'être prononcées en matière délictuelle à la place d'une peine d'emprisonnement, un nouveau 5° bis , permettant de condamner une personne à l'interdiction, pendant une durée de cinq ans au plus, de conduire un véhicule qui ne soit pas équipé, par un professionnel agréé ou par construction, d'un dispositif homologué d'anti-démarrage par éthylotest électronique.

Le cas échéant, cette peine complémentaire s'appliquerait à l'issue de l'exécution d'une peine d'annulation ou de suspension du permis de conduire.

Votre commission a adopté l'article 19 A sans modification .

Article 19 B (nouveau) (art. 2, 3, 6, 8, 8-2, 9, 10, 12, 13, 24-1, 24-2, 24-3, 24-5, 24-6, 24-7 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquance ; art. 251-7 et 251-8 du code de l'organisation judiciaire) - Suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs

Le tribunal correctionnel pour mineurs (TCM), créé par la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, est une formation spécialisée du tribunal correctionnel présidée par un juge des enfants assisté de deux juges professionnels.

Sa composition est ainsi différente du tribunal pour enfants dans lequel le président, juge des enfants, est assisté de deux assesseurs, magistrats non professionnels, choisis en raison de leurs compétences et de l'intérêt particulier qu'ils portent aux questions de l'enfance.

Dans les juridictions expérimentant la mise en place de citoyens assesseurs (Dijon et Toulouse) jusqu'à la fin de 2013 (cette expérimentation n'a pas été pérennisée), le tribunal correctionnel pour mineurs était également composé de deux citoyens assesseurs.

Le TCM est compétent pour juger les mineurs âgés de plus de seize ans à la date des faits, poursuivis pour un ou plusieurs délits punis d'une peine d'emprisonnement d'au moins trois ans et commis en état de récidive légale. Il est également compétent pour connaître des délits connexes ainsi que pour juger les complices ou co-auteurs majeurs. Il statue et prononce des peines, ou, le cas échéant, des mesures éducatives ou des sanctions éducatives, dans les mêmes conditions que le tribunal pour enfants.

Les dispositions relatives au tribunal correctionnel pour mineurs sont entrées en vigueur le 1 ^er janvier 2012.

Bilan de l'activité des TCM

Il résulte des données issues de l'ensemble des rapports adressés à la chancellerie portant sur la période couvrant les mois de janvier 2012 à mai 2013, que sur un taux de réponse global de 71 % aux questions posées aux tribunaux, 262 audiences se sont tenues devant les TCM. 663 personnes ont été prévenues devant ces tribunaux dont 571 mineurs. Au total, 546 personnes ont été jugées.

Ces données doivent être considérées avec prudence au regard du taux d'érosion de réponses des parquets au fil des mois (en ce qui concerne l'année 2013 il passe de 66 % en janvier à seulement 47 % en mai) et des délais d'audiencement engendrés par le respect des dispositions légales puisqu'aucune audience ne pouvait se tenir avant le 11 janvier 2012.

Il ressort des données statistiques transmises que 480 mineurs ont été jugés au fond. On comptabilise 91 renvois de dossier sur la période donnée. 9 relaxes ont été prononcées (3 en 2012 et 6 en 2013).

Sur le nombre de condamnations prononcées, 68 % représente des peines d'emprisonnement ferme total ou partiel. Seulement 8 sanctions éducatives et 8 mesures éducatives ont été prononcées.

La nature des décisions rendues par les TCM apparait, de manière logique, plus sévère que celles prononcées par les tribunaux pour enfants en raison de la compétence d'attribution des TCM qui est limitée au jugement des mineurs âgés de plus de 16 ans lorsqu'ils sont poursuivis pour un ou plusieurs délits punis d'une peines d'emprisonnement égale ou supérieure à 3 ans et commis en état de récidive légale. Les mineurs encourent donc dans ces conditions de plein droit l'application des peines planchers.

Le bilan de l'activité des TCM permet de constater que, comme cela était prévisible, cette juridiction est peu sollicitée (quelques centaines de mineurs jugés sur environ 33 000 mineurs jugés annuellement). Notre collègue Jean-René Lecerf, rapporteur pour le Sénat de la loi du 10 août 2011 précitée, avait alors estimé que la création de cette nouvelle juridiction concernerait tout au plus 600 à 700 mineurs, en raison des conditions restrictives de définition de la notion de récidive légale : les statistiques confirment cet ordre de grandeur.

En outre, les tribunaux correctionnels pour mineurs présentent l'inconvénient, par rapport aux tribunaux pour enfants, de ne pas comporter d'assesseurs issus de la société civile , ce qui semble regrettable compte tenu de l'importance de la question du devenir des mineurs pour la société dans son ensemble.

Enfin, la création de ces tribunaux relevait clairement d'une logique tendant à rapprocher autant que possible la justice des mineurs de celle des majeurs. Cette logique ne reçoit pas l'approbation de votre commission, qui considère que la spécificité de la justice des mineurs doit perdurer, conformément au principe qui a guidé la rédaction de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

Dès lors, à l'initiative conjointe de votre rapporteur, de Mme Cécile Cukierman et de Mme Esther Benbassa, votre commission a adopté un amendement ayant pour objet de supprimer les tribunaux correctionnels pour mineurs.

Cet amendement prévoit que les dossiers en cours de traitement par les TCM seront transférés aux tribunaux pour enfants compétents.

Votre commission a adopté l'article 19 B ainsi rédigé .

Article 19 (art. 735, 712-6 et 712-7 du code de procédure pénale) - Dispositions transitoires

L'article 19 a pour objet de prévoir des dispositions transitoires pour l'application de l'article 6 du projet de loi qui supprime le principe d'une révocation automatique du sursis.

En l'état du droit, la juridiction peut décider que le sursis précédemment accordé n'est pas révoqué, soit au moment où elle prononce la peine, soit une fois la peine prononcée, lorsqu'elle est saisie d'une demande de non-révocation par la personne condamnée.

Cette dernière faculté, prévue à l'article 735 du code de procédure pénale a été abrogée par l'article 6 du présent projet de loi, car avec la fin d'une révocation automatique du sursis, cet article n'a plus lieu d'être.

Toutefois, il est nécessaire de prévoir la situation de personnes dont le sursis aurait été révoqué de manière automatique, avant l'entrée en vigueur de la loi. Dans ce cas, il est donc nécessaire de maintenir l'application de l'article 735 du code de procédure pénale.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié cet article pour permettre à une juridiction de l'application des peines de statuer sur la demande de dispense de révocation du sursis simple à l'occasion de sa saisine relative à des « mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement et suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle » (article 712-6 du code de procédure pénale) ou des mesures « concernant le relèvement de la période de sûreté, la libération conditionnelle ou la suspension de peine qui ne relèvent pas de la compétence du juge de l'application des peines » (article 712-7 du même code).

Il s'agit de faciliter la demande de dispense de révocation du sursis simple, puisque ce sera une juridiction d'application des peines qui statuera sur la demande de dispense, par un jugement pris après un débat contradictoire public, et non plus la juridiction qui a prononcé la condamnation ^{154 ( * )} , comme l'a précisé le rapporteur.

Votre rapporteur souscrit à l'amélioration de la mise en oeuvre de cet article, très peu utilisé aujourd'hui.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification .

Article 20 - Entrée en vigueur différée

Le présent article prévoit une entrée en vigueur différée des articles suivants du projet de loi :

- les articles 7 à 10, relatifs aux seuils des aménagements de peine et à la contrainte pénale, entreraient en vigueur six mois après la promulgation de la loi « pour les infractions commises à compter de cette date ». Il s'agit d'une part de permettre aux SPIP et aux juridictions de s'approprier les nouvelles dispositions et de préparer les textes d'application, d'autre part de ne pas rendre la contrainte pénale rétroactive ;

- les articles 16 à 18, relatifs aux nouvelles procédures d'examen de la situation des détenus en vue de l'octroi d'un aménagement de peine, entreraient en vigueur trois mois après la promulgation de la loi. Par ailleurs, la situation des détenus ayant déjà effectué les deux-tiers de leur peine au moment de l'entrée en vigueur des deux articles devra être examinée dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi.

Ceci permettra d'éviter la mise en oeuvre des dispositions selon lesquelles le président de la chambre d'application des peines (CHAP) de la cour d'appel peut ordonner une libération sous contrainte (article 16) ou tenir un débat contradictoire (article 17) lorsque les JAP n'auront pu le faire aux deux tiers de la peine : sinon, les présidents de CHAP auraient été systématiquement saisis.

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification .

Article 21 (article 64-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Application outre-mer

L'article 21 du projet de loi prévoit que la loi sera applicable outre-mer, à l'exception du VII de l'article 15 qui modifie l'article 64-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

Cet article dispose que l'avocat désigné d'office lors d'une retenue ou d'une rétention bénéficie d'une rétribution, au même titre que celui qui a été désigné pour une garde à vue, une retenue douanière ou une retenue d'un étranger aux fins de vérification du droit de circulation ou de séjour, mais cette loi ne s'applique pas à la Nouvelle Calédonie et à Wallis et Futuna.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification .

Article 22 - Evaluation de la loi

Le présent article, issu d'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté par les députés lors de l'examen du projet de loi en séance publique, vise à prévoir la remise par le Gouvernement d'un rapport d'évaluation de la mise en oeuvre du présent projet de loi - en particulier concernant la mise en oeuvre de la contrainte pénale - dans un délai de deux ans.

Au soutien de cet amendement, Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, a indiqué que cette évaluation s'appuierait sur des données rigoureuses, étayées par les études de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) ainsi que par un nouvel Observatoire de la récidive et de la désistance, dont elle a annoncé la création.

Le manque d'études et d'analyses permettant d'évaluer l'« efficacité » des politiques publiques en matière de sécurité et l'impact des différents modes de réponse pénale sur la récidive a été largement dénoncé lors des auditions de votre rapporteur. M. Christophe Soullez, responsable de l'ONDRP, notamment, a regretté que la pauvreté des statistiques produites par le ministère de la justice ne permette pas d'élaborer des indicateurs fiables et pertinents à même de mesurer l'efficacité des réponses pénales.

Ce n'est pas la première fois que le Parlement est confronté à cette difficulté. Déjà, lors de l'examen de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, le législateur avait souhaité, à l'initiative du Sénat, confier à un observatoire indépendant « la collecte et l'analyse des données statistiques relatives aux infractions, à l'exécution des décisions de justice en matière pénale, à la récidive et à la réitération ». Cet observatoire devait être chargé d'établir « un rapport annuel et public comportant les taux de récidive et de réitération en fonction des catégories d'infraction et des peines prononcées et exécutées, ainsi qu'une estimation de ces taux par établissement pour peines ». Il devait comprendre également « le taux de suicide par établissement pénitentiaire ». Enfin, il devait présenter « une évaluation des actions menées au sein des établissements pénitentiaires en vue de prévenir la récidive et la réitération, favoriser la réinsertion et prévenir le suicide » (article 7 de la loi pénitentiaire).

La loi du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle lui a confié également le soin de publier « des données statistiques relatives à la durée d'incarcération des personnes condamnées à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle ainsi qu'aux aménagements de peine ».

Dans l'esprit du Parlement, il ne s'agissait pas de créer une nouvelle structure mais de rattacher ces missions à l'ONDRP, créé par le décret n° 2009-1321 du 28 octobre 2009.

Alors que, près de cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, le décret d'application de son article 7 n'a toujours pas été publié, Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, a annoncé la création d'un Observatoire de la récidive et de la désistance , composé de professionnels de la justice, d'élus, et de professeurs des universités, directeurs de recherche et représentants de la mission de recherche « droit et justice ». Comme l'ont indiqué à votre rapporteur les représentants du ministère de la justice, cette nouvelle structure devrait permettre de mobiliser rapidement l'ensemble des informations disponibles au ministère de la justice en matière de récidive et de parcours de sortie de délinquance et d'impulser les travaux statistiques, d'études et de recherche au plus près des pratiques des différents acteurs judiciaires.

Concomitamment, dans la suite du rapport d'information relatif à la mesure statistique des délinquances et de leurs conséquences de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Didier Quentin, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale ^{155 ( * )} , une réforme de la composition, du fonctionnement et des missions de l'ONDRP est en cours.

Votre commission forme le voeu que ces réformes permettent d'améliorer significativement les outils d'analyse des politiques publiques en matière de justice et de sécurité et de combler ainsi le retard de la France en la matière.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification .

Intitulé du projet de loi

A l'initiative de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, la commission des lois de l'Assemblée nationale a renommé l'intitulé du projet de loi, qui tend désormais « à renforcer l'efficacité des sanctions pénales ».

Pour le rapporteur de l'Assemblée nationale, le titre initial, faisant référence « à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines », était trop restrictif : « la loi pénale ne doit pas poursuivre uniquement un objectif de prévention de la récidive, mais, plus largement, viser à sanctionner et à prévenir la commission de nouvelles infractions. Quant à l'individualisation des sanctions, pour importante qu'elle soit, son renforcement n'est pas une fin en soi mais un moyen de renforcer l'efficacité des sanctions pénales » ^{156 ( * )} .

Votre commission estime toutefois que le recours à la notion d'« efficacité » peut être source d'ambiguïtés.

Alors que le présent projet de loi s'inscrit dans une perspective résolument humaniste, tournant le dos aux politiques pénales fondées sur la notion de dangerosité, votre commission a souhaité revenir au titre initial du projet de loi, en faisant toutefois figurer l'individualisation des peines en premier.

Elle a adopté, en ce sens, deux amendements identiques de son rapporteur et de Mme Esther Benbassa.

Votre commission a adopté l'intitulé du projet de loi ainsi modifié .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Nous examinons maintenant le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, renommé par les députés « projet de loi tendant à renforcer l'efficacité des sanctions pénales ».

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'Assemblée nationale a adopté mardi dernier, après l'avoir porté à 51 articles, ce projet de loi qui a été soumis à la procédure accélérée. Ce texte fait suite à la conférence de consensus, qui s'est déroulée de septembre 2012 à février 2013 ; il tient compte des recommandations du Conseil de l'Europe ainsi que d'expériences menées au Québec et en Europe du Nord. Il remet le principe d'individualisation de la peine au coeur de la mission du juge. Dans la continuité de la loi pénitentiaire, il affirme que la sanction pénale doit favoriser la réinsertion du délinquant, afin d'éviter la récidive : c'est une reprise de la doctrine, apparue au lendemain de la seconde guerre mondiale, de la « nouvelle défense sociale ».

Dans ses modalités, c'est un texte prudent, qui ne va pas aussi loin que certains l'auraient souhaité, mais qui, compte tenu de l'état de l'opinion publique sur ces sujets, me paraît équilibré. Je vous proposerai de l'adopter sous réserve de quelques ajustements.

Nous sommes actuellement dans une période d'inflation carcérale. Malgré la diversification des sanctions pénales, la prison reste la peine de référence pour les magistrats. Avec plus de 68 000 personnes détenues au 1 ^er mai 2014, nous avons renoué avec les taux d'incarcération de la fin du XIX ^e siècle. Nous nous situons, en valeur absolue, dans une position médiane par rapport à nos voisins européens ; mais, tandis qu'en Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, le taux d'incarcération diminue, le nombre de détenus en France a augmenté de 8% depuis 2009.

Cela tient principalement à l'augmentation de la durée des peines prononcées, en raison notamment des peines planchers, et à l'augmentation du nombre d'entrées en détention, en particulier pour de courtes peines. Les établissements pénitentiaires ne sont pas en mesure d'accueillir l'ensemble de ces détenus : un quart des prisons françaises présente un taux d'occupation supérieur à 150 % et près de 1 200 détenus dorment sur des matelas posés par terre. La surpopulation carcérale a été souvent dénoncée, y compris ici, par exemple par M. Jean-Jacques Hyest...

M. Jean-Jacques Hyest . - C'était avant la loi pénitentiaire.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Elle engendre toujours promiscuité et violences et empêche l'administration pénitentiaire de mettre en oeuvre des projets de réinsertion. Nos collègues Jean-René Lecerf et Nicole Borvo l'ont souligné dans leur rapport de 2012, le bilan de l'application de la loi pénitentiaire est encore décevant. L'obligation d'activité, par exemple, se réduit en moyenne à quatre heures et demie chaque semaine de sport ou en bibliothèque.

Le nombre d'aménagements de peine a beaucoup augmenté, comme le demandait la loi pénitentiaire, mais surtout au bénéfice du placement sous surveillance électronique, qui consiste essentiellement à vérifier que le condamné se trouve à son domicile aux heures fixées par le juge. Les mesures de semi-liberté ou de placement à l'extérieur, plus propices à la réinsertion, sont en revanche peu développées.

Dans ces conditions, les sorties sèches demeurent majoritaires : 80 % des détenus sortent sans avoir bénéficié du moindre accompagnement ; cette proportion monte à 84 % pour les condamnés à une peine entre six mois et un an et à 98 % pour les condamnés à moins de six mois. Or, il est établi que les sorties sèches augmentent le risque de récidive : la plupart des détenus sortant dans ces conditions retrouvent le milieu de la délinquance. C'est l'une des raisons pour lesquelles certains de nos voisins (Allemagne, Suisse) ont interdit, sauf exception, le recours aux courtes peines d'emprisonnement.

Cette situation a été aggravée par les lois sur la récidive adoptées entre 2005 et 2012. Mon rapport écrit présente l'ensemble des mesures adoptées, dont les peines planchers sont la plus emblématique. Les conditions d'accès aux aménagements de peine ont été durcies, la surveillance à la fin de la peine facilitée, l'excuse de minorité a été écartée ; des tribunaux correctionnels pour mineurs, enfin, ont été instaurés.

Ces lois, qui reposaient sur une logique, que l'on peut comprendre, de gradation de la réponse judiciaire face à l'entêtement dans la délinquance, sont en réalité peu pertinentes, notamment parce que la notion de récidive légale, qui se distingue du concours d'infractions et de la réitération d'infractions, ne correspond pas à ce que les gens entendent habituellement par récidive.

Cette logique de gradation de la réponse pénale n'est pas non plus toujours adaptée aux situations concrètes et aux différentes trajectoires de sortie de la délinquance, qui ne sont pas rectilignes.

Je dirai enfin quelques mots des peines alternatives à la prison.

Comme la Cour des comptes l'a relevé en 2010, les peines exécutées en milieu ouvert sont « quantitativement importantes, mais qualitativement négligées ». Le sursis avec mise à l'épreuve (SME) représente les trois quarts des mesures suivies en milieu ouvert par le service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) - près de 80 000 SME ont été prononcés en 2011, dont un tiers dans le cadre d'une peine mixte ; 15 000 peines de travail d'intérêt général (TIG) ont été prononcées en 2011. Les peines alternatives, comme les stages ou l'annulation du permis de conduire, sont moins fréquentes.

Dans le cas du SME, les contraintes imposées ne sont pas toujours bien adaptées, les délais d'exécution sont souvent longs, et la prise en charge par le SPIP se résume fréquemment à un simple contrôle du respect des obligations, sans suivi particulier axé sur la réinsertion et la prévention de la récidive.

Nous avons souvent évoqué les difficultés rencontrées pour multiplier les offres de TIG auprès des collectivités locales et des organismes publics. Elles sont notamment imputables à la crise d'identité que traversent les SPIP. Jean-René Lecerf en avait parlé, il y a quelques mois, dans son avis budgétaire: à l'heure actuelle, les SPIP sont saturés. Chaque conseiller suit en principe l'application d'environ quatre-vingt-dix mesures, mais en réalité ce ratio atteint souvent cent cinquante à deux cents mesures par conseiller, ce qui est incompatible avec un suivi efficace. Par comparaison, un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) suit en moyenne vingt-cinq mineurs.

Les SPIP sont confrontés au recentrage de leurs missions sur la prévention de la récidive, qui a laissé de côté le travail social. La loi du 27 mars 2012, à laquelle nous nous étions opposés, leur a retiré une grande partie des enquêtes de personnalité pré-sentencielles. Les SPIP vont également connaître, dans les années à venir, un renouvellement de génération : le Gouvernement a annoncé le recrutement de mille agents supplémentaires d'ici 2017, mais cette augmentation du corps de l'ordre de 25 % ne suffira sans doute pas. Quatre-cents postes ont déjà été ouverts par la loi de finances pour 2014, l'objectif énoncé par Jean-Marc Ayrault lors du dépôt de ce projet de loi étant de parvenir, à terme, à un ratio de 40 mesures par conseiller.

Le texte a été significativement enrichi par l'Assemblée nationale. Le projet de loi initial contient notamment un important volet consacré à l'individualisation des peines, supprimant les peines planchers et rétablissant l'obligation de motivation de toute peine d'emprisonnement ferme non aménagée, y compris pour les récidivistes. La révocation du sursis ne sera plus automatique. Ce projet de loi crée par ailleurs une césure du procès pénal afin de mener une enquête sur la personnalité de l'auteur, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les mineurs.

Le projet de loi propose de développer la probation, en s'inspirant d'expériences conduites dans les pays anglo-saxons et des recommandations du Conseil de l'Europe : il crée ainsi une nouvelle peine, la contrainte pénale, susceptible d'être prononcée pour des infractions punies de cinq ans d'emprisonnement maximum lorsque la personnalité de l'auteur justifie un accompagnement socio-éducatif renforcé. Cette peine pourrait être prononcée pour une durée de six mois à cinq ans et comprendrait des mesures d'assistance, de contrôle et de suivi, ainsi que certaines obligations ou interdictions, comme l'exécution d'un stage, d'un TIG, la réparation du dommage causé à la victime, ou encore une injonction de soins... Sa mise en oeuvre reposerait avant tout sur les juges d'application des peines (JAP) et sur les conseillers d'insertion et de probation. Une réévaluation régulière de la situation de la personne est prévue.

Afin de limiter les sorties sèches, une procédure de libération sous contrainte obligera l'administration pénitentiaire à examiner la situation de toutes les personnes condamnées à une peine inférieure ou égale à cinq ans lorsqu'elles ont exécuté les deux tiers de leur peine, en vue de décider, si possible, une mesure de sortie encadrée. À l'inverse, sans que l'on comprenne parfaitement la cohérence d'ensemble, l'article 7 revient sur l'une des mesures essentielles de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, en ramenant de deux ans à un an pour les non-récidivistes, et de un an à six mois pour les récidivistes, le seuil d'emprisonnement autorisant un aménagement de peine.

Le projet de loi souligne également la nécessité d'éviter les ruptures de prise en charge entre le milieu fermé et le milieu ouvert en associant plus étroitement les services publics concernés.

Les droits des victimes tout au long de l'exécution de la peine sont reconnus et les pouvoirs de police et de gendarmerie pour le contrôle du respect des obligations résultant de condamnations sont renforcés.

Si les députés ont peu modifié le projet de loi initial, ils ont procédé à de nombreux ajouts, en s'appuyant sur le travail très important du rapporteur Dominique Raimbourg. Ils ont fixé pour les aménagements de peine un quantum unique d'un an d'emprisonnement, applicable aux non-récidivistes comme aux récidivistes ; ils sont parvenus à un compromis avec le Gouvernement sur le champ de la contrainte pénale, en prévoyant qu'elle s'applique jusqu'en janvier 2017 aux délits punis de cinq ans et, à compter de cette date, à tous les délits ; ils ont enfin autorisé les forces de police et de gendarmerie à recourir à la géolocalisation et à l'interception des communications lorsqu'elles soupçonnent une personne de ne pas respecter les obligations résultant de sa condamnation.

Une trentaine d'articles nouveaux sont venus enrichir le texte : ils contiennent plusieurs dispositions sur les victimes, les bureaux d'aide aux victimes, le recours à la justice restaurative avec l'accord de la victime, une nouvelle procédure d'indemnisation lorsque celle-ci ne s'est pas constituée partie civile, enfin la création d'une sorte de taxe de 10 % sur toutes les amendes pénales prononcées afin de financer l'aide aux victimes.

Quant à l'exécution des peines, les députés ont notamment prévu que lorsqu'un condamné n'aura pas pu, ou voulu, bénéficier d'un aménagement de peine, il pourra être soumis par le JAP, pendant la durée des crédits de peine et des réductions de peine supplémentaires, au respect de certaines mesures de contrôle, obligations ou interdictions visant à sa réinsertion.

Les députés ont intégré la proposition de loi d'Hélène Lipietz sur la suspension de la détention provisoire pour motif médical, que le Sénat avait votée à l'unanimité en février dernier, et allégé la procédure de suspension de peine pour raison médicale.

Ils ont également ajouté un volet de prévention de la délinquance pour impliquer davantage les acteurs locaux de terrain, notamment au sein des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance. Ils ont eu raison : la libération sous contrainte ne peut réussir que si l'ensemble du milieu social collabore. Les associations agréées devront prendre plus de place.

Les députés ont enfin adopté plusieurs articles qui augmentent considérablement les pouvoirs de la police et de la gendarmerie, posant un problème de constitutionnalité. Le ministère de l'intérieur est d'ailleurs opposé à ces ajouts.

Ce projet de loi doit être placé dans la continuité de la loi pénitentiaire : il repose sur l'idée que la sanction est faite pour punir, mais aussi pour réinsérer et éviter la récidive, ce qui est dans l'intérêt de la société. Il défend des principes que notre commission a toujours défendus sous toutes les majorités. Nous sommes tous d'accord sur cette philosophie du droit pénal qui a émergé après 1945 et a fourni des gardes des sceaux tels que François de Menthon ou Pierre-Henri Teitgen et de nombreux magistrats et professeurs de droit. Tous ont réaffirmé leur foi en l'homme malgré les camps de concentration.

Il faudra aussi reprendre des préconisations de la conférence de consensus qui a rassemblé des personnalités très différentes, parfois étonnamment en accord - je me souviens par exemple du maire de Montfermeil.

La contrainte pénale est la mesure phare de ce projet. Sa création, que j'approuve, comblera le retard pris par notre pays en matière de probation. Je suis d'accord avec le compromis consistant à procéder par étapes, en la réservant aux délits punis de cinq ans avant 2017, et en l'élargissant au-delà. Mais le système présente un défaut : la contrainte pénale reste une simple alternative à l'emprisonnement que les juges, je le crains, ne prononceront pas. Il sera plus facile de prononcer une peine de prison avec sursis et mise à l'épreuve. La contrainte pénale supposera que le magistrat du siège et même le substitut aient bien étudié les dossiers avant l'audience...

M. Alain Richard . - En effet !

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Les avocats pourraient pointer des éléments de personnalité suggérant une telle solution - après tout, qu'ils fassent eux aussi leur travail ! Dans les audiences correctionnelles telles qu'elles sont, notamment en comparution immédiate, je doute fort que cela se passe ainsi. Je crains au contraire que la contrainte pénale soit très peu utilisée.

Pour éviter cela, je vous propose un amendement très limité et très prudent faisant de la contrainte pénale la peine de référence, encourue à titre de peine principale, pour un certain nombre de délits peu graves, excluant les atteintes aux personnes. La conférence de consensus invitait à avancer en ce sens. C'est aussi ce que nous ont suggéré la CNCDH ou Robert Badinter. Il y aurait ainsi deux types de contrainte pénale : une alternative à la prison pour les délits punis de cinq ans, jusqu'à 2017 ; la contrainte comme seule peine encourue pour certains délits. L'idée est d'introduire dans notre droit pénal un triptyque : prison, contrainte pénale et amende, la sanction pécuniaire pouvant toujours être prononcée en plus de la contrainte pénale.

Je propose par ailleurs de faire de la sanction du non-respect de la contrainte pénale un délit autonome puni de deux ans d'emprisonnement, comme pour le travail d'intérêt général (TIG) ; le texte est actuellement à la limite de la constitutionnalité sur ce point. Les obligations liées à la contrainte pénale peuvent être très lourdes et plus contraignantes que quelques mois de prison. Le juge de l'application des peines n'est pas là pour juger ce nouveau délit : il devra saisir le parquet. Cela peut être long ; il pourrait s'agir d'un juge unique, comme le propose mon amendement.

Enfin, je propose plusieurs ajustements pour rééquilibrer les pouvoirs entre la juridiction de jugement et le juge de l'application des peines. Le magistrat qui juge pourra prononcer tout de suite toutes les obligations ou interdictions de la contrainte pénale s'il a des éléments dans le dossier, grâce aux avocats, qui doivent alimenter le dossier avant l'audience. Sinon, c'est le juge d'application des peines qui le fera après une enquête de personnalité ; il ne prononce jamais la sanction, mais le cas échéant modifie son contenu, veille à son exécution et saisit le juge du siège en cas de non-exécution.

Je recommande de revenir au seuil de deux ans d'emprisonnement
- un an pour les récidivistes - pour les aménagements de peine, soit le droit de la loi pénitentiaire de 2009. L'abaissement du quantum, incohérent, conduirait à augmenter de 5 000 le nombre de peines non aménageables, ce qui n'est pas très adéquat, compte tenu de la surpopulation carcérale.

Je suggère de supprimer les articles introduits par les députés donnant de nouveaux pouvoirs à la police et à la gendarmerie : géolocalisation et interceptions de communication sur toute personne sortant de détention et soumise à certaines obligations ; transaction pénale ouverte aux officiers de police judiciaire ; alternatives aux poursuites décidées d'office ; communication de documents couverts par le secret de l'enquête et de l'instruction, comme le bulletin n° 1 du casier judiciaire, à des instances administratives - ce qui est contraire à la séparation des pouvoirs. Le ministère de l'intérieur y est défavorable et cela passerait difficilement l'épreuve du Conseil constitutionnel.

Je suis favorable au financement de l'aide aux victimes ; je m'interroge cependant sur la nature juridique de cette majoration de 10 % sur toutes les amendes : s'agit-il d'une taxe ou d'une sanction ? En toute hypothèse, je propose un plafond et le Gouvernement prendra en séance publique des engagements sur l'affectation effective de ces sommes à l'aide aux victimes et nous aidera à trouver une rédaction plus conforme au droit.

Je propose trois ajouts : comme le demandent également Mmes Benbassa et Cukierman, la suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs, qui n'ont prononcé que quelques centaines de condamnations par an, d'ailleurs pas plus sévères que celles que prononcent les tribunaux pour enfants, mais ont compliqué le travail des juridictions ; la suppression de la rétention de sûreté, mais pas de la surveillance de sûreté ; l'intégration du dispositif de la proposition de loi de Jean-René Lecerf, Christiane Demontès et Gilbert Barbier, dont j'avais été le rapporteur, votée à l'unanimité en janvier 2011, sur l'atténuation de peine pour les malades mentaux et le renforcement des obligations de soins.

Cette loi ne servira à rien sans moyens supplémentaires, notamment en personnels de SPIP et en juges de l'application des peines. Le Gouvernement a pris des engagements clairs (1 000 personnels de SPIP sur trois ans) qui devront être respectés. Si la loi pénitentiaire n'est pas appliquée complètement, c'est faute de création des postes annoncés. L'objectif de quarante mesures par conseiller doit être tenu. Il faut aussi travailler davantage avec les associations. Il est nécessaire que les SPIP rénovent leurs méthodes de travail et associent davantage le reste de la société civile.

Enfin, il convient d'améliorer l'évaluation des politiques publiques en matière de sécurité, qui a manqué aux nombreuses lois de ces dix dernières années, faute d'outil statistique efficace aux ministères de la justice et surtout de l'intérieur. La garde des sceaux nous a indiqué hier que le décret prévu à l'article 7 de la loi pénitentiaire devrait être bientôt publié ; l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) sera réformé et un Observatoire de la récidive et de la désistance, où siègeront des parlementaires, sera créé. Espérons que ces initiatives nous donneront des données fiables.

Ces observations et propositions de modifications me conduisent à vous inviter à adopter le projet de loi.

M. Jean-Jacques Hyest . - Nous n'avons pas d' a priori contre un projet qui améliorerait la lutte contre la récidive. Mais il y a déjà un texte très consensuel, la loi pénitentiaire, avec le même objectif, qui interdit de prononcer une peine de prison sans examiner la possibilité d'aménager la peine. Rappelez-vous : le Sénat s'est toujours opposé aux tentatives pour assouplir cette règle. Nous sommes tous conscients que les courtes peines ne servent à rien et ont même un effet négatif.

Comme vous l'avez très bien dit, la contrainte pénale est une alternative à l'emprisonnement : d'après le code pénal, un vol simple correspond à une peine de prison, mais les juges peuvent prononcer une peine alternative ou décider que la peine de prison sera aménagée. Vous avez trouvé un mécanisme intelligent, mais qui ne tiendra pas. Tant que 80 % des délits seront jugés rapidement par des tribunaux correctionnels, les aménagements de peine ne progresseront pas. En réalité, l'objectif principal n'est pas de faire progresser la lutte contre la récidive : pour cela, il faudrait des moyens. L'on n'arrive pas à dégager plus de moyens ? Comme toujours en France, on fait une loi ! Cela ne changera rien du tout, en dépit des expériences étrangères que certains invoquent...

Nous mélangeons trop le droit des victimes et le procès pénal, dans lequel il s'agit de punir une atteinte à l'ordre social tel que défini par le peuple, à travers ses représentants. Ce n'est pas un procès de droit privé. Espérons que les aménagements de peine seront plus nombreux grâce à l'attribution de moyens, conformément à la volonté permanente depuis 1945 de presque tous les acteurs politiques - seule une minorité s'y oppose.

J'ai des réserves sur la constitutionnalité de certaines dispositions...

Par ailleurs, je relève un paradoxe : il faudrait donner toute sa place au juge, mais on lui refuserait le droit de condamner à la prison !

M. Pierre-Yves Collombat . - Saluons le travail du rapporteur - je le fais rarement... Il est excellent.

Mme Esther Benbassa . - Comme d'habitude !

M. Pierre-Yves Collombat . - Qu'est-ce que c'est que cette contrainte pénale ? Le rapporteur veut clarifier cette situation. Le juge d'application des peines peut faire en sorte qu'une condamnation ne soit pas exécutée... c'est bizarre. Ne faudrait-il pas trancher entre la modalité du Gouvernement et celle que notre rapporteur propose d'intégrer dans le texte ?

Les explications d'hier données par la ministre sur la justice restaurative m'ont convaincu ; mais relève-t-elle du domaine de la loi ? Qu'est-ce qui empêche de l'organiser ?

Mme Cécile Cukierman . - Nous partageons les grandes lignes de ce rapport de qualité, et notamment sa volonté de maintenir la philosophie qui a prévalu à la rédaction du projet de loi. Nous exprimerons toutefois des différences d'appréciation et notre volonté d'aller plus loin. Comme l'a dit le rapporteur, il faudra être attentif aux moyens, indispensables à la réussite de la réinsertion.

Mme Catherine Tasca . - J'ajoute mes félicitations sur le travail très en profondeur du rapporteur. L'une des grandes qualités du projet de loi réside dans sa préparation par une conférence de consensus que le rapporteur prolonge sans en reprendre tous les termes. Nous évitons ainsi l'opposition caricaturale entre politiques sécuritaire et laxisme. Ce texte sera à cet égard une étape importante. Le rapporteur a mené un nombre considérable d'auditions : aucun acteur ne peut dire qu'il n'a pas été écouté.

Le retour au seuil de deux ans pour les aménagements de peine à l'article 7 est une excellente démarche ; mais nous pouvons aller plus loin. Nous ne devons pas distinguer entre primo-délinquants et récidivistes : ces derniers requérant un traitement spécifique, nous n'avons pas intérêt à faire moins pour eux.

La limitation à 210 heures, soit six semaines, du recours aux TIG est fâcheuse : comment développer en si peu de temps un véritable projet d'insertion ? Je n'ai pas déposé d'amendement, mais il faudra explorer ce sujet.

La justice restaurative, purement volontaire, ne me semble pas non plus relever de la loi. J'avais compris hier qu'elle rendait possible la rencontre entre des groupes de victimes et des groupes de délinquants. Pourriez-vous clarifier ce point ?

Nous soutiendrons avec conviction ce texte qui, avec la même approche que la loi pénitentiaire, apporte un autre regard sur la sanction pénale.

Mme Virginie Klès . - Je remercie le rapporteur pour son immense travail, ainsi que pour avoir ouvert ses auditions. Il s'agit de prendre courageusement en compte des réalités, sans se focaliser sur une opinion publique aisément manipulable sur ces sujets. La loi pénitentiaire avait beaucoup apporté, mais elle a été mal appliquée et malmenée par des évolutions législatives, rendant ce projet nécessaire. Il y a de plus en plus de sorties non accompagnées suivies de récidives. Évitons les procès d'intention, y compris sur les moyens. L'évaluation a priori de la personnalité pourra seule régler la situation. Nous soutiendrons ce texte.

M. Jacques Mézard . - Jean-Pierre Michel, dans son rapport d'une grande qualité intellectuelle, propose un nouvel instrument qui peut mieux faire passer le texte. Je le voterai in fine bien qu'il ne règle pas des problèmes essentiels comme celui des dizaines de milliers de peines non exécutées ou exécutées trop tard...

M. René Vandierendonck . - Eh oui !

M. Jacques Mézard . - En l'absence de moyens pour le suivi, nous pouvons multiplier les textes d'excellente inspiration : j'espère me tromper, mais ils ne seront pas plus efficaces qu'un cautère sur une jambe de bois.

M. Vincent Capo-Canellas . - Le rapporteur a exposé les enjeux franchement. Il nous faut pratiquer le doute méthodique devant cette question de droit pénal où doivent coexister le pragmatique et le symbolique. Nous sommes devant une alternative : ou bien il s'agit de prolonger la loi pénitentiaire, et nous sommes d'accord, ou bien il faut opérer un basculement qui suscite des questions. La prise en compte de la personnalité est nécessaire, mais jusqu'à quel point ? N'est-ce pas subjectif ? Faire de la contrainte pénale une alternative à l'emprisonnement, comme le proposent les députés, n'est-ce pas la sagesse ? Votre proposition d'aller plus loin risque de donner, là où l'insécurité progresse, le sentiment que certains délits prétendument petits seront moins sanctionnés. Comment prendre en compte cette exigence symbolique : que la société sache sanctionner. La voie est étroite : conserver le texte de l'Assemblée ouvrirait plus facilement la voie au consensus ; rendre la contrainte pénale obligatoire dans certains cas ne serait ni facile ni opportun.

Mme Esther Benbassa . - Le rapporteur nous a appris beaucoup de choses. Cette réforme, comme l'a dit Mme Tasca, nous fait sortir du tout sécuritaire et fera avancer la justice sans laxisme. La contrainte pénale responsabilisera les auteurs de délits comme la société qui doit les insérer. Cette vision humaniste est bienvenue contre la barbarie qui commence à dominer les relations sociales. Je crains que le sursis avec mise à l'épreuve prime sur la contrainte pénale qui requiert en outre des moyens. Nous voterons néanmoins ce texte avec beaucoup de conviction. J'espère qu'il sera suivi par d'autres textes.

M. Alain Richard . - Je plaide pour la proposition du rapporteur de faire de la contrainte pénale la peine de référence pour certains délits. La phase d'expérimentation sur laquelle le texte est fondé est trop courte ; prévoir de prendre une décision en 2017 n'est pas très responsable. Il y aura très peu d'indicateurs disponibles. Le rapporteur l'a précisé, il ne s'agirait pas d'atteintes aux personnes. La violence traduit une perte du sens de la norme supérieure, et toute une partie du public de la justice pénale ne serait en effet pas du tout accessible à cette nouvelle peine. Je voterai ce texte quoi qu'il en soit, mais la solution retenue à l'Assemblée nationale est problématique : au 1 ^er janvier 2017, automatiquement, la contrainte pénale deviendra applicable pour tous les délits, même ceux punissables de plus de cinq ans d'emprisonnement, sauf à prendre une nouvelle loi, ce qui semble difficile à une période aussi particulière que le deuxième semestre 2016. Ce n'est pas la bonne solution.

Un débat s'élève par ailleurs sur les moyens...

M. René Vandierendonck . - Eh oui !

M. Alain Richard . - Quand bien même les services en seraient dotés, auraient-ils une capacité d'absorption suffisante pour accueillir les nouveaux fonctionnaires ? Trouvera-t-on seulement des candidats suffisamment formés sur le marché du travail ? Il faut aller lentement. Ces peines ne seront pas massivement prononcées : sortons de l'illusion que nous sommes devant un basculement.

M. Vincent Capo-Canellas . - Merci pour cette précision à propos de 2017 : j'avais compris au contraire qu'une nouvelle loi était nécessaire pour la généralisation.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Je vous remercie pour vos encouragements. Au Sénat, nous sommes plus libres qu'à l'Assemblée nationale. Nous pouvons ainsi défendre des convictions en matière pénale que je persiste à penser partagées par presque tous. Elles sont issues, disons, du christianisme social, un mouvement qui a inspiré le droit pénal tel que je l'ai appris des professeurs Stefani, Levasseur et Ancel....

Moi aussi je doute. Y arrivera-t-on ? Je suis d'un naturel optimiste
- politiquement, il le faut. Je compte sur la bonne volonté de tous, État, magistrats, pour l'appliquer. J'aimerais qu'un jour, que je ne connaîtrai sans doute pas, l'on puisse parler de la fermeture de places de prison, devenues inutiles.

La justice restaurative ne consiste pas en une rencontre entre l'auteur d'une infraction et sa victime, mais entre auteurs d'un certain type d'infractions - par exemple de viol - et des victimes. Sur ce point, la loi est nécessaire parce que la directive d'octobre 2012 oblige à fixer un cadre général.

Je ne suis pas opposé à des amendements sur les TIG : 210 heures au maximum, c'est très peu, trop peu si nous voulons l'intégrer à la contrainte pénale qui pourrait durer cinq ans.

Il est vrai que l'exécution réelle des peines pose un vrai problème. Confiée au parquet, elle est catastrophique à Paris, malgré des progrès depuis 2010, grâce notamment à des postes supplémentaires de greffiers. Elle prend neuf mois en moyenne, sauf mandat de dépôt à l'audience.

L'individualisation des peines est en effet un principe constitutionnel rappelé par la décision du Conseil constitutionnel du 9 août 2007, monsieur Capo-Canellas. Je m'interroge comme Alain Richard : pourquoi 2017 ? Le rapporteur de l'Assemblée nationale m'a dit qu'il ne fallait pas laisser cela sur les bras d'éventuels successeurs. C'est trop court, et le basculement automatique n'est pas une bonne chose. Le juge pourra certes décider dans tous les cas ; mais si l'Assemblée accepte ma proposition de faire de la contrainte pénale la peine de référence pour certains délits, il faut que le basculement passe par une nouvelle loi. Certes, ce sera un peu juste en 2017, mais nous aurons quelques résultats. Cela ne devra pas avoir lieu deux mois avant l'élection présidentielle. J'espère que ce texte annonce d'autres lois en ce sens.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 ^er

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 28 est rédactionnel.

M. Jean-Jacques Hyest . - Honnêtement, je ne comprends pas cet article. Je voterai contre. À quoi sert-il ? Il confond les objectifs et la fonction de la peine, et pour faire bonne figure, il mentionne aussi les victimes...De plus en plus, les lois bavardent. Son contenu aurait dû figurer dans l'exposé des motifs, non dans la loi.

M. Alain Richard . - Il devrait figurer dans la Déclaration des droits de l'homme. Manifestement, il s'agit de normes supra-législatives. Ce texte est un peu immodeste et décalé. Il va pourtant falloir en passer par là, mais c'est de la mauvaise législation.

M. Pierre-Yves Collombat . - Surtout après le colloque du 12 juin organisé par notre commission sur l'écriture de la loi !

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - La loi pénitentiaire comportait des principes sur l'exécution des peines. Ici, le texte définit le sens de la peine. Certes, le rajout des victimes n'était pas nécessaire, mais cet article est utile. À quoi sert la peine ? À protéger la société, à éviter la récidive, à sanctionner l'auteur de l'infraction et favoriser la réinsertion...dans le respect des droits des victimes.

M. Jean-Jacques Hyest . - Mettre l'objectif et la fonction dans le même article, c'est du galimatias !

L'amendement n° 28 est adopté.

Article 2

L'amendement rédactionnel n° 29 est adopté.

Article 3

Mme Esther Benbassa . - L'amendement n° 6 supprime le second alinéa de l'article 465-1 du code de procédure pénale qui oblige la juridiction de jugement à délivrer un mandat de dépôt à l'audience, lorsqu'une personne vient d'être condamnée pour des faits de violence sexuelle ou de violences volontaires en état de récidive légale. Dès lors que les peines prononcées deviennent plus strictes, il devient inutile de durcir les conditions d'exécution.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Retrait sinon avis défavorable. Cet amendement n'est pas nécessaire, dès lors que l'article 3 du projet de loi rétablit l'obligation de motivation des peines d'emprisonnement, y compris celles relatives à des faits commis en état de récidive légale.

L'amendement n° 6 est retiré.

Article 3 bis

L'amendement rédactionnel n° 30 est adopté.

Article 4

Les amendements rédactionnels n ^os 31et 32 sont adoptés.

Article 6

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 56 du Gouvernement prévoit que le procureur de la République peut saisir la juridiction de jugement lorsqu'elle n'a pas statué sur la révocation du sursis, parce qu'elle ignorait l'existence d'une première condamnation.

L'amendement n° 56 est adopté.

Article 6 bis

L'amendement de précision n° 33 est adopté.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 57 du Gouvernement précise les modalités de révocation d'un sursis avec mise à l'épreuve, clarification demandée par les praticiens à la suite d'une évolution de la jurisprudence de la Cour de cassation sur cette question.

L'amendement n° 57 est adopté.

Article 7

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . -

L'article 7 abaisse le seuil ouvrant droit à un aménagement de peine. L'amendement n°34 propose d'en rester au droit actuel, issu de la loi pénitentiaire.

M. Jean-Jacques Hyest . - Excellent amendement !

L'amendement n° 34 est adopté.

Mme Catherine Tasca . - Mon amendement n° 5 s'inscrit dans la même ligne mais franchit un pas supplémentaire. Les différences entre les régimes applicables aux condamnés récidivistes et aux primo-condamnés ont été diminuées. En cohérence avec l'objet du texte qui vise à favoriser les aménagements de peines, l'amendement aligne, en la matière, le régime applicable aux personnes condamnées en état de récidive légale sur celui applicable aux primo-condamnés pour les condamnations inférieures ou égales à deux ans d'emprisonnement.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Avis défavorable. Je souhaite que nous en restions au droit issu de la loi pénitentiaire.

Mme Virginie Klès . - Il faut aligner les régimes d'aménagement des peines. Dans tous les cas, les récidivistes encourent des peines supérieures.

M. Jean-Jacques Hyest . - Je soutiens la position du rapporteur. Il importe de ne pas aligner les régimes des personnes condamnées en état de récidive légale et des primo-délinquants.

M. Alain Richard . - Cet amendement n'est pas conforme à l'esprit du texte qui vise à prévenir la récidive. Les aménagements de peine doivent être plus largement réservés à ceux qui ne sont pas en état de récidive, justement pour leur éviter la récidive.

Mme Catherine Tasca . - Notre amendement n'est pas contraire à l'esprit du texte car le quantum de peine encouru par les récidivistes est supérieur. Il ne fixe d'ailleurs aucune obligation mais donne une possibilité supplémentaire au juge. Nous le redéposerons en séance.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - En toutes hypothèses, cet amendement n'est pas compatible avec l'amendement n° 34 de notre rapporteur, que nous venons d'adopter.

L'amendement n° 5 tombe.

Article additionnel après l'article 7

Mme Esther Benbassa . - L'amendement n° 8 revient à la situation antérieure à 2002 et limite la comparution immédiate aux délits pour lesquels la peine encourue est inférieure à sept ans d'emprisonnement.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Je partage les réticences de Mme Benbassa sur l'utilisation de la procédure de comparution immédiate, qui aboutit dans 70 % des cas au prononcé d'une peine de prison. Mais cet amendement semble inopportun, en interdisant de juger sur le champ, par exemple, un auteur d'agression sexuelle sur mineur, un vol avec violences graves ou des violences conjugales habituelles graves. Le risque est de laisser la personne en détention provisoire pendant plusieurs mois. L'article 4 du projet de loi introduit une possibilité d'ajournement de la peine pour investigations sur la personnalité, qui sera particulièrement utile dans le cas des comparutions immédiates. Avis défavorable.

L'amendement n° 8 est retiré.

Mme Esther Benbassa . - L'amendement n° 9 aligne les conditions d'incarcération des personnes condamnées en comparution immédiate sur le droit commun : un mandat de dépôt, hors récidive, ne pourra être délivré que pour les peines d'au moins un an de prison.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Retrait sinon avis défavorable. En l'état du droit, le placement en détention ne constitue qu'une simple faculté que la juridiction doit spécialement motiver. En outre, l'article 3 renforce l'obligation de motivation des peines d'emprisonnement sans sursis et l'article 5 abroge les peines planchers : les cas visés par l'amendement devraient donc être rares. Laissons les juges apprécier librement l'utilité d'un maintien ou d'un placement en détention.

L'amendement n° 9 n'est pas adopté.

Mme Esther Benbassa . - L'amendement n° 10, conforme à la jurisprudence, inscrit dans le code de procédure pénale que la période de sûreté débute, comme la durée de la peine elle-même, dès le placement en détention provisoire.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Avis défavorable. Selon une pratique judiciaire et une jurisprudence constantes, la durée de la détention provisoire est toujours déduite de la durée de la période de sûreté. Les arrêts rendus le 24 février 2014 par la cour d'appel de Lyon ne remettent pas en cause cette solution. Ils posent en revanche d'autres difficultés juridiques, notamment celles de la détermination du point de départ de la période de sûreté en cas d'exécution successives de plusieurs condamnations définitives. Ces difficultés ne sont pas résolues par le présent amendement. La Cour de cassation devrait très prochainement statuer. Attendons sa décision.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Votre argumentation démontre la pertinence de la question soulevée par l'amendement de Mme Benbassa.

L'amendement n° 10 n'est pas adopté.

Article 7 ter

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 35 supprime l'alinéa 2, introduit par les députés en première lecture, et revient au droit en vigueur, issu de la loi pénitentiaire.

L'amendement n° 35 est adopté.

Article 7 quater

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 58 du Gouvernement, technique, rend plus explicites les conditions de convocation par le juge d'application des peines (JAP) des personnes à l'encontre desquelles doivent être mise à exécution des peines prononcées plus de trois ans auparavant. Cette convocation ne concerne que les personnes qui ne sont pas déjà incarcérées ou celles qui exécutent une peine aménagée. En outre, l'amendement précise clairement que ces dispositions pourront être écartées en cas de risque de fuite ou de danger pour les biens et les personnes. Avis favorable.

L'amendement n° 58 est adopté.

Article additionnel après l'article 7 quater

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 36 introduit dans le projet de loi le dispositif de la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits, que le Sénat avait adoptée à l'unanimité le 25 janvier 2011, et qui faisait suite aux travaux de la mission d'information, commune à la commission des lois et à la commission des affaires sociales, sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions, composée de Mme Christiane Demontès, de MM. Jean-René Lecerf, Gilbert Barbier et de votre serviteur.

Je constate que les députés ont également repris la proposition de loi, déposée par Mme Hélène Lipietz, que nous avons adoptée le 13 février dernier relative à la situation des personnes gravement malades en détention provisoire. Avec cet amendement figureront dans ce texte deux propositions de loi sénatoriales adoptées à l'unanimité, jusqu'alors restées sans suite, ce que nous pouvons saluer !

L'amendement n° 36 est adopté et devient l'article 7 quinquies A.

Article 8

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Aux termes de l'amendement n° 37 rectifié, la juridiction de jugement pourra imposer à la personne condamnée à la contrainte pénale l'ensemble des mesures prévues à l'article 132-45 du code pénal. Après évaluation de la personnalité de l'auteur, le JAP pourra ensuite, s'il l'estime nécessaire, modifier ou compléter ces mesures.

L'amendement n° 37 rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n°38 est rédactionnel, et fait figurer, dans un souci de logique et de lisibilité, l'ensemble des dispositions relatives à la juridiction de jugement avant celles relatives aux missions du service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) et du JAP.

L'amendement n° 38 est adopté.

Mme Esther Benbassa . - L'amendement n° 11 propose d'appliquer la contrainte pénale à titre de peine alternative à tous les délits, dès l'entrée en vigueur de la loi, sans attendre le 1 ^er janvier 2017.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Avis défavorable. Le Gouvernement prévoit une montée en charge progressive du dispositif ; de plus, je vous proposerai un amendement qui conduira au prononcé d'un certain nombre de contraintes pénales très rapidement.

L'amendement n° 11 est retiré.

Article 8 bis

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 39 supprime l'article 8 bis qui autorise le JAP à transformer une courte de peine de prison ferme en une peine de contrainte pénale. Tel n'est pas son rôle. La contrainte pénale n'est pas une modalité d'aménagement de la peine.

M. Jean-Jacques Hyest . - Il s'agit de savoir si la contrainte pénale constitue une peine à part entière ou non.

L'amendement n° 39 est adopté.

En conséquence, l'article 8 bis est supprimé.

Article additionnel après l'article 8 bis

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 40 fait de la contrainte pénale une peine autonome, encourue à titre de peine principale pour une série de délits précisément identifiés pour lesquels, de ce fait, la peine d'emprisonnement ne serait plus encourue : le vol simple et le recel de vol simple ; la filouterie ; les destructions, dégradations et détériorations ne présentant pas de danger pour les personnes commises sans circonstance aggravante ; le délit de fuite, sauf si ce délit accompagne un homicide involontaire ou des blessures involontaires ; le délit d'usage de stupéfiants ; le délit d'occupation des halls d'immeubles ; les délits prévus par le code de la route (à l'exclusion des délits d'homicide involontaire et de blessures involontaires réprimés par le code pénal et des faits commis dans des circonstances exposant autrui à un risque de mort ou de blessures graves).

Cette liste, qui prend appui sur celle des infractions susceptibles d'être jugées par ordonnance pénale, exclut les délits d'atteintes aux personnes, tout comme les atteintes aux biens commises avec violence, ainsi que les délits commis pour un motif discriminatoire. Elle représente environ 220 000 condamnations en 2012, soit près du tiers de l'ensemble des condamnations prononcées par les juridictions pénales. M. Dominique Raimbourg, dans son rapport d'information, intitulé Penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la surpopulation carcérale, avait préconisé une telle solution mais le Gouvernement l'a considérée comme trop réductrice. Cette voie paraît toutefois la seule à même de faire de la contrainte pénale une nouvelle peine de référence en matière correctionnelle. Une évaluation sera réalisée dans quelques années. En outre, cet amendement tire les conséquences des modifications proposées sur la procédure pénale. En effet, la contrainte pénale ne doit pas être conçue comme une peine plus douce que la peine d'emprisonnement mais comme un mode de sanction plus adapté au traitement de certaines formes de délinquance. C'est pourquoi la garde à vue sera possible pour les délits punis à titre principal d'une peine de contrainte pénale. De même, la comparution immédiate pourra être mise en oeuvre en cas de flagrant délit. Si cela est nécessaire, la personne pourra être placée sous contrôle judiciaire en attendant l'audience de jugement. En revanche, la détention provisoire sera exclue, dès lors que l'infraction n'est pas sanctionnée par une peine d'emprisonnement.

Mme Catherine Tasca . - Je soutiens cet amendement. Sa portée est limitée à certains délits énumérés, en excluant les atteintes aux personnes. Il précise la place de la contrainte pénale dans l'arsenal des sanctions.

M. François Zocchetto . - Je suis hostile à cet amendement, qui limite le pouvoir d'appréciation des juges. La contrainte pénale n'est pas en soi une mauvaise idée mais elle doit simplement enrichir l'arsenal des peines à la disposition des juges.

M. Vincent Capo-Canellas . - Il faut trouver une solution pour faire face à la date butoir du 1 ^er janvier 2017.

Mme Virginie Klès . - Il appartient à la loi de définir les peines encourues pour certains délits. Il n'y a pas d'entorse à la liberté d'appréciation des juges. Je voterai cet amendement.

M. Jean-Jacques Hyest . - La contrainte pénale est-elle une peine à part entière ou une modalité d'aménagement de la peine ? La rédaction est ambiguë. Le vol simple ne serait plus passible de prison ? Non que je sois favorable à la prison pour tous les vols simples... De même, en supprimant la prison pour l'usage de stupéfiants, on dépénalise en douce ! Je ne voterai pas cet amendement.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je voterai cet amendement de clarification. Il ne s'agit pas de supprimer la prison, mais de privilégier la contrainte pénale pour les primo-délinquants ! Dès lors que l'on s'accorde à reconnaître que les courtes peines de prison favorisent la récidive, il faut agir. Cet amendement fait un effort de clarification. Il prévoit un bilan. Il faut savoir ce que l'on veut ! Mais il est courant de dire une chose dans l'opposition et de faire le contraire au Gouvernement...

M. André Reichardt . - Je m'interroge : cet amendement va relativement loin. Le texte prévoyait une phase d'expérimentation, qui pouvait permettre d'expliquer la contrainte pénale et la justifier. Il faut faire attention à l'image que cet amendement donne à l'opinion publique. Les élections européennes ont montré que l'on ne pouvait faire abstraction de l'opinion. Expérimentons d'abord, et donnons-nous les moyens d'expliquer ensuite notre action sur un sujet particulièrement sensible.

M. Philippe Bas . - Je voterai contre cet amendement, qui me paraît contraire au principe même de la contrainte pénale. Celle-ci constitue une peine prononcée non pas en fonction des délits, mais en fonction de la personnalité de l'auteur, de sa situation, de la pertinence ou non d'un suivi socio-éducatif. Elle s'inscrit en continuité avec les peines alternatives déjà prévues dans le code pénal. Celles-ci n'ont jamais supprimé la possibilité d'emprisonnement. Cet amendement interdit de prononcer une peine d'emprisonnement dans certains cas : c'est inacceptable. Il est vrai que je comprends les embarras du rapporteur face à l'imprécision de la définition de la contrainte pénale dans le texte. Cette peine doit coexister avec les autres peines sans les remplacer.

M. Yves Détraigne . - Ce texte ne sera pas facilement accepté par l'opinion qui tient un raisonnement simple : en cas de délit, il faut mettre le coupable à l'ombre ! Cet amendement, en supprimant la peine de prison pour un certain nombre de délits, accrédite au contraire l'idée d'un laxisme d'État !

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - La contrainte pénale doit constituer une peine en soi, non une peine alternative à la prison. Bien des délits ne sont déjà pas passibles de prison, comme la plupart des délits de presse ou l'entrave à l'action du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ! De plus, lorsque le juge estimera que la contrainte pénale n'est pas une peine appropriée, il pourra toujours prononcer une peine alternative.

L'amendement n° 40 est adopté et devient l'article 8 ter.

Article 9

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Les députés ont renforcé le caractère contradictoire de la procédure de détermination du contenu de la contrainte pénale par le JAP. L'amendement n° 41 rectifié simplifie la procédure en prévoyant que le JAP statuera, après avoir entendu le condamné et son avocat, par ordonnance motivée prise après réquisitions écrites du ministère public ; il autorisera alors le JAP à modifier, supprimer ou compléter les obligations et interdictions fixées par la juridiction de jugement si l'évaluation de la personnalité du condamné le justifie ; enfin, la décision du JAP devra intervenir au plus tard dans les quatre mois qui suivent le jugement de condamnation.

L'amendement n° 41 rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Les personnes que j'ai auditionnées ont unanimement souligné le caractère très complexe et peu lisible pour le condamné du dispositif prévu pour sanctionner la méconnaissance délibérée, par le condamné, des obligations résultant de la contrainte pénale. L'amendement n° 42 rectifié simplifie le dispositif et crée, en ce cas, un délit autonome, puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende. Le tribunal correctionnel statuant à juge unique sera compétent.

L'amendement n° 42 rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 43 simplifie la procédure selon laquelle le JAP modifie les obligations imposées au condamné au titre d'une contrainte pénale, en prévoyant qu'il statuera par ordonnance motivée, après avoir entendu le condamné et son avocat, plutôt qu'à l'issue d'un débat contradictoire en bonne et due forme, dont l'organisation est source de délais supplémentaires.

L'amendement n° 43 est adopté.

Mme Esther Benbassa . - L'article 9 envisage la mise en oeuvre de la peine de probation après évaluation et propositions de mesures par le service pénitentiaire d'insertion et de probation. Il manque manifestement une étape dans la procédure actuelle. En effet, pour formuler ses propositions, le SPIP doit avoir prévu les modalités de mise en oeuvre des mesures d'aide et d'accompagnement social. L'amendement n° 12 prévoit que l'évaluation de la personne condamnée est réalisée par le SPIP avec le concours des associations, comme les associations d'insertion, des organismes compétents et des partenaires institutionnels, comme Pôle emploi, ou les hôpitaux.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Avis défavorable. Cette précision ne paraît pas relever du niveau de la loi. Mais ayons ce débat en séance publique pour que le Gouvernement précise les conditions de consultation des associations.

L'amendement n° 12 n' est pas adopté.

Article 11

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'article 11 entend éviter l'emprisonnement des femmes enceintes. La rédaction de l'Assemblée nationale est toutefois trop systématique. L'amendement n° 44 replace ces dispositions dans un article additionnel.

L'amendement n° 44 est adopté.

Article additionnel après l'article 11

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Il est certes préférable pour une femme de porter et d'élever son enfant en dehors de tout lieu d'incarcération. Cette règle ne doit toutefois pas être absolue, afin d'éviter que les milieux de la criminalité organisée n'utilisent des femmes enceintes. L'amendement n° 45 introduit dans le code de procédure pénale un article 708-1 qui autorise le procureur de la République ou le juge de l'application des peines à rechercher les solutions évitant l'incarcération.

L'amendement n° 45 est adopté et devient l'article 11 bis AA.

Article additionnel après l'article 11 ter (nouveau)

Mme Esther Benbassa . - Le juge de l'application des peines est déjà autorisé à convertir une peine de travail d'intérêt général en peine de jours-amende. L'amendement n° 13 l'autorise à faire la conversion dans l'autre sens. Cette souplesse est utile, en cas d'insolvabilité du condamné par exemple.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Avis favorable.

L'amendement n° 13 est adopté et devient l'article 11 quater.

Article 12

Mme Esther Benbassa . - L'accès aux droits est essentiel pour toute personne placées sous main de justice, condamnée ou prévenue. Pour assurer le respect de ce principe, les conventions conclues entre l'administration pénitentiaire et ses partenaires doivent avoir pour objectif de définir les modalités d'intervention de ces derniers.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Avis défavorable. Les prévenus ne sont pas des délinquants : ils n'ont pas été condamnés. Il n'y a pas lieu d'organiser leur réinsertion.

L'amendement n° 14 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 12 bis

Mme Esther Benbassa . - La création d'un service public d'insertion des personnes majeures placées sous main de justice (PPSMJ) mettrait fin à l'insuffisante coordination et au cloisonnement des services pénitentiaires et des services sociaux. C'est l'objet de l'amendement n° 15.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'article 12 du projet de loi prévoit déjà la passation de conventions entre l'administration pénitentiaire et l'ensemble des acteurs publics. Cet amendement soulève par ailleurs la question de sa recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution...

L'amendement n° 15 est retiré.

Article 14

Mme Esther Benbassa . - Le service pénitentiaire d'insertion et de probation n'est pas défini par la loi. Or son rôle de coordination et sa mission d'insertion des personnes placées sous main de justice sont essentiels. Il convient de l'élever au niveau législatif : c'est l'objet de l'amendement n° 16.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Cela relève de la partie réglementaire du code de procédure pénale : avis défavorable.

L'amendement n° 16 n'est pas adopté.

Division additionnelle après l'article 14

Mme Esther Benbassa . - Le travail et la formation professionnelle sont des éléments essentiels à l'insertion ou à la réinsertion de personnes placées sous main de justice, détenues ou non. Le droit du travail devrait être appliqué en détention. C'est pourquoi l'acte d'engagement doit faire figurer, comme dans le contrat de travail : la désignation du poste de travail, la durée de travail et les horaires applicables, les conditions particulières de travail justifiées par la détention, le montant de la rémunération et de ses différentes composantes.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Avis favorable.

L'amendement n° 17 est adopté et devient l'article 14 bis.

Article 15

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 46 précise les droits applicables à la mesure de retenue prévue à l'article 141-4 du code de procédure pénale pour les personnes placées sous contrôle judiciaire ; et de manière analogue à l'article 709-1 nouveau pour les personnes condamnées. Cette rédaction s'inspire de la celle de l'article 709-1 adoptée par l'Assemblée nationale.

L'amendement n° 46 est adopté.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 47 supprime l'article 709-2 nouveau du code de procédure pénale voté par les députés, qui autorise les services de police et les unités de gendarmerie, sur instruction du juge de l'application des peines, à procéder à des interceptions, enregistrements et transcriptions de correspondances et à géolocaliser une personne condamnée sortant de détention lorsqu'il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle n'a pas respecté une interdiction qui lui a été faite. Nous avons déjà évoqué ce point.

M. Jean-Jacques Hyest . - Cet article est une bizarrerie. Il ne s'agit ni d'interceptions de sécurité judiciaire, ni d'interceptions administratives. Elles ne sont donc contrôlées ni par un juge, ni par une commission administrative...

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - C'est pourquoi je propose leur suppression. La rédaction de ces dispositions méconnaît en outre la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

M. Jean-Jacques Hyest . - C'est certain. Elles seraient également censurées par le Conseil constitutionnel.

L'amendement n° 47 est adopté .

Mme Esther Benbassa . - L'article 15 étend les possibilités de rétention à toutes les violations d'obligations. L'amendement n° 18 supprime ces dispositions disproportionnés et inutiles.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - L'adoption de l'amendement n° 47 prive partiellement d'objet l'amendement n ^o 18 et satisfait entièrement les n ^os 3 et 19.

L'amendement n° 18 n'est pas adopté.

Les amendements n ^os 3 et 19, identiques, deviennent sans objet.

Mme Esther Benbassa . - L'amendement n° 20 précise que la personne retenue dans le cadre de la procédure applicable aux personnes condamnées a le droit d'être assistée d'un interprète.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'adoption de l'amendement n° 46 l'a privé d'objet, ainsi que les n ^os 21 et 22.

Les amendements n ^os 20, 21 et 22 deviennent sans objet.

Article 15 bis

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'article 15 bis autorise, d'une part, les agents de police judiciaire à mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites sous la responsabilité d'un officier de police judiciaire et, d'autre part, les officiers de police judiciaire, le médiateur ou le délégué du procureur à mettre ces mesures en oeuvre de leur propre initiative, dans certaines conditions. Cet article méconnaît le principe selon lequel l'action publique est exercée par le ministère public. Sa compatibilité avec le principe de séparation des pouvoirs est incertaine. Il découle en effet de l'article 66 de la Constitution que la police judiciaire est placée « sous la direction et sous le contrôle » de l'autorité judiciaire. Les amendements identiques n ^os 48 et 23 suppriment une telle délégation de pouvoir.

M. Philippe Bas . - C'est la sagesse.

Les amendements identiques n ^os 48 et 23 sont adoptés et l'article 15 bis est supprimé.

Article 15 ter

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Les missions de la police judiciaire - rendre compte des infractions à la loi pénale à l'autorité judiciaire et à se conformer à ses directives - s'opposent à ce qu'il lui soit octroyé un pouvoir de transaction pénale. Les amendements identiques n ^os 49 et 24 suppriment cet article introduit par les députés.

Les amendements identiques n ^os 49 et 24 sont adoptés et l'article 15 ter est supprimé.

Article 15 quater

Mme Catherine Tasca . - L'amendement n° 4, identique au n° 50 du rapporteur, est défendu. C'est la preuve de notre convergence de pensée.

Mme Esther Benbassa . - Belle communion d'esprits !

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'Assemblée nationale avait prévu la possibilité de transmettre aux conseils de prévention de la délinquance toute une série d'informations, comme le bulletin n° 1 du casier judiciaire. Ce n'est pas possible.

Les amendements identiques n ^os 50 et 4 sont adoptés.

Article 15 quinquies

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 51 autorise les parlementaires à siéger aux CLSPD et aux CISPD. C'est intéressant quand ils n'ont pas d'autre mandat local, ce qui sera bientôt le cas. J'ai d'ailleurs regretté que la dernière loi les ayant modifiés n'ait pas rendu les parlementaires membres de ces comités.

M. François Grosdidier . - Cette disposition part d'une bonne intention : celle d'atténuer les effets négatifs de la loi interdisant le cumul des mandats, qui privera les élus d'expérience locale, pourtant indispensable au Parlement, surtout au Sénat. Elle n'est toutefois pas réaliste. Maire d'une commune dans laquelle la sécurité est une préoccupation quotidienne, je dispose de toutes les instances possibles. Mon département compte une trentaine de CLSPD ; chacune de leur réunion est une grand-messe de la délinquance. Ce type de réunion se multiplie dans tous les domaines ; nous aurons bientôt les grands-messes de l'habitat... Sans compter que ces sujets techniques sont le plus souvent suivis par les adjoints au maire, en charge de tel ou tel secteur. Bref, les contraintes d'agenda ne cessent de se multiplier. Certes, l'amendement dispose simplement que les parlementaires « peuvent demander à être informés » de la tenue de ces réunions. Mais je sais trop bien comment les choses se passent. Nous allons multiplier les chaises vides, ce qui nuira à la crédibilité du Parlement. Les intentions sont bonnes, mais les effets seraient désastreux.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Mon amendement va dans votre sens : le texte initial rendait l'information des parlementaires obligatoire ; je propose que ce soit une faculté.

M. Pierre-Yves Collombat . - L'Assemblée nationale a voté avec enthousiasme la fin du cumul des mandats et commence à se rendre compte des problèmes que cela pose. Ce retour du refoulé m'amuse ! C'est un cas intéressant de psychopathologie de la vie politique.

L'amendement n° 51 est adopté.

Article 16

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 59 du Gouvernement dispose que l'aménagement de peine prévu à cet article ne peut avoir lieu qu'avec l'accord exprès du condamné, afin de renforcer la conformité de la mesure de libération sous contrainte avec les exigences constitutionnelles.

L'amendement n° 59 est adopté.

Article additionnel après l'article 17

Mme Esther Benbassa . - Le placement à l'extérieur ne figurant pas dans la liste des mesures pouvant être probatoires à la libération conditionnelle, la loi du 10 août 2011 n'y donne plus accès pour les personnes condamnées aux peines les plus longues. Ajoutons le placement à l'extérieur au quatrième paragraphe de l'article 730-2 du code de procédure pénale : c'est l'objet de l'amendement n° 25.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Je demanderai l'avis du Gouvernement si cet amendement est déposé pour la séance publique, mais pour l'heure, je suis défavorable à cet amendement.

L'amendement n° 25 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 18 ter

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'amendement n° 52 supprime les mesures de rétention de sûreté ab initio mais conserve celles de surveillance de sûreté.

M. Jean-Jacques Hyest . - Personne n'a jamais dit que la rétention de sûreté avait vocation à concerner de nombreux condamnés. Elle vise certains criminels récidivistes, comme Marc Dutroux. Tous les pays ont un système d'enfermement à vie ou presque. Vous ne voulez plus de la rétention de sûreté ? Soit, mais dans certains cas, elle est utile. Vous conservez d'ailleurs la surveillance de sûreté, preuve que votre position est purement idéologique.

Il n'y a plus d'hôpitaux psychiatriques fermés. Résultat : plus les gens sont fous, plus on les emprisonne. On crée ensuite des mythes pour effrayer les gens. Il faut seulement savoir de quoi l'on parle : la rétention de sûreté concerne des gens extrêmement dangereux pour eux-mêmes et pour la société. Au surplus, elle a été validée par le Conseil constitutionnel - même si l'on ignore toujours si c'est une peine ou non, le Conseil ayant estimé que ce n'en était pas une bien qu'elle ne doive pas être rétroactive.

M. Pierre-Yves Collombat . - C'est une mesure de police.

M. Jean-Jacques Hyest . - Ne rouvrons pas le débat, tenons-nous en au texte tel qu'il est écrit.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Plus personne ne se trouve en rétention de sûreté. Quant à la surveillance de sûreté, elle concerne 27 personnes, qu'il faut continuer à suivre.

M. Jean-Jacques Hyest . - C'est bien la preuve de l'utilité de la rétention de sûreté !

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - De la surveillance, pas de la rétention.

L'amendement n° 52 est adopté et devient l'article 18 quater A.

Mme Éliane Assassi . - L'amendement n° 2, identique au n° 26, abroge la rétention et la surveillance de sûreté. Nous reprenons ainsi la conclusion n° 10 de la conférence de consensus.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Ces amendements sont incompatibles avec le n° 52 que nous venons de voter : avis défavorable.

L'amendement n° 2 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 26 .

Article 18 quater

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - La sur-amende créée par cet article 18 quater doit alimenter un fonds d'aide aux victimes. L'amendement n° 53 lui applique un plafond de 1 000 euros pour les personnes physiques et de 5 000 euros pour les personnes morales afin de limiter les risques de contestation de ce dispositif innovant sur le fondement du principe de proportionnalité. L'amendement exclut en outre du champ de ces dispositions les infractions donnant lieu à une majoration de 50 % et prévoit que cette sur-amende bénéficiera également, s'il y a lieu, de la diminution prévue par l'article 707-3 du code de procédure pénale en cas de paiement volontaire. Ce n'est pas merveilleux, mais c'est mieux que le texte qui nous est soumis. Le Gouvernement a promis de réfléchir sur ce point.

M. Philippe Kaltenbach . - Je suis très favorable au principe de cette sur-amende. J'ai d'ailleurs déposé une proposition de loi dans ce sens. Les associations d'aide aux victimes manquent de moyens et souffrent du désengagement des collectivités locales. Nous connaissons en outre la situation du budget de l'État. Ce système de sur-amende existe dans d'autres pays, au Québec par exemple. Le problème réside dans le calibrage du dispositif : les associations doivent recevoir des moyens suffisants pour étendre leur action sur tout le territoire. Attention à ne pas bâtir une usine à gaz pour quelques centaines de milliers d'euros ; l'objectif doit être d'en rassembler 6, 7 ou 8 millions. J'ai posé des questions écrites au Gouvernement sur le rendement des amendes : elles sont restées sans réponse. Nous aurions besoin de l'expertise de Bercy sur ce point.

M. Alain Richard . - Le budget, c'est un tout. Multiplier les niches parafiscales pour financer une mission de l'État revient à s'exposer au risque que la dépense ne corresponde jamais à la ressource, et à la contrainte de réajuster les choses chaque année. Le Gouvernement et le Parlement gagneraient à dialoguer davantage pour que les missions de l'État soient financées par le budget de l'État. Procéder comme cela, ce n'est pas de bonne méthode.

M. François Zocchetto . - Certes, mais financer l'aide aux victimes est une nécessité. Comme Philippe Kaltenbach, j'ai déposé une proposition de loi qui va dans ce sens, et me réjouis que cette proposition figure dans le texte qui nous est soumis.

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Le texte tel qu'il est rédigé est peut-être inconstitutionnel. Le Gouvernement doit s'exprimer sur la nature de cette recette : taxe ? Sur-amende ? Je vous demande par conséquent d'adopter cet amendement. Ensuite, nous verrons.

L'amendement n° 53 est adopté.

Article additionnel après l'article 19 A

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Les amendements identiques n ^os 54, 1 et 7 suppriment les tribunaux correctionnels pour mineurs.

Les amendements identiques n ^os 54, 1 et 7 sont adoptés et deviennent l'article 19 B.

Intitulé du projet de loi

M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - « Projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines » était le titre initial. Les députés l'ont renommé « projet de loi tendant à renforcer l'efficacité des sanctions pénales ». Mon amendement n° 55 propose d'inverser les termes du titre initial, et de le nommer ainsi : « projet de loi relatif à l'individualisation des peines et à la prévention de la récidive ».

M. René Garrec . - Très bien.

Mme Esther Benbassa . - Mon amendement n° 27 est identique.

Les amendements identiques n ^os 55 et 27 sont adoptés et l'intitulé du projet de loi ainsi rédigé.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je vous remercie. Les points de vue convergent largement sur ce texte. Seuls trois points ont donné lieu à des divergences ; gageons que les derniers obstacles au consensus seront levés au cours des débats.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Fonctions de la peine
M. J.P. MICHEL, rapporteur	28	Rédactionnel	Adopté
Article 2 Réaffirmation du principe d'individualisation des peines
M. J.P. MICHEL, rapporteur	29	Rédactionnel	Adopté
Article 3 Renforcement de l'obligation de motivation des peines d'emprisonnement sans sursis et du caractère subsidiaire de la peine d'emprisonnement en matière correctionnelle
Mme BENBASSA	6	Suppression de la délivrance obligatoire d'un mandat de dépôt pour des personnes condamnées pour des violences graves en état de récidive	Retiré
Article 3 bis (nouveau) Présence d'un bureau de l'exécution des peines dans chaque tribunal de grande instance
M. J.P. MICHEL, rapporteur	30	Rédactionnel	Adopté
Division additionnelle après l'article 3 bis (nouveau)
Mme BENBASSA	7	Suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs	Satisfait ou sans objet
Article additionnel après l'article 3 bis (nouveau)
Mme CUKIERMAN	1	Suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs	Satisfait ou sans objet
Mme CUKIERMAN	2	Suppression de la rétention et de la surveillance de sûreté	Rejeté
Article 4 Création d'une procédure d'ajournement aux fins d'investigations sur la personnalité
M. J.P. MICHEL, rapporteur	31	Rédactionnel	Adopté
M. J.P. MICHEL, rapporteur	32	Amendement de précision	Adopté
Article 6 Suppression de la révocation automatique du sursis simple
Le Gouvernement	56	Procédure à suivre lorsque la juridiction n'a pas statué sur la révocation du sursis	Adopté
Article 6 bis (nouveau) Modifications au régime de l'emprisonnement assorti du sursis avec mise à l'épreuve (SME)
Le Gouvernement	57	Précision sur les modalités de révocation d'un SME	Adopté
M. J.P. MICHEL, rapporteur	33	Amendement de précision	Adopté
Article 7 Seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement
M. J.P. MICHEL, rapporteur	34	Retour au seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement fixé par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009	Adopté
Mme TASCA	5	Fixation d'un seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement à deux ans sans distinguer la situation de récidive	Tombe
Article additionnel après l'article 7
Mme BENBASSA	8	Encadrement de la comparution immédiate	Retiré
Mme BENBASSA	9	Encadrement des possibilités de placement en détention à l'issue d'une comparution immédiate	Rejeté
Mme BENBASSA	10	Détention provisoire et calcul de la période de sûreté	Rejeté
Article 7 ter (nouveau) Alignement sur le régime de droit commun des dispositions applicables aux récidivistes relatives aux seuils d'aménagements de peine ordonnés en cours de détention et aux conditions d'accès à la libération conditionnelle
M. J.P. MICHEL, rapporteur	35	Retour au quantum permettant l'aménagement de jours d'emprisonnement fixé par la loi pénitentiaire	Adopté
Article 7 quater (nouveau) Convocation devant le juge de l'application des peines avant la mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme aménageables non exécutées dans un délai de trois ans
Le Gouvernement	58	Exécution des peines prononcées depuis trois ans	Adopté
Article additionnel après l'article 7 quater (nouveau)
M. J.P. MICHEL, rapporteur	36	Atténuation de la peine et renforcement de l'obligation de soins pour les personnes atteintes de troubles mentaux	Adopté
Article 8 Conditions du prononcé et contenu de la peine de contrainte pénale
M. J.P. MICHEL, rapporteur	37	Plénitude de pouvoirs de la juridiction de jugement	Adopté
M. J.P. MICHEL, rapporteur	38	Rédactionnel	Adopté
Mme BENBASSA	11	Extension du champ de la contrainte pénale à l'ensemble des délits	Retiré
Article 8 bis (nouveau) Possibilité pour le juge de l'application des peines de convertir une peine d'emprisonnement d'une durée maximale d'un an en une peine de contrainte pénale
M. J.P. MICHEL, rapporteur	39	Suppression	Adopté
Article additionnel après l'article 8 bis (nouveau)
M. J.P. MICHEL, rapporteur	40	Instauration de la contrainte pénale comme peine encourue à titre principal pour certains délits	Adopté
Article 9 Modalités de mise en oeuvre de la contrainte pénale
M. J.P. MICHEL, rapporteur	41	Simplification et précision pour la mise en oeuvre de la contrainte pénale	Adopté
M. J.P. MICHEL, rapporteur	42	Création d'un délit autonome pour sanctionner les manquements à une contrainte pénale	Adopté
M. J.P. MICHEL, rapporteur	43	Simplification de la procédure	Adopté
Mme BENBASSA	12	Recours aux associations et organismes extérieurs pour l'évaluation de la personnalité du condamné	Rejeté
Article 11 Définition des principes régissant l'exécution des peines
M. J.P. MICHEL, rapporteur	44	Suppression des dispositions relatives aux femmes enceintes	Adopté
Article additionnel après l'article 11
M. J.P. MICHEL, rapporteur	45	Reprise des dispositions relatives aux femmes enceintes	Adopté
Article additionnel après l'article 11 ter (nouveau)
Mme BENBASSA	13	Possibilité faite au JAP de convertir une peine de jours-amende en TIG	Adopté
Article 12 Accès aux droits et dispositifs de droit commun pour les condamnés
Mme BENBASSA	14	Accès aux droits des personnes condamnées	Rejeté
Article additionnel après l'article 12 bis (nouveau)
Mme BENBASSA	15	Création d'un service public départemental d'insertion	Retiré
Article 14 Définition des missions des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP)
Mme BENBASSA	16	Mission du SPIP	Rejeté
Division additionnelle après l'article 14
Mme BENBASSA	17	Conditions de travail en détention	Adopté
Article 15 Pouvoirs des forces de l'ordre pour contrôler les obligations du condamné ou de la personne sous contrôle judiciaire
M. J.P. MICHEL, rapporteur	46	Amendement de précision	Adopté
M. J.P. MICHEL, rapporteur	47	Suppression du dispositif de géolocalisation et d'interception des correspondances d'une personne condamnée sortant de détention	Adopté
Mme BENBASSA	18	Suppression de la rétention, de la visite domiciliaire pour contrôler la présence d'armes et du dispositif de géolocalisation de certains condamnés	Rejeté
Mme TASCA	3	Suppression du dispositif de géolocalisation et d'interception des correspondances d'une personne condamnée sortant de détention	Satisfait ou sans objet
Mme BENBASSA	19	Suppression du dispositif de géolocalisation et d'interception des correspondances d'une personne condamnée sortant de détention	Satisfait ou sans objet
Mme BENBASSA	20	Assistance d'un interprète au cours de la rétention	Satisfait ou sans objet
Mme BENBASSA	21	Amendement de précision	Satisfait ou sans objet
Mme BENBASSA	22	Amendement de précision	Satisfait ou sans objet
Article 15 bis (nouveau) Possibilité reconnue aux officiers de police judiciaire de mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites de leur propre initiative
M. J.P. MICHEL, rapporteur	48	Suppression	Adopté
Mme BENBASSA	23	Suppression	Adopté
Article 15 ter (nouveau) Octroi à l'officier de police judiciaire d'un pouvoir de transaction pénale
M. J.P. MICHEL, rapporteur	49	Suppression	Adopté
Mme BENBASSA	24	Suppression	Adopté
Article 15 quater (nouveau) Possibilité de constitution d'un groupe de travail sur l'exécution des peines au sein des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance - Consécration des conseils départementaux de prévention de la délinquance pour élaborer les grandes orientations de la politique d'exécution des peines et de prévention de la récidive
M. J.P. MICHEL, rapporteur	50	Attribution à l'autorité judiciaire de l'initiative pour solliciter un CLSPD ou un CISPD sur les questions de prévention de la récidive et d'exécution des peines	Adopté
Mme TASCA	4	Attribution à l'autorité judiciaire de l'initiative pour solliciter un CLSPD ou un CISPD sur les questions de prévention de la récidive et d'exécution des peines	Adopté
Article 15 quinquies (nouveau) Assistance facultative des députés et sénateurs aux CLSPD ou aux CISPD constitués dans la circonscription électorale dans laquelle ils ont été élus
M. J.P. MICHEL, rapporteur	51	Amendement de précision	Adopté
Article 16 Mesure de libération sous contrainte pour les condamnés à des peines inférieure ou égales à cinq ans d'emprisonnement
Le Gouvernement	59	Libération sous contrainte : accord exprès du condamné	Adopté
Article additionnel après l'article 17
Mme BENBASSA	25	Possibilité de prononcer le placement à l'extérieur comme mesure probatoire avant la libération conditionnelle	Rejeté
Article additionnel après l'article 18 ter (nouveau)
M. J.P. MICHEL, rapporteur	52	Suppression de la rétention de sûreté	Adopté
Article 18 quater (nouveau) Majoration du montant des amendes pénales et douanières et des sanctions financières pour financer l'aide aux victimes
M. J.P. MICHEL, rapporteur	53	Instauration d'un « plafond » au montant de la contribution pour l'aide aux victimes	Adopté
Division additionnelle après l'article 18 sexies (nouveau)
Mme BENBASSA	26	Suppression de la rétention de sûreté	Rejeté
Article additionnel après l'article 19 A (nouveau)
M. J.P. MICHEL, rapporteur	54	Suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs	Adopté
Intitulé du projet de loi
M. J.P. MICHEL, rapporteur	55	« Projet de loi relatif à l'individualisation des peines et à la prévention de la récidive »	Adopté
Mme BENBASSA	27	« Projet de loi relatif à l'individualisation des peines et à la prévention de la récidive »	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION

Jeudi 13 février 2014

M. Alain Bauer , professeur de criminologie

M. Pierre-Victor Tournier , directeur de recherche au CNRS

Mme Christine Lazerges , présidente, M. Pierre Lyon-Caen , avocat général honoraire à la Cour de cassation, et M. Hervé Henrion , conseiller juridique, Commission nationale consultative des droits de l'homme

Mercredi 30 avril 2014

M. Jean-Marie Delarue , Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Mme Nicole Maestracci , membre du Conseil constitutionnel, ancienne présidente du comité d'organisation de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, et Mme Françoise Tulkens, ancienne présidente du jury lors de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive

M. Robert Badinter , ancien président du Conseil constitutionnel, ancien garde des sceaux

Mercredi 14 mai 2014

M. Antoine Garapon , magistrat, secrétaire général de l'Institut des hautes études sur la justice

M. Denis Salas , magistrat, secrétaire général de l'Association française pour l'histoire de la justice

Mme Pierrette Poncela , professeure à l'Université Paris Ouest Nanterre, directrice du Master Droit pénal

Mercredi 4 juin 2014

Mme Mireille Delmas-Marty , professeur honoraire au Collège de France

Mme Sabrina Bellucci , directrice, et M. Sébastien Brach , administrateur de l'Institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM), M. Alain Boulay , président de l'Association d'aide aux parents d'enfants victimes (APEV) ainsi que M. Stéphane Gicquel , secrétaire général, et Mme Marie-Alexia Banakas , juriste de la Fédération nationale des victimes d'attentats et d'accidents collectifs (FENVAC)

Mardi 17 juin 2014

Mme Christiane Taubira , garde des sceaux, ministre de la justice

LISTE DES AUDITIONS COMPLÉMENTAIRES DU RAPPORTEUR

Ministère de la justice, Cabinet de la ministre

Mme Sandrine Zientara , conseillère législation pénale

M. Éric Martin , conseiller protection judiciaire de la jeunesse et réforme pénale

Mme Sandra Reviriego , conseillère parlementaire

M. Elie Patrigeon , attaché parlementaire

Ministère de l'intérieur, Cabinet du ministre

M. Jean-Julien Xavier-Rolai , conseiller juridique

Mme Claire Piérot-Bichat , attachée parlementaire

Ministère de la justice, Direction des affaires criminelles et des grâces

Mme Marie-Suzanne Le Quéau , directrice

M. François Capin-Dulhoste , sous-directeur de la justice pénale générale

M. Francis Le Gunehec , chef du bureau de la législation pénale générale

Mme Marguerite Aurenche , chef du bureau de l'exécution des peines et des grâces

Ministère de la justice, Direction de l'administration pénitentiaire

Mme Isabelle Gorce , directrice

M. Julien Morel d'Arleux , sous-directeur des personnes placées sous main de justice

Mme Florence Croizé , chef du bureau de l'action juridique et du droit pénitentiaire

Mme Annie Kensey , démographe, chef du bureau des études et de la prospective

Défenseur des droits

M. Etienne Marty , responsable en charge des questions pénitentiaires

Mme Martine Timsit , conseillère en charge des relations avec les élus

Professeurs de droit

Mme Martine Herzog-Evans , professeur de droit pénal et d'exécution des peines à l'université de Reims

M. Jean Danet , maître de conférences à l'université de Nantes

M. Xavier Pin , professeur à l'université de Lyon III

Union syndicale des magistrats (USM)

Mme Virginie Valton , vice-présidente

Mme Céline Parisot , trésorière adjointe de l'USM

Syndicat de la magistrature

Mme Françoise Martres , présidente

Mme Sophie Combes , secrétaire nationale

FO Magistrats

M. Emmanuel Poinas , secrétaire général, vice-président au tribunal de grande instance de Marseille

M. Jean de Maillard , vice-président au tribunal de grande instance de Paris

Association nationale des juges de l'application des peines (ANJAP)

M. Ludovic Fossey , vice-président chargé de la communication

Mme Félicie Callipel , administratrice

SNP FO Direction

M. Jimmy Delliste , secrétaire général

M. Bernard Levy , secrétaire général-adjoint

M. Xavier Villeroy , secrétaire national

Syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP)

M. Jean-Michel Dejenne , premier secrétaire national

CGT pénitentiaire

M. David Torres , secrétaire général

Mme Delphine Colin , référente nationale de travailleurs sociaux

CFDT Interco

M. Jean-Philippe Guilloteau , secrétaire fédéral, branche justice

SNEPAP-FSU

M. Nicolas Finielz , secrétaire national, conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation au SPIP 68 (Mulhouse)

M. Bastien Peden , membre de la commission administrative nationale, conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation au SPIP 67 (Strasbourg)

Conseil national des barreaux (CNB)

M. Philippe Chaudon , président de la commission liberté et droits de l'homme au CNB, avocat à Marseille

Mme Marie-Alix Canu-Bernard , membre du Conseil de l'Ordre de Paris

M. Marc Absire , vice-président de la Conférence des Bâtonniers, ancien bâtonnier de Rouen

M. David Levy , directeur du pôle juridique au CNB

Syndicat des avocats de France (SAF)

M. Maxime Cessieux , avocat au barreau des Hauts-de-Seine, membre de la commission pénale

Citoyens & Justice

M. Thierry Lebéhot , président

Mme Stéphanie Lassalle , chargée de mission post sententiel

Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS)

M. Jean-François Bouilland , membre du groupe d'appui national justice

Association de politique criminelle appliquée et de réinsertion sociale (APCARS)

M. Pascal Souriau , directeur du pôle judiciaire

M. Frédéric Lauféron , directeur général

Chantier école

Mme Élodie Agu

Fédération des associations réflexion-action, prison et justice (FARAPEJ)

M. Alexis Saurin , président

Secours catholique

M. Jean Caël , responsable du département prison-justice

Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice

M. Christophe Soullez , responsable de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP)

Observatoire des libertés

M. Bertrand Giraud , vice-président

Observatoire international des prisons

Mme Cécile Marcel , directrice

Mme Marie Cretenot , responsable du plaidoyer président

Association française de criminologie (AFC)

M. Alain Blanc , président

Mme Annerachèl van der Horst , docteur en criminologie, directrice CeRIAVSif (Centre Ressources pour les Intervenants auprès les Auteurs de Violences Sexuelles Ile-de-France), administratrice de l'AFC

Forum français pour la sécurité urbaine

M. Michel Marcus , délégué général

Institut pour la justice

M. Alexandre Giuglaris , délégué général

M. Arnaud Beck , responsable des relations institutionnelles

Contributions écrites

Action des chrétiens pour l'abolition de la torture (ACAT)

La Confédération francophone de la probation (LACFP)

Syndicat Libre Justice - CFTC

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* ¹ Source : « chiffres clés de la justice », publiés sur le site Internet du ministère de la justice.

* ² Le compte rendu de cette audition peut être consulté à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140428/lois.html#toc8 .

* ³ En plus des personnes détenues stricto sensu, sont considérées comme étant sous écrou les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine (placement sous surveillance électronique, semi-liberté, placement à l'extérieur).

* ⁴ Les personnes sous écrou représentent les personnes détenues en établissement pénitentiaire, auxquelles s'ajoutent les personnes faisant l'objet d'un aménagement de peine (placement sous surveillance électronique, semi-liberté, placement à l'extérieur).

* ⁵ Pierre-Victor Tournier, OPALE, 2012.

* ⁶ Une étude publiée en novembre 2012 a ainsi montré que l'instauration des « peines planchers » par la loi du 10 août 2007 ne s'était pas traduite par un recours plus important aux peines d'emprisonnement, qui étaient déjà majoritaires (94%) dans les condamnations pour les délits commis en état de récidive ; en revanche, le quantum des peines prononcé a augmenté sensiblement, passant de 9 à 15,6 mois - de 8,2 mois à 11 mois si l'on ne tient compte que des quanta d'emprisonnement ferme. Source : Infostat justice n°118, « Peines planchers : application et impact de la loi du 10 août 2007 », octobre 2012. Cette étude peut être consultée à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/stat_infostat_118_20121017.pdf .

* ⁷ Cette politique de « rattrapage » de la mise à exécution de jugements de condamnations a ainsi donné lieu à la publication de deux circulaires du ministère de la justice, en date des 1 ^er février et 2 novembre 2011.

* ⁸ Le compte rendu de cette audition peut être consulté à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140210/lois.html#toc5 .

* ⁹ Les maisons d'arrêt hébergent en théorie les personnes prévenues en détention provisoire (personnes détenues en attente de jugement ou dont la condamnation n'est pas définitive) ainsi que les personnes condamnées dont la peine ou le reliquat de peine n'excède pas deux ans. Toutefois, compte tenu du numerus clausus applicable aux établissements pour peine, un grand nombre d'entre elles hébergent des détenus condamnés à des peines bien supérieures à deux ans : ainsi, au 1 ^er août 2013, environ 21% des condamnés détenus en maisons d'arrêt purgeaient une peine supérieure à deux ans d'emprisonnement (contre seulement 13% au 1 ^er août 2012) : voir sur ce point l'avis de notre collègue Jean-René Lecerf sur les crédits alloués à l'administration pénitentiaire par le projet de loi de finances pour 2014, pages 41 et suivantes. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a13-162-12/a13-162-121.pdf

* ¹⁰ Calculé par M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, en ne tenant compte que des établissements pénitentiaires présentant un taux d'occupation supérieur à 100%, le nombre de détenus en surnombre donne une idée plus exacte de l'état de la surpopulation carcérale.

* ¹¹ « Prisons : une humiliation pour la République », commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Guy-Pierre Cabanel, rapporteur : rapport du Sénat n° 449 (1999-2000) ; « La France face à ses prisons », commission d'enquête sur les prisons françaises, MM. Louis Mermaz, président, et Jacques Floch, rapporteur : rapport de l'Assemblée nationale, n° 2521, onzième législature.

* ¹² Article 100 de la loi pénitentiaire.

* ¹³ Voir à ce sujet le rapport d'évaluation de la loi pénitentiaire intitulé « Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale », rapport d'information n°629 (2011-2012) fait par M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat au nom de la commission des lois du Sénat, juillet 2012 qui peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-629-notice.html

* ¹⁴ Conformément à la définition qu'en a donné le décret en Conseil d'Etat du 23 décembre 2010.

* ¹⁵ « Les risques de récidive des sortants de prison. Une nouvelle évaluation », Annie Kensey, Abdelmalik Benaouda, Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, mai 2011.

* ¹⁶ L'article 47 du code pénal allemand dispose ainsi que « le tribunal ne prononce une peine d'emprisonnement inférieure à six mois que s'il existe des circonstances particulières concernant soit l'infraction, soit la personnalité de l'auteur, qui rendent l'emprisonnement indispensable pour assurer la protection de l'ordre public ou conférer à la peine un impact réel sur l'auteur de l'infraction ».

* ¹⁷ Calculé à compter de l'expiration ou de la prescription de la peine prononcée pour la première infraction.

* ¹⁸ Décision n°2007-554 DC du 9 août 2007.

* ¹⁹ Aux termes de l'article 132-2 du code pénal, il y a concours d'infractions « lorsqu'une infraction est commise par une personne avant que celle-ci ait été définitivement condamnée pour une autre infraction ».

* ²⁰ Aux termes de l'article 132-16-7 du code pénal, il y a réitération d'infractions pénales « lorsqu'une personne a déjà été condamnée définitivement pour un crime ou un délit et commet une nouvelle infraction qui ne répond pas aux conditions de la récidive légale ». Les peines prononcées pour l'infraction commise en réitération se cumulent alors sans limitation du quantum et sans possibilité de confusion avec les peines définitivement prononcées lors de la condamnation précédente.

* ²¹ « Droit pénal général », Frédéric Desportes, Francis Le Gunehec, 15 ^ème édition, Economica, §923 et suivants.

* ²² Source : annuaire statistique de la justice, 2012.

* ²³ Les articles 132-16 et suivants du code pénal définissent une série de délits qui peuvent être considérés comme assimilés au sens de la récidive légale. C'est par exemple le cas des délits de violences volontaires avec tout délit commis avec la circonstance aggravante de violences.

* ²⁴ « Une approche statistique de la récidive des personnes condamnées », Rémi Josnin, Infostat Justice, n°127, avril 2014.

* ²⁵ Gilles Chantraine, « Prison, désaffiliations, stigmates. L'engrenage carcéral de l' « inutile au monde » contemporain », Déviance et société vol. 27, n°4, 2003.

* ²⁶ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 28.

* ²⁷ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 27.

* ²⁸ Statistiques trimestrielles de l'administration pénitentiaire.

* ²⁹ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 83.

* ³⁰ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 84.

* ³¹ Cour des comptes, « Prévenir la récidive, gérer la vie carcérale », rapport public thématique consacré au service public pénitentiaire, juillet 2010, pages 124 et suivantes : http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Le-service-public-penitentiaire.

* ³² Sarah Dindo, « Sursis avec mise à l'épreuve : la peine méconnue. Une analyse des pratiques de probation en France », DAP, mai 2011.

* ³³ Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/a13-162-12/a13-162-121.pdf .

* ³⁴ CGLPL, rapport d'activité pour 2012, page 49.

* ³⁵ Voir à cet égard l'étude de législation comparée élaborée par les services du Sénat : http://www.senat.fr/lc/lc243/lc243_mono.html .

* ³⁶ Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i0652.asp .

* ³⁷ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 104.

* ³⁸ Le dossier législatif de cette proposition de loi peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl09-649.html .

* ³⁹ « Prison et troubles mentaux : comment remédier aux dérives du système français ? », rapport d'information n°434 (2009-2010) de M. Gilbert Barbier, Mme Christiane Demontès et MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel, mai 2010. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r09-434/r09-434.html .

* ⁴⁰ Deux autres amendements, de Mme Éliane Assassi, Mme Cécile Cukierman et M. Christian Favier d'une part et de Mme Esther Benbassa d'autre part tendaient à supprimer la rétention de sûreté mais, contrairement à l'amendement de votre rapporteur, ils tendaient également à supprimer la surveillance de sûreté.

* ⁴¹ « Règles européennes relatives à la probation » adoptées par le comité des ministres du Conseil de l'Europe le 20 janvier 2010.

* ⁴² Sur cette présentation, voir « Droit pénal général » de Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, Economica, §49 et suivants.

* ⁴³ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 69.

* ⁴⁴ Voir notamment sa décision n°2010-6/7 QPC du 11 juin 2010.

* ⁴⁵ Etude d'impact annexée au projet de loi, pages 70-71.

* ⁴⁶ Les personnes sous écrou représentent les personnes détenues en établissement pénitentiaire, auxquelles s'ajoutent les personnes faisant l'objet d'un aménagement de peine (placement sous surveillance électronique, semi-liberté, placement à l'extérieur).

* ⁴⁷ Effort qui s'est traduit notamment par la publication de deux circulaires du ministère de la justice, en date des 1 ^er février et 2 novembre 2011.

* ⁴⁸ Procédures de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).

* ⁴⁹ « Pour une meilleure indemnisation des victimes d'infractions pénales », rapport d'information n°107 (2013-2014) de MM. Christophe Béchu et Philippe Kaltenbach, fait au nom de la commission des lois du Sénat, pages 45-46. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-107-notice.html .

* ⁵⁰ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000441/index.shtml#book_sample .

* ⁵¹ Rapport n° 302 (2011-2012) de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 janvier 2012, pages 60-61. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l11-302/l11-302.html .

* ⁵² « La Mise en état des affaires pénales » : rapports / Ministère de la justice, Commission justice pénale et droits de l'homme présidée par Mireille Delmas-Marty ; Serge Lasvignes, (et al.).

* ⁵³ Qui peut être consultée à l'adresse suivante : http://conference-consensus.justice.gouv.fr/wp-content/uploads/2013/02/evolution_ci_synthese2012.pdf .

* ⁵⁴ Rapport précité, page 171.

* ⁵⁵ Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i1310.asp

* ⁵⁶ Rapport précité p. 13.

* ⁵⁷ Rapport d'information de Guy Geoffroy et de Christophe Caresche consacré à la mise en application de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, p. 45. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i1310.pdf .

* ⁵⁸ « Peines planchers : application et impact de la loi du 10 août 2007 », Fabrice Leturcq, Infostat justice n°118. Cette étude peut être consultée à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/stat_infostat_118_20121017.pdf .

* ⁵⁹ Le compte rendu de cette audition peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140428/lois.html#toc10 .

* ⁶⁰ Étude d'impact annexée au projet de loi, p. 101.

* ⁶¹ Art. 132-35 du code pénal.

* ⁶² Art. 132-37 du code pénal.

* ⁶³ Art. 132-30 du code pénal.

* ⁶⁴ Art. 132-31 du code pénal.

* ⁶⁵ Art. 132-38 du code pénal.

* ⁶⁶ Art. 132-38 du code pénal.

* ⁶⁷ C'est-à-dire la procédure applicable à une personne qui demande à être relevé « d'une interdiction, déchéance ou incapacité ou d'une mesure de publication quelconque résultant de plein droit d'une condamnation pénale ou prononcée dans le jugement de condamnation à titre de peine complémentaire ».

* ⁶⁸ Parce qu'elle n'avait pas connaissance de l'existence d'un précédent sursis, prononcé par exemple peu de temps auparavant et n'étant ainsi pas encore inscrit au casier judiciaire de la personne.

* ⁶⁹ Art. 735-1 du code de procédure pénale.

* ⁷⁰ Ces dispositions prévoient que « la juridiction pénale ne peut prononcer le sursis avec mise à l'épreuve à l'encontre d'une personne ayant déjà fait l'objet de deux condamnations assorties du sursis avec mise à l'épreuve pour des délits identiques ou assimilés [...] et se trouvant en état de récidive légale. Lorsqu'il s'agit soit d'un crime, soit d'un délit de violences volontaires, d'un délit d'agressions ou d'atteintes sexuelles ou d'un délit commis avec la circonstance aggravante de violences, la juridiction ne peut prononcer le sursis avec mise à l'épreuve à l'encontre d'une personne ayant déjà fait l'objet d'une condamnation assortie du sursis avec mise à l'épreuve pour des infractions identiques ou assimilées et se trouvant en état de récidive légale. Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables lorsque le sursis avec mise à l'épreuve ne porte que sur une partie de la peine d'emprisonnement prononcée en application des dispositions du dernier alinéa de l'article 132-42 ».

* ⁷¹ Rapport n°1974 de M. Dominique Raimbourg, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, juin 2014, page 201.

* ⁷² Voir par exemple Cass. Crim., 12 avril 2012.

* ⁷³ Rapport n°1974 de M. Dominique Raimbourg, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, juin 2014, page 204.

* ⁷⁴ JO Sénat, compte-rendu intégral de la séance du 3 mars 2009.

* ⁷⁵ Le compte rendu de cette audition peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140428/lois.html#toc10 .

* ⁷⁶ Le compte rendu de cette audition peut être consulté à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140428/lois.html#toc9 .

* ⁷⁷ Étude d'impact annexée au projet de loi, p. 106.

* ⁷⁸ Le crédit de peine peut toutefois être retiré en cas de « mauvaise conduite du condamné en détention » ; lorsque « la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle et qu'elle refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le [JAP], sur avis médical, en application des articles 717-1 ou 763-7 [du code de procédure pénale] » ; enfin lorsque « le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement [que le JAP] lui a proposé ».

* ⁷⁹ Cf. les commentaires des articles 16 et 17.

* ⁸⁰ Le dossier législatif de cette proposition de loi peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl09-649.html .

* ⁸¹ Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/r09-434/r09-434.html .

* ⁸² Les articles 10-1 à 10-14 du code de procédure pénale, introduits à titre expérimental par la loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, étant devenus caduques, faute pour le législateur d'avoir confirmé et généralisé l'expérimentation à la date du 1 ^er janvier 2014.

* ⁸³ JOAN, compte-rendu des débats de la troisième séance du jeudi 5 juin 2014.

* ⁸⁴ Etude d'impact annexée au projet de loi, pages 66-67.

* ⁸⁵ Rapport du jury de consensus remis au Premier ministre, 20 février 2013, page 12, §12.

* ⁸⁶ « Penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la surpopulation carcérale », rapport d'information n°652 déposé par la commission des lois de l'Assemblée nationale en conclusion des travaux de la mission d'information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale et présenté par MM. Dominique Raimbourg et Sébastien Huygue, janvier 2013, pages 95-98.

* ⁸⁷ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 103.

* ⁸⁸ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 17.

* ⁸⁹ Rapport n°1974 de M. Dominique Raimbourg, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, juin 2014, pages 240-242.

* ⁹⁰ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 28.

* ⁹¹ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 27.

* ⁹² Statistiques trimestrielles de l'administration pénitentiaire.

* ⁹³ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 83.

* ⁹⁴ Etude d'impact annexée au projet de loi, page 84.

* ⁹⁵ Voir à ce sujet l'avis budgétaire de notre collègue Jean-René Lecerf sur les crédits alloués à l'administration pénitentiaire par la loi de finances pour 2014, pages 33-34 : http://www.senat.fr/rap/a13-162-12/a13-162-12.html.

* ⁹⁶ Le compte rendu de l'audition est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140512/lois.html#toc7 .

* ⁹⁷ La « règle européenne relative à la probation » n°66 prévoit ainsi : « Avant et pendant la mise en place du suivi d'un auteur d'infraction, ce dernier fait l'objet, le cas échéant, d'une appréciation qui analyse de façon systématique et approfondie sa situation particulière, y compris les risques, les facteurs positifs et les besoins, les interventions nécessaires pour répondre à ces besoins ainsi qu'une appréciation de la réceptivité de l'auteur d'infraction à ces interventions ».

* ⁹⁸ Afin de respecter l'interdiction du travail forcé, posée par l'article 4 de la convention européenne des droits de l'homme, la peine de TIG ne peut être décidée qu'en présence et avec l'accord de l'intéressé (article 131-8 du code pénal).

* ⁹⁹ L'article 744 du code de procédure pénale dispose que « si le condamné satisfait aux mesures de contrôle et d'aide et aux obligations particulières imposées en application de l'article 739 et si son reclassement paraît acquis, le juge de l'application des peines peut déclarer non avenue la condamnation prononcée à son encontre. Le juge de l'application des peines ne peut être saisi à cette fin ou se saisir d'office avant l'expiration d'un délai d'un an à compter du jour où la condamnation est devenue définitive ».

* ¹⁰⁰ Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, il sera laissé à l'entière appréciation du président le soin de choisir le juge délégué, afin de permettre la meilleure application de cette procédure selon la taille et l'organisation des juridictions : « selon les cas, ce juge délégué pourra être un autre juge de l'application des peines, le juge des libertés et de la détention, voire le juge unique du tribunal correctionnel » (page 89).

* ¹⁰¹ Conseil d'Etat, rapport d'activité pour 2013, page 12.

* ¹⁰² Par exemple, la conversion des peines d'emprisonnement ferme inférieures à 6 mois en sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général (sursis-TIG) ou en jours-amende (article 132-57 du code pénal), la modification des obligations particulières dans le cadre du SME (article 739 du code de procédure pénale) ou encore la prolongation du délai d'épreuve (article 742 du code de procédure pénale).

* ¹⁰³ « Pour une meilleure indemnisation des victimes d'infractions pénales », rapport d'information n°107 (2013-2014) de MM. Christophe Béchu et Philippe Kaltenbach, fait au nom de la commission des lois du Sénat, pages 39-40. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-107-notice.html

* ¹⁰⁴ Rapport précité.

* ¹⁰⁵ Pour une présentation de l'ensemble de ces dispositifs, voir le rapport d'information précité, pages 50 et suivantes.

* ¹⁰⁶ Rapport précité, page 299.

* ¹⁰⁷ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/a13-162-12/a13-162-121.pdf .

* ¹⁰⁸ Circulaire DAP/DACG du 16 décembre 2011 NOR JUSK 1140065C.

* ¹⁰⁹ Art. 138 9° du code pénal : « S'abstenir de recevoir ou de rencontrer certaines personnes spécialement désignées par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, ainsi que d'entrer en relation avec elles, de quelque façon que ce soit. »

* ¹¹⁰ Art. 138 17°du code pénal : « En cas d'infraction commise soit contre son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre ses enfants ou ceux de son conjoint, concubin ou partenaire, résider hors du domicile ou de la résidence du couple et, le cas échéant, s'abstenir de paraître dans ce domicile ou cette résidence ou aux abords immédiats de celui-ci, ainsi que, si nécessaire, faire l'objet d'une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique ; les dispositions du présent 17° sont également applicables lorsque l'infraction est commise par l'ancien conjoint ou concubin de la victime, ou par la personne ayant été liée à elle par un pacte civil de solidarité, le domicile concerné étant alors celui de la victime. »

* ¹¹¹ « Votre commission observe pour sa part que l'intervention des forces de police et de gendarmerie, préalablement à celle du juge, peut se justifier en cas d'urgence, par exemple lorsqu'un conjoint violent se soustrait à l'interdiction qui lui a été notifiée de paraître au domicile familial afin d'attenter à la sécurité de son ancienne compagne et de ses enfants. » Cf. Rapport n° 564 (2009-2010) de M. François Pillet fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi renforçant la protection des victimes et la prévention et la répression des violences faites aux femmes, p. 41. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l09-564/l09-564.html .

* ¹¹² Devenu 709-1-1 après l'examen du texte par les députés.

* ¹¹³ L'art. 131-9 du code pénal précise que ce peut être un stage de citoyenneté, les peines privatives ou restrictives de liberté prononcées en lieu et place d'une peine d'emprisonnement, un travail d'intérêt général (voir supra - commentaire de l'article 8).

* ¹¹⁴ Cf. Rapport n°1974 de M. Dominique Raimbourg, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, juin 2014, pages 339.

* ¹¹⁵ L'article 709-1 du projet de loi initial a été renuméroté en 709-1-1.

* ¹¹⁶ L'article 709-2 actuel, relatif au rapport annuel sur l'état et les délais de l'exécution des peines établi par le procureur de la République est intégralement réécrit au sein d'un article 709-3 nouveau.

* ¹¹⁷ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl13-257.html .

* ¹¹⁸ Arrêt Uzun c. Allemagne du 2 septembre 2010, requête n° 35623/05. Cet arrêt est consultable à l'adresse suivante : http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-100344#{%22itemid%22:[%22001-100344%22]} .

* ¹¹⁹ Cf. Rapport n°284 (2013-2014) de M. Jean-Pierre Sueur fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à la géolocalisation et sur la proposition de loi de M. François Pillet et plusieurs de ses collègues, visant à autoriser l'usage de la géolocalisation dans le cadre des enquêtes préliminaires et de flagrance, p. 16. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl13-257.html .

* ¹²⁰ Cf. Arrêt Uzun c. Allemagne du 2 septembre 2010, requête n° 35623/05, paragraphe n° 78.

* ¹²¹ Cf. Arrêt Uzun c. Allemagne précité, paragraphe n° 66.

* ¹²² Sont dites « poursuivables » les affaires élucidées, dans lesquelles un ou plusieurs auteurs sont identifiés, et pour lesquels aucun motif juridique (décès de l'auteur, irresponsabilité pénale, etc.) ne s'oppose aux poursuites.

* ¹²³ Rapport précité, page 343.

* ¹²⁴ Ce qui a notamment conduit la commission de modernisation de l'action publique présidée par M. Jean-Louis Nadal à constater en novembre 2013 « que les priorités d'action des services d'enquête leur étaient trop souvent assignées par le ministère de l'intérieur, sans qu'il soit tenu compte de la politique pénale mise en oeuvre par le procureur de la République dans le ressort de sa juridiction » : http://www.justice.gouv.fr/publication/rapport_JLNadal_refonder_ministere_public.pdf , page 70.

* ¹²⁵ « Traité de procédure pénale », Frédéric Desportes, Laurence Lazerges-Cousquer, Economica, 2 ^ème édition, §1051.

* ¹²⁶ « L'ambition raisonnée d'une justice apaisée », rapport de la commission présidée par M. Serge Guinchard, juillet 2008 : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/084000392/ .

* ¹²⁷ Rapport précité.

* ¹²⁸ Voir par exemple les dispositions qu'elle a approuvées dans le cadre de l'examen de la loi n°2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

* ¹²⁹ Rapport précité, pages 344 à 347.

* ¹³⁰ Voir le rapport précité de la commission présidée par M. Jean-Louis Nadal, pages 56-57.

* ¹³¹ Ce sont alors des CISPD.

* ¹³² Circulaire NOR INTK 1229197 J du 30 juillet 2012 du ministre de l'intérieur.

* ¹³³ Cette disposition est également supprimée par l'article 7 ter du présent projet de loi.

* ¹³⁴ L'article 729 du CPP, dans la rédaction issue de la loi pénitentiaire, prévoit que la personne condamnée qui sollicite une libération conditionnelle doit manifester des efforts sérieux de réadaptation sociale et justifier soit de l'exercice d'une activité professionnelle, d'un stage ou d'un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle, soit de leur participation essentielle à la vie de leur famille, soit de la nécessité de suivre un traitement médical, soit de leurs efforts en vue d'indemniser leurs victimes, soit de leur implication dans tout autre projet sérieux d'insertion ou de réinsertion.

* ¹³⁵ Cf. la fiche 11 « La préparation à la sortie et l'aménagement de peine » de la bibliographie de la conférence de consensus sur la récidive.

* ¹³⁶ Il est expressément prévu par le présent article que les condamnés éligibles à la surveillance judiciaire ne le seront pas à ce nouveau dispositif.

* ¹³⁷ Cf. « Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale, rapport d'information de M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat au nom de la commission des lois et de la commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 4 juillet 2012 : http://www.senat.fr/rap/r11-629/r11-629.html

* ¹³⁸ C'est le cas de la rétention de sûreté, instaurée peu après la récidive d'un violeur pédophile qui avait passé vingt ans en prison et commis un nouveau crime très rapidement après sa sortie.

* ¹³⁹ Mme Eliane Assassi, Mme Cécile Cukierman et M. Christian Favier d'une part et Mme Esther Benbassa d'autre part ont proposé des amendements ayant pour objet de supprimer à la fois la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté.

* ¹⁴⁰ « Pour une meilleure indemnisation des victimes d'infractions pénales », rapport d'information n°107 (2013-2014) de MM. Christophe Béchu et Philippe Kaltenbach, fait au nom de la commission des lois du Sénat, pages 41-42. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-107-notice.html .

* ¹⁴¹ http://www.assemblee-nationale.fr/14/propositions/pion1826.asp .

* ¹⁴² http://www.senat.fr/leg/ppl13-414.html . En juillet 2011, notre collègue François Zocchetto avait également proposé l'instauration d'un mécanisme similaire, sans toutefois préciser le montant auquel s'élèverait cette contribution : http://www.senat.fr/leg/ppl10-751.html .

* ¹⁴³ Rapport précité, page 390.

* ¹⁴⁴ Rapport d'activité pour 2012, page 24.

* ¹⁴⁵ Rapport annuel pour 2013, page 131.

* ¹⁴⁶ Rapport d'activité pour 2012, page 129.

* ¹⁴⁷ Le dossier législatif, et en particulier le rapport n°342 (2013-2014) de notre collègue Esther Benbassa, peuvent être consultés à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl13-232.html .

* ¹⁴⁸ Contrôleur général des lieux de privation de liberté, rapport d'activité pour 2012, page 247.

* ¹⁴⁹ « Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale », Nicole Borvo Cohen-Seat et Jean-René Lecerf, rapport n°629 (2011-2012), fait au nom de la commission des lois et de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, juillet 2012, page 59. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-629-notice.html .

* ¹⁵⁰ Contrôleur général des lieux de privation de liberté, rapport d'activité pour 2012, page 245.

* ¹⁵¹ Le différentiel de 10 demandes correspond à 10 demandes non traitées au cours de l'année 2012.

* ¹⁵² Source : réponse du ministère de la justice à la question écrite n°4306 de M. Michel Lesage, JO AN du 20 novembre 2012, page 6806.

* ¹⁵³ JO Sénat, compte-rendu intégral des débats de la séance du 25 avril 2013.

* ¹⁵⁴ L'article 735 renvoie en effet aux règles de compétences et de procédure définies aux articles 702-3 et 703 du code de procédure pénale, c'est-à-dire la procédure applicable à une personne qui demande à être relevé « d'une interdiction, déchéance ou incapacité ou d'une mesure de publication quelconque résultant de plein droit d'une condamnation pénale ou prononcée dans le jugement de condamnation à titre de peine complémentaire ».

* ¹⁵⁵ Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i0988.asp .

* ¹⁵⁶ Exposé des motifs de l'amendement n°CL261.