Projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines : Rapport

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à se prononcer sur le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines - renommé par les députés « projet de loi tendant à renforcer l'efficacité des sanctions pénales » - que le Gouvernement a déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2013.

Procédant du constat, unanimement partagé, d'une politique pénale soumise à des injonctions contradictoires et impuissante à apporter des réponses adaptées aux multiples facettes de la délinquance, ce projet de loi s'inscrit résolument dans une perspective humaniste, héritière du courant de la « défense sociale nouvelle » de l'après-Guerre. Plaçant l'objectif de réinsertion au coeur de la mission de l'administration pénitentiaire, dans la continuité de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, il entend marquer une rupture avec la politique pénale conduite au cours de ces dix dernières années, par laquelle le dévoiement de la figure du récidiviste et l'invocation de la notion de dangerosité ont conduit à l'adoption de plusieurs lois pénales qui ont significativement limité la liberté du juge, sans effet démontré sur l'évolution de la délinquance.

A l'inverse de ces lois adoptées, le plus souvent, à la suite de « faits divers » tragiques mais sans évaluation préalable ni réflexion d'ensemble, l'élaboration du présent projet de loi s'est appuyée, de façon inédite, sur les travaux d'une « conférence de consensus », qui a permis à un grand nombre d'acteurs du monde judiciaire et de la société civile de débattre, entre septembre 2012 et février 2013, des voies et moyens d'une politique efficace de prévention de la récidive. Le 20 février 2013, un rapport a été remis au Premier ministre par le jury de la conférence de consensus, formulant 12 recommandations dont certaines ont été reprises dans le présent projet de loi.

Composé initialement de 21 articles, ce dernier a été profondément enrichi lors de son examen par l'Assemblée nationale, sous l'impulsion, en particulier, du rapporteur de sa commission des lois, M. Dominique Raimbourg.

Comportant désormais 51 articles , ce projet de loi, qui aborde tant la question de la diversification des réponses pénales que celle de l'individualisation des modes d'exécution des peines ou encore celles de l'exécution effective des décisions de justice et de meilleure prise en compte des victimes, a été adopté par les députés le mardi 10 juin 2014.

Compte tenu de la grande diversité et de la complexité des sujets abordés tout comme de la nécessité de faire oeuvre de pédagogie auprès d'une opinion publique souvent insuffisamment informée des questions relatives à la justice pénale, votre commission regrette profondément la décision prise par le Gouvernement de soumettre l'examen de ce projet de loi à la procédure accélérée , invitant ainsi notre assemblée à statuer quinze jours seulement après l'Assemblée nationale : un examen de ce texte dans des conditions de droit commun, permettant à la navette parlementaire de jouer pleinement son rôle, aurait sans doute contribué à un débat serein et apaisé sur ces sujets essentiels.

I. UN SYSTÈME PÉNAL ENCORE INSUFFISAMMENT GUIDÉ PAR L'OBJECTIF DE RÉINSERTION

A. UN DROIT DE LA PEINE TOUJOURS STRUCTURÉ PAR LA PRISON

En dépit de la diversification des modes de réponses pénales et du principe fondamental, réaffirmé par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, selon lequel le recours à l'emprisonnement doit être strictement justifié, notre système pénal demeure profondément structuré par la peine de prison, qui continue à être considérée comme la sanction de référence en matière délictuelle.

Face à l'augmentation du taux de réponse pénale (passé de 67,3 % en 2002 à 89 % en 2012 ^{1 ( * )} ) et à la surcharge des juridictions, cette situation n'a pu qu'être entretenue par les modes de traitement rapide de la délinquance (« traitement en temps réel », comparutions immédiates, etc.), qui se sont développés au cours des années 2000, au détriment, souvent, d'une attention particulière apportée à la personnalité de l'auteur des faits et des circonstances du passage à l'acte.

1. Un taux d'incarcération en constante augmentation

Comme l'indiquait M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, lors de son audition par votre commission, « les personnes sous écrou étaient 28 000 en 1975, 45 000 en 1985, 53 000 en 1995, 59 000 en 2005 et sont aujourd'hui 68 600. Le taux d'accroissement a été de 60 % de 1975 à 1985, car le point de départ était assez bas, puis de 17 % de 1985 à 1995, de 11 % de 1995 à 2005 et de 16 % et plus entre 2005 et aujourd'hui. Le taux d'incarcération - soit le rapport entre nombre de détenus et population - n'a cessé de baisser sur le long terme sur les XIX ^ème et XX ^ème siècles, sauf - et chacun comprend pourquoi - à la Libération. Mais depuis quinze ans, il remonte jusqu'à être aujourd'hui au niveau de la fin du XIX ^ème siècle » ^{2 ( * )} .

Evolution du taux d'incarcération en France (1846-2010)

Année	Nombre de détenus au 1 ^er janvier pour 100 000 habitants	Taux de population sous écrou pour 100 000 habitants ^3 ( * )
1846	115
1866	104
1886	105
1906	55
1921	82
1936	46
1946	153
1962	64
1975	49
1982	56
1990	78
2000	nd	85,8
2002	nd	79,2
2004	94,7	95,2
2006	92,3	94,2
2008	95,5	100,1
2010	94,2	102,1

Source : Administration pénitentiaire

De fait, le recours à l'emprisonnement n'a jamais été aussi important. La France comptait ainsi, au 1 ^er mai 2014, 81 053 personnes sous écrou ^{4 ( * )} , soit une augmentation de +1,4 % par rapport à l'année précédente et de +18 % sur les cinq années écoulées. Le nombre de personnes détenues en établissements pénitentiaires atteignait quant à lui 68 645 au 1 ^er mai 2014 (pour 57 631 places disponibles), alors qu'il n'était que de 63 597 au 1 ^er mai 2009.

De ce point de vue, notre pays se situe par rapport à ses voisins européens dans une position médiane, avec un taux de détention qui atteignait 103 pour 100 000 habitants au 1 ^er juillet 2012 ^{5 ( * )} . Néanmoins, les statistiques du Conseil de l'Europe pour 2010 font apparaître une baisse du taux de détention pour l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas, le Royaume-Uni ou la Suède, tandis que la France se situe dans une phase d'inflation carcérale, à l'instar de la Belgique, de l'Espagne ou encore de l'Italie.

Deux facteurs paraissent pouvoir expliquer cette augmentation constante de la population pénale :

- d'une part, l'augmentation de la durée des peines prononcées , en lien, notamment avec l'instauration de « peines planchers » (voir infra ). La durée moyenne sous écrou, qui était de 4,9 mois en 1971, est ainsi passée de 8,2 mois à 11 mois entre 2007 et 2012 ^{6 ( * )} ;

- d'autre part, l'augmentation des entrées en détention , avec la part beaucoup plus importante prise depuis une décennie par les courtes peines , dans un contexte d'accroissement du nombre des condamnations prononcées . En 2010, 62 % des condamnés sont écroués pour des peines inférieures à trois ans (49 % en 2002). Ce phénomène a été particulièrement marqué entre 2010 et 2011, en raison d'une mise à exécution importante de jugements correctionnels, dans la suite de « l'affaire de Pornic », concernant principalement des peines de moins d'un an ^{7 ( * )} .

Le lien entre cet accroissement de la population carcérale et l'évolution de la délinquance est incertain. Comme l'a expliqué devant votre commission M. Alain Bauer, professeur de criminologie ^{8 ( * )} , alors que le nombre d'homicides a atteint en France un niveau historiquement bas, cette tendance paraît découler pour une large part d'une plus grande révélation de faits autrefois occultés (s'agissant notamment des violences sexuelles ou des violences intrafamiliales) ainsi que d'une moindre tolérance de la société vis-à-vis d'actes de délinquance de faible ou moyenne gravité qui appellent désormais une réponse systématique de l'autorité judiciaire (ce qui s'est traduit par une augmentation du « taux de réponse pénale » - voir supra ).

2. Des conditions de détention dégradées

Au 1 ^er mai 2014, les établissements pénitentiaires disposaient de 57 631 places opérationnelles, ce qui correspond, au regard des 68 645 détenus hébergés, à un taux d'occupation global théorique de 119,11 % , en hausse depuis plusieurs années (il était ainsi de 117,32 % au 1 ^er mai 2012 et de 118,5 % au 1 ^er mai 2013).

Ce taux global n'a toutefois qu'une signification relative. En effet, les établissements pour peine (centres de détention, maisons centrales, centres de semi-liberté) sont en principe régis par un numerus clausus , et certains d'entre eux présentent des capacités de détention supérieures au nombre de détenus accueillis. En revanche, beaucoup de maisons d'arrêt ^{9 ( * )} , auxquelles le numerus clausus n'est pas applicable, présentent des taux d'occupation préoccupants.

Ainsi, au 1 ^er mai 2014, 129 établissements ou quartiers présentaient une densité supérieure à 100 % - 45 d'entre eux présentant un taux d'occupation supérieur à 150 %. Le nombre de détenus en surnombre s'élevait à 13 820 ^{10 ( * )} , et 1 157 détenus dormaient sur un matelas posé à même le sol .

Cette situation de surpopulation carcérale constitue le principal facteur de dégradation des conditions de détention. Soulevant des difficultés de cohabitation entre détenus, entretenant un climat de promiscuité et de violences commises entre détenus ou contre les personnels de surveillance, elle complique également la gestion des déplacements au sein des établissements et limite les possibilités de mise en oeuvre de l'obligation d'activité posée par la loi pénitentiaire (voir infra ). Enfin, elle pèse sur les conditions de travail des personnels de l'administration pénitentiaire, dont les effectifs sont toujours insuffisants pour prendre en charge l'ensemble de la population détenue dans l'établissement.

3. Un bilan encore décevant de la mise en oeuvre de la loi pénitentiaire

D'inspiration humaniste, la loi pénitentiaire n°2009-1436 du 24 novembre 2009, qui faisait suite aux travaux des commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la situation très dégradée des prisons françaises ^{11 ( * )} , a entendu mettre l'accent sur la dignité et la responsabilisation des personnes détenues ainsi que sur la nécessité de développer des réponses pénales destinées à permettre leur réinsertion .

Face à la persistance de la surpopulation carcérale, et alors que le respect du principe de l'encellulement individuel , auquel l'administration pénitentiaire ne pourra en principe plus déroger à compter du 24 novembre 2014 ^{12 ( * )} , paraît plus qu'incertain, l'objectif de réinsertion, faute de moyens adaptés, demeure inaccompli ^{13 ( * )} .

Ainsi, afin de favoriser l'accès des détenus au travail ou à une formation et de lutter contre l'oisiveté en prison, la loi pénitentiaire a posé le principe d'une obligation d'activité , dont la mise en oeuvre repose sur l'administration pénitentiaire. Cette dernière s'acquitte toutefois de cette obligation a minima , retenant une conception très large de la notion d'activité ^{14 ( * )} : selon les dernières données transmises à votre rapporteur, non seulement le volume global d'activités proposé aux détenus reste très modeste - 4h39 d'activités hebdomadaires en moyenne - mais, en outre, les activités proposées sont peu orientées vers la formation ou l'objectif de réinsertion, 84 % des activités proposées étant consacrées au sport ou à la fréquentation de la bibliothèque (voir encadré). Le taux de participation des détenus aux activités proposées est de l'ordre de 50 %.

Offre moyenne d'activité par détenu et par semaine

Offre globale	4h39		Maisons d'arrêt (moins de 99 détenus)	4h41
dont sport	3h01		Maisons d'arrêt (100 et 399 détenus)	3h37
dont bibliothèque	0h54		Maisons d'arrêt (400 à 999 détenus)	2h06
dont culture	0h22		Maisons d'arrêt (plus de 1 000 détenus)	1h47
dont activités socio-culturelles et éducatives	0h15		Centres de détention	9h40
dont autres thèmes	0h07		Maisons centrales	18h08

Source : Administration pénitentiaire

Par ailleurs, si, dans le contexte de surpopulation carcérale précité, la loi pénitentiaire a entendu donner une impulsion décisive aux aménagements de peine , en permettant d'y recourir lorsque la peine prononcée est inférieure à deux ans (un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale), ceux-ci se résument bien trop souvent à un simple placement sous surveillance électronique (PSE) , qui a connu une montée en charge très importante au cours des années récentes (voir encadré).

Or, à l'inverse des mesures de semi-liberté ou de placements à l'extérieur, qui peuvent constituer le support d'un véritable projet de réinsertion, l'accompagnement socio-éducatif associé à une mesure de PSE est pauvre et se résume bien souvent à un simple contrôle du respect par le condamné de ses obligations de présence au lieu d'exécution de la mesure.

Evolution du nombre de personnes en aménagement de peine (2010-2014)

	Au 1 ^er mai 2010	Au 1 ^er mai 2012	Au 1 ^er mai 2014	Evolution sur quatre ans
Nombre total de personnes écrouées en aménagement de peine	8 518	12 579	14 240	+67,17 %
- dont condamnés en semi-liberté	1 792	2 064	1 937	+8 %
- dont condamnés sous PSE	5 611	9 467	11 241	+100,33 %
- dont condamnés en placement extérieur	1 115	1 048	1 062	-4,75 %

Source : Administration pénitentiaire

4. Le problème posé par les « sorties sèches »

Dans ces conditions, les démarches tendant à inciter les personnes condamnées à s'inscrire dans un parcours de formation ou à définir un projet de vie leur permettant, à leur sortie de détention, « de mener une vie responsable et exempte d'infractions » (article 1 ^er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009), paraissent bien souvent illusoires.

Alors que, en 2014, seuls 20 % des condamnés sous écrou font l'objet d'un aménagement de peine ou d'une libération conditionnelle, la plus grande majorité des personnes détenues sort ainsi de détention sans avoir pu bénéficier d'une mesure d'accompagnement destinée à préparer sa réinsertion (« sorties sèches »).

Cet état de fait est particulièrement préjudiciable dans le cas des courtes peines de prison , qui, en dépit de la réaffirmation du caractère subsidiaire de l'emprisonnement par la loi pénitentiaire, continuent à représenter une part prépondérante des entrées en détention.

Ainsi, en 2010, un tiers des détenus purgeaient une peine d'emprisonnement inférieure à un an, alors que la moyenne européenne s'établissait à 16,4 %.

D'après les données communiquées à votre rapporteur par la direction de l'administration pénitentiaire, en 2013, 26 % des placements sous écrou ont concerné des peines de moins de six mois, et 11,15 % des peines comprises entre six mois et un an.

Nombre de condamnés à moins de six mois d'emprisonnement par infraction
au 1 ^er janvier 2014 (champ : France entière)

Infractions	Nombre de condamnés à moins de 6 mois
Atteinte à la sécurité de l'Etat	23
Autre vol aggravé	1727
Autres	1483
Escroquerie, abus de confiance, recel, faux et usage de faux	889
Homicide et blessure involontaires : autres infractions routières	898
Homicide et blessure involontaires : conduite en état alcoolique	1505
Homicide et blessure involontaires hors infractions routières	9
Homicide volontaire	1
Infraction à la législation sur les étrangers	39
Infractions routières hors homicides et atteintes involontaires	294
Proxénétisme	6
Trafic de stupéfiants	1042
Viol, agression et atteinte sexuelles (âge de la victime indéterminé)	38
Viol, agression et atteinte sexuelles sur majeur	46
Viol, agression et atteinte sexuelles sur mineur	45
Violences volontaires	1705
Vol avec violence	194
Vol criminel	4
Vol simple	520

Source : Administration pénitentiaire (fichier national des détenus)

Les effets néfastes de ces courtes peines d'emprisonnement ont été largement soulignés : alors que les magistrats sont réticents à prononcer un aménagement ab initio , elles constituent une charge de travail importante pour les juges de l'application des peines (JAP) et les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et aggravent la situation de surpopulation des maisons d'arrêt, tandis que le temps de détention trop court ne permet pas au condamné de travailler à un projet de réinsertion ou de s'inscrire dans une démarche de travail ou de formation.

De fait, 98 % des personnes condamnées à une peine de moins de six mois et 84 % des personnes condamnées à une peine de six mois à un an sortent ainsi de détention sans avoir bénéficié d'une mesure d'aménagement de peine (« sortie sèche ») (voir encadré).

Or ces « sorties sèches » ont sans conteste une influence sur le « risque de récidive ». Une étude réalisée en mai 2011 sur un échantillon national de sortants de prison en 2002 a notamment permis de montrer que les personnes libérées en fin de peine sans avoir bénéficié d'un aménagement de leur peine avaient été recondamnés dans 63 % des cas dans les cinq ans, contre 55 % pour les personnes bénéficiaires d'un aménagement de peine et 39 % pour les personnes ayant bénéficié une libération conditionnelle ^{15 ( * )} .

Confrontés aux mêmes difficultés, certains de nos voisins européens - l'Allemagne et la Suisse notamment - ont modifié leur législation pour limiter le recours aux courtes peines d'emprisonnement ^{16 ( * )} .

Pourcentage de « sorties sèches » en fonction de la durée de la peine d'emprisonnement prononcée

	Condamnés sortants ayant obtenu un aménagement de peine au cours de l'exécution de la peine (1)	Condamnés sortants n'ayant pas obtenu un aménagement de peine au cours de l'exécution de la peine	Ensemble des sortants condamnés (2)	Part des sortants condamnés ayant obtenu un aménagement de peine au cours de l'exécution de la peine (1)/(2)
Moins de 6 mois	586	27755	28 341	2 %
6 mois à moins d'un an	3 100	16859	19 959	16 %
1 an à moins de 3 ans	6 029	10815	16 844	36 %
3 ans à moins de 5 ans	1 981	1879	3 860	51 %
5 ans à moins de 10 ans	1 292	881	2 173	59 %
10 ans à moins de 20 ans	550	420	970	57 %
Plus de 20 ans	235	154	389	60 %
Total	13 773	58 763	72 536	19 %

Source : Ministère de la justice

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* ¹ Source : « chiffres clés de la justice », publiés sur le site Internet du ministère de la justice.

* ² Le compte rendu de cette audition peut être consulté à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140428/lois.html#toc8 .

* ³ En plus des personnes détenues stricto sensu, sont considérées comme étant sous écrou les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine (placement sous surveillance électronique, semi-liberté, placement à l'extérieur).

* ⁴ Les personnes sous écrou représentent les personnes détenues en établissement pénitentiaire, auxquelles s'ajoutent les personnes faisant l'objet d'un aménagement de peine (placement sous surveillance électronique, semi-liberté, placement à l'extérieur).

* ⁵ Pierre-Victor Tournier, OPALE, 2012.

* ⁶ Une étude publiée en novembre 2012 a ainsi montré que l'instauration des « peines planchers » par la loi du 10 août 2007 ne s'était pas traduite par un recours plus important aux peines d'emprisonnement, qui étaient déjà majoritaires (94%) dans les condamnations pour les délits commis en état de récidive ; en revanche, le quantum des peines prononcé a augmenté sensiblement, passant de 9 à 15,6 mois - de 8,2 mois à 11 mois si l'on ne tient compte que des quanta d'emprisonnement ferme. Source : Infostat justice n°118, « Peines planchers : application et impact de la loi du 10 août 2007 », octobre 2012. Cette étude peut être consultée à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/stat_infostat_118_20121017.pdf .

* ⁷ Cette politique de « rattrapage » de la mise à exécution de jugements de condamnations a ainsi donné lieu à la publication de deux circulaires du ministère de la justice, en date des 1 ^er février et 2 novembre 2011.

* ⁸ Le compte rendu de cette audition peut être consulté à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140210/lois.html#toc5 .

* ⁹ Les maisons d'arrêt hébergent en théorie les personnes prévenues en détention provisoire (personnes détenues en attente de jugement ou dont la condamnation n'est pas définitive) ainsi que les personnes condamnées dont la peine ou le reliquat de peine n'excède pas deux ans. Toutefois, compte tenu du numerus clausus applicable aux établissements pour peine, un grand nombre d'entre elles hébergent des détenus condamnés à des peines bien supérieures à deux ans : ainsi, au 1 ^er août 2013, environ 21% des condamnés détenus en maisons d'arrêt purgeaient une peine supérieure à deux ans d'emprisonnement (contre seulement 13% au 1 ^er août 2012) : voir sur ce point l'avis de notre collègue Jean-René Lecerf sur les crédits alloués à l'administration pénitentiaire par le projet de loi de finances pour 2014, pages 41 et suivantes. Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a13-162-12/a13-162-121.pdf

* ¹⁰ Calculé par M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, en ne tenant compte que des établissements pénitentiaires présentant un taux d'occupation supérieur à 100%, le nombre de détenus en surnombre donne une idée plus exacte de l'état de la surpopulation carcérale.

* ¹¹ « Prisons : une humiliation pour la République », commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Guy-Pierre Cabanel, rapporteur : rapport du Sénat n° 449 (1999-2000) ; « La France face à ses prisons », commission d'enquête sur les prisons françaises, MM. Louis Mermaz, président, et Jacques Floch, rapporteur : rapport de l'Assemblée nationale, n° 2521, onzième législature.

* ¹² Article 100 de la loi pénitentiaire.

* ¹³ Voir à ce sujet le rapport d'évaluation de la loi pénitentiaire intitulé « Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale », rapport d'information n°629 (2011-2012) fait par M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat au nom de la commission des lois du Sénat, juillet 2012 qui peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-629-notice.html

* ¹⁴ Conformément à la définition qu'en a donné le décret en Conseil d'Etat du 23 décembre 2010.

* ¹⁵ « Les risques de récidive des sortants de prison. Une nouvelle évaluation », Annie Kensey, Abdelmalik Benaouda, Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, mai 2011.

* ¹⁶ L'article 47 du code pénal allemand dispose ainsi que « le tribunal ne prononce une peine d'emprisonnement inférieure à six mois que s'il existe des circonstances particulières concernant soit l'infraction, soit la personnalité de l'auteur, qui rendent l'emprisonnement indispensable pour assurer la protection de l'ordre public ou conférer à la peine un impact réel sur l'auteur de l'infraction ».