III. UNE RÉFORME D'ENVERGURE DE L'INSPECTION DU TRAVAIL ET UN RENFORCEMENT DU CONTRÔLE DES ORGANISMES DE FORMATION PROFESSIONNELLE
A. UNE RÉFORME AMBITIEUSE DE L'INSPECTION DU TRAVAIL
1. Une réforme des corps de contrôle et de l'organisation territoriale pour répondre à de nouveaux enjeux, sans remettre en cause l'indépendance des agents de contrôle
a) Le plan de transformation des contrôleurs en inspecteurs du travail
L'inspection du travail a pour mission de veiller à l'application des dispositions du code du travail, des autres dispositions légales relatives au régime du travail, et des stipulations des conventions et accords collectifs.
Elle comprend deux corps de contrôle : celui des inspecteurs du travail compte, au 1 er janvier 2013, 1 783 agents (1 245 inspecteurs du travail, 406 directeurs-adjoints du travail et 123 directeurs du travail), tandis que celui des contrôleurs du travail regroupe 3 423 agents.
L'essentiel des inspecteurs et contrôleurs du travail sont en poste dans les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation et de l'emploi (Direccte).
Selon les données fournies dans l'étude d'impact, on compte aujourd'hui 790 sections d'inspection, qui sont l'échelon territorial de base pour l'intervention en entreprises. Elles sont animées par 743 inspecteurs, 1 493 contrôleurs (soit un total de 2 236 agents de contrôle) et 796 agents administratifs. Les statistiques du ministère du travail indiquent qu'un agent de contrôle suivait en 2011 en moyenne 8 130 salariés, ce qui placerait la France dans une situation intermédiaire en Europe selon les informations fournies par la direction générale du travail à votre rapporteur.
Dans le cadre du projet « pour un ministère plus fort », issu d'une large consultation et concertation avec les partenaires territoriaux et les agents du ministère engagée depuis juillet 2012, un plan de transformation d'environ 1 400 contrôleurs en inspecteurs a été engagé et s'étalera sur une dizaine d'années. Un plan exceptionnel est prévu entre 2013 et 2015, visant à transformer 540 postes de contrôleurs en inspecteurs, dont 130 pour la seule année 2013.
Grâce à cette réforme, la France rejoindra les 26 pays européens qui ont un corps unique d'inspecteur du travail, tandis que le système de l'inspection du travail bénéficiera dans son ensemble de pouvoirs accrus.
b) Une nouvelle réorganisation territoriale
Aujourd'hui, le système d'inspection comprend quatre niveaux hiérarchiques :
- le directeur général du travail ;
- le directeur de la Direccte, assisté du chef de pôle travail ;
- le responsable d'unité territoriale 36 ( * ) assisté du responsable du pôle travail ;
- l'inspecteur du travail, chef de service d'une section d'inspection.
L' article 20 du projet de loi initial prévoit d'apporter trois modifications au système d'inspection du travail, tout en maintenant son caractère généraliste et territorialisé.
Tout d'abord, les nouvelles unités de contrôle (UC) seront le nouvel échelon territorial d'intervention dans l'entreprise. Elles regrouperont 8 à 12 agents de contrôle dans un collectif de travail sous la direction d'un responsable (RUC). Elles engloberont les sections conservées dans une acception géographique (une portion de territoire) ou sectorielle (un secteur d'activité sur un territoire donné). Les responsables d'unité de contrôle assureront, notamment lors de la mise en oeuvre des actions collectives, l'animation, l'accompagnement et le pilotage de l'activité des agents de contrôle et d`assistance placés sous leur autorité. Les inspecteurs du travail conserveront néanmoins intactes leur capacité d'intervention en entreprise et disposeront d'une totale liberté dans les suites qu'ils entendent donner à leurs contrôles.
Ensuite, des unités régionales d'appui et de contrôle seront créées dans chaque Direccte pour lutter contre le travail illégal. Le Gouvernement souhaite en effet mobiliser ses services pour combattre toutes les formes de travail illégal, et notamment les abus en matière de détachements de travailleurs européens. Les Direccte pourront également, si elles le souhaitent, mettre en place des réseaux régionaux pour faire face à un risque particulier comme l'amiante ou les autres substances CMR (cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction), avec des agents qui demeureront toutefois attachés à leurs unités de contrôle d'origine. Elles pourront également proposer au ministre du travail la création d'une unité régionale de contrôle pourvue d'agents dédiés.
Enfin, un groupe national de contrôle, d'appui et de veille sera rattaché à la direction générale du travail, afin d'assister les unités de contrôle de proximité ou régionale.
En conséquence de ces nouvelles règles dans l'organisation du système d'inspection du travail, le projet de loi précise quels seront les agents bénéficiant des pouvoirs de contrôle et étend aux contrôleurs affectés en unité de contrôle les attributions actuellement réservées aux inspecteurs.
Selon le ministère, la réforme territoriale de l'inspection du travail facilitera les actions collectives et le travail en équipes, valorisera les agents de contrôle expérimentés qui seront placés à la tête des unités de contrôle, et permettra d'accorder une attention accrue aux entreprises de moins de 50 salariés.
c) Le maintien de l'indépendance et de la libre décision des agents de contrôle
Le Gouvernement considère que la réforme de l'inspection du travail respecte les principes de la convention n° 81 du 19 juin 1947 de l'Organisation internationale du travail (OIT) concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce, que la France a signée.
Cette convention prévoit notamment :
- que l'autorité compétente doit prendre des mesures pour favoriser la coopération effective entre les services d'inspection du travail (article 5) ;
- que le statut et les conditions de travail des inspecteurs du travail doivent les rendre indépendants de toute influence extérieure indue (article 6) ;
- qu'il est laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d'intenter ou de recommander des poursuites (article 17, point 2).
Certaines organisations syndicales de l'inspection du travail que votre rapporteur a auditionnées estiment toutefois que le projet de réforme ne respecte pas toutes les dispositions de la convention, en particulier celle relative à la « libre décision » des agents de contrôle.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement pour dissiper toute inquiétude et rappeler que les agents de contrôle de l'inspection du travail sont libres d'organiser et de conduire des contrôles à leur initiative et de décider des suites à leur apporter . Elle a également indiqué qu'ils sont associés à la définition des orientations collectives et des priorités d'intérêt général pour le système d'inspection du travail arrêtées chaque année par le ministre du travail après concertation avec les partenaires sociaux.
2. Des pouvoirs d'investigation et de vérification renforcés et la volonté de lutter contre les délits d'obstacle
a) Des pouvoirs d'investigation renforcés
Au cours de leurs visites, les agents de contrôle de l'inspection du travail pourront se faire communiquer et prendre copie de tous les documents qui sont nécessaires à l'accomplissement de leurs missions, quel que soit leur support, sauf si ces documents contiennent des secrets protégés par la loi, comme le secret médical ou le secret professionnel des avocats.
Cette disposition va plus loin que celle prévue aujourd'hui dans le code du travail, qui n'évoque que les « livres, registres et documents rendus obligatoires » par le code du travail ou une disposition légale relative au régime du travail.
Il est en effet apparu que cette formulation permettait à quelques employeurs de refuser de communiquer à un agent de contrôle certains documents liés à la durée du travail, ou d'en faire des copies.
b) Des demandes de vérification, d'analyses et de mesurages facilitées
L'agent de contrôle pourra demander à l'employeur de réaliser une analyse par un organisme accrédité de toute matière, susceptible de contenir des agents physiques, chimiques ou biologiques dangereux.
Ce dispositif s'inspire des règles retenues pour les autres demandes de mesurage existantes.
c) Un relèvement radical de la sanction en cas de délit d'obstacle
Le projet de loi relève de 3 750 à 37 500 euros le montant maximal de la sanction encourue en cas d'obstacle à un agent de contrôle de l'inspection du travail.
Il est en effet apparu que le plafond actuel n'était pas assez dissuasif et ne permettait pas de prendre en compte la diversité des situations.
Le montant proposé est le même que celui retenu pour les cas d'obstacles aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).
3. De nouveaux outils à disposition de l'inspection du travail afin de renforcer l'effectivité du droit
Le projet de loi renforce considérablement le dispositif temporaire d'arrêt de travaux ou d'activité. Il créé également deux nouveaux outils à disposition des agents de l'inspection du travail, à travers les sanctions administratives et les transactions pénales, afin de sanctionner plus rapidement les infractions élémentaires aux dispositions du code du travail tout en respectant le principe du contradictoire. Il rend par ailleurs possible le recours aux ordonnances pénales pour les contraventions du code du travail.
a) Le dispositif temporaire d'arrêt de travaux ou d'activité
Le dispositif de l'arrêt de chantier s'est révélé très efficace pour lutter contre les risques de chute de hauteur, d'ensevelissement, ou ceux liés aux opérations de confinement et de retrait de l'amiante. Créé en 1991, il a été utilisé 9 053 fois en 2011 et n'a pas généré de contentieux devant la Cour de cassation.
Le projet de loi étend ce dispositif à toutes les entreprises, et complète la liste actuelle des risques par trois nouveaux domaines :
- l'ensemble des risques liés à l'amiante ;
- les risques liés à des équipements de travail inappropriés ;
- le risque électrique.
Le texte supprime également l'obligation de procéder à un mesurage des valeurs limites d'exposition professionnelle (VLEP) avant de recourir à l'arrêt temporaire d'activité « risque chimique », afin d'encourager l'utilisation de ce dispositif aujourd'hui tombé en désuétude (sept utilisations seulement ont été enregistrées en 2011).
Les salariés d'une entreprise qui fait l'objet d'un arrêt d'activité continueront de percevoir leurs rémunérations.
En outre, les contrôleurs du travail pourront désormais arrêter eux-mêmes des activités ou des travaux et autoriser leur reprise, sans qu'il soit nécessaire d'obtenir une délégation de l'inspecteur du travail.
Enfin, le recours contre une décision d'arrêt de travaux relèvera dorénavant de la compétence du juge administratif.
b) Les amendes administratives
Le projet de loi prend acte de la difficulté pour les agents de contrôle de sanctionner les infractions au code du travail par la voie pénale.
En moyenne, selon les indications fournies à votre rapporteur par la direction générale du travail, un agent de contrôle ne transmet au parquet que deux ou trois procès-verbaux par an.
L'observatoire des suites pénales mis en place par le ministère du travail estime que 39 % des PV n'ont pas de suites connues en 2009 : les PV sont soit perdus, soit classés sans suite par le parquet.
Les PV qui font l'objet d'une suite nécessitent très souvent un temps de traitement de plus en plus long, ce qui est peu compatible avec la nécessité de répondre rapidement aux infractions constatées dans les entreprises.
Enfin, certains agents de contrôle regrettent que les jugements rendus soient en deçà de leurs attentes.
C'est pourquoi le projet de loi propose de créer des sanctions administratives 37 ( * ) pour les infractions élémentaires relatives à :
- la durée maximale du travail, au décompte du temps de travail et aux repos obligatoires ;
- au respect du salaire minimum ;
- et aux règles d'hygiène et d'hébergement.
Le texte prévoit deux « filtres » dans cette procédure :
- il revient à l'autorité administrative compétente (autrement dit le directeur de la Direccte) de prononcer l'amende administrative, sur rapport motivé de l'agent de contrôle ;
- avant toute décision, l'administration doit informer par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée en portant à sa connaissance les manquements retenus et en l'invitant à présenter ses observations dans un délai d'un mois.
Le montant de l'amende est plafonné à 2 000 euros par manquement et par travailleur concerné , et peut même être doublé si un nouveau manquement est constaté dans un délai d'un an. Pour mémoire, les infractions précitées liées à la durée du travail et celles relatives au respect du Smic sont actuellement sanctionnées pénalement par des amendes prévues pour les contraventions de la 3 ème à la 5 ème classe (450 à 1 500 euros), multipliées par le nombre de salariés concernés.
L'autorité administrative chargée de fixer le montant de l'amende devra prendre en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, ses ressources et ses charges. Le délai de prescription de l'action de l'administration est fixé à deux ans.
En outre, le projet de loi prévoit que des amendes administratives peuvent être prononcées si l'employeur ne respecte pas une décision d'arrêt temporaire de travaux ou d'activité ou une demande de vérifications, d'analyse ou de mesurages. Dans le premier cas, l'amende est plafonnée à 10 000 euros par travailleur concerné par le manquement, dans le second cas, elle ne peut pas dépasser 10 000 euros, quel que soit le nombre de travailleurs concernés.
c) Les transactions pénales
Le code de la consommation autorise déjà l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, après accord du procureur de la République, à transiger avec l'auteur d'une infraction à la législation relative aux pratiques commerciales trompeuses 38 ( * ) .
Le projet de loi s'inspire de ce dispositif pour l'appliquer aux contraventions et délits du code du travail punis d'une peine d'emprisonnement de moins d'un an dans les six domaines suivants :
- le contrat de travail et la rupture du contrat de travail à durée indéterminée ;
- l'application des conventions et accords collectifs ;
- la durée du travail, les repos et les congés, à l'exception des infractions prévues pour les nouvelles sanctions administratives ;
- la santé et la sécurité au travail, à l'exception des infractions prévues pour les nouvelles sanctions administratives ;
- le contrat d'apprentissage ;
- les dispositions particulières à certaines professions et activités.
L'autorité administrative compétente devra tenir compte des circonstances et de la gravité de l'infraction, et pourra accompagner sa proposition de transaction d'obligations pour faire cesser l'infraction.
Plusieurs garanties sont prévues dans ce dispositif :
- l'auteur de l'infraction doit recevoir une copie du procès-verbal de constatation de l'infraction en même temps que la proposition de transaction ;
- la proposition doit ensuite être homologuée par le procureur de la République.
- l'action publique est éteinte quand l'auteur de l'infraction a exécuté dans les délais impartis l'intégralité des obligations prévues dans la transaction.
L'Assemblée nationale a obligé l'autorité administrative compétente à informer le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) des transactions homologuées qui concernent des questions d'hygiène ou de sécurité, ou le comité d'entreprise, ou à défaut, les délégués du personnel, dans les autres cas.
d) Les ordonnances pénales
Le projet de loi ouvre la possibilité au parquet de recourir à la procédure simplifiée par ordonnance pénale pour les contraventions prévues dans le code du travail. Il ne s'agit donc pas à proprement parler d'un outil à disposition de l'inspection du travail.
Le ministère public qui choisit cette voie communique au président du tribunal le dossier et ses réquisitions. Un juge unique statue ensuite sans débat public par une ordonnance pénale qui conclut soit à la relaxe, soit à une amende. Il peut également renvoyer le dossier au ministère public s'il estime qu'un débat public contradictoire est nécessaire.
Ce dispositif permettra de renforcer l'effectivité du droit en améliorant les délais de traitement des contraventions relevées par procès-verbal.
4. Deux demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance
a) La révision de l'échelle des peines en matière de santé et de sécurité dans le code du travail
Le Gouvernement demande au Parlement une habilitation à légiférer par ordonnance pour régler de nombreuses questions.
Tout d'abord, l'ordonnance déterminera les attributions des agents de contrôle de l'inspection du travail prévus dans le code du travail et adaptera en conséquence les dispositions correspondantes.
Ensuite, elle révisera l'échelle des peines en matière de santé et de sécurité au travail pour en renforcer l'efficacité au regard des infractions concernées. Il s'agit de rationaliser les peines prévues pour les infractions introduites dans le code du travail ces dernières années et de tenir compte des nouvelles règles liées aux sanctions administratives.
En outre, l'ordonnance révisera les dispositions relatives à l'assermentation des agents. Le Gouvernement envisage de supprimer l'obligation pour les inspecteurs du travail d'être assermentés, considérant qu'ils sont déjà soumis à des obligations de discrétion et de secret, au respect de la confidentialité absolue des plaintes, et à diverses règles déontologiques.
Enfin, l'ordonnance abrogera les dispositions devenues sans objet, adaptera le plan du code aux évolutions législatives et réglementaires, assurera la cohérence rédactionnelle des renvois internes au sein du code et codifiera les dispositions intervenues depuis janvier 2008.
Le délai prévu pour l'habilitation est de dix mois à compter de la promulgation de la présente loi, tandis que le projet de loi de ratification de l'ordonnance devra être déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant celui de sa publication.
b) La mise en cohérence des autres codes avec le code du travail
Le Gouvernement demande également une habilitation à légiférer par ordonnance pour modifier les parties législatives du code des transports, du code rural et de la pêche maritime, du code de la sécurité sociale et du code du travail applicable à Mayotte, afin de :
- rendre applicables et adapter les dispositions de l' article 20 du projet de loi relatif à l'inspection du travail ;
- harmoniser les dispositions pénales en matière de santé et de sécurité au travail avec celles du code du travail ;
- actualiser les références au code du travail, remédier aux éventuelles erreurs, abroger les dispositions devenues sans objet et adapter le plan des codes aux évolutions législatives et réglementaires.
Les délais prévus pour l'habilitation et le dépôt du projet de loi de ratification de cette ordonnance sont alignés sur ceux mentionnés pour la première ordonnance.
* 36 Il s'agit des anciens directeurs des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP).
* 37 Le code du travail prévoit des sanctions administratives uniquement pour inciter à la négociation collective dans le cadre de la législation relative à l'égalité professionnelle, la pénibilité ou encore les contrats de génération.
* 38 Le pouvoir de transaction est reconnu à l'article L. 141-2 du code de la consommation et vise les contraventions et les délits qui ne sont pas sanctionnés par une peine d'emprisonnement et qui se rapportent aux pratiques commerciales trompeuses (fausses promotions, produit non disponible, etc.) visées à l'article L. 121-1 du même code.