LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATIONS DES CRÉDITS EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION
En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement conduisant à minorer de 3,7 millions d'euros en AE et en CP les crédits de la mission. Il vise à tirer les conséquences sur les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » du vote d'un amendement présenté par le Gouvernement lors de l'examen de la première partie du présent PLF. Ce dernier amendement a en effet relevé de 3,7 millions d'euros le plafond de la taxe pour frais de chambres d'agriculture , qui consiste en une imposition additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties . L'objectif est de permettre aux chambres d'agriculture de maintenir leur effort en faveur de la forêt et du bois, traduit jusqu'aujourd'hui dans les plans pluriannuels régionaux de développement forestier (PPRDF), et qui s'inscrira désormais dans le cadre du Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB).
Modification des autorisations d'engagement et des crédits de paiement
(en millions d'euros)
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Programmes |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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+ |
- |
+ |
- |
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Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires |
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Forêt |
3,7 |
3,7 |
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Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation |
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Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture |
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TOTAL |
3,7 |
3,7 |
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SOLDE |
- 3,7 |
- 3,7 |
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II. ARTICLES RATTACHÉS
L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel (article 61 bis ). Vos rapporteurs spéciaux renvoient, pour le détail, à la rubrique « Examen de l'article rattaché » du présent rapport.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 19 novembre 2013, sous la présidence de Mme Michèle André, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », sur le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » et sur l'article 61 bis du projet de loi de finances pour 2014.
M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » est dotée de 3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 3,2 milliards en crédits de paiement. Ces montants sont loin de couvrir l'ensemble des crédits consacrés à l'agriculture : ils ne représentent que 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, tandis que l'Union européenne en fournit les deux tiers. La moitié des crédits de la mission est consacrée à des dépenses d'intervention. Un tiers est consacré aux dépenses de personnel et 24 % aux dépenses de fonctionnement.
La mission enregistre une baisse de ses dotations, de 9 % en autorisations d'engagement et de 4,5 % en crédits de paiement. Cela peut sembler important, mais ces baisses s'expliquent notamment par l'évolution des cofinancements communautaires, en hausse de 300 millions d'euros en 2014. Pour mémoire, le rapport Guillaume sur les dépenses fiscales et sociales a jugé la quasi-totalité des 37 dépenses fiscales rattachées au ministère de l'agriculture - soit 2,7 milliards d'euros - comme assez ou très efficaces.
Doté de plus de la moitié des crédits de la mission, le programme 154 est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère. Ses crédits baissent de 18 % en autorisations d'engagement et de 9 % en crédits de paiement, en raison de l'augmentation des cofinancements communautaires sur la prime à la vache allaitante, l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) ou encore, les aides à l'installation.
La gestion des aléas climatiques, économiques et sanitaires n'est dotée que de 2 % des crédits du programme, ce qui constitue une atteinte au principe de sincérité budgétaire. Une telle sous-budgétisation doit nous inciter à relancer la réflexion sur la couverture des risques agricoles par les mécanismes de marché. Un référé de la Cour des comptes, qui nous a été communiqué le 25 mars dernier, a rappelé l'insuffisance de l'offre en la matière. En dépit de l'obligation imposée par la loi, le Gouvernement n'a toujours pas réfléchi aux conditions de mise en place d'un mécanisme de réassurance publique. Au regard de son coût budgétaire, il faudra cependant l'appréhender prudemment.
Les crédits consacrés à la promotion internationale poursuivent leur baisse : 9,8 millions d'euros en 2013 au lieu de 11 millions en 2012. Avec Joël Bourdin et les rapporteurs spéciaux de la mission « Économie », Christian Bourquin et André Ferrand, nous avons présenté, en juillet 2013, notre rapport sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires. A cet égard, nous continuons de plaider pour une réforme courageuse de la gouvernance nationale de ce dispositif, au moment où le Gouvernement annonce la mise à l'étude de la création d'une joint venture commune à Ubifrance et Sopexa mais nous resterons vigilants sur l'effort réel de rationalisation qui sera fourni.
Par ailleurs, la réforme des principaux opérateurs du programme conduit à stabiliser le niveau de dépenses. Certaines subventions sont même en légère contraction, comme celles versées à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) et à l'Agence de services et de paiement (ASP). Mais ces évolutions ne doivent pas se traduire par une détérioration des prestations fournies.
La réduction des crédits du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » est limitée à 2 % et n'affecte en rien ses objectifs. Je m'en félicite : la France doit rester à la pointe des exigences en matière de sécurité sanitaire et le Gouvernement doit veiller à conserver des moyens de contrôle adaptés.
J'appelle à voter en faveur des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ou CAS-DAR.
L'article 61 bis , sur lequel Joël Bourdin et moi partageons la même analyse, est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement tendant à fixer à 20 % le taux maximal d'augmentation du produit de la taxe perçue par la chambre d'agriculture de Guyane, du 1 er janvier 2014 au le 31 décembre 2017, par dérogation aux règles applicables aux chambres d'agriculture. Il s'agit de répondre à la situation comptable et financière préoccupante de cet établissement public : son déficit est estimé à 340 000 en 2013 euros et son endettement à environ 1,4 million d'euros. L'augmentation permettra d'ajouter à son budget 97 000 euros par an sur quatre ans, soit 388 000 euros - pour un niveau actuel de recettes de 485 000 euros par an. La somme recueillie sera loin de suffire pour rembourser les dettes : le plan de redressement devra être drastique et suivi rigoureusement par le Préfet de Guyane. Vos rapporteurs spéciaux sont favorables à cette dérogation. Le sauvetage de cet établissement public est nécessaire.
Au total, je vous propose d'adopter sans modification les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », du CAS-DAR, ainsi que de l'article 61 bis .
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial . - Le programme 149, « Forêt » sera doté en 2014 d'un peu moins de 321 millions d'euros en autorisations d'engagement, en hausse de 11 %, et de 338 millions d'euros de crédits de paiement, en hausse de 8 %.
Cette augmentation est liée à la création du Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSPB) et, surtout, à l'accroissement de 31 millions d'euros de la subvention à l'Office national des forêts (ONF). Celui-ci absorbe les deux tiers des crédits du programme. La baisse prévue de la subvention de l'État à l'ONF, en situation financière difficile depuis cinq ans, est donc à nouveau reportée. L'ONF pourrait tirer profit d'une mobilisation de l'ensemble de la filière, amont comme aval, autour d'un objectif de valorisation de la ressource bois. La politique forestière devrait conditionner les soutiens publics - aides budgétaires et mesures fiscales - à une gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient.
Les dépenses fiscales rattachées au programme 149 sont d'au moins 94 millions d'euros, soit environ 30 % des crédits du programme. J'observe que l'article 17 du projet de loi de finances rectificative pour 2013, que nous allons bientôt examiner, prévoit une refonte des dispositifs fiscaux, après la présentation par le Gouvernement du plan national d'action pour l'avenir des industries du bois, le 18 octobre dernier.
Le programme 215, programme support de la mission, se caractérise par la très nette prépondérance des dépenses de personnel, avec 88,6 % de l'ensemble des crédits.
La démarche de suppressions d'emplois est poursuivie par le ministère. Le plafond d'emplois du programme baisse en 2014 de 216 équivalents temps plein travaillé (ETPT), après un recul de 314 ETP en 2013, 381 en 2012 et 375 en 2011.
La concentration des dépenses de personnel de la mission au sein d'un unique programme support n'est pas justifiée. Je préconise une fois encore que, dans le projet de loi de finances pour 2015, les dépenses de personnel soient ventilées entre les différents programmes.
La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit CAS-DAR, dont les recettes sont constituées du produit de la taxe sur les chiffres d'affaires des exploitants agricoles. Celui-ci, qui dépend directement de la conjoncture, est en hausse constante depuis 2010 et s'élevait à 116,75 millions d'euros en 2012. Le projet de loi de finances évalue cette recette à 125,5 millions d'euros pour 2014.
Au lieu de baisser la fraction de taxe affectée au CAS-DAR, le Gouvernement a préféré confier à celui-ci de nouvelles missions, comme le financement des missions d'expérimentations de FranceAgriMer. Un choix similaire avait été opéré il y a deux ans, avec le financement des actions de génétique animale.
La multiplication des contrôles et des évaluations est une avancée notable, conforme aux préconisations de la commission. Mais elle est timide et reste insuffisante. La justification des financements doit permettre de vérifier que ceux-ci ne sont pas distribués selon une logique d'abonnement des organisations qui en bénéficient.
Je propose de rejeter les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ainsi que ceux du CAS-DAR. En revanche, je propose l'adoption sans modification de l'article 61 bis .
M. Francis Delattre . - La filière équine, qui ne roule pas sur l'or, subit un vrai choc économique en raison du relèvement du taux de TVA qui lui est applicable. Les négociations qui ont suivi les manifestations prévoient des modalités de compensation de cette perte de ressources. Où en est-on ?
M. Georges Patient . - Je partage le point de vue des rapporteurs spéciaux sur la dérogation prévue par l'article 61 bis , en faveur de la chambre d'agriculture de Guyane. Je souhaite tout de même apporter une précision sur l'origine de ce manque de recettes : 90 % des terres y appartiennent à l'État et, en l'absence de cadastre, sont souvent « squattées » par des exploitants qui n'acquittent aucune taxe. L'augmentation du produit de la taxe perçue est une solution de facilité : il restera un travail important à faire en matière de cadastre.
M. François Fortassin . - Les revenus de l'élevage ovin, depuis trente ans, sont toujours en queue de peloton pour le revenu agricole. Or cette filière a une grande importance, tant économique que dans l'entretien des paysages : quand l'élevage ovin disparaît, la prairie est remplacée par une friche. J'aimerais qu'on voie cela de près. En 2009, j'avais déposé et fait voter à l'unanimité des sénateurs, suivis par tous les députés, un amendement prévoyant que les ruminants devaient être essentiellement nourris à l'herbe. C'est ce qui fait la qualité du lait et de la viande ! Sur le plan environnemental en outre, seul le maintien des prairies évite le lessivage des sols. Votée, cette disposition est pourtant restée lettre morte. Pourquoi ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Ce budget est en trompe-l'oeil. Il a l'air équilibré, ne présente à première vue aucune coupe massive. Pourtant, la baisse générale des crédits, forte, fait suite à un recul en 2013. Jusqu'où descendra-t-on ?
On anticipe sur la mise en oeuvre de la nouvelle PAC et sur l'accroissement de certains cofinancements communautaires. Mais je regrette le désengagement de l'État au profit des aides européennes. Je sais qu'un projet de loi d'avenir pour l'agriculture nous sera présenté par le Gouvernement. Il est essentiel que l'État continue à soutenir le secteur de l'agriculture.
M. Albéric de Montgolfier . - L'actualité récente a montré la nécessité des contrôles sanitaires : les moyens apportés à ces contrôles sont-ils suffisants pour éviter de nouveaux scandales ?
M. Yann Gaillard . - Je me félicite de l'augmentation des crédits du programme « Forêt ».
M. Philippe Adnot . - Les rapporteurs ont-ils pu apprécier combien d'hectares vont devoir être abandonnés par les exploitants du fait que leur pente, supérieure à 15 %, interdit désormais d'y épandre de l'azote ?
M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - S'agissant du passage à 20 % du taux de TVA applicable à la filière équine, le Gouvernement a été clair. Il est question de créer un fonds à destination de la filière équine, à hauteur de 20 millions d'euros.
M. Francis Delattre . - Il existe déjà le fonds Éperon.
M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Le nouveau fonds s'y ajoutera. Je rappelle l'existence d'autres aides à la filière comme la gratuité des prestations d'étalonnage ou les aides européennes en direction des espèces menacées. Il y a donc convergence de plusieurs aides.
À François Fortassin, j'indique qu'il existe bien une aide au pâturage : c'est l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), qui répond à peu près au problème que vous évoquez.
M. François Fortassin . - Je comprends que des animaux ne soient pas nourris exclusivement à l'herbe. Mais pas que des ovins ou des bovins, n'en voient jamais le moindre brin ! La télévision montrait hier une ferme de mille vaches, nourries seulement de farine, et sans aucune prairie. Il n'y aurait jamais eu de vache folle si les bêtes avaient été mises dans un pré !
M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - La volatilité des cours de la nourriture pour animaux met à mal la compétitivité d'un certain nombre d'exploitations. La piste que vous évoquez, intéressante, est manifestement de nature à optimiser l'élevage ovin et bovin. Le ministre de l'agriculture rejoint votre préoccupation et propose un recours à une nourriture plus localisée.
En réponse à Albéric de Montgolfier, je précise que le scandale de la viande de cheval correspondait à une simple escroquerie, mais pas du tout à un problème sanitaire : la viande était saine et avait été contrôlée. En réalité, la baisse de 2 % du programme 206 n'a pas d'impact, car le personnel de contrôle sanitaire, dans les abattoirs en particulier, est maintenu. Les économies proviennent de la baisse, justifiée par les progrès de la prophylaxie, de la fréquence des visites opérées dans les élevages. En aucun cas la vigilance des contrôles sanitaires n'est en diminution. Tout scandale dans ce domaine aurait des conséquences financières considérables. Les pouvoirs publics veillent donc à ce que cela ne se produise pas. Notre système de vigilance sanitaire est un des points forts de la France. Nous avons l'un des meilleurs au monde. Il repose sur trois éléments : des vétérinaires libéraux en élevage, des contrôles de l'État dans les abattoirs et, enfin, des groupements de défense sanitaire. Je remarque que des entreprises chinoises viennent sur nos territoires, en Bretagne en particulier, pour observer nos méthodes de production de la poudre de lait.
M. Francis Delattre . - En Normandie aussi !
M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Grâce à cela, nos produits jouissent d'une grande confiance dans le monde, et le Gouvernement ne baisse pas la garde.
Marie-Hélène Des Esgaulx a raison de relever la diminution des crédits du programme 154. Certes, la baisse est de 9 % en crédits de paiement. Mais elle résulte d'une optimisation du premier pilier de la PAC : 299 millions d'euros seront ainsi consacrés à des actions jusque-là financées par le budget national : la prime à la vache allaitante, l'ICHN et les aides à l'installation. À structure constante, les sommes sont même en légère progression. Je ne pense pas que l'optimisation des fonds européens et du premier pilier de la PAC soit une mauvaise politique. Les crédits européens consacrés à notre agriculture s'élèvent à plus de 9 milliards d'euros, le budget du ministère à 4,6 milliards d'euros et les dépenses de la mission à 3,2 milliards d'euros.
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial . - Nous avons bien entendu les explications de Georges Patient. En effet, la situation n'est pas normale. En matière de politique forestière, Yann Gaillard est bien placé pour savoir que beaucoup de communes, notamment dans l'Est de la France, tirent des ressources de la forêt - j'en connais peu dans l'Eure... Le fonctionnement de l'ONF et ses rapports avec les communes forestières évoluent, dans le sens d'un meilleur équilibre financier entre celles qui payent la redevance, appuyée sur la coupe et la vente du bois, et les autres. L'ONF sera ainsi comme le jardinier des communes.
M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Monsieur Adnot, s'agissant de l'interdiction de l'épandage sur les terres dont la pente dépasse 15 %, pensiez-vous à l'azote minéral ou organique ?
M. Philippe Adnot . - L'azote tout court ! L'azote organique ne peut être répandu que dans des laps de temps très précis dans l'année. J'invite tous nos collègues à se renseigner : dans leurs départements, combien de milliers d'hectares seront concernés, combien de surfaces abandonnées ?
M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Dans la région de Bretagne d'où je viens, les gens sont réactifs sur de tels sujets, or c'est la première fois que j'entends évoquer ce point.
M. Philippe Adnot . - C'est pour le 1 er janvier 2014 !
M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - C'est à vérifier... Les épandages d'azote sont-ils interdits ou doivent-ils respecter certaines conditions ? Il s'agit sans doute de réglementer certains usages préjudiciables à l'environnement ? Je suis surpris que nous n'ayons pas été alertés par les représentants de la profession. Nous connaissons bien le sujet des périodes d'épandages. Dans des régions d'élevage comme la Bretagne, il a été réglé. Les exploitants ont dû créer des ouvrages de stockage et ont parfois obtenu des dérogations. Ces dispositions, qui avaient contrarié certaines habitudes agronomiques, ne font plus débat.
Mme Michèle André , vice-présidente . - Dans mon département, ce serait un coup dur !
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».
Elle a également décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 61 bis du projet de loi de finances pour 2014.
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa position.