Projet de loi de finances pour 2014 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

Rapport général n° 156 (2013-2014) de MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN , fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2013

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N° 156

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 (2013-2014)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Doté de 3 milliards d'euros en AE et de 3,2 milliards d'euros en CP , le projet de budget 2014 de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » enregistre une diminution notable de ses crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 2013 : les AE et les CP diminuent respectivement de 9,2 % et de 4,5 %, avant le vote de l'Assemblée nationale. Il convient toutefois de relativiser ces baisses de crédits qui s'expliquent notamment par l'évolution des cofinancements communautaires et par le coût réduit en 2014 du dispositif d'exonération de cotisations sociales des travailleurs occasionnels et des demandeurs d'emploi (TO-DE) du secteur agricole.

2. La mission doit être replacée dans le contexte des différents concours publics à l'agriculture . Elle ne représente en effet qu'un peu moins de 20 % de ceux-ci, tandis que l'Union européenne en fournit plus de la moitié.

3. Les dépenses fiscales, de l'ordre de 3 milliards d'euros en 2014, ne sont toujours pas récapitulées au niveau de la mission . Les efforts dans leur présentation au sein du projet annuel de performances doivent être poursuivis, de manière à pouvoir mieux évaluer ces dispositifs. Le résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales , présidé par Henri Guillaume, était toutefois satisfaisant pour la mission. Ce rapport avait, en effet, jugé efficaces la grande majorité des mesures rattachées .

4. La question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante par les différents programmes de la mission. De ce point de vue, le chantier de la couverture des risques par les mécanismes de marché doit être relancé alors que l'assurance récolte se diffuse trop lentement, comme l'a encore rappelé la Cour des Comptes en 2013. La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche obligeait le Gouvernement à présenter avant décembre 2010 « les conditions et les modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole », mais ce rendez-vous n'a toujours pas été honoré. La réflexion doit être poursuivie et appréhendée au regard du coût budgétaire considérable que représenterait une éventuelle réassurance publique .

5. La concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein du programme support 215 n'est plus justifiée par les adaptations liées à la mise en oeuvre de la LOLF ou par la réorganisation en voie d'achèvement du ministère. Une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes est donc toujours attendue à l'occasion du prochain projet de loi de finances.

6. Les ressources du compte spécial « Développement agricole et rural » paraissent mieux utilisées . Cette évolution fait suite au constat d'écarts persistants entre les recettes et les dépenses du compte. Cependant, la justification des dépenses reste insuffisante pour s'assurer que les crédits ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent .

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent PLF, la date limite était fixée au 10 octobre 2013 .

A cette date, 89 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux . L' effort fourni par les services du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, est salué par vos rapporteurs spéciaux, qui invitent le Gouvernement à ne pas le relâcher .

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UN BUDGET EN BAISSE EN 2014

A. UNE CONTRACTION DE 9,2 % DES AE ET DE 4,5 % DES CP

Le présent projet de loi de finances (PLF) propose de doter la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) ^{1 ( * )} , portée par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF) ^{2 ( * )} , de 3 milliards d'euros en AE et 3,2 milliards d'euros en CP pour 2013 .

Évolution 2013-2014 de la mission
« Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros et en %)

Programmes	LFI 2013		PLF 2014		Évolution
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »	1 779,61	1 792,68	1 457,89	1 632,02	-18 %	- 9 %
149 « Forêt »	290,76	315,44	320,87	338,24	+11 %	+8 %
206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »	511,04	511,04	504,65	504,65	-2 %	-2 %
215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »	728,74	739,14	722,17	732,17	-1 %	- 1 %
Total mission	3 310,15	3 358,30	3 005,58	3 207,68	-9,2 %	-4,5 %
dont dépenses de personnel	923,36	923,36	925,98	925,98	+0,3 %	+0,3 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

La dotation de la mission en 2014 est caractérisée par une nette diminution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (LFI) pour 2013 : les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) sont respectivement en baisse de 9,2 % et 4,5 %. Une contraction en AE comme en CP avait été observée en 2013 : les AE et les CP étaient respectivement en baisse de 10 % et 9,5 % ^{3 ( * )} . De telles baisses n'étaient pas observées les années précédentes.

Hors crédits de personnel, ces dotations représentent une réduction des crédits de 12,86 % en AE et de 6,28 % en CP en 2014 par rapport à 2013 ^{4 ( * )} . Les dépenses de titre 2 s'élèvent en effet à 926 millions d'euros en AE = CP, soit une hausse de 0,3 % par rapport à 2013.

Il convient toutefois de relativiser ces baisses de crédits qui paraissent plus importantes qu'elles ne le sont en vérité pour la mission .

En effet, de telles évolutions dans le présent projet de loi de finances s'expliquent notamment par l'évolution des cofinancements communautaires ainsi que par le coût réduit en 2014 du dispositif d'exonération de cotisations sociales des travailleurs occasionnels et des demandeurs d'emploi (TO-DE) du secteur agricole .

Selon le Gouvernement, ces deux facteurs réduiraient à eux-seuls de, respectivement, 299 millions d'euros ^{5 ( * )} et 30 millions d'euros ^{6 ( * )} les crédits de la mission. Ceux-ci enregistreraient donc en-dehors de ces deux mouvements une légère hausse de 8 millions d'euros en 2014 par rapport à 2013 .

La réduction apparente des moyens de la mission doit donc être fortement nuancée .

B. LE RESPECT DES PLAFONDS PRÉVUS PAR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 3,10 milliards d'euros en 2013, 3 milliards d'euros en 2014 et 2,92 milliards d'euros en 2015. Pour 2014, les crédits demandés pour la mission sont de 3 milliards d'euros, dont 260 millions au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ».

Vos rapporteurs spéciaux observent donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est respecté : le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe en effet un niveau de crédits équivalent aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle.

II. LES CRÉDITS PUBLICS DESTINÉS À L'AGRICULTURE ET LES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION

A. UNE MISSION MARQUÉE PAR DES DISPOSITIFS D'INTERVENTION, LARGEMENT COFINANCÉS PAR L'UNION EUROPÉENNE

La répartition des crédits de la mission manifeste très clairement la vocation de ministère d'intervention du MAAF.

Un peu moins de 50 % des AE de la mission sont en effet dédiés à des dépenses de titre 6 (soit 1,35 milliard d'euros), largement concentrées sur le programme 154. 31 % sont consacrés aux dépenses de personnel (926 millions d'euros) et 24 % aux dépenses de fonctionnement (717 millions d'euros).

Répartition par action et par titre des autorisations d'engagement de la mission

(en millions d'euros et en %)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Les crédits de la mission doivent être rapprochés des autres concours publics à l'agriculture , et en particulier des dotations communautaires accordées au titre de la PAC .

Vos rapporteurs spéciaux soulignent que celles-ci représentent près des trois quarts de l'ensemble des dépenses de l'Union européenne en France , faisant de notre pays le premier bénéficiaire de cette politique communautaire.

Selon les réponses du MAAF au questionnaire budgétaire adressé par vos rapporteurs spéciaux à l'occasion de l'examen du présent PLF pour 2014, la contribution du ministère au financement public du secteur agricole représente 5,4 milliards d'euros ^{7 ( * )} en 2012 et celles des autres ministères plus de 871 millions d'euros, soit une contribution du budget de l'Etat de 6,27 milliards d'euros à l'agriculture ^{8 ( * )} .

De plus, les dépenses de protection sociale ont représenté 13,1 milliards d'euros en 2012.

Enfin, le financement communautaire était de 8,6 milliards d'euros au titre du premier pilier et près de 1 milliard d'euros au titre du second, ce qui porte l'ensemble des dépenses de l'Union européenne en France au titre de la PAC à 9,55 milliards d'euros .

Vos rapporteurs spéciaux observent que le périmètre de la mission AAFAR ne s'élève donc qu'à un peu moins de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, qui représentent 18,96 milliards d'euros (et 10,4 % si l'on prend en considération la protection sociale, puisque le total des concours représenterait alors 28,92 milliards d'euros).

Les concours publics à l'agriculture en 2012

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire adressé au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

L'ajout des dépenses fiscales à la somme de ces concours publics, conduirait à réduire davantage encore la part de la mission AAFAR dans l'ensemble des moyens consacrés à l'agriculture dans la mesure où elles sont évaluées à près de 3 milliards d'euros.

B. DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES D'UN MONTANT D'ENVIRON 3 MILLIARDS D'EUROS EN 2014

Ces dépenses, qui résultent de dispositions dérogatoires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'Etat une perte de recettes fiscales, sont, par leur nature même, difficiles à évaluer . Vos rapporteurs spéciaux demandent au Gouvernement d' améliorer l'information parlementaire en la matière .

Le résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume semble toutefois satisfaisant pour la mission. Ce rapport a, en effet, jugé efficace la grande majorité des mesures rattachées à cette dernière. Sur trente-sept mesures évaluées, neuf ont le score le plus élevé (trois) , dix-neuf des scores intermédiaires (un ou deux) et seulement neuf sont estimées inefficaces (zéro).

En termes d'enjeux financiers, ces dernières ne représentent en outre que 2 millions d'euros, alors que les dispositifs jugés peu ou prou efficaces s'élèveraient à 2,157 milliards d'euros et que seul un montant de 45 millions d'euros de dépenses n'a pas été évalué (soit huit mesures). Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cet éclairage ponctuel, mais ils observent que cet effort dans l'évaluation des dépenses fiscales doit être poursuivi régulièrement .

Selon le tome II de l'annexe « Évaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2014, qui récapitule l'estimation de l'ensemble des dépenses fiscales, la mission AAFAR devrait compter trente-sept dépenses fiscales différentes l'année prochaine, pour un coût d'environ 2,8 milliards d'euros, dont 2,7 milliards d'euros pour le seul programme 154 (qui supporte à lui seul 26 des 37 dépenses fiscales de la mission). L'analyse détaillée reste comme toujours incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales n'est pas renseigné (13 dispositifs non chiffrés dans le présent PLF) .

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que la présentation et l'évaluation des dépenses fiscales de la mission soient améliorées dans son projet annuel de performances (PAP). Ils déplorent ainsi, une fois de plus, l'absence de récapitulatif global de ces mesures à l'échelle de la mission au sein du PAP .

DEUXIÈME PARTIE : ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse des programmes de la mission ne constitue pas une description exhaustive des dispositifs et des crédits qui leur sont consacrés ^{9 ( * )} . Elle se concentre en effet sur les questions faisant l'objet d'un suivi particulier par vos rapporteurs spéciaux et votre commission des finances .

I. LE PROGRAMME 154 « ECONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES »

(Rapporteur spécial : Yannick BOTREL)

A. UN PROGRAMME QUI REPRÉSENTE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION

Le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires ». Doté de plus de la moitié des crédits de la mission, il est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère en faveur du monde agricole . Il intervient en complément des financements du fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui, en France, représentent respectivement de 8,5 milliards et 900 millions d'euros par an.

1. Principales évolutions constatées sur les crédits

Dépourvu de dépenses de personnel, le programme 154 est composé à 82,5 % de crédits d'intervention (1,2 milliard d'euros) et à 17,5 % de crédits de fonctionnement (254 millions d'euros).

Il voit ses crédits baisser de 18 % en AE et de 9 % en CP, pour s'établir à 1,46 milliard d'euros en AE et 1,63 milliard d'euros en CP. Plus que les moindres moyens alloués aux opérateurs du programme ou la logique interministérielle d'économie sur les dispositifs d'intervention , cette évolution s'explique surtout par l'évolution des cofinancements communautaires (299 millions d'euros d'économie sur le programme) ainsi que par le coût réduit de 30 millions d'euros en 2014 du dispositif d'exonération de cotisations sociales des TO-DE du secteur agricole ^{10 ( * )} . Selon le Gouvernement, ces deux éléments réduiraient donc à eux-seuls les crédits du programme 154 de 329 millions d'euros .

L' augmentation des cofinancements communautaires concerne surtout les crédits dédiés à la prime à la vache allaitante (165 millions d'euros d'économie en 2014), l' indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN, qui permet d'économiser 72 millions d'euros sur le budget national) et les aides à l'installation (62 millions d'euros d'économie en 2014).

Répartition par action et par titre des AE du programme 154

(en millions d'euros et en %)

Action	Titre 2 Personnel	Titre 3 Fonctionnement	Titre 5 Investissement	Titre 6 Intervention	Total	%
11 - Adaptation des filières à l'évolution des marchés	-	0,2	-	236,09	236,29	16,21%
12 - Gestion des crises et des aléas de la production	-	-	-	29,12	29,12	2,00%
13 - Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles	-	-	-	133,02	133,02	9,12%
14 - Gestion équilibrée et durable des territoires	-	0,65	0,5	804,79	805,94	55,28%
15 - Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions	-	253,52	-	-	253,52	17,39%
Total	0	254,37	0,5	1 203,02	1 457,89	100,00%
%	0,00%	17,45%	0,03	82,52%	100,00%

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Plus de la moitié des AE du programme (806 millions d'euros contre 880 millions d'euros en 2013) est dédié à la « Gestion équilibrée et durable des territoires » (action 14).

Cette action contient la plupart des dispositifs de soutien au maintien de l'activité en zones difficiles , en particulier l' indemnité compensatrice d'handicap naturel (ICHN). Elle vise également la promotion de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement :

- prime herbagère agro-environnementale ^{11 ( * )} (PHAE) ;

- mesures agro-environnementales régionales (MAER) ;

- programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) ;

- mesure rotationnelle agro-environnementale ^{12 ( * )} .

Les subventions pour charges de service public des opérateurs ont été regroupées sous l'action 15 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions » (254 millions d'euros et 17,4 % des AE du programme en 2014, soit un montant proche de celui de 2013, 257 millions d'euros). Ce choix, résultant probablement d'un souci de commodité en gestion, participe d'une catégorisation des dépenses par titre plutôt que par destination semble contredire l'esprit de la LOLF . Les crédits de l'action 15 correspondent ainsi à une partie des subventions pour charges de service public allouées à l'Agence de services et de paiement (97,7 millions d'euros contre 102,3 millions d'euros en 2013), à FranceAgriMer (98 millions d'euros sur cette action contre 97 millions d'euros en 2013) et à l' ODEADOM (4,3 millions d'euros contre 3,7 millions d'euros en 2013). La subvention revenant aux Haras nationaux, désormais IFCE , est fixée à 35,5 millions d'euros en 2014, contre 37 millions d'euros en 2013, confirmant une baisse engagée depuis 2010. Au total, il semble que les réformes des opérateurs du programme ont permis depuis trois ans de dégager des économies mais que les efforts fournis sont moins conséquents en 2014 . L'évolution sur plusieurs exercices du montant des subventions qui leur sont allouées est, à cet égard, assez éloquente. De tels résultats ne doivent, en tout état de cause, surtout pas se traduire par une détérioration des prestations offertes par ces établissements .

16 % des dotations sont consacrées à l'« Adaptation des filières à l'évolution des marchés » (action 11), avec 236 millions d'euros en 2014 contre 410 millions d'euros en 2013, la baisse résultant de l'abandon de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA). Cette action regroupe en effet les crédits de la PNSVA ^{13 ( * )} , les aides aux filières de production outre-mer ^{14 ( * )} , ainsi que les autres aides aux filières servies par l'intermédiaire de FranceAgriMer et de l'ODEADOM. Votre rapporteur spécial s'inquiète que la réduction des moyens consacrés au soutien des exportations ces dernières années ne se traduise pas par une réforme du dispositif de promotion . Il rappelle à cette occasion que vos rapporteurs spéciaux ont conduit en 2012 et 2013 un contrôle budgétaire sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires ^{15 ( * )} .

L'« appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » est, en volume de crédits, la quatrième action du programme (9 % des AE, soit 133 millions d'euros, contre 196 millions d'euros en 2013). Y figurent les moyens dédiés à l'installation, à la modernisation et au départ . L'augmentation des cofinancements communautaires (pour plus de 60 millions d'euros) illustre un phénomène de stabilisation des crédits des dispositifs financés par cette action, à savoir la poursuite des dispositifs liés au soutien à l'installation , et notamment les dotations aux jeunes agriculteurs et les prêts bonifiés à l'installation (PBI).

Au sein de cette action, les crédits en faveur de la modernisation des exploitations, avec par exemple le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) ^{16 ( * )} , s'élèvent en 2014 à 30 millions d'euros en AE et 46 millions d'euros en en CP.

Enfin, seuls 2 % des crédits sont dédiés à la « gestion des crises et des aléas de production ». L'action 12 n'est en effet dotée que de 29 millions d'euros d'AE en 2014, contre 35 millions d'euros en 2013, 37 millions d'euros en 2012 et 45 millions d'euros en 2011. Ils sont notamment consacrés à l'assurance récolte (25 millions d'euros en 2014 en AE=CP contre 31 millions d'euros en 2013), à la dotation du fonds d'allègement des charges (FAC) pour 2,17 millions d'euros en AE=CP (contre 2,5 millions d'euros en 2013 et 8 millions d'euros en 2012), et au mécanisme « Agridiff » pour les agriculteurs en difficulté (1,8 million d'euros en 2014, contre 2 millions d'euros en 2013 et 4 millions d'euros en 2012). Ce sujet de la gestion des crises est lui aussi abordé plus loin.

2. Les dépenses fiscales

Pour l'année 2014, le montant total des 26 dépenses fiscales rattachées au programme 154 serait d'au moins 2,7 milliards d'euros , y compris cinq dépenses sur impôts locaux prises en charge par l'Etat, soit un montant largement supérieur aux crédits proposés pour ce programme par le présent projet de loi de finances pour 2014.

Les principales dépenses fiscales du programme 154 concernent la lutte contre le réchauffement climatique, l'amélioration de la sécurité énergétique et le développement économique des filières agricoles. Peuvent être mentionnés le taux réduit de taxe intérieure de consommation applicable au fuel domestique utilisé comme carburant , d'un coût annuel estimé à 1,6 milliard d'euros, le dispositif en voie d'abandon visant le développement des biocarburants ^{17 ( * )} (205 millions d'euros en 2014), l'exonération de 20 % de la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) (178 millions d'euros en 2014) ou, encore, les différents avantages fiscaux qui bénéficient aux sociétés coopératives agricoles (100 millions d'euros en 2014). Dans le cadre de l'examen du PLF pour 2011, votre rapporteur spécial Joël Bourdin avait réalisé un contrôle particulier sur ce thème, qui a fait l'objet d'une annexe à son rapport sur la présente mission ^{18 ( * )} .

L'analyse détaillée reste très incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales importantes n'est pas renseigné.

Ainsi, en matière de soutien à l'investissement et à l'épargne en agriculture, seule la déduction pour aléa (DPA) est évaluée (7 millions d'euros en 2014), la déduction pour investissement (DPI) ne faisant pas l'objet d'un chiffrage en 2014 (il s'agissait de 230 millions d'euros en 2012). La DPA, qui vise à inciter les agriculteurs à constituer une épargne de précaution, demeure sous utilisée mais sa diffusion progresse (2 500 bénéficiaires en 2012 contre 900 en 2011).

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO

1. Le soutien à la promotion des exportations

Face à la dispersion des moyens entre plusieurs ministères , quatre opérateurs (Ubifrance, Sopexa, Adepta et FranceAgrimer) et un ensemble d'acteurs publics et privés, votre rapporteur spécial a réalisé, en commun avec Joël Bourdin et avec les rapporteurs spéciaux de la mission « Économie » Christian Bourquin et André Ferrand des travaux en vue de la présentation d'un rapport sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires ^{19 ( * )} . Ayant plaidé pour une réforme courageuse de la gouvernance nationale du soutien aux exportations agroalimentaires, ils précisent à l'occasion de l'examen du présent PLF pour 2014 que les crédits consacrés à la promotion sont encore en baisse en 2014 (9,8 millions d'euros, contre 11 millions d'euros en 2013).

Le Gouvernement a, en outre, annoncé à l'automne 2013 la mise à l'étude de la création d'une structure commune à Ubifrance et SOPEXA , sous la forme d'une joint venture pour regrouper les fonctions de soutien à l'export agroalimentaire, ce qui pourrait constituer une première réponse aux recommandations de vos rapporteurs spéciaux . Mais une telle piste devra être suivie avec vigilance car le risque existe que, sous couvert de simplification, se multiplient les structures sans effort de rationalisation .

2. La faiblesse du dispositif de gestion des crises

Le paradoxe veut que les aléas climatiques, sanitaires ou économiques, qui bouleversent chaque année dans des proportions variables l'exécution budgétaire, soient pris en charge par l'action la moins dotée du programme.

Bien que la survenue de crises soit par nature imprévisible et rende difficile toute budgétisation en loi de finances initiale, le caractère récurrent des aléas qui touchent le monde agricole peut ici faire douter de la sincérité de la prévision .

En plus de la réduction des crédits du Fonds d'allègement des charges et du mécanisme « Agridiff » ^{20 ( * )} , votre rapporteur spécial ne peut que regretter qu'une fois encore, le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), rebaptisé fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) ^{21 ( * )} , ne soit pas doté par le projet de loi de finances pour 2014, alors même que l'article L. 361-5 du code rural dispose que les ressources du fonds sont composées d'une subvention inscrite au budget de l'Etat. Le MAAF fait valoir traditionnellement que le ministère du budget s'oppose à l'inscription de crédits en loi de finances initiale au titre de ce fonds, au motif que le montant des indemnisations à verser n'est pas connu au moment de l'élaboration du budget. Cette argumentation est contestable, dans la mesure où la loi dispose explicitement que le montant de subvention de l'Etat dont bénéficie le FNGRA doit être au moins égal au produit des contributions des exploitants, et non au montant des indemnisations à attribuer .

Au-delà de la question du FNGRA, votre rapporteur spécial souligne qu'il accorde une grande attention à la question des dispositifs de gestion des aléas climatiques, sanitaires ou économiques , remaniés en 2010 par la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP). Cette dernière a ainsi mis en place un régime plus incitatif pour l'assurance récolte, qui devait permettre de dégager des économies budgétaires sous l'effet du recours aux assurances privées. Ces économies étaient estimées à 20 millions d'euros par an à partir de l'exercice 2012. Votre rapporteur spécial émet de sérieuses réserves quant à ces évaluations réalisées par le Gouvernement.

Ainsi, un référé concernant l'assurance récolte a été communiqué par la Cour des Comptes à votre commission des finances le 25 mars 2013. Les observations de la Cour (bilan mitigé du développement de l'assurance récolte, diffusion très inégale selon les secteurs agricoles, freins à son développement) confortent les analyses de votre rapporteur spécial . Les indemnisations publiques au titre du FNGRA ne peuvent en effet suffire à répondre à l'enjeu de la multiplication des aléas climatiques, sanitaires et économiques qui frappent le monde agricole. De plus, l'offre d'assurances privées , qui permet de responsabiliser les agriculteurs dans la gestion des risques inhérents à leur activité, reste encore à développer . Il doit donc s'agir de sortir du climat d'incertitudes sur les conditions de diffusion de l'assurance récolte, d'une part, en précisant le coût ou l'économie budgétaire pour l'Etat qui résulte du passage des indemnisations publiques à l'assurance et, d'autre part en stabilisant le taux de financement des primes d'assurance par l'Etat. Enfin, il conviendra de clarifier le calendrier et les conditions de mise en place éventuelle d'une réassurance publique , au sujet de laquelle le Parlement attend toujours du Gouvernement les éléments d'information prévus par l'article 27 de la LMAP ^{22 ( * )} .

Votre rapporteur spécial s'interroge, à cet égard, sur le coût d'une telle réassurance publique , alors que d'après une étude fournie à ce sujet par le ministère de l'économie et des finances, la capacité annuelle de réassurance du secteur privé est aujourd'hui de l'ordre de 500 millions d'euros alors que les besoins de réassurance sont estimés entre 750 millions et 1,5 milliard d'euros par an. Dans ce scénario, les réassureurs privés n'auraient que la capacité d'accompagner le développement de l'assurance récolte et un mécanisme conjoint de réassurance publique serait donc requis. Pour les grandes cultures, la viticulture et l'arboriculture, les moyens du secteur privé semblent certes suffisants, mais s'agissant de l'assurance fourrage, particulièrement suspendue au risque d'un sinistre d'une ampleur exceptionnelle ^{23 ( * )} , cette capacité n'est pas suffisante. Le coût budgétaire précis de la réassurance publique qui sera mise en place reste à déterminer mais elle pourrait approcher un montant de 500 millions d'euros par an , ce qui est considérable.

Au total, il apparaît que la question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante d'un point de vue budgétaire . De ce point de vue, le chantier de la couverture des risques par les mécanismes de marché doit être relancé par les pouvoirs publics alors que l'assurance récolte se diffuse trop lentement.

3. Le financement de la filière cheval et la réforme des Haras nationaux

En 2014, la subvention pour charges de service public attribuée à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) représente 35,5 millions d'euros en 2014, contre 37 millions d'euros en 2013, 39 millions d'euros en 2012 et 40,6 millions d'euros en 2011. Il s'agit en fait d' une réduction constante depuis 2010 , qui traduit l'aboutissement de la démarche de modernisation entamée ces dernières années et qui fait écho à certains travaux de votre commission des finances ^{24 ( * )} .

Le regroupement des Haras nationaux et de l'École nationale d'équitation a en effet conduit à la création le 1 ^er février 2010, par le décret n° 2010-90 du 22 janvier 2010, de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) , placé sous la double tutelle des ministères chargés des sports et de l'agriculture. Le recentrage des Haras nationaux sur leurs seules missions de service public, à travers l'IFCE, s'accompagne d'une évolution de cet établissement vers un rôle de structuration de la filière cheval, alors que les activités des Haras nationaux qui étaient menées dans le secteur concurrentiel ont été transférées au groupement d'intérêt public (GIP) « France Haras ».

Le financement de la filière équine

L'organisation de la filière, qui représenterait environ 75 000 emplois, prend notamment depuis 2005 la forme d'un fonds de financement de la filière équine , géré et subventionné par la Fédération nationale des courses françaises (FNCF) , association instituée par le décret n° 97-456 du 5 mai 1997. Il s'agit du fonds « Éperon », placé sous la direction d'un comité composé de huit professionnels et d'un seul représentant de l'Etat qui représente un montant annuel de l'ordre de 10 millions d'euros , redistribués au profit de l'ensemble des sports équestres, de l'équitation de loisir, ou, encore, de l'attelage et destinés à participer au financement de projets structurants et innovants.

Ce montant paraît bien faible par rapport au retour assuré par les courses hippiques, dont le rôle est essentiel dans le financement de la filière cheval - à la faveur du reversement du résultat net du PMU aux sociétés mères et aux autres sociétés de courses, soit 865 millions d'euros en 2012 . Les sociétés de courses et leurs deux sociétés mères , insérées dans une organisation nationale appelée « l'Institution des courses françaises », elle-même représentée par une association, la FNCF, disposent donc de moyens sans commune mesure avec les autres composantes de la filière équine .

Il convient toutefois de souligner l'existence de crédits budgétaires au service de la politique du cheval. Des ressources dont le montant reste à déterminer proviennent de subventions versées par le ministère de la Santé et des sport s (dont une subvention allouée à l'IFCE de l'ordre de 7 millions d'euros par an) mais, surtout, par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt , qui consacre différentes ressources à la filière.

La subvention allouée à l'IFCE par le programme 154 de la mission AAFAR s'est ainsi élevée à 37 millions d'euros en 2013 et serait réduite à 35,5 millions d'euros en 2014 . L'IFCE, opérateur de l'Etat, apporte un soutien aux professionnels de la filière, notamment via des contrats de partenariat. Par ailleurs, il fournit une aide importante aux chevaux de trait en matière d'étalonnage puisque, pour ceux-ci, l'identification est gratuite (soit un coût d'environ 10 millions d'euros par an).

Le soutien budgétaire du ministère de l'agriculture à la filière cheval passe également par l'action 14 du programme 154, et que le présent PLF propose de porter à 5,2 millions d'euros en 2014 (contre 4,5 millions d'euros en 2013 , une légère hausse qui fait suite à quatre années de baisse puisque, pour mémoire, cette dotation représentait 9 millions d'euros dans la LFI 2010). Cette ligne abonde les subventions destinées à la filière « sport, loisir, travail », dont l'élevage des chevaux de trait et la production de viande. En sont donc exclues les courses hippiques.

Ces crédits sont attribués aux structures (associations nationales de races et fédérations les regroupant), aux associations ayant un rôle national et d'intérêt général (Handi-cheval, Ligue de protection du cheval, Institut du droit équin), aux primes aux compétitions équestres organisées sous l'égide de la Fédération française d'équitation et, enfin, aux primes aux « concours d'élevage 0 à 6 ans » et, en particulier, aux primes réservées aux « épreuves de 4 à 6 ans » organisées par la Société hippique française et dont le but est la formation et la valorisation du jeune cheval (étape essentielle, car le cheval doit être prêt à l'emploi et avoir 5 ou 6 ans pour être commercialisé).

Il convient, en outre, de noter qu'il existe des aides communautaires à la filière , soit dans le cadre général des aides « agricoles », auxquelles peuvent prétendre les éleveurs de chevaux (mesures de « soutien à l'herbe »), soit dans celui de la « prime aux races menacées d'extinction » (PRME), soutien destiné aux chevaux de trait d'un montant de 1,5 million d'euros par an en France.

Au total, il convient de travailler en concertation sur la redistribution au sein de la filière . Bien qu'une réflexion se soit engagée depuis deux ans avec les professionnels pour revoir la nature et la répartition des soutiens, elle n'a pas abouti. Alors que le secteur des courses hippiques bénéficie de ressources considérables, il pourrait ainsi être mis en place sur la base du fonds « Éperon », un projet de fonds en faveur de l'élevage, qui concernerait aussi les chevaux de trait et de sport , pourrait être mis à l'étude, en s'appuyant sur un prélèvement opéré sur les gains des paris hippiques . Un tel fonds pourrait être privé et géré par les acteurs de la filière cheval. Cette piste reste encore à creuser en 2014 .

Source : commission des finances

II. LE PROGRAMME 149 « FORÊT »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

A. DES CRÉDITS EN HAUSSE EN 2014

Depuis le PLF 2012, le programme 149 disposait d'une nomenclature dont l'objectif est d'offrir une présentation par dispositif permettant un meilleur suivi de l'exécution des crédits. Le nombre d'actions est ainsi passé de quatre à deux . Le présent PLF insère une troisième action dans le programme, consacrée au nouveau Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSPB).

1. L'attention renouvelée pour la filière bois

Doté d'un peu moins de 321 millions d'euros en AE et de 338 millions d'euros de CP , le programme 149 est à 72 % composé de dépenses de fonctionnement .

En 2014, les crédits du programme sont en hausse de 11 % en AE et de 8 % en CP , par rapport aux ouvertures en LFI pour 2013 (de 291 millions d'euros en AE et de 315,42 millions d'euros en CP).

Répartition par action et par titre des AE du programme 149

(en millions d'euros et en %)

Action	Titre 2 Personnel	Titre 3 Fonctionnement	Titre 5 Investissement	Titre 6 Intervention	Total (millions d'euros)	%
11 - Gestion et protection de la forêt	-	216,25	8,43	15,38	240,06	75%
12 - Développement économique de la filière forêt bois et gestion durable	-	16,05	-	50,40	66,45	21%
13 - Fonds stratégique de la forêt et du bois	-	-	-	14,36	14,36	4%
Total	-	232,30	8,43	80,14	320,87	100%
%	0%	72%	3%	25%	100%

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Cette hausse du budget du programme 149 est due à la mise en place du FSFB et, surtout, à l'augmentation de la subvention au premier de ses opérateurs, à savoir l'Office national des forêts (ONF), qui absorbe les deux tiers des crédits du programme soit 216 millions d'euros en AE et en CP (+ 31 millions d'euros en 2014).

2. Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales rattachées au programme 149 « Forêt » sont d'au moins 94 millions d'euros dans le cadre du projet annuel de performance pour 2014, soit environ 30 % des crédits budgétaires alloués au programme.

Seules quelques mesures significatives sont examinées ici par votre rapporteur spécial, sachant que la plupart de ces mesures seront refondues par la dernière loi de finances rectificative pour 2013.

Il s'agit principalement de mesures patrimoniales, telles que les exonérations partielles d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour les propriétés en nature de bois et forêts (coût de 43 millions d'euros ), et les exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit , qui correspondent aux successions et donations de ces mêmes propriétés ( 40 millions d'euros de dépenses fiscales). Pour des raisons obscures, les parts de groupements fonciers agricoles (GFA) et les biens ruraux loués par bail à long terme, hors du champ du programme en théorie, rentrent dans le calcul du coût de ces deux mesures. Leur exclusion, au profit des seules réductions d'impôt imputables aux propriétaires forestiers et aux groupements forestiers, abaisserait le montant de ces deux niches rattachées au programme 149.

Le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) engendre un coût d'environ 3 millions d'euros . Il vise à lutter contre le morcellement des bois et forêts par la mise en place d'une réduction d'impôt sur le revenu (IR), accordée aux personnes physiques qui effectuent des dépenses d'acquisition de terrains boisés ou de travaux forestiers.

Par ailleurs, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche a apporté une importante évolution à la politique forestière par la création en 2010 du compte d'épargne d'assurance pour la forêt , sur lequel les intérêts des sommes déposées sont exonérés d'impôt dans la limite d'un taux de rémunération de 2 % (pour un coût estimé de 1 million d'euros en 2014). Ce dispositif censé s'accroître progressivement (on ne compte en 2012 aucun bénéficiaire de cette exonération) et atteindre un rythme de croisière de 20 millions d'euros par an ne connaît donc pas le succès escompté ce qui invite à poursuivre la réflexion sur la diffusion des assurances dans le monde sylvicole.

De plus, pour un montant de 1 million d'euros en 2014 , les scieries ont la possibilité de majorer de 30 % le taux d'amortissement dégressif pour les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers. Cet amortissement accéléré ne concerne que les entreprises de première transformation du bois en vue de les encourager à investir.

En outre, un taux réduit de TVA (7 % en 2013 et 10 % en 2014) est appliqué aux travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles (y compris les propriétaires forestiers), à la suite des tempêtes de 1999 (montant non connu).

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que le précédent Président de la République avait annoncé, lors de son discours sur la filière bois prononcé le 19 mai 2009 à Urmatt, que les soutiens publics, qu'il s'agisse d'aides ou de mesures fiscales, devraient être soumis à la condition de la gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient . Les dépenses fiscales du programme doivent incarner les priorités stratégiques de la politique forestière , centrée notamment sur une meilleure valorisation de la ressource bois . Votre rapporteur spécial souhaite réitérer cette préconisation à l'occasion du présent PLF.

Il observe que l'article 17 du projet de loi de finances rectificative pour 2013, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 13 novembre 2013, prévoit une refonte des dispositifs fiscaux rattachés au programme, en vertu du plan national d'action pour l'avenir des industries du bois présenté le 18 octobre dernier par le Gouvernement. Il suivra donc avec attention les travaux conduits par le rapporteur général.

B. LES OPÉRATEURS DU PROGRAMME

1. La situation financière de l'ONF : un « arbre qui cache la forêt »

Les subventions aux opérateurs représentent les deux tiers des crédits du programme soit 216 millions d'euros en AE et en CP, principalement destinés à l ' Office national des forêts (ONF), ce qui explique en grande partie la prépondérance des crédits de titre 3 . Plus de 70 % des AE et des CP sont ainsi concentrés sur l'action 11 « Gestion des forêts publiques et protection de la forêt », qui supporte notamment la subvention pour charges de service public de l'ONF , établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté de 10 000 agents et d'un budget annuel d'environ 831 millions d'euros . L'office a pour mission la gestion des 4,7 millions d'hectares de forêts publiques , soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays, ce qui le conduit également à assurer 40 % de la vente de bois en France . La baisse prévue de la subvention de l'Etat à l'ONF, en application des décisions issues de la RGPP ^{25 ( * )} , est à ce stade toujours reportée : touché par la crise économique, la chute des cours du bois et le recul de ses recettes, l'ONF doit faire face depuis cinq ans à une situation financière difficile sur laquelle votre rapporteur spécial a eu l'occasion de se pencher ^{26 ( * )} .

L'Etat a donc décidé de verser à l'ONF en 2014 une subvention majorée de 31 millions d'euros, la portant ainsi à 216 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial estime que des efforts en matière d'organisation interne doivent être poursuivis , notamment pour ce qui concerne la fonction ressources humaines de l'opérateur, de même qu'apparaît nécessaire la clarification des relations entre l'ONF, l'Etat, les collectivités territoriales et les forestiers privés . Votre rapporteur spécial se félicite ainsi que la loi de finances pour 2012 ait conduit à réexaminer le partage du coût du régime forestier , dans la mesure où le calcul des frais de garderie manquait d'équité puisqu'il ne prenait en compte ni la capacité contributive des communes, ni les prestations de l'office, et restait lié aux options d'exploitation retenues localement ^{27 ( * )} . Enfin, l'ONF pourrait tirer profit d'une mobilisation de l'ensemble de la filière (amont et aval) autour de l'objectif de valorisation de la ressource bois.

2. Le Centre national de la propriété forestière (CNPF)

Le résultat de la fusion du Centre national de la propriété forestière (CNPF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) semble quant à lui satisfaisant ^{28 ( * )} .

Elle se traduite en 2014 par une stabilisation de la subvention à cet opérateur , soit 16 millions d'euros en AE=CP . Les activités du centre s'inscrivent dans un contrat d'objectifs et le contrat de performance concernant la période 2012-2016 a été signé entre l'Etat et cet établissement public.

En conclusion, qu'il s'agisse de la subvention au CNPF ou plus largement des soutiens publics à la filière bois , sous la forme de dotations budgétaires ou de mesures fiscales, devraient être soumis à la condition de la gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient .

III. LE PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION »

(Rapporteur spécial : Yannick BOTREL)

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a intégré, en 2009, la mission « AAFAR », suite à la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ». Ainsi que l'avait relevé ^{29 ( * )} notre ancienne collègue, alors rapporteure spéciale, Nicole Bricq, la mission « Sécurité sanitaire » présentait un caractère artificiel et son élaboration ne faisait pas l'objet d'une « réelle concertation entre responsables de programme, ni d'arbitrages budgétaires entre les deux programmes qui la composent ».

A. UN DEMI MILLIARD D'EUROS DE CRÉDITS DONT PLUS DE LA MOITIÉ SONT DES DÉPENSES DE PERSONNEL

En 2014, le programme représente 504,65 millions d'euros d'AE et de CP, soit une légère contraction par rapport à la LFI pour 2013 : - 2 % (les dotations s'élevaient à 511,4 millions d'euros en AE et en CP).

À la différence des autres programmes de la mission APAFAR, le programme 206 intègre en son sein les crédits de personnel qui permettent de concourir à sa mise en oeuvre. 286,3 millions d'euros de crédits de titre 2 , soit plus de la moitié des crédits du programme (AE = CP), sont ainsi concentrés sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ». Ils correspondent principalement aux moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV). La réduction des crédits les années précédentes faisait surtout suite aux efforts de rationalisation entrepris par le ministère ^{30 ( * )} .

Hors crédits de personnel , la réduction des moyens est plus visible, avec une baisse de 4,38 % en 2014 par rapport en 2013 en AE=CP.

Répartition par action et par titre des AE du programme 206

(en millions d'euros et en %)

Action	Titre 2 Personnel	Titre 3 Fonctionnement	Titre 5 Investissement	Titre 6 Intervention	Titre 7 Opérations financières	Total	%
01 - Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale	-	5,64	-	17,17		22,81	4,52 %
02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux	-	69,79	-	28,84		99,63	19,74 %
03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires	-	9,81	-	5,83		15,64	3,10 %
04 - Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires	-	68,45	-	3,27	1,50	73,22	14,51 %
05 - Élimination des farines et des coproduits animaux	-	-	-	2,20		2,20	0,44 %
06 - Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation	286,34	0,66	-	-		287,00	56,87 %
08 - Qualité de l'alimentation et offre alimentaire	-	0,9	-	3,25		4,15	0,82 %
Total	286,34	155,25	-	61,56	1,50	504,65	100 %
%	56,74 %	30,76 %	-	12,20 %	0,30 %	100 %

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

B. ANALYSE PAR ACTION

Les actions sont présentées selon l'importance de leurs dotations budgétaires.

Tout d'abord, l' action 6 regroupe les moyens des services de l'alimentation et ses crédits sont stables d'un exercice à l'autre.

Ensuite, l' action 2 se concentre sur la gestion des maladies animales . Les efforts de réduction des dépenses (- 10 million d'euros en 2014) les plus importants concernent principalement :

- la moindre indemnisation par l'État des maladies animales , fondée sur l'hypothèse d'une diminution du nombre de foyers de maladies animales en 2014. Il est ainsi escompté une amélioration de la situation sanitaire en matière de tuberculose et de brucellose bovine , ainsi qu'en matière de tremblante des petits ruminants ;

- les plans d'urgence contre les épizooties (- 1 million d'euros en AE=CP). Les visites sanitaires porcines seraient maintenues au même niveau en 2014 mais les visites sanitaires bovines seraient réduites, en allongeant la durée de la campagne sur laquelle elles devront être réalisées sur 2014-2015, et donc en en diminuant la fréquence ;

- l'arrêt de dispositifs concernant l'identification des animaux et les petits ruminants.

L' action 4 dédiée aux moyens scientifiques et techniques accuse une baisse de son enveloppe budgétaire en 2014 (- 1 million d'euros), ce qui s'explique surtout par la moindre mobilisation de crédits du système d'information de l'alimentation pour lequel l'ajustement est nécessaire au regard de l'évolution de la maturité du projet, en retrait par rapport aux montants initialement programmés. Il est à noter que la subvention pour charges de service public versée à l' Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) demeure stable en 2014 avec un montant de 63,3 million d'euros. Aux termes de l'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010 et du décret n° 2010-719 du 28 juin 2010, la fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) a donné naissance le 1 ^er juillet 2010 à cette agence qui a repris les missions et le personnel de chacune des deux agences, ainsi que leurs compétences scientifiques dans l'évaluation des risques, pour les mettre au service d'une lecture plus globale et transversale des questions sanitaires. Sa dimension interministérielle doit être remarquée : l'ANSéS concourt ainsi principalement à la mise en oeuvre de l'action 4 du programme 206 mais elle bénéficiera également des crédits des programmes 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », 181 « Prévention des risques » et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », ce qui portera l' ensemble de ses concours publics pour 2014 à 94,7 millions d'euros en AE=CP . Dans ce contexte, l'ANSéS se trouve donc placée sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail.

Par ailleurs, l' action 1 a trait à la protection des végétaux et se voit doter de deux millions d'euros supplémentaires en 2014 . Les évolutions budgétaires principales concernant cette action correspondent en premier lieu à une augmentation du volume des dotations affectées aux fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON), à qui les services déconcentrés confient par délégation, la mise en oeuvre des politiques relevant de cette action, notamment dans les domaines de la surveillance du territoire et de l'expérimentation. Ces évolutions traduisent également, en second lieu, l'ajustement de la sous-action consacrée au suivi des risques phytosanitaires, plus particulièrement dans le domaine de la surveillance des organismes nuisibles (flavescence dorée) et dans la gestion de la caisse de solidarité mise en place face aux effets de la chrysomèle du maïs .

Ensuite, l' action 3 traite des risques sanitaires liés aux aliments (+ 700 000 euros en 2014) . L'augmentation de son enveloppe s'explique principalement par le recalibrage des moyens affectés au service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP), notamment pour la réalisation d'analyses.

L' action 8 « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire » est dotée de crédits stables d'un exercice à l'autre. Cette action répond aux attentes évolutives de la société en matière de qualité de l'alimentation . Elle s'inscrit dans le cadre du programme national pour l'alimentation (PNA) défini dans la LMAP. Les crédits gérés au niveau local sont dissociés en deux tranches : d'une part, un montant forfaitaire par région mis en place en début d'année et, d'autre part, une seconde mise à disposition qui résulte d'une sélection d'appels à projets, validée en septembre 2013.

Enfin, l'action 5 vise l'élimination des farines et des coproduits animaux (-1,8 million d'euros en AE). Depuis l'entrée en vigueur de la libéralisation du service public de l'équarrissage (SPE), le 18 juillet 2009, les filières doivent assurer elles-mêmes la gestion et le financement de l'équarrissage. L'Etat ne reste payeur que du seul service public résiduel (animaux trouvés morts dans les DOM, cadavres relevant de l'intérêt général et de mesures d'urgence liées à la salubrité ou à la santé publique), soit 2,2 millions d'euros en AE et 3,2 millions d'euros en CP en 2014 (il s'agissait en 2013, 2012 et 2011 de 4 millions d'euros en AE et en CP, contre 44 millions d'euros auparavant). La réforme du SPE s'accompagne donc d'une réduction substantielle et durable des crédits qui lui sont consacrés . La diminution de l'enveloppe budgétaire en 2014 s'explique par le lancement d'un nouveau marché en fin d'année 2013. Le besoin d'AE sur 2014 s'en trouve nettement réduit.

Votre rapporteur spécial souhaite rappeler en conclusion que les exigences fortes en matière de sécurité sanitaire nécessitent de conserver des moyens de contrôle adaptés et que le choix de recourir à des contrôles délégués ainsi qu'à des autocontrôles par les professionnels présente un risque important en cas de crise sanitaire d'ampleur inhabituelle. C'est par les moyens mis en oeuvre par le présent programme que, chaque année, l'impact de différentes maladies est affaibli sur notre territoire .

IV. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

A. UN PROGRAMME SUPPORT ATTENDU À HAUTEUR D'ENVIRON 722 MILLIONS D'EUROS EN 2014

Hormis le programme 206, auquel sont rattachés les crédits de titre 2 des directions départementales des services vétérinaires, les programmes de politique publique de la mission sont dépourvus de dépenses de personnel. Ces dépenses sont inscrites au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission.

La fonction support remplie par le programme 215 se traduit par la très nette prépondérance des crédits de titre 2 , qui représentent 88,6 % de l'ensemble des AE du programme , lui-même doté de 722 millions d'euros en 2014 (732,17 millions d'euros en CP). Pour mémoire, il s'agissait en 2013 de 730 millions d'euros d'AE et de 740 millions d'euros de CP.

La masse salariale imputée sur ce programme s'élève ainsi à 640 millions d'euros en 2014 (contre 641 millions d'euros en 2013). Le fait que la masse salariale globale de la mission ait fait l'objet d'une « répartition purement indicative » entre les programmes 215 et 206 ne facilite pas les commentaires sur l'évolution de ces crédits.

Répartition par action et par titre des AE du programme 215

(en millions d'euros et en %)

Action	Titre 2 Personnel	Titre 3 Fonctionnement	Titre 5 Investissement	Titre 6 Intervention	Total	%
01 - Moyens de l'administration centrale	171,53	31,53	0,08	1,68	204,82	28,36 %
02 - Évaluation de l'impact des politiques publiques et information économique	14,65	3,83	0,10	-	18,58	2,57 %
03 - Moyens des DRAAF, DDAF, DDEA et DAF	411,51	18,54	0,80	-	430,85	59,66 %
04 - Moyens communs	41,94	20,88	4,59	0,50	67,91	9,41 %
Total	639,64	74,78	5,56	2,18	722,17	100,00%
%	88,57 %	10,36 %	0,77 %	0,30 %	100,00%

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Les crédits de titre 2 sont majoritairement imputés sur l'action 1, qui retrace les moyens de l'administration centrale (171,53 millions d'euros en AE), et sur l'action 3, où sont inscrites les dotations de l'administration déconcentrée (411,51 millions d'euros en AE). Ces actions se situent à des niveaux équivalents à ceux de la loi de finances initiale pour 2013.

Votre rapporteur spécial a déjà relevé le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme, concentration qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique .

La justification d'une telle structuration était fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle est vite devenue caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission.

S'agissant du plafond d'emplois du programme 215 , il baisse de 216 ETPT entre le plafond autorisé pour 2013 (9 155 ETPT) et la demande pour 2014 (8 939 ETPT) . Cette réduction était de 314 ETPT entre 2012 et 2013, 381 ETPT entre 2011 et 2012 et de 375 ETPT entre 2010 et 2011.

La dotation hors personnel du programme 215 s'établit en 2014 à 82,5 millions d'euros en AE et 93 millions d'euros en CP , au lieu de 89 millions d'euros en AE et 99 millions d'euros en CP en LFI pour 2013.

B. OBSERVATIONS SUR LA GESTION PRÉVISIONNELLE DES EMPLOIS, DES EFFECTIFS ET DES COMPÉTENCES (GPEEC) ET LA FUSION DES CORPS

Dès 2009, le MAAF a déployé un plan de transformation identifié sous le vocable « Emplois métiers horizon 2012 » (EMH 2012), qui s'est accompagné à partir de 2011 d'un volet consacré à la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) . L' analyse des métiers du ministère est réalisée à partir des travaux conduits dans le cadre de l'observatoire des missions et des métiers du ministère de l'agriculture (OMM). L'OMM a procédé à l'élaboration d'un répertoire ministériel des métiers (RMM). Celui-ci établit des correspondances systématiques avec le répertoire interministériel des métiers de l'Etat (RIME). Il regroupe les métiers du MAAF en 39 filières d'emplois (qui correspondent à la notion de « domaine fonctionnel » définie par le RIME), ces filières d'emplois se décomposant elles-mêmes en « emplois-types » (qui correspondent aux « emplois fonctionnels » du RIME). L'OMM a aussi créé un comité d'actualisation du répertoire chargé d'ajuster en permanence la description des métiers à l'évolution des fonctions exercées dans les services. En particulier, il est prévu d'intégrer les métiers exercés au sein de l'ensemble des établissements publics sous tutelle du ministère tels que les opérateurs. Depuis 2013 , le RMM réunit dans un même document , les emplois types du MAAF et ceux de ses opérateurs. Un an après l'intégration statutaire des agents de ces établissements dans les corps de fonctionnaires du MAAF, le RMM met en évidence la complémentarité de leurs compétences. Ce nouveau référentiel qui constitue un outil d'échange commun , devra favoriser la visibilité des parcours possibles entre le MAAF et ses établissements publics.

Pour ce qui concerne la fusion des corps au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, votre rapporteur spécial relève la diversité des missions assurées historiquement par le MAAF, qui s'est traduite logiquement par l'existence de multiples statuts particuliers , couvrant les nombreuses filières d'emploi (administrative, ouvrière, technique, enseignement technique, enseignement supérieur), auxquels il faut ajouter ceux des établissements publics sous tutelle disposant de corps propres de fonctionnaires (Office national des forêts, FranceAgriMer, Institut français du cheval et de l'équitation, Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, etc.). Le ministère a donc engagé depuis une quinzaine d'années une politique de fusion des corps par niveau et par filière. Dans ce cadre, ont été fusionnés les quatre corps de techniciens en 1996, les corps des ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts (IGREF) et des ingénieurs d'agronomie en 2002 et les trois corps d'ingénieurs des travaux en 2006. Plus récemment, dans le cadre des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le corps IGREF a été fusionné en 2009 avec le corps des ingénieurs des ponts et chaussées (IPC), pour créer le nouveau corps à gestion interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts . Pour 2011, une réflexion interministérielle est engagée concernant la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, conformément aux orientations définies dans la stratégie ministérielle de réforme en 2003, a été réalisée en 2006 la fusion des corps administratifs de même niveau , répartis sur les trois secteurs du ministère : enseignement, services déconcentrés et administration centrale. Étaient concernés les trois corps d'agents administratifs, les trois corps d'adjoints administratifs, les trois corps de secrétaires administratifs, et les trois corps d'attachés.

Enfin, dans le cadre de la RGPP, le ministère de l'agriculture a poursuivi, en 2010, son effort de rationalisation et de simplification de l'architecture statutaire avec un décret opérant la fusion des corps des attachés, secrétaires administratifs et adjoints administratifs des établissements publics FranceAgriMer et ASP avec les corps homologues du ministère. En 2012 , il en a été de même pour le corps des secrétaires administratifs de l'ONF , qui a rejoint celui du MAAF.

Au final, le nombre de corps gérés par le MAAF, qui est passé de 71 en 1990 à 30 en 2009 , s'élève à 26 en 2013 , une fois intervenues les fusions engagées ou envisagées ^{31 ( * )} .

TROISIÈME PARTIE : LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR » .

Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural et repose sur deux programmes : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

I. UNE MISSION LÉGÈRE (125,5 MILLIONS D'EUROS) DONT LES MOYENS VARIENT EN FONCTION DE LA SANTÉ DU SECTEUR AGRICOLE

A. L'ÉVOLUTION DU DÉSÉQUILIBRE ENTRE LES RECETTES ET LES DÉPENSES DU COMPTE

Les recettes du CAS-DAR sont constituées de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts ^{32 ( * )} .

Ce produit avait été de 102 millions d'euros en 2007 (en hausse de 4 millions d'euros par rapport à la prévision en LFI), de 106,84 millions d'euros en 2008 (soit une exécution supérieure de 4,35 millions d'euros à la prévision ), de 110,56 millions d'euros en 2009 (en baisse de 2,94 millions d'euros par rapport à la prévision en LFI) et de 105,06 millions d'euros en 2010 (en baisse de 5,43 millions d'euros par rapport à la prévision en LFI). La loi de finances initiale pour 2011 l'a estimé à 110,5 millions d'euros . Mais le montant du produit de la taxe affectée au CAS-DAR a finalement atteint 110,45 millions d'euros. Ce niveau de recettes est le résultat de la reprise du secteur agricole en 2011 et par voie de conséquence du chiffre d'affaires des exploitations agricoles (+ 6 % en 2011 contre - 8,3% en 2010) sur lequel la taxe affectée au CAS-DAR est assise ^{33 ( * )} . Cette tendance s'est confirmée en 2012, puisqu'il s'agit d'un produit de 116,75 millions d'euros . En 2013, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial par le Gouvernement, ce produit est estimé à 104 millions d'euros au 5 août 2013, soit deux millions d'euros de plus que le montant de la recette enregistrée en 2012 à la même date. Cette progression résulte de l'accroissement du chiffre d'affaires des exploitants agricoles.

Le présent projet de loi de finances évalue à son tour cette recette à 125,5 millions d'euros pour 2014 , étant précisé que, s'agissant d'un compte d'affectation spéciale, le montant des engagements est ajusté tout au long de l'année au niveau de la recette.

A l'exception notable de l'année 2010, les recettes du CAS-DAR sont le plus souvent sous-évaluées et ses crédits sont relativement sous-consommés , comme le montre le tableau suivant.

Exécution et prévision des recettes et des dépenses du CAS-DAR

(en millions d'euros)

Année	Recettes	Dépenses (CP)	Écart
2006	146,00	99,70	+ 46,30
2007	102,00	101,35	+ 0,65
2008	106,84	98,47	+ 8,37
2009	113,50	110,55	+ 2,95
2010	105,06	108,50	- 3,44
2011	110,45	108,38	+ 2,07
2012	116,75	114,35	+ 2,40
2013 (prévision)	110,50	-	-
2014 (prévision)	125,5	-	-

Source : commission des finances

Depuis la réapparition en 2011 d'un écart positif entre les ressources et les dépenses du compte, il est devenu nécessaire de confier de nouvelles missions au CAS-DAR ou de réfléchir à la baisse éventuelle de la fraction du produit de la taxe qui lui est affectée . A l'occasion du présent PLF, le Gouvernement a choisi la première option en assurant le financement des missions d'expérimentations de FranceAgriMer par le présent compte spécial.

B. LES ACTIONS CONDUITES POUR LES DEUX PROGRAMMES

Les crédits du programme 775 « Développement et transfert en agriculture » , attendus à hauteur de 57,45 millions d'euros en AE=CP pour 2014, sont principalement destinés ^{34 ( * )} aux chambres d'agriculture et à leur tête de réseau, l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), ainsi qu'aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). La loi de finances pour 2011 a confié, en outre, à ce programme le financement des actions de génétique animale , auparavant portées par le programme 206. Ces actions sont notamment placées sous la responsabilité des instituts techniques agricoles ^{35 ( * )} , qui contribuent ainsi à l'amélioration et à la gestion des ressources génétiques des espèces relevant de leurs compétences, le cas échéant par délégation à des opérateurs . Il convient de noter que les instituts et leurs opérateurs sont soumis à un agrément pour leurs missions de service public en matière de génétique animale (bovins, ovins, caprins, porcins, volailles, espèces aquacoles et lapins).

Quant au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » , dont les moyens sont attendus à hauteur de 68,05 millions d'euros en AE=CP pour 2014, il englobe le financement de travaux de recherche appliquée , et plus particulièrement des missions d' expérimentations de FranceAgriMer ainsi que des instituts techniques agricoles et, en particulier, de leurs projets de recherche à moyen et long terme coordonnés par l'association de coordination technique agricole (ACTA).

Il se caractérise par le recours à la procédure de l' appel à projets . Il encourage les partenariats alliant la recherche et l'innovation au développement agricole, d'où son appui sur les unités mixtes technologiques (UMT) et les réseaux mixtes thématiques (RMT) , créés par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, labellisés en 2006 et 2007, mais opérationnels surtout depuis 2008.

II. UNE MISSION À LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

A. LES TRAVAUX D'ÉVALUATION CONDUITS RÉCEMMENT OU EN COURS

Le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) a procédé à l' évaluation sur 2009 et 2010 de deux actions financées par le programme 775 : le projet de développement agricole et rural de la chambre régionale d'agriculture de Haute-Normandie (PRDAR) et celui d'un organisme national à vocation agricole et rurale (ONVAR), en l'occurrence l'association de formation et d'information pour le développement des initiatives agricoles et rurales (dit « réseau AFIP »). D'après les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur spécial, les évaluateurs ont conclu à la pertinence et à la cohérence de ces deux projets avec l'objectif de développement durable du programme 775 et ont relevé l' effectivité des actions conduites et leur impact positif sur les enjeux agro-environnementaux et de développement des territoires. Ils recommandent toutefois de développer des partenariats plus étoffés avec les établissements d'enseignement agricole et de recherche et de s'ouvrir davantage aux organismes spécialisés dans le développement de l'agriculture biologique (GAB).

En 2011 et 2012, la réalisation des évaluations , au nombre de trois, a été confiée à des bureaux d'études par appel d'offres . Elles ont démarré en juin 2011 et concernent le programme de développement agricole et rural de la chambre régionale d'agriculture de Lorraine, celui de la chambre d'agriculture de la région Centre et celui d'un ONVAR, le « service de remplacement-France » (anciennement fédération nationale des services de remplacement).

Les enseignements généraux des évaluations des deux programmes de chambres régionales d'agriculture sont sensiblement identiques à ceux produits par les évaluations 2009-2010 ( cf. supra ). Les évaluateurs soulignent l'importance du cadre national de mise en oeuvre (programmation en mode projet, actions obligatoires,...) qui oriente fortement l'activité des chambres régionales.

Les autres enseignements et recommandations produits sont spécifiques à chaque chambre régionale :

- ex. pour le PRDAR Lorraine : renforcer les partenariats avec la recherche, améliorer la définition stratégique de certaines actions ;

- ex. pour le PRDAR Centre : favoriser l'approche « système d'exploitation » afin d'éviter une dichotomie environnement/économie, mettre en oeuvre une stratégie régionale de communication des résultats du programme.

Les enseignements de l'évaluation du programme « Service de remplacement France » sont encore plus spécifiques. Ils portent en particulier sur l'organisation interne de la structure (fonctionnement en réseau, implication des responsables professionnels...) en regard des efforts fait récemment par cette structure pour mieux répondre aux exigences du PNDAR.

En 2013 , le programme de la chambre régionale d'agriculture de Provence-Alpes-Côte d'Azur a fait l'objet d'une évaluation dont les résultats ne sont pas encore connus. Et la chambre régionale d'agriculture de Bourgogne sera évaluée en 2014 .

A côté de ces travaux d'évaluations, des contrôles sont conduits sur l'emploi des subventions du programme 775 :

- avant paiement , un « contrôle approfondi » (sur pièces ^{36 ( * )} et sur place) de l'utilisation des crédits par différentes chambres régionales d'agriculture a été conduit par les services de la direction générale des politiques agricole, agro-alimentaire et des territoires (DGPAAT) ;

- après paiement , le CGAAER a procédé au contrôle des projets de développement agricole et rural de nombreuses chambres et de Coop de France, syndicat national des entreprises coopératives agricoles, agroalimentaires et agro-industrielles.

Les programmes contrôlés par la DGPAAT ont fait l'objet de remarques visant essentiellement à améliorer la qualité et la lisibilité de leurs comptes-rendus techniques. Des recommandations ont également été faites pour que les chambres contrôlées appliquent l'intégralité des clauses et obligations contenues dans les conventions de subvention (logos CAS-DAR sur les publications, signatures,...) et se dotent systématiquement d'une comptabilité analytique.

Les contrôles réalisés par le CGAAER ont conduit aux recommandations suivantes :

- nécessité de mettre en place des politiques régionales du remplacement agricole précisant notamment les publics prioritaires et les tarifs applicables par région ;

- nécessité d'améliorer et de rendre plus homogènes les outils d'enregistrement des temps de travaux des agents impliqués dans les programmes ;

- recommandation à la DGPAAT d'améliorer les conventions passées avec les ONVAR.

Il convient de souligner que selon les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur spécial, « les différents contrôles n'ont pas révélé d'anomalies significatives sur l'emploi des fonds du CAS-DAR ».

B. LES APPELS À PROJETS SOUMIS À L'EXPERTISE DE COMITÉS INDÉPENDANTS SONT À RENFORCER EN VUE DE PRÉVENIR TOUTE LOGIQUE D'« ABONNEMENT AUX AIDES »

Votre rapporteur spécial se félicite du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets (16 millions d'euros en 2014 contre 12,33 millions d'euros en 2012 et en 2013, soit une augmentation de 3,7 millions d'euros). Il plaide pour un accroissement de la part des dépenses destinées à ce type d'actions (12,82 % dans le présente PLF).

Ce souhait résulte notamment du constat déjà formulé relatif à la justification insuffisante des crédits : cette insuffisance ne permet pas de s'assurer que les crédits « fléchés » vers les chambres, les instituts ou les ONVAR vont aux projets de développement et non aux structures elles-mêmes. Dans son rapport annuel pour 2008, la Cour des comptes avait ainsi relevé qu'en matière de développement agricole, « la répartition des aides a toujours été fondée, de fait, non sur la nature des projets, mais sur la reconduction des subventions dans une logique de financement pérenne des structures ». Une telle « logique d'abonnement aux aides » est aux antipodes d'une démarche de performance. Face à ces critiques de la Cour des comptes, qui avait en particulier souligné l'absence d'avis scientifique extérieur et indépendant pour l'analyse des programmes de développement agricole et rural des ONVAR, des comités scientifiques ont été mis en place pour la période 2009-2013 dans les différentes structures concernées. Il en existe ainsi aujourd'hui trois : le comité scientifique de l'APCA, le comité scientifique de Coop de France et le comité scientifique des ONVAR. La présidence de chacun d'entre eux a judicieusement été confiée à une personnalité scientifique désignée par le ministre de chargé de l'agriculture.

Chaque comité est composé d'experts de la recherche, de l'enseignement supérieur, d'organismes de développement agricole ou rural. Les membres sont désignés intuitu personae . Ces comités ont un rôle d'évaluation ex ante . Ils examinent les projets de programmes annuels et émettent un avis extérieur et indépendant, avis fourni à l'organisme concerné et au ministère de l'agriculture. Ils accompagnent également les organismes dans la mise en oeuvre de leur contrat d'objectifs dans le but d'améliorer leurs pratiques.

La prise en compte des avis des Comités scientifiques (quand ceux-ci demandent la réécriture de tout ou partie du programme) fait partie des critères d'examen et d'approbation des programmes.

En dépit de ces avancées, votre rapporteur spécial estime que la justification des dépenses reste insuffisante pour s'assurer que les crédits ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent .

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 61 bis (nouveau) - Augmentation du produit de la taxe perçue
par la chambre d'agriculture de Guyane

Commentaire : Le présent article fixe à 20 % le taux maximal d'augmentation du produit de la taxe perçue par la chambre d'agriculture de Guyane, pour la période comprise entre le 1 ^er janvier 2014 et le 31 décembre 2017, par dérogation au cinquième alinéa de l'article L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe pour frais de chambres d'agriculture consiste en une imposition additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties . Cette taxe additionnelle au foncier non bâti, calculée sur la même base ^{37 ( * )} , est prévue par l'article 1604 du code général des impôts (CGI), dont le II pose le principe de la fixation annuelle du produit de la taxe par les chambres départementales d'agriculture.

Il est donc important de noter que le produit de l'impôt ne varie pas en fonction de l'assiette , mais à partir du montant de l'année n-1 et en fonction, le cas échéant, du pourcentage maximal d'augmentation autorisé . Cela peut donc conduire au fil des années, à creuser les écarts entre les produits de la taxe par département .

Chaque chambre départementale d'agriculture arrête en effet chaque année le produit de la taxe pour frais de chambres d'agriculture à recouvrer à son profit à partir de celui arrêté l'année précédente , augmenté, le cas échéant, dans les conditions fixées à l'article L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime.

Le taux maximal de cette augmentation peut donc être revu chaque année par le Parlement, mais le soin de fixer ce taux est réservé aux lois de finances , comme le dispose l'article L. 514-1 précité dans son deuxième alinéa : « l'augmentation maximale du produit de la taxe que chaque chambre départementale d'agriculture peut inscrire à son budget est fixée chaque année en loi de finances ». La loi de finances pour 2011 a, de plus, mis fin au système de majoration exceptionnelle autorisée par le ministre ^{38 ( * )} .

En outre, parce que des écarts entre les produits de la taxe par département peuvent se creuser, la loi de finances pour 2011 a permis de pouvoir faire varier le taux plafond moyen national (appelé « taux pivot ») de 1,5 % d'une chambre à l'autre , sans qu'il soit supérieur à 3 % pour une chambre et sans qu'il conduise à dépasser l'augmentation globale pour les chambres . Le total des augmentations autorisées pour l'ensemble des chambres d'agriculture au titre d'une année ramené au montant total de la taxe additionnelle perçue l'année précédente ne peut en effet être supérieur au taux maximal autorisé en loi de finances pour l'année concernée.

La répartition différenciée des augmentations autorisées est proposée au ministre chargé de l'agriculture par l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), selon des critères assurant le maintien de la cohésion du réseau et la solidarité territoriale. Et c'est sur la base de ce tableau de répartition établi sur proposition de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture , que la décision est ensuite notifiée à chaque chambre par le ministre chargé de l'agriculture.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé est dérogatoire aux règles de droit commun qui viennent d'être présentées. Le présent article, issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement , propose ainsi de fixer à 20 % le taux maximal d'augmentation du produit de la taxe perçue par la chambre d'agriculture de Guyane, pour la période comprise entre le 1 ^er janvier 2014 et le 31 décembre 2017, par dérogation au cinquième alinéa de l'article L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime.

Il s'agit de répondre à la situation comptable et financière préoccupante de la chambre d'agriculture de Guyane : elle supporte des dettes à la fois vis-à-vis de personnes publiques (pour un million d'euros) et de fournisseurs (pour 400 000 euros). Ses dépenses totales (880 000 euros) sont contraintes alors que ses recettes certaines s'élèvent à 540 000 euros en 2013 (485 000 euros de taxe sur le foncier non bâti, 15 000 euros de subvention du conseil général pour la tenue des sessions et 40 000 euros de prestations diverses).

Au total, le déficit de cette chambre en 2013 est estimé à 340 000 euros et son endettement à environ 1,4 million d'euros .

Selon le Gouvernement, le rétablissement de l'équilibre financier de la chambre passe par un plan de redressement à travers un contrat d'objectifs et de performances , mais l'effort demandé serait toutefois insuffisant et nécessiterait, à titre exceptionnel, un relèvement pérenne de ses recettes . C'est pourquoi le présent article propose, pour une durée limitée à quatre ans, que le produit de la taxe pour frais de chambres d'agriculture prévue à l'article 1604 du code général des impôt ne soit pas soumis à la règle de plafonnement de sa progression annuelle fixée par l'article L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime.

Une telle dérogation permettrait ainsi de faire progresser les ressources de la chambre d'agriculture de Guyane au maximum de 20 % par an pendant quatre ans , afin de lui donner les moyens d'assurer les missions de service public qui lui sont confiées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Vos rapporteurs spéciaux déplorent que la chambre d'agriculture de Guyane en soit arrivée à une telle situation et demanderont des informations complémentaires au Gouvernement sur cette mauvaise gestion lors du débat en séance publique.

De plus, le dispositif proposé n'est pas satisfaisant au regard du respect du principe d'égalité : certes l'écart de progression entre les recettes fiscales des chambres d'agriculture est possible depuis 2011 mais doit s'inscrire dans une fourchette de 1,5 % autour d'un taux pivot qui est le taux plafond moyen national. Permettre à une chambre de déroger à cette règle générale créera un précédent qui risque de susciter d'autres demandes particulières émanant de telle ou telle chambre.

Enfin, en augmentant de 20 % le produit de la taxe sur le foncier non bâti perçu par la chambre d'agriculture de Guyane, il s'agira d'ajouter 97 000 euros par an sur quatre ans à un niveau annuel de recettes actuellement établi à 485 000 euros. La somme supplémentaire recueillie, soit 388 000 euros, sera loin de permettre le remboursement de 1,4 million de dettes : le plan de redressement qui sera mis en oeuvre devra donc être particulièrement drastique .

Toutefois, en dépit de ces critiques substantielles , vos rapporteurs spéciaux se déclarent favorables à la dérogation proposée par le présent article . Le sauvetage de cet établissement public est nécessaire et, dans un tel contexte, le dispositif proposé facilitera le travail de retour à l'équilibre de cette chambre en la faisant bénéficier de ressources supplémentaires. Le Préfet de Guyane, auquel le président de la chambre d'agriculture fera rapport annuellement, devra, en outre, veiller avec la plus grande rigueur au respect du plan de redressement.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux préconisent de dégager des moyens supplémentaire par la logique de mutualisation des moyens des chambres d'agriculture. Cette logique de mutualisation, qui s'est partiellement traduite dans le cadre régional, reste encore insuffisamment présente dans le fonctionnement général des chambres d'agriculture . Il s'agit d'un chantier auquel l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) devra se consacrer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATIONS DES CRÉDITS EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement conduisant à minorer de 3,7 millions d'euros en AE et en CP les crédits de la mission. Il vise à tirer les conséquences sur les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » du vote d'un amendement présenté par le Gouvernement lors de l'examen de la première partie du présent PLF. Ce dernier amendement a en effet relevé de 3,7 millions d'euros le plafond de la taxe pour frais de chambres d'agriculture , qui consiste en une imposition additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties . L'objectif est de permettre aux chambres d'agriculture de maintenir leur effort en faveur de la forêt et du bois, traduit jusqu'aujourd'hui dans les plans pluriannuels régionaux de développement forestier (PPRDF), et qui s'inscrira désormais dans le cadre du Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB).

Modification des autorisations d'engagement et des crédits de paiement

(en millions d'euros)

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires
Forêt		3,7		3,7
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation
Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture
TOTAL		3,7		3,7
SOLDE	- 3,7		- 3,7

II. ARTICLES RATTACHÉS

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel (article 61 bis ). Vos rapporteurs spéciaux renvoient, pour le détail, à la rubrique « Examen de l'article rattaché » du présent rapport.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 19 novembre 2013, sous la présidence de Mme Michèle André, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », sur le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » et sur l'article 61 bis du projet de loi de finances pour 2014.

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » est dotée de 3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 3,2 milliards en crédits de paiement. Ces montants sont loin de couvrir l'ensemble des crédits consacrés à l'agriculture : ils ne représentent que 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, tandis que l'Union européenne en fournit les deux tiers. La moitié des crédits de la mission est consacrée à des dépenses d'intervention. Un tiers est consacré aux dépenses de personnel et 24 % aux dépenses de fonctionnement.

La mission enregistre une baisse de ses dotations, de 9 % en autorisations d'engagement et de 4,5 % en crédits de paiement. Cela peut sembler important, mais ces baisses s'expliquent notamment par l'évolution des cofinancements communautaires, en hausse de 300 millions d'euros en 2014. Pour mémoire, le rapport Guillaume sur les dépenses fiscales et sociales a jugé la quasi-totalité des 37 dépenses fiscales rattachées au ministère de l'agriculture - soit 2,7 milliards d'euros - comme assez ou très efficaces.

Doté de plus de la moitié des crédits de la mission, le programme 154 est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère. Ses crédits baissent de 18 % en autorisations d'engagement et de 9 % en crédits de paiement, en raison de l'augmentation des cofinancements communautaires sur la prime à la vache allaitante, l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) ou encore, les aides à l'installation.

La gestion des aléas climatiques, économiques et sanitaires n'est dotée que de 2 % des crédits du programme, ce qui constitue une atteinte au principe de sincérité budgétaire. Une telle sous-budgétisation doit nous inciter à relancer la réflexion sur la couverture des risques agricoles par les mécanismes de marché. Un référé de la Cour des comptes, qui nous a été communiqué le 25 mars dernier, a rappelé l'insuffisance de l'offre en la matière. En dépit de l'obligation imposée par la loi, le Gouvernement n'a toujours pas réfléchi aux conditions de mise en place d'un mécanisme de réassurance publique. Au regard de son coût budgétaire, il faudra cependant l'appréhender prudemment.

Les crédits consacrés à la promotion internationale poursuivent leur baisse : 9,8 millions d'euros en 2013 au lieu de 11 millions en 2012. Avec Joël Bourdin et les rapporteurs spéciaux de la mission « Économie », Christian Bourquin et André Ferrand, nous avons présenté, en juillet 2013, notre rapport sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires. A cet égard, nous continuons de plaider pour une réforme courageuse de la gouvernance nationale de ce dispositif, au moment où le Gouvernement annonce la mise à l'étude de la création d'une joint venture commune à Ubifrance et Sopexa mais nous resterons vigilants sur l'effort réel de rationalisation qui sera fourni.

Par ailleurs, la réforme des principaux opérateurs du programme conduit à stabiliser le niveau de dépenses. Certaines subventions sont même en légère contraction, comme celles versées à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) et à l'Agence de services et de paiement (ASP). Mais ces évolutions ne doivent pas se traduire par une détérioration des prestations fournies.

La réduction des crédits du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » est limitée à 2 % et n'affecte en rien ses objectifs. Je m'en félicite : la France doit rester à la pointe des exigences en matière de sécurité sanitaire et le Gouvernement doit veiller à conserver des moyens de contrôle adaptés.

J'appelle à voter en faveur des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ou CAS-DAR.

L'article 61 bis , sur lequel Joël Bourdin et moi partageons la même analyse, est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement tendant à fixer à 20 % le taux maximal d'augmentation du produit de la taxe perçue par la chambre d'agriculture de Guyane, du 1 ^er janvier 2014 au le 31 décembre 2017, par dérogation aux règles applicables aux chambres d'agriculture. Il s'agit de répondre à la situation comptable et financière préoccupante de cet établissement public : son déficit est estimé à 340 000 en 2013 euros et son endettement à environ 1,4 million d'euros. L'augmentation permettra d'ajouter à son budget 97 000 euros par an sur quatre ans, soit 388 000 euros - pour un niveau actuel de recettes de 485 000 euros par an. La somme recueillie sera loin de suffire pour rembourser les dettes : le plan de redressement devra être drastique et suivi rigoureusement par le Préfet de Guyane. Vos rapporteurs spéciaux sont favorables à cette dérogation. Le sauvetage de cet établissement public est nécessaire.

Au total, je vous propose d'adopter sans modification les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », du CAS-DAR, ainsi que de l'article 61 bis .

M. Joël Bourdin , rapporteur spécial . - Le programme 149, « Forêt » sera doté en 2014 d'un peu moins de 321 millions d'euros en autorisations d'engagement, en hausse de 11 %, et de 338 millions d'euros de crédits de paiement, en hausse de 8 %.

Cette augmentation est liée à la création du Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSPB) et, surtout, à l'accroissement de 31 millions d'euros de la subvention à l'Office national des forêts (ONF). Celui-ci absorbe les deux tiers des crédits du programme. La baisse prévue de la subvention de l'État à l'ONF, en situation financière difficile depuis cinq ans, est donc à nouveau reportée. L'ONF pourrait tirer profit d'une mobilisation de l'ensemble de la filière, amont comme aval, autour d'un objectif de valorisation de la ressource bois. La politique forestière devrait conditionner les soutiens publics - aides budgétaires et mesures fiscales - à une gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient.

Les dépenses fiscales rattachées au programme 149 sont d'au moins 94 millions d'euros, soit environ 30 % des crédits du programme. J'observe que l'article 17 du projet de loi de finances rectificative pour 2013, que nous allons bientôt examiner, prévoit une refonte des dispositifs fiscaux, après la présentation par le Gouvernement du plan national d'action pour l'avenir des industries du bois, le 18 octobre dernier.

Le programme 215, programme support de la mission, se caractérise par la très nette prépondérance des dépenses de personnel, avec 88,6 % de l'ensemble des crédits.

La démarche de suppressions d'emplois est poursuivie par le ministère. Le plafond d'emplois du programme baisse en 2014 de 216 équivalents temps plein travaillé (ETPT), après un recul de 314 ETP en 2013, 381 en 2012 et 375 en 2011.

La concentration des dépenses de personnel de la mission au sein d'un unique programme support n'est pas justifiée. Je préconise une fois encore que, dans le projet de loi de finances pour 2015, les dépenses de personnel soient ventilées entre les différents programmes.

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit CAS-DAR, dont les recettes sont constituées du produit de la taxe sur les chiffres d'affaires des exploitants agricoles. Celui-ci, qui dépend directement de la conjoncture, est en hausse constante depuis 2010 et s'élevait à 116,75 millions d'euros en 2012. Le projet de loi de finances évalue cette recette à 125,5 millions d'euros pour 2014.

Au lieu de baisser la fraction de taxe affectée au CAS-DAR, le Gouvernement a préféré confier à celui-ci de nouvelles missions, comme le financement des missions d'expérimentations de FranceAgriMer. Un choix similaire avait été opéré il y a deux ans, avec le financement des actions de génétique animale.

La multiplication des contrôles et des évaluations est une avancée notable, conforme aux préconisations de la commission. Mais elle est timide et reste insuffisante. La justification des financements doit permettre de vérifier que ceux-ci ne sont pas distribués selon une logique d'abonnement des organisations qui en bénéficient.

Je propose de rejeter les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ainsi que ceux du CAS-DAR. En revanche, je propose l'adoption sans modification de l'article 61 bis .

M. Francis Delattre . - La filière équine, qui ne roule pas sur l'or, subit un vrai choc économique en raison du relèvement du taux de TVA qui lui est applicable. Les négociations qui ont suivi les manifestations prévoient des modalités de compensation de cette perte de ressources. Où en est-on ?

M. Georges Patient . - Je partage le point de vue des rapporteurs spéciaux sur la dérogation prévue par l'article 61 bis , en faveur de la chambre d'agriculture de Guyane. Je souhaite tout de même apporter une précision sur l'origine de ce manque de recettes : 90 % des terres y appartiennent à l'État et, en l'absence de cadastre, sont souvent « squattées » par des exploitants qui n'acquittent aucune taxe. L'augmentation du produit de la taxe perçue est une solution de facilité : il restera un travail important à faire en matière de cadastre.

M. François Fortassin . - Les revenus de l'élevage ovin, depuis trente ans, sont toujours en queue de peloton pour le revenu agricole. Or cette filière a une grande importance, tant économique que dans l'entretien des paysages : quand l'élevage ovin disparaît, la prairie est remplacée par une friche. J'aimerais qu'on voie cela de près. En 2009, j'avais déposé et fait voter à l'unanimité des sénateurs, suivis par tous les députés, un amendement prévoyant que les ruminants devaient être essentiellement nourris à l'herbe. C'est ce qui fait la qualité du lait et de la viande ! Sur le plan environnemental en outre, seul le maintien des prairies évite le lessivage des sols. Votée, cette disposition est pourtant restée lettre morte. Pourquoi ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Ce budget est en trompe-l'oeil. Il a l'air équilibré, ne présente à première vue aucune coupe massive. Pourtant, la baisse générale des crédits, forte, fait suite à un recul en 2013. Jusqu'où descendra-t-on ?

On anticipe sur la mise en oeuvre de la nouvelle PAC et sur l'accroissement de certains cofinancements communautaires. Mais je regrette le désengagement de l'État au profit des aides européennes. Je sais qu'un projet de loi d'avenir pour l'agriculture nous sera présenté par le Gouvernement. Il est essentiel que l'État continue à soutenir le secteur de l'agriculture.

M. Albéric de Montgolfier . - L'actualité récente a montré la nécessité des contrôles sanitaires : les moyens apportés à ces contrôles sont-ils suffisants pour éviter de nouveaux scandales ?

M. Yann Gaillard . - Je me félicite de l'augmentation des crédits du programme « Forêt ».

M. Philippe Adnot . - Les rapporteurs ont-ils pu apprécier combien d'hectares vont devoir être abandonnés par les exploitants du fait que leur pente, supérieure à 15 %, interdit désormais d'y épandre de l'azote ?

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - S'agissant du passage à 20 % du taux de TVA applicable à la filière équine, le Gouvernement a été clair. Il est question de créer un fonds à destination de la filière équine, à hauteur de 20 millions d'euros.

M. Francis Delattre . - Il existe déjà le fonds Éperon.

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Le nouveau fonds s'y ajoutera. Je rappelle l'existence d'autres aides à la filière comme la gratuité des prestations d'étalonnage ou les aides européennes en direction des espèces menacées. Il y a donc convergence de plusieurs aides.

À François Fortassin, j'indique qu'il existe bien une aide au pâturage : c'est l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), qui répond à peu près au problème que vous évoquez.

M. François Fortassin . - Je comprends que des animaux ne soient pas nourris exclusivement à l'herbe. Mais pas que des ovins ou des bovins, n'en voient jamais le moindre brin ! La télévision montrait hier une ferme de mille vaches, nourries seulement de farine, et sans aucune prairie. Il n'y aurait jamais eu de vache folle si les bêtes avaient été mises dans un pré !

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - La volatilité des cours de la nourriture pour animaux met à mal la compétitivité d'un certain nombre d'exploitations. La piste que vous évoquez, intéressante, est manifestement de nature à optimiser l'élevage ovin et bovin. Le ministre de l'agriculture rejoint votre préoccupation et propose un recours à une nourriture plus localisée.

En réponse à Albéric de Montgolfier, je précise que le scandale de la viande de cheval correspondait à une simple escroquerie, mais pas du tout à un problème sanitaire : la viande était saine et avait été contrôlée. En réalité, la baisse de 2 % du programme 206 n'a pas d'impact, car le personnel de contrôle sanitaire, dans les abattoirs en particulier, est maintenu. Les économies proviennent de la baisse, justifiée par les progrès de la prophylaxie, de la fréquence des visites opérées dans les élevages. En aucun cas la vigilance des contrôles sanitaires n'est en diminution. Tout scandale dans ce domaine aurait des conséquences financières considérables. Les pouvoirs publics veillent donc à ce que cela ne se produise pas. Notre système de vigilance sanitaire est un des points forts de la France. Nous avons l'un des meilleurs au monde. Il repose sur trois éléments : des vétérinaires libéraux en élevage, des contrôles de l'État dans les abattoirs et, enfin, des groupements de défense sanitaire. Je remarque que des entreprises chinoises viennent sur nos territoires, en Bretagne en particulier, pour observer nos méthodes de production de la poudre de lait.

M. Francis Delattre . - En Normandie aussi !

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Grâce à cela, nos produits jouissent d'une grande confiance dans le monde, et le Gouvernement ne baisse pas la garde.

Marie-Hélène Des Esgaulx a raison de relever la diminution des crédits du programme 154. Certes, la baisse est de 9 % en crédits de paiement. Mais elle résulte d'une optimisation du premier pilier de la PAC : 299 millions d'euros seront ainsi consacrés à des actions jusque-là financées par le budget national : la prime à la vache allaitante, l'ICHN et les aides à l'installation. À structure constante, les sommes sont même en légère progression. Je ne pense pas que l'optimisation des fonds européens et du premier pilier de la PAC soit une mauvaise politique. Les crédits européens consacrés à notre agriculture s'élèvent à plus de 9 milliards d'euros, le budget du ministère à 4,6 milliards d'euros et les dépenses de la mission à 3,2 milliards d'euros.

M. Joël Bourdin , rapporteur spécial . - Nous avons bien entendu les explications de Georges Patient. En effet, la situation n'est pas normale. En matière de politique forestière, Yann Gaillard est bien placé pour savoir que beaucoup de communes, notamment dans l'Est de la France, tirent des ressources de la forêt - j'en connais peu dans l'Eure... Le fonctionnement de l'ONF et ses rapports avec les communes forestières évoluent, dans le sens d'un meilleur équilibre financier entre celles qui payent la redevance, appuyée sur la coupe et la vente du bois, et les autres. L'ONF sera ainsi comme le jardinier des communes.

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Monsieur Adnot, s'agissant de l'interdiction de l'épandage sur les terres dont la pente dépasse 15 %, pensiez-vous à l'azote minéral ou organique ?

M. Philippe Adnot . - L'azote tout court ! L'azote organique ne peut être répandu que dans des laps de temps très précis dans l'année. J'invite tous nos collègues à se renseigner : dans leurs départements, combien de milliers d'hectares seront concernés, combien de surfaces abandonnées ?

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Dans la région de Bretagne d'où je viens, les gens sont réactifs sur de tels sujets, or c'est la première fois que j'entends évoquer ce point.

M. Philippe Adnot . - C'est pour le 1 ^er janvier 2014 !

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - C'est à vérifier... Les épandages d'azote sont-ils interdits ou doivent-ils respecter certaines conditions ? Il s'agit sans doute de réglementer certains usages préjudiciables à l'environnement ? Je suis surpris que nous n'ayons pas été alertés par les représentants de la profession. Nous connaissons bien le sujet des périodes d'épandages. Dans des régions d'élevage comme la Bretagne, il a été réglé. Les exploitants ont dû créer des ouvrages de stockage et ont parfois obtenu des dérogations. Ces dispositions, qui avaient contrarié certaines habitudes agronomiques, ne font plus débat.

Mme Michèle André , vice-présidente . - Dans mon département, ce serait un coup dur !

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

Elle a également décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 61 bis du projet de loi de finances pour 2014.

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* *

Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa position.

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* ¹ La mission s'appelait jusqu'au PLF 2013 « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Les crédits de la pêche ayant alors été transférés à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », un tel changement d'intitulé était devenu indispensable.

* ² Pour la même raison, à laquelle il convient d'ajouter le transfert de compétence de l'aménagement du territoire vers le ministère de l'égalité des territoires et du logement, le ministère a également changé d'intitulé. Le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire est donc devenu en 2012 le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF).

* ³ En 2012, les crédits étaient en légère hausse par rapport à la LFI pour 2011 avec une augmentation de 2,72 % en AE et de 1,2 % en CP. Dans le PLF pour 2011, les AE étaient en baisse de 1,8 % tandis que les CP progressaient de 1,8 %. Et une évolution en sens inverse avait été observée dans le PLF pour 2010 (+ 6 % en AE et - 1 % en CP).

* ⁴ Soit 2,387 milliards d'euros en AE et 2,435 milliards d'euros en CP en 2014.

* ⁵ Les explications de ces changements dans les taux de cofinancement communautaire figurent plus loin dans la présente note, au sein de l'analyse du programme 154.

* ⁶ Le coût du dispositif d'exonération de cotisations sociales des TO-DE représente une année pleine en 2014 alors que son coût en 2013 était de cinq trimestres couvert par un seul exercice budgétaire.

* ⁷ Ce montant correspond au périmètre du ministère, et non à celui de la mission.

* ⁸ Il conviendrait de plus d'ajouter à cette somme les concours apportés par les collectivités territoriales. Ils sont estimés à environ un milliard d'euros par an.

* ⁹ On se reportera, pour une telle description, au projet annuel de performances de la mission APAFAR annexé au projet de loi de finances pour 2014.

* ¹⁰ Le coût du dispositif d'exonération représente une année pleine en 2014 alors que 2013 représentait un coût de cinq trimestres sur un seul exercice budgétaire.

* ¹¹ La PHAE vise la biodiversité et le soutien de l'élevage par le maintien des surfaces herbagères. Son niveau de crédits est stable en 2014 et atteint 46 millions d'euros au lieu de 43 millions d'euros en 2013.

* ¹² Issue du bilan de santé de la PAC, cette mesure rotationnelle en faveur de l'assolement est abandonnée depuis 2011. Elle a conduit à prévoir depuis de seules ouvertures en CP. C'est à nouveau 16 millions d'euros de CP qui sont prévus à ce titre pour 2014, en vue de continuer à couvrir les engagements contractés en 2010.

* ¹³ La PNSVA est abandonnée en 2014 en raison de la communautarisation de son financement. Seuls 66 millions d'euros de CP restent inscrits afin de solder.

* ¹⁴ 86,4 millions d'euros pour la canne à sucre en 2014, soit un montant égal à celui arrêté pour 2013.

* ¹⁵ Cf . infra .

* ¹⁶ Le PMBE vise à accompagner les éleveurs dans leurs efforts d'adaptation de leur outil de production au titre des conditions de production, des conditions de travail, du bien-être des animaux ou encore du respect de l'environnement. Le montant moyen par dossier est de l'ordre de 6 000 euros.

* ¹⁷ Cf. le commentaire que votre rapporteur général a formulé s'agissant de l'article 22 du présent projet de loi de finances dans le tome II du rapport général.

* ¹⁸ Annexe 3 au Tome III du rapport général n° 111 (2010-2011).

* ¹⁹ « L'agroalimentaire français face au défi de l'export : pour une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien », rapport n° 736 (2012-2013) par Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin et André Ferrand.

* ²⁰ Cf supra . Votre rapporteur spécial observe que le FAC s'est substitué en 2010 à la bonification des prêts de crise.

* ²¹ Le champ d'intervention du fonds - qui continue de couvrir les aléas climatiques - est élargi par la LMAP à la couverture des risques sanitaires et environnementaux. L'incitation ressort surtout de la subvention des primes d'assurance, portée à 65 %, au lieu de 50 %, dans le but de développer la diffusion de l'assurance récolte dans l'ensemble des filières.

* ²² Le principe d'une telle réassurance est posé par la LMAP dans son article 27, qui dispose que dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement présente « les conditions et les modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole ». Depuis trois ans, cette obligation législative n'a pas été respectée par le Gouvernement.

* ²³ Il convient de rappeler qu'après le 11 septembre 2001, les réassureurs s'étaient retirés du marché de l'assurance du risque terroriste. L'Etat était alors intervenu pour mettre en place un dispositif de pool d'assurance appelé GAREAT (GIE « gestion de l'assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme »). C'est pourquoi le Gouvernement doit aujourd'hui travailler à la façon dont le marché de l'assurance pourrait surmonter demain un « 11 septembre du fourrage ».

* ²⁴ Voir les rapports d'information n° 64 (2006-2007) « Les Haras nationaux doivent-ils dételer ? » et n° 218 (2007-2008) «  Les Haras nationaux. Pour un outil modernisé au service de la filière cheval ».

* ²⁵ Elle devait diminuer depuis 2010.

* ²⁶ En application de l'article 58-2° de la LOLF, votre commission des finances avait en effet demandé à la fin de l'année 2008 à la Cour des comptes une enquête sur l'ONF. Le rapport de la Cour lui a été remis le 29 septembre 2009. Votre rapporteur spécial a ensuite consacré un rapport à cette enquête. Il renvoie donc à ce dernier pour une présentation plus détaillée des problématiques de l'office (« L'ONF à la croisée des chemins », n° 54, 2009-2010).

* ²⁷ Le mode de calcul de ces frais, fondé sur les ventes de bois, conduisait à un résultat peu souhaitable : la charge pesant sur une commune était d'autant plus élevée qu'elle avait une politique active d'exploitation commerciale de sa forêt. A l'inverse, une commune qui aurait négligé une telle exploitation, aurait bénéficié dans le même temps des prestations de l'ONF au titre du régime forestier et aurait donc profité de la situation en étant relativement favorisée. Une telle logique n'allait pas du tout dans le sens de la mobilisation de la ressource forestière.

* ²⁸ L'ordonnance du 6 novembre 2009 et le décret du 22 mars 2010, qui résultent de la révision générale des politiques publiques, ont réformé le code forestier et modifié l'organisation de la forêt privée, en regroupant en un seul établissement public le Centre national et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF).

* ²⁹ Voir notamment l'annexe 30 au tome III du rapport général n° 91 (2007-2008) sur le projet de loi de finances pour 2008. Nicole Bricq était alors rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire ».

* ³⁰ Le plafond d'emplois du programme est passé de 5 336 ETPT en 2010 à 4 742 ETPT en 2011, 4 676 ETPT en 2012, 4 579 en 2013 et 4 547 en 2014. Il s'agit donc de 32 ETPT en moins en 2014, ce qui fait suite à la suppression de 97ETPTP en 2013, 66 ETPT en 2012 et 477 ETPT en 2011. Toutefois ces baisses s'expliquent notamment par des corrections techniques et des mesures de transfert. Ainsi, en 2014, aucune suppression d'emplois n'aura lieu sur ce programme d'après le PAP de la mission.

* ³¹ Le ministère a précisé à votre rapporteur spécial que l'évolution ainsi constatée n'intègre pas par définition les autres fusions intervenues ou à intervenir avec les corps relevant d'autres ministères ou avec les corps propres des établissements publics, qui contribuent également, au-delà du strict périmètre ministériel, à la réduction du nombre de corps.

* ³² Sur cette taxe, voir le rapport d'information de votre rapporteur spécial « Un feuilleton fiscal : la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles » (n° 49, 2007-2008).

* ³³ L'augmentation des recettes du compte, observée de 2007 à 2009, résultait de l'évolution des cours agricoles mais aussi du déplafonnement de la taxe intervenu au 1 ^er janvier 2008.

* ³⁴ Sur la base du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) fixé par l'agence pour le développement agricole et rural (ADAR). Conformément à l'article R. 822-1 du code rural et de la pêche maritime, les actions relevant du PNDAR peuvent faire l'objet d'une subvention financée par le CAS-DAR.

* ³⁵ En 2009, les périmètres des deux programmes de la mission avaient légèrement évolué : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » ne comprenait plus les crédits dévolus aux instituts techniques agricoles, qui avaient été transférés au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ». En 2011, les actions de génétique animale permettent de rétablir un lien financier entre le programme 775 et les instituts techniques agricoles.

* ³⁶ Ce type de contrôle est systématique pour tous les programmes de développement agricole et rural, sur la base des programmes prévisionnels et des comptes rendus de réalisation des programmes transmis par les organismes, certifiés par les agents comptables ou les commissaires aux comptes.

* ³⁷ Elle est donc supportée par tout propriétaire foncier qu'il soit ou non agriculteur. En Guyane, l'Etat est ainsi le premier propriétaire foncier.

* ³⁸ A titre exceptionnel, le ministre chargé de l'agriculture pouvait autoriser une chambre départementale d'agriculture à dépasser l'augmentation fixée par la loi, compte tenu de la situation financière ainsi que des actions nouvelles mises en oeuvre ou des investissements à réaliser. Cette majoration ne pouvait être supérieure au double de l'augmentation fixée pour l'année.