II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »
Parallèlement aux crédits budgétaires de la mission « Travail et emploi », un compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » 218 ( * ) - dénommé ci-après « CAS Apprentissage » - a été créé par la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011. L'exercice 2012, qui constitue donc la première exécution en année pleine, se caractérise par un niveau très important de report de crédits et par une sous-estimation des recettes du compte spécial qui appelle une réforme des conditions de son financement.
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU CAS APPRENTISSAGE N'EST PAS STABILISÉE...
L'ancien Fonds national pour le développement et la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) a été remplacé en cours d'année 2011 par un compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS Apprentissage).
L'exécution de la première année de création du CAS a fait apparaître une sous-consommation de 22 % des crédits alloués, soit 135 millions d'euros non utilisés en 2011 et qui ont été reportés sur l'exercice 2012 pour deux motifs :
- le programme 788 « Contractualisation pour le développement et la modernisation de l'apprentissage » , relatif au financement des conventions d'objectifs et de moyens (COM) 2011-2015 Etat-régions, a connu un reliquat de 121 millions d'euros non consommés ;
- auquel se sont ajoutés les crédits non consommés du programme 789 « Incitations financières en direction des entreprises respectant les quotas en alternance » .
Ainsi, doté initialement de 575 millions d'euros pour assurer la péréquation entre régions des ressources de la taxe d'apprentissage (200 millions d'euros), le financement des contrats d'objectifs et de moyens (COM) Etat-régions (360 millions d'euros) et inciter financièrement les entreprises à respecter les quotas en matière d'alternance (15 millions d'euros), le CAS Apprentissage a été abondé de ce report de crédits pour atteindre 709 millions d'euros de crédits ouverts (soit une augmentation de 23 %), alors que seuls 560 millions d'euros ont été effectivement consommés.
Le tableau ci-après retrace les différents taux d'exécution par rapport aux crédits votés et aux crédits ouverts.
Exécution des crédits du compte spécial en 2012
(en euros)
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Programmes |
Crédits votés
|
Crédits ouverts
|
Crédits
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Taux d'exécution
|
Taux d'exécution
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Programme 787 - « Péréquation entre régions des ressources de la taxe d'apprentissage » |
200 000 000 |
200 000 000 |
200 000 000 |
100 % |
100 % |
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Programme 788 - « Contractualisation pour le développement et la modernisation de l'apprentissage » |
360 000 000 |
480 817 000 |
353 277 679 |
98 % |
73 % |
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Programme 789 - « Incitations financières en direction des entreprises respectant les quotas en alternance » |
15 000 000 |
28 840 527 |
6 820 622 |
45 % |
24 % |
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Total |
575 000 000 |
709 018 411 |
560 098 301 |
97 % |
79 % |
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Source: d'après les données du rapport annuel de performances « CAS Apprentissage » annexé au projet de loi de règlement pour 2012 |
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Dès l'an dernier, vos rapporteurs spéciaux s'étaient interrogés sur l'adéquation des conditions de financement de ce compte avec le niveau effectif des dépenses :
- dans un sens, rejoignant la Cour des comptes qui s'était interrogée sur le surfinancement qu'elle estime structurel du compte, les prévisions de recettes dynamique de la part de la taxe d'apprentissage revenant au CAS Apprentissage (22 % d'affectation du quota du produit de la taxe d'apprentissage) et de la contribution supplémentaire à l'apprentissage, il pouvait être considéré que les recettes fiscales affectées au CAS Apprentissage étaient trop importantes par rapport aux engagements réels qu'il supporte ;
- à l'inverse, dans une logique d'utilisation des moyens alloués, on pouvait faire observer que l'ensemble des crédits n'avaient pas été suffisamment reversés aux régions.
Cette seconde thèse n'a pas été retenue par vos rapporteurs spéciaux à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2013, dans la mesure où ils avaient estimés que la première vague de contractualisation Etat-régions s'était basée sur des objectifs trop ambitieux et irréalistes visant à porter le nombre d'apprentis à 600 000 en 2015, cible que l'actuel Gouvernement a ramené à 500 000 apprentis à l'horizon 2017 dans le cadre du « Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi ».
Outre le report des crédits de l'exercice 2011 vers celui de 2012, les recettes fiscales du CAS Apprentissage se sont révélées plus dynamique que prévu, de l'ordre de 78 millions d'euros (soit 653 millions d'euros de recettes effectives au lieu des 575 millions d'euros prévus), du fait notamment de l'excédent réalisé par la contribution supplémentaire à l'apprentissage qui est due par les entreprises qui ne remplissent pas leur quota de salarié en alternance (214 millions d'euros au lieu de 108 millions d'euros). En revanche, la fraction du quota de la taxe d'apprentissage affectée au financement des COM Etat-régions a donné lieu à une moindre recette fiscale en raison de l'évolution négative, causée par la crise, de la masse salariale, la recette s'étant établie à 439 millions d'euros au lieu de 467 millions d'euros.
Au final, la conjugaison des reports et excédents de recettes ont permis de constater sur le compte spécial une réserve de trésorerie de 253 millions d'euros au 31 décembre 2012. Cette situation financière a conduit le Gouvernement à faire supporter par le CAS apprentissage, malgré l'avis défavorable de votre rapporteur spécial François Patriat, une partie de la compensation versée par l'Etat aux régions, au titre du programme 103, pour le financement des indemnités compensatrices forfaitaires payées par les régions aux entreprises qui emploient des apprentis pour un montant de 250 millions d'euros. De fait, il s'agissait d'une opération de débudgétisation partielle d'une ligne du programme 103 pour utiliser les fonds disponibles du CAS Apprentissage.
* 218 La loi de finances rectificative pour 2011 a remplacé l'ancien Fonds national pour le développement et la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) par un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA). Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ce CAS constitue une mission budgétaire.