C. LE PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE »
1. La sous-évaluation des dépenses d'allocation aux adultes handicapés
Le programme 157 concentre un total de crédits de 10,8 milliards d'euros en 2012, soit 84,6 % de l'ensemble des dépenses de la mission . La part du programme dans le total de la mission a continué de progresser en 2012, sous le double effet de la progression des dépenses du programme et de la baisse des dépenses des autres principaux programmes, en particulier le programme 304.
Au sein du programme, deux actions représentent l'essentiel des dépenses :
- l'allocation aux adultes handicapés (AAH) , à hauteur de 7,8 milliards d'euros, versée à 971 120 allocataires en 2012 pour un montant moyen mensuel de 670 euros ;
- l'incitation à l'activité professionnelle des personnes handicapées , regroupant notamment le financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) et les aides au poste pour ces mêmes ESAT, à hauteur de 2,6 milliards d'euros .
Comme les années précédentes, l'exécution 2012 s'est caractérisée par le dynamisme de la dépense d'AAH . Elle a ainsi progressé de près de 700 millions d'euros entre 2011 et 2012, passant de 7,15 milliards d'euros à 7,8 milliards d'euros en AE et en CP. La progression est liée à la fois aux conséquences du plan de revalorisation de 25 % de l'AAH entre 2008 et 2012, dont la dernière tranche a été mise en oeuvre en 2012, mais aussi par les effets démographiques liés au relèvement de l'âge de départ à la retraite et à la porosité avec le public bénéficiaire du RSA.
La progression des crédits consommés pour l'AAH est supérieure aux prévisions initiales , qui tablaient sur une dépense de 7,5 milliards d'euros en 2012. Ainsi, malgré la hausse des dotations initiales entre la LFI 2011 et la LFI 2012 (+ 643 millions d'euros en AE et + 623 millions d'euros en CP), d'importantes ouvertures de crédits ont été nécessaires en gestion au bénéfice du programme 157 : 287 millions d'euros d'AE et 314 millions d'euros de CP par la loi de finances rectificative de fin d'année, dont 292 millions d'euros pour financer l'AAH. Cette progression est également le signe de la difficulté qu'il y a à harmoniser les conditions de son attribution dans les départements.
La Cour des comptes souligne, dans son analyse de l'exécution du budget 2012, que « après une diminution en 2011 (ouverture en LFR de 153 millions d'euros, dont 137 millions d'euros au titre de l'AAH), l'insuffisance de crédits sur l'AAH a augmenté en 2012 pour retrouver l'ordre de grandeur constaté en 2009 (...) et en 2010 ». Elle fait remarquer les lacunes du modèle de prévision des dépenses utilisé par la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) ; elle souligne également qu'après la prévision de juillet, « la prévision suivante intervient en janvier, trop tardivement pour un éventuel ajustement des dotations ». Elle recommande ainsi que « les prévisions de dépenses sur l'AAH puissent être arrêtées selon un calendrier et sur la base de modèles permettant, le cas échéant, des ajustements entre le PLF et la LFI ». En tout état de cause, les prévisions de dépense inscrites en loi de finances pour 2013 semblent plus réalistes que les années précédentes, puisque la dotation, de 8,15 milliards d'euros, est sensiblement supérieure à l'exécution 2012 .
Les crédits de l'action n° 2 relatifs à l'incitation à l'activité professionnelle des personnes handicapées ont été consommés conformément à la prévision, à hauteur de 2,6 milliards d'euros, répartis entre 1,4 milliard d'euros pour les dépenses d'exploitation des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) et 1,2 milliard d'euros pour l'aide au poste. Les autres crédits de la mission, plus réduits, n'appellent pas de remarque particulière.
2. Le financement de l'aide exceptionnelle au secteur des services d'aide à domicile, une entorse au principe d'annualité budgétaire
L'article 150 de la loi de finances pour 2012 a créé une aide exceptionnelle de 50 millions d'euros pour le secteur des services d'aide à domicile . Cette aide, portée par le programme 157, devait être versée en deux tranches de 25 millions sur 2012 et 2013 . Aussi 50 millions d'euros d'AE et 25 millions d'euros de CP ont-ils été ajoutés sur le programme 157 au cours de la discussion parlementaire, en diminution des AE et des CP du programme 304. Ces 25 millions d'euros ont bien été versés en 2012 à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), gestionnaire de cette aide exceptionnelle.
Cependant, la Cour des comptes indique, dans son analyse précitée, que « en LFR de fin d'année, 25 millions d'euros de CP ont été annulés sur le programme 304 et ouverts "à due concurrence sur le programme 157 en vue du financement des services d'aide à domicile". Ils n'ont pas été versés à la CNSA et reportés sur l'exercice 2013 ».
Votre rapporteur spécial rejoint les critiques de la Cour qui considère que « s'agissant d'une dépense qui était explicitement présentée comme ne devant intervenir qu'en 2013, l'ouverture de crédits a méconnu le principe d'annualité en ce qu'elle a pesé sur l'équilibre des inscriptions de la LFR 2012 ».