II. ANALYSE PAR PROGRAMME
A. LE PROGRAMME 304 « LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE ET EXPÉRIMENTATIONS SOCIALES »
Le programme 304 correspond, pour l'essentiel, au financement de la partie « activité » du RSA via la dotation d'équilibre versée au Fonds national des solidarités actives (FNSA) , la partie « socle » du RSA étant à la charge des départements. Il comprend également des dispositifs liés au RSA, comme l'aide personnalisée de retour à l'emploi ou la prime de Noël versée aux bénéficiaires de minimas sociaux. Enfin, il finance des expérimentations en matière d'économie sociale et solidaire et de lutte contre la pauvreté .
Au 31 décembre 2012, on comptait 1 919 754 foyers allocataires du RSA en France métropolitaine, dont 217 796 perçoivent le RSA « socle et activité », du fait de revenus d'activité inférieurs au seuil du RSA, et 466 224 le RSA « activité » seul. Le nombre d'allocataires du RSA « activité » seul a légèrement augmenté, de l'ordre de + 1,7 % entre 2011 et 2012 . Cependant, cette légère évolution du nombre de bénéficiaires ne correspond pas à la montée en charge attendue du dispositif, le Gouvernement ayant tablé sur une augmentation de 7 % du nombre de bénéficiaires dans sa prévision initiale : aussi la dépense effectivement constatée par le FNSA en 2012 sur le RSA activité est de 1 467 millions d'euros, pour une prévision initiale de 1 559 millions d'euros .
De plus, la structure de financement du FNSA a été refondue en cours d'exercice , dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Cette dernière a en effet, dans son article 3, substitué un prélèvement de solidarité de 1,45 % sur les revenus de patrimoine et les produits de placement à l'ancienne contribution additionnelle de 1,1 % au prélèvement social sur ces mêmes revenus. La disposition, qui reprenait une mesure prévue par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, étant rétroactive au 1 er janvier 2012, le budget du FNSA pour 2012 s'en trouvait modifié. Ainsi les recettes propres du FNSA, prévues initialement à hauteur de 1,23 milliard d'euros, se sont en définitive établies à 1,48 milliard d'euros .
Enfin, un important prélèvement sur la trésorerie du fonds a été réalisé (438 millions d'euros) .
Dans ce contexte, la subvention d'équilibre de l'Etat au FNSA a pu être réduite, passant de 447 millions d'euros à 233 millions d'euros entre la prévision initiale et l'exécution , principalement dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année 2012, qui a annulé 147 millions d'euros en AE et 175 millions d'euros en CP sur le programme 304. Rappelons que les dotations avaient pourtant déjà été révisées à la baisse au cours de la discussion parlementaire, par amendement gouvernemental (- 60 millions d'euros en AE=CP, sans tenir compte du transfert de 50 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP vers le programme 157 afin de financer l'aide exceptionnelle en faveur du secteur de l'aide à domicile pour les publics fragiles).
Au total, la subvention d'équilibre de l'Etat au FNSA est donc réduite de 51 % par rapport à 2011 où elle s'était établie à 475,2 millions d'euros .
L'action n° 1 du programme 304, via le FNSA, finance également trois principaux autres dispositifs rattachés au RSA :
- la « prime de Noël » des bénéficiaires du RSA, pour un montant global de 388,2 millions d'euros en 2012 . La loi de finances rectificative de fin d'année 2011 avait en effet mis à la charge les éventuelles aides exceptionnelles de fin d'année ; à compter de la loi de finances pour 2013, dans un souci de sincérité budgétaire dont se félicite votre rapporteur spécial, cette prime de Noël est inscrite au budget du FNSA dès la loi de finances initiale ;
- le RSA « jeunes », pour un montant de 20,2 millions d'euros en 2012 , soit une baisse de 10,6 millions d'euros (34,4 %) qui confirme la difficile montée en charge, sinon l'inadaptation de cette prestation ;
- l'aide personnalisée de retour à l'emploi (APRE), pour un montant total de 50,7 millions d'euros en 2012 , entièrement orientée vers l'enveloppe déconcentrée. Votre rapporteur spécial se félicite que, pour la première fois, le rapport annuel de performances détaille de façon précise les conditions d'emploi de cette enveloppe, qui indiquent notamment la prépondérance des aides à la mobilité (48 % du total des aides). Toutefois, la disparité des pratiques locales, mais aussi les difficultés liées au retard et à l'irrégularité des versements annuels rendent cette aide encore peu lisible pour les praticiens et les usagers. C'est pourquoi votre rapporteur spécial, en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances, a engagé un contrôle budgétaire sur l'APRE, dont les conclusions sont attendues pour l'automne 2013.
De façon générale, les évolutions qu'a connues ces dernières années le FNSA (évolution de sa structure de financement, révision à la baisse du nombre de bénéficiaires, prise en charge de la prime de Noël, etc.) justifient pleinement que soit suivie l'une des recommandations nouvellement formulées par la Cour des comptes dans son analyse précitée, à savoir la transmission au Parlement des rapports annuels prescrits par l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles sur la mise en oeuvre du RSA et le financement du FNSA .