II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES
Consommation des crédits de la mission en 2012
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
LFI |
Disponibles |
Consommés |
LFI |
Disponibles |
Consommés |
|
|
138 - Emploi outre-mer |
1 312,9 |
1 350,7 |
1 338,5 |
1 338,1 |
1 385,6 |
1 355,9 |
|
123 - Conditions de vie outre-mer |
805,8 |
861,1 |
840,8 |
628,4 |
674,4 |
668,5 |
|
Total |
2 118,7 |
2 211,8 |
2 179,2 |
1 966,4 |
2 060,0 |
2 024,4 |
Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement
A. LE PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »
1. Une exécution sous contrainte du paiement par l'Etat des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer
Le programme 138 fait apparaître en 2012 un taux d'exécution satisfaisant des crédits ouverts , avec 99,1 % des crédits ouverts en AE et 97,9 % en CP.
Vos rapporteurs spéciaux soulignent que les difficultés dans la budgétisation de ce programme résultent toujours de l'inscription des dotations servant à compenser à la sécurité sociale les exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer.
Cette dépense fait l'objet d'une sous budgétisation récurrente , que vos rapporteurs spéciaux n'ont cessé de pointer. Pour 2012, les prévisions des organismes sociaux évaluaient les besoins à 1 083 millions d'euros, mais seulement 1 072 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale. Après révision des prévisions, les besoins finalement exprimés par les caisses représentaient sur l'année 1 159,7 millions d'euros. Au total, les caisses ont reçu 1 089 millions d'euros, compte tenu du dégel, des ouvertures intervenues en loi de finances rectificative ou des redéploiements.
La dette nette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale, qui s'élevait à 22,2 millions d'euros fin 2011, atteint 76,9 millions d'euros en fin d'exercice. Cette croissance résulte de la différence entre les sommes versées aux caisses (1 089 millions d'euros) et les dépenses effectivement effectuées par celles-ci (1 144 millions d'euros), soit 54,7 millions d'euros.
Dans son analyse de l'exécution du budget 2012, la Cour des comptes note que « bien que des efforts soient consentis depuis quelques années dans le sens d'une amélioration des prévisions [...] la Cour recommande de poursuivre l'incitation des organismes de sécurité sociale à améliorer leurs outils de prévisions afin de réduire davantage les incertitudes sur le coût des exonérations ». Vos rapporteurs spéciaux partagent cette recommandation.
2. Le report des objectifs du service militaire adapté (SMA)
Le programme « SMA 6 000 », lancé en février 2009, prévoyait un doublement de la capacité de formation du service militaire adapté (SMA) , celle-ci devant passer d'un effectif de 2 900 volontaires en 2009 à 6 000 , en 2014.
L' effort de montée en charge dans lequel est engagé le SMA pour atteindre les 6 000 jeunes s'est accéléré en 2011 comme en 2012, mais reste insuffisant .
Évolution de la capacité d'accueil du SMA
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
ETPT de volontaires |
2 900 |
2 954 |
3 238 |
3 811 |
|
Places de stages ouvertes dans l'année |
2 900 |
3 000 |
4 100 |
4 850 |
Source : réponses au questionnaire transmis par votre commission des finances
Vos rapporteurs soulevaient l'an dernier des interrogations sur la crédibilité d'une cible de 6 000 volontaires en 2014. Ces craintes se sont confirmées.
Ils notaient ainsi lors de l'examen de la loi de finances pour 2013 que les contraintes budgétaires 2012 et les arbitrages rendus dans le cadre de la construction budgétaire triennale 2013-2015 auraient pour conséquence de décaler l'atteinte de la cible des 6 000 places à la fin de l'année 2015.
D'après les informations recueillies, cet objectif pourrait même être repoussé à 2017.
3. Les faibles performances du programme
Vos rapporteurs spéciaux soulignent, à nouveau, le faible bilan du programme en 2012, tel que mesuré par les objectifs et indicateurs figurant dans le rapport annuel de performances .
a) L'effet difficilement mesurable des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer
L'objectif n° 1 « Encourager la création et la sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand » est censé évaluer l'efficacité des exonérations de charges sociales.
Il propose deux indicateurs, qui mesurent le taux de croissance de l'emploi salarié dans les secteurs exonérés de cotisations sociales rapporté respectivement au taux de croissance global de l'emploi salarié outre-mer (indicateur 1.1) et au taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises analogues de métropole (indicateur 1.2).
Il peut être relevé une nouvelle fois que les indicateurs relatifs à la mesure de l'efficacité des exonérations de charges sociales ne permettent pas de prouver que les exonérations de cotisations sociales sont créatrices d'emploi en outre-mer .
En effet, d'une part, ces deux indicateurs varient de manière erratique dans le temps, sans que le dispositif d'exonération soit modifié et, d'autre part, ils ne montrent aucune évolution concordante.
Plus précisément, le premier indicateur affiche une mauvaise performance, puisqu'il est négatif (- 1,4) quand la cible était de 0,7. Ce résultat négatif est comparable à celui de l'an passé (- 1,3) et en progression par rapport à 2010 (- 2,06). En d'autres termes, la progression de l'emploi salarié a été moins forte dans les entreprises exonérées de cotisations sociales que dans l'ensemble des entreprises d'outre-mer. Le taux de progression de l'emploi salarié dans les entreprises exonérées est cependant positif (1,7 %).
A l'inverse, le second indicateur est positif (2,7) et atteint le même niveau qu'en 2010. Il est en revanche en baisse par rapport à 2011 (4). Il traduit ainsi que la croissance de l'emploi salarié est plus importante dans les secteurs aidés d'outre-mer que dans les secteurs similaires en métropole.
Vos rapporteurs spéciaux conviennent de la difficulté d'établir un indicateur fiable, représentatif de l'effet économique des exonérations de charges sociales en outre-mer. Ils renouvellent en revanche leur suggestion de mettre en place un indicateur traduisant le taux de couverture par les crédits des besoins de compensation des organismes de sécurité sociale au titre des exonérations de charge . Un tel indicateur permettrait de s'assurer que les crédits ouverts en loi de finances sont représentatifs de l'effort consacré par l'Etat à la mise en oeuvre de ces exonérations.
b) L'efficacité limitée des actions de formation professionnelle
Le second objectif de la mission est relatif à la lutte contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi.
L'indicateur 2.1 présente le taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat. Il est en baisse en 2012 par rapport à 2011 (71,9 % en 2012 contre 74,8 % en 2010), pour un objectif fixé à 80 %.
L'indicateur 2.2 mesure quant à lui le taux d'insertion professionnelle des jeunes ayant bénéficié d'une mesure de formation professionnelle en mobilité, six mois après la sortie de la mesure. Il est pratiquement stable par rapport à 2011 (53 % contre 54 %), mais toujours assez éloigné de l'objectif fixé en loi de finances initiale (60 %).
Au total, vos rapporteurs spéciaux invitent toutefois à relativiser les faibles performances des actions menées en faveur de l'insertion professionnelle, qui continuent de subir les effets de la crise économique et sociale qu'ont connue les territoires d'outre-mer .