B. L'ORDONNANCE DU 26 JANVIER 2012 CONSTITUE UNE RÉÉCRITURE DU CODE FORESTIER PLUS QU'UN NOUVEAU CODE.
1. Le respect par l'ordonnance de l'habilitation législative.
a) L'objectif de la recodification : rendre plus lisible le code forestier, sans l'altérer sur le fond.
L'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier est l'aboutissement de ce processus de réécriture par le Gouvernement.
Elle respecte strictement les conditions et limites fixées par la Constitution à la pratique des ordonnances :
- le délai donné par l'habilitation législative a été respecté : l'ordonnance a été prise dans la période de dix-huit mois prévue par l'article 69 de la LMAP ;
- il est moins évident d'établir le respect du champ de l'habilitation . Tout dépend en réalité des termes dans lesquels l'habilitation est rédigée. De ce point de vue, l'article 69 de la LMAP est clair : il permet essentiellement au Gouvernement de toucher à la forme, aux modalités de présentation du code forestier, mais pas d'en altérer le fond, sauf dans quelques domaines bien circonscrits.
L'étendue de l'habilitation suit donc les principes de la codification à droit constant, tels qu'ils avaient été définis par la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances à l'adoption de la partie législative de certains codes. Son article 1 er précisait en effet que les dispositions codifiées seraient celles « en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires » :
- pour assurer le respect de la hiérarchie des normes ;
- pour assurer la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés ;
- et pour harmoniser l'état du droit .
Au final, l'objectif de l'ordonnance est assez simple : il s'agit de rendre le droit forestier plus pratique, plus compréhensible. En cela, elle répond à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, exigence posée par le Conseil constitutionnel en 1999 3 ( * ) .
b) Des possibilités très réduites d'aller au-delà du droit constant, prévues et encadrées par la loi d'habilitation.
C'est le Conseil constitutionnel qui est chargé de contrôler, si la loi d'habilitation lui est soumise, si l'étendue de l'habilitation législative est clairement définie, afin que le législateur n'abdique pas une trop grande part de son pouvoir législatif à travers les ordonnances, en laissant de trop grandes marges d'interprétation au Gouvernement 4 ( * ) .
En l'espèce, cette exigence a été respectée. L'article 69 de la LMAP, aux delà des mentions classiques relatives à la recodification à droit constant, a précisé les domaines dans lesquels le Gouvernement pouvait, dans l'ordonnance, s'écarter de celui-ci.
- En premier lieu, les rédacteurs de l'ordonnance ont permis de modifier les dispositions relatives à la défense des forêts contre l'incendie, pour en améliorer la cohérence et l'efficacité . L'habilitation est sur ce point extrêmement détaillée. La stratification de textes successifs rendait de moins en moins lisibles les mesures de protection et de défense contre les incendies devant être mises en oeuvre. En substance, les modifications apportées par l'ordonnance par rapport à l'ancien code forestier permettent de clarifier les obligations des propriétaires en cas de superpositions de celles-ci sur une même parcelle, d'assouplir les modalités d'exécution des mesures de prévention, selon les secteurs concernés, de préciser les obligations pesant sur les propriétaires d'infrastructures ouvertes à la population, ou encore de favoriser l'information des intéressés en matière de débroussaillement, par la transcription de ces obligations dans les documents d'urbanisme et l'information des intéressés en cas de location ou de vente de propriétés.
- Le deuxième domaine dans lequel l'ordonnance pouvait déroger au droit constant concerne les dispositions pénales . Cette marge de manoeuvre a été utilisée pour définir plus précisément l'infraction forestière, pour rappeler que les agents de l'État chargés de l'État disposent d'une compétence générale pour rechercher et constater les infractions dans l'ensemble des bois et forêts et pour créer quelques infractions nouvelles, comme l'obstacle à fonctions des agents de l'ONF ou de l'État. L'ordonnance modifie et harmonise avec le code pénal le quantum de certaines sanctions.
- Le troisième domaine, enfin, dans lequel l'ordonnance s'écarte de l'ancien code forestier consiste à étendre les dispositions du code forestier aux départements et collectivités d'outre-mer .
Le processus de rédaction de l'ordonnance a permis de s'assurer que ce texte reste bien dans les limites permises par la loi d'habilitation :
- Le projet de code forestier a été soumis à la commission supérieure de codification (CSC), placé sous l'égide du secrétariat général du Gouvernement (SGG), et chargée de veiller à la qualité du travail des services de l'État en la matière. La CSC a achevé ses travaux sur le code forestier en septembre 2011, transmettant le projet de code forestier au Gouvernement.
- Le projet d'ordonnance a ensuite été soumis, comme il se doit, au Conseil d'État . Son rôle est aussi de vérifier que la rédaction de l'ordonnance demeure strictement dans les limites de l'habilitation.
* 3 Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.
* 4 Décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.