Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier et harmonisant les dispositions de procédure pénale applicables aux infractions forestières

Rapport n° 319 (2012-2013) de M. Philippe LEROY , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 30 janvier 2013

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N° 319

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• SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 janvier 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi ratifiant l' ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier et harmonisant les dispositions de procédure pénale applicables aux infractions forestières ,

Par M. Philippe LEROY,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul , président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano , vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido , secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

503 (2011-2012) et 320 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les bois et forêts couvrent presque un tiers de la surface de la France. La forêt joue ainsi un rôle essentiel pour l'équilibre de l'aménagement de nos territoires, des écosystèmes. Elle a aussi une fonction économique importante dans nos régions.

Elle a tenu jusqu'à présent beaucoup de promesses, et notamment celle d'une gestion durable depuis des siècles, mais peut encore faire des progrès.

Le présent projet de loi constitue une étape en direction d'une politique forestière plus forte , qui devrait être portée dans le volet forestier du projet de loi d'avenir de l'agriculture, attendu pour le second semestre 2013.

Il a pour objet de ratifier l'ordonnance du 26 janvier 2012, relative à la partie législative du code forestier, d'y apporter quelques corrections et de coordonner les dispositions du code de procédure pénale avec celles de même nature contenues dans la nouvelle version du code forestier.

Votre rapporteur salue l'excellent travail, précis et méticuleux, des services de l'État chargés de procéder à la réécriture complète du code forestier, qui en clarifie la lecture et la compréhension. Ce résultat montre que la méthode consistant à confier au Gouvernement le soin de procéder par ordonnances pour réaliser la codification à droit constant, est pertinente et efficace . Le Parlement étant saisi ensuite d'un projet de loi de ratification, il conserve intact son pouvoir de vérification de la qualité des réécritures opérées.

Maintes fois proclamée, l'ambition française en faveur de la forêt, de l'amélioration de sa valorisation, comme y invitait récemment un avis rendu par le Conseil économique, social et environnemental (CESE), se heurte dans les faits à un manque de volontarisme .

La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 a permis de mettre en place de nouveaux outils, comme les plans pluriannuels régionaux de développement forestier (PPRDF), le compte épargne d'assurance pour la forêt, ou encore le droit de préférence aux propriétaires voisins en cas de vente de petites parcelles forestières, afin de favoriser le regroupement de la propriété privée forestière très morcelée. La LMAP a aussi renforcé les exigences de gestion de la forêt en étendant l'obligation de disposer d'un plan simple de gestion. Ces mesures sont de bon sens mais vraisemblablement pas suffisantes pour favoriser le développement économique de la forêt, qui souffre encore de la disparition en l'an 2000 du fonds forestier national.

La volonté de votre rapporteur n'est donc pas d'anticiper sur le prochain rendez-vous législatif annoncé pour la forêt, qui sera sans nul doute précédé d'une concertation avec les professionnels et les acteurs forestiers, tant publics comme l'Office national des forêts (ONF) ou les communes forestières, que privés, propriétaires ou exploitants.

Les amendements adoptés par votre commission visent simplement à apporter des correctifs techniques au code forestier , issu de l'ordonnance du 26 janvier 2012, afin de rectifier certaines erreurs, clarifier d'autres dispositions, et régler quelques difficultés pratiques concernant les délais de paiement lors des ventes de bois en bloc et sur pied, ainsi que le transfert à la collectivité territoriale de Corse de la compétence de reproduction de plants forestiers, et des moyens qui y sont aujourd'hui consacrés par l'État.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE RECODIFICATION DU CODE FORESTIER, À DROIT CONSTANT, QUI ÉTAIT DEVENUE NÉCESSAIRE.

A. L'ORDONNANCE DU 26 JANVIER 2012, RÉSULTAT D'UN LONG PROCESSUS.

1. La refonte du code forestier : une demande ancienne.

a) La législation forestière s'inscrit dans une histoire pluriséculaire.

La forêt et son exploitation ont fait l'objet d'une réglementation très précoce . Espace de production de ressources - pour le bâtiment, la construction navale, le chauffage - mais aussi espace de chasse, la forêt a dû être protégée par des normes contraignantes, pour éviter son exploitation anarchique, pour la préserver à travers les âges, puis pour organiser la coexistence d'activités en son sein.

C'est dès le XIIIème siècle en France qu'a été mise en place une administration des eaux et forêts, chargée de gérer les forêts du domaine royal. L'édit de Brunoy de 1346 a introduit la notion de rendement soutenu ordonnant que les coupes de bois soit réalisées de façon « que lesdites forez et bois puissent perpétuellement soustenir en bon estat ». Soucieux de préserver les forêts pour fournir suffisamment de ressources en bois pour la construction de navires, Colbert prépare l'ordonnance royale d'août 1669 sur le fait des eaux et forêts, qui étend la législation forestière et la police des forêts aux bois des communautés mais aussi des particuliers. Elle oblige à organiser la gestion des forêts, avec l'objectif de maintenir intact le patrimoine forestier.

Après la Révolution, c'est un décret de 1791 suivi par la loi du 16 ventôse an IX (6 janvier 1801), qui signent l'acte de naissance de l'administration forestière moderne et confortent le régime forestier. L'ensemble des règles applicables à la forêt et à sa préservation trouvera un aboutissement et une stabilisation dans le premier code forestier de notre histoire, le code forestier de 1827 , qui distingue clairement les conditions d'exploitation des forêts publiques et privées, mais conserve au coeur de la législation forestière le souci d'une gestion durable, conciliant exploitation économique et conservation des espaces boisés.

b) Le code forestier de 1979 était devenu inadapté pour les praticiens.

Si la législation forestière a évolué à travers le temps, ses objectifs sont restés les mêmes et la modernisation du code forestier s'est faite par recodifications successives , à chaque fois à droit constant :

- La loi n° 51-516 du 8 mai 1951 relative à la procédure de codification des textes législatifs concernant les forêts autorise à codifier au sein d'un code forestier l'ensemble des textes législatifs concernant les forêts par décret en Conseil d'État, sans effectuer de modifications de fond. Le code forestier sera achevé en 1952, avec la publication du décret n° 52-1200 du 29 octobre 1952.

- Le décret n° 79-113 du 25 janvier 1979 portant révision du code forestier, pour sa part, a abrogé le code de 1952 et le remplace par un nouveau code, sans procéder à des modifications substantielles du droit applicable à la forêt.

Depuis 1979, de nombreuses lois sont intervenues pour modifier le code, l'enrichir, au point de le rendre peu lisible. En particulier, la loi d'orientation forestière (LOF) de 2001 a profondément modifié l'architecture du code forestier.

LES PRINCIPALES LOIS INTERVENUES DEPUIS 1979
DANS LE DOMAINE FORESTIER (HORS LOIS DE FINANCES).

- loi n° 85-1273 du 4 décembre 1985 relative à la gestion, la valorisation et la protection de la forêt ;

- loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la préservation des risques majeurs ;

- loi n° 91-5 du 3 janvier 1991 modifiant diverses dispositions intéressant l'agriculture et la forêt ;

- loi n° 92-613 du 6 juillet 1992 modifiant le code forestier et portant diverses dispositions agricoles et cynégétiques ;

- loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation forestière (LOF) ;

- loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques naturels et à la réparation des dommages ;

- loi n° 2005-157 du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux (DTR) ;

- loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (LOA) ;

- loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP).

En 2004, le Comité permanent de coordination des inspections du ministère de l'agriculture (COPERCI) avait lancé une démarche de réévaluation systématique des domaines de réglementation suivis par le ministère, mettant en place en 2005 un groupe de travail chargé de se pencher sur le code forestier, pour identifier les répétitions, contradictions, erreurs, dispositions obsolètes, confusions, notamment entre domaine législatif et domaine réglementaires, problèmes de coordination avec les autres textes et codes.

Ce travail s'est poursuivi et le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER), qui a succédé au COPERCI, a confié aux inspecteurs généraux Françoise Fournie, François Signoles et Georges-André Morin, une mission qui avait conclu en février 2009, qu'il était nécessaire de réécrire le code forestier, celui-ci dans son état d'alors manquant de cohérence et d'équilibre . En outre, il comprenait des dispositions devenues obsolètes, des erreurs, et organisait mal la répartition des normes entre le domaine de la loi et celui du règlement.

Au final, il apparaissait qu'on avait à faire à un « code vieilli » ^{1 ( * )} , qui nécessitait une sérieuse refonte, comme le suggérait le rapport de notre ancien collègue Jean Puech sur la mise en valeur de la forêt française et le développement de la filière-bois, rendu en avril 2009.

2. Une recodification à droit constant.

a) Le choix d'une recodification par voie d'ordonnance.

Dans le prolongement de cette conclusion, une seconde mission a été confiée au CGAAER, visant à proposer une nouvelle rédaction du code forestier. Rendu en janvier 2010, le rapport des inspecteurs généraux Georges-André Morin et François Signoles et du chargé de mission Jacques Bigot, présente une nouvelle rédaction du code forestier, base de la future ordonnance.

Suivant en cela l'une des recommandations du rapport Puech, l'article 69 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures habilitait le Gouvernement à procéder par ordonnance pour refondre le code forestier en retenant la méthode éprouvée de recodification à droit constant, l'habilitation permettant d'aller au-delà de manière limitée dans quelques domaines bien précis, comme l'harmonisation et la simplification des dispositions relatives aux agents compétents pour effectuer les contrôles administratifs ou rechercher et constater des infractions, ou encore l'extension des dispositions du code forestier à l'outre-mer.

Les douze mois laissés par la loi au Gouvernement pour publier l'ordonnance n'ont cependant pas suffi. L'article 69 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) a donc donné une nouvelle habilitation, donnant dix-huit mois au Gouvernement pour produire le nouveau code forestier .

Là encore, le champ de cette habilitation était cantonné à une recodification, pour l'essentiel à droit constant, permettant quelques adaptations pour édicter des mesures de nature à favoriser le remembrement des propriétés forestières, pour améliorer la cohérence et l'efficacité de la législation relative à la défense des forêts contre l'incendie, et étendant les dispositions du code forestier aux départements et territoires d'outre-mer.

b) Une solution classique, qui s'explique par la technicité du sujet.

Le passage par voie d'ordonnance pour une recodification à droit constant est, somme toute, une procédure assez classique, depuis la relance du processus de codification dans les années 1990.

Cette méthode, bien connue, s'explique par la grande technicité de l'exercice, qui se prête mal à la discussion parlementaire, voire serait frustrante pour le Parlement car cette discussion ne permettrait pas de proposer des réformes réelles du droit forestier.

Elle présente également l'intérêt d'être relativement rapide , échappant à l'engorgement de l'agenda parlementaire, l'efficacité du travail de codification supposant que les dispositions à codifier ne changent pas entre le début du processus et son aboutissement.

Ces dernières années, plusieurs créations ou réécritures de codes sont intervenus de cette façon. A titre d'exemple, on peut citer :

- la création du code de la sécurité intérieure , à droit constant, renvoyée à une ordonnance par l'article 102 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012) ;

- la création du code des procédures civiles d'exécution , renvoyée à une ordonnance par l'article 7 de la loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires (ordonnance n° 2011-1895 du 19 décembre 2011 relative à la partie législative du code des procédures civiles d'exécution) ;

- la réécriture du code minier , à droit constant, renvoyée à une ordonnance par l'article 92 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures (modifié en 2010 - ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier). Il est toutefois apparu que le code minier nécessitait des modifications sur le fond, de sorte qu'une nouvelle rédaction du code est actuellement en préparation dans le cadre d'un groupe de travail dirigé par le conseiller d'État Thierry Tuot ^{2 ( * )} ;

- la création du code de l'énergie , à droit constant, renvoyée à une ordonnance par le même article 92 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 (ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie).

B. L'ORDONNANCE DU 26 JANVIER 2012 CONSTITUE UNE RÉÉCRITURE DU CODE FORESTIER PLUS QU'UN NOUVEAU CODE.

1. Le respect par l'ordonnance de l'habilitation législative.

a) L'objectif de la recodification : rendre plus lisible le code forestier, sans l'altérer sur le fond.

L'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier est l'aboutissement de ce processus de réécriture par le Gouvernement.

Elle respecte strictement les conditions et limites fixées par la Constitution à la pratique des ordonnances :

- le délai donné par l'habilitation législative a été respecté : l'ordonnance a été prise dans la période de dix-huit mois prévue par l'article 69 de la LMAP ;

- il est moins évident d'établir le respect du champ de l'habilitation . Tout dépend en réalité des termes dans lesquels l'habilitation est rédigée. De ce point de vue, l'article 69 de la LMAP est clair : il permet essentiellement au Gouvernement de toucher à la forme, aux modalités de présentation du code forestier, mais pas d'en altérer le fond, sauf dans quelques domaines bien circonscrits.

L'étendue de l'habilitation suit donc les principes de la codification à droit constant, tels qu'ils avaient été définis par la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances à l'adoption de la partie législative de certains codes. Son article 1 ^er précisait en effet que les dispositions codifiées seraient celles « en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires » :

- pour assurer le respect de la hiérarchie des normes ;

- pour assurer la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés ;

- et pour harmoniser l'état du droit .

Au final, l'objectif de l'ordonnance est assez simple : il s'agit de rendre le droit forestier plus pratique, plus compréhensible. En cela, elle répond à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, exigence posée par le Conseil constitutionnel en 1999 ^{3 ( * )} .

b) Des possibilités très réduites d'aller au-delà du droit constant, prévues et encadrées par la loi d'habilitation.

C'est le Conseil constitutionnel qui est chargé de contrôler, si la loi d'habilitation lui est soumise, si l'étendue de l'habilitation législative est clairement définie, afin que le législateur n'abdique pas une trop grande part de son pouvoir législatif à travers les ordonnances, en laissant de trop grandes marges d'interprétation au Gouvernement ^{4 ( * )} .

En l'espèce, cette exigence a été respectée. L'article 69 de la LMAP, aux delà des mentions classiques relatives à la recodification à droit constant, a précisé les domaines dans lesquels le Gouvernement pouvait, dans l'ordonnance, s'écarter de celui-ci.

- En premier lieu, les rédacteurs de l'ordonnance ont permis de modifier les dispositions relatives à la défense des forêts contre l'incendie, pour en améliorer la cohérence et l'efficacité . L'habilitation est sur ce point extrêmement détaillée. La stratification de textes successifs rendait de moins en moins lisibles les mesures de protection et de défense contre les incendies devant être mises en oeuvre. En substance, les modifications apportées par l'ordonnance par rapport à l'ancien code forestier permettent de clarifier les obligations des propriétaires en cas de superpositions de celles-ci sur une même parcelle, d'assouplir les modalités d'exécution des mesures de prévention, selon les secteurs concernés, de préciser les obligations pesant sur les propriétaires d'infrastructures ouvertes à la population, ou encore de favoriser l'information des intéressés en matière de débroussaillement, par la transcription de ces obligations dans les documents d'urbanisme et l'information des intéressés en cas de location ou de vente de propriétés.

- Le deuxième domaine dans lequel l'ordonnance pouvait déroger au droit constant concerne les dispositions pénales . Cette marge de manoeuvre a été utilisée pour définir plus précisément l'infraction forestière, pour rappeler que les agents de l'État chargés de l'État disposent d'une compétence générale pour rechercher et constater les infractions dans l'ensemble des bois et forêts et pour créer quelques infractions nouvelles, comme l'obstacle à fonctions des agents de l'ONF ou de l'État. L'ordonnance modifie et harmonise avec le code pénal le quantum de certaines sanctions.

- Le troisième domaine, enfin, dans lequel l'ordonnance s'écarte de l'ancien code forestier consiste à étendre les dispositions du code forestier aux départements et collectivités d'outre-mer .

Le processus de rédaction de l'ordonnance a permis de s'assurer que ce texte reste bien dans les limites permises par la loi d'habilitation :

- Le projet de code forestier a été soumis à la commission supérieure de codification (CSC), placé sous l'égide du secrétariat général du Gouvernement (SGG), et chargée de veiller à la qualité du travail des services de l'État en la matière. La CSC a achevé ses travaux sur le code forestier en septembre 2011, transmettant le projet de code forestier au Gouvernement.

- Le projet d'ordonnance a ensuite été soumis, comme il se doit, au Conseil d'État . Son rôle est aussi de vérifier que la rédaction de l'ordonnance demeure strictement dans les limites de l'habilitation.

2. L'appréciation de votre commission : un exercice réussi.

a) Une amélioration réelle du droit forestier pour ses praticiens.

Votre rapporteur a auditionné les principaux acteurs du secteur forestier en France qui ont, sans exception, salué le travail de recodification effectué .

Cette appréciation rejoint celle de la doctrine, qui semble satisfaite de la clarification opérée avec la nouvelle version du code forestier.

Le Gouvernement a, de plus, accompagné cette réécriture du code forestier d'un effort d'explication . D'une part, une table de concordance entre les anciens et les nouveaux articles du code forestier a été publiée avec le code. D'autre part, le service des affaires juridiques (SAJ) et la direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT) du ministère de l'agriculture ont rédigé et publié une note de service ^{5 ( * )} explicitant les deux circulaires ministérielles décrivant les modifications apportées par l'ordonnance aux dispositions du code forestier.

Il ne s'agit pas, par cette « explication de texte », de pallier les défauts de rédaction du code forestier, dans sa nouvelle mouture, mais de répondre à un souci pédagogique pour les praticiens du code forestier, et en premier lieu les services de l'État.

b) Une procédure de ratification exemplaire.

Un autre point de satisfaction, pour votre rapporteur, réside dans la procédure choisie pour la ratification .

Le dépôt d'un projet de loi de ratification avant expiration du délai de dépôt de cet instrument, prévu par la loi d'habilitation, est une obligation, faute de quoi l'ordonnance deviendrait caduque. Le présent projet de loi a été déposé au Sénat le 18 avril 2012, dans le délai des trois mois prévu par l'habilitation législative.

Même si l'article 38 de la Constitution exige, depuis la révision constitutionnelle de 2008, une ratification expresse des ordonnances, celle-ci intervient le plus souvent par amendement, à l'occasion de la discussion d'un texte ayant un objet plus large.

Le resserrement de la jurisprudence constitutionnelle sur les cavaliers législatifs va peut-être rendre cette pratique plus difficile, mais ne l'empêchera pas totalement.

En inscrivant le projet de loi de ratification du code forestier, en tant que tel, à l'ordre du jour du Sénat, le Gouvernement affirme son attachement à une pratique plus vertueuse que celle des ratifications en catimini auxquelles nous assistons depuis de nombreuses années .

Cette méthode autorise un examen plus approfondi des dispositions du code forestier, ce que salue votre rapporteur.

II. UN PROJET DE LOI AUX AMBITIONS MODESTES, DANS L'ATTENTE DU VOLET FORESTIER DE LA FUTURE LOI D'AVENIR DE L'AGRICULTURE.

A. UN TEXTE D'AJUSTEMENT.

1. Des modifications législatives qui n'altèrent en rien l'économie générale du droit forestier.

a) Perfectionner le code forestier.

Texte court, composé de seulement trois articles, le présent projet de loi n'affiche aucune autre ambition que de ratifier le code forestier et de toiletter le droit forestier. Il n'instaure aucune règle nouvelle et ne supprime rien aux droits et obligations de l'État et de ses établissements publics, des collectivités territoriales ou des personnes privées intervenant en milieu forestier.

Un consensus peut donc s'établir autour de ce texte , dès lors que les quelques imperfections juridiques qui pourraient demeurer après la recodification seraient corrigées.

L'article 2 y procède largement, en modifiant la rédaction de plusieurs articles du code forestier issu de l'ordonnance du 26 janvier 2012. Ces modifications restent de portée extrêmement limitée.

L'étude d'impact précise d'ailleurs que « ces dispositions sont justifiées par un souci de clarification et de sécurité juridiques et d'accessibilité de la norme de droit. La plupart ne modifient pas le fond du droit positif : celles qui s'en écartent ne le font qu'à la marge et dans une recherche d'harmonisation avec des dispositions ayant un objet similaire. Aussi, elles seront sans incidence en matière économique, budgétaire, sociale ou environnementale, et n'auront aucun impact sur l'emploi public ».

On ne peut être plus clair : le projet de loi que nous examinons est un texte purement technique.

b) Mieux articuler code forestier et code de procédure pénale.

L'article 3 modifie le code de procédure pénale, pour supprimer les doublons qui sont demeurés après l'adoption de l'ordonnance du 26 janvier 2012. La stratégie poursuivie dans le cadre de la codification a en effet consisté à rapatrier toutes les dispositions pénales et de procédure pénale spécifiques aux infractions forestières au sein du code forestier , ne laissant subsister dans le code de procédure pénale que des dispositions de portée plus large.

L'article 3 modifie donc le code de procédure pénale, et en particulier son article 22, qui renvoie désormais au code forestier pour définir les contours exacts des pouvoirs de police judiciaire des agents de l'ONF, des gardes champêtres ou encore agents de police municipale, lorsqu'ils interviennent sur des infractions forestières.

2. Les propositions de votre rapporteur : des compléments à visée pratique.

a) Des corrections et compléments encore nécessaires.

Profiter de l'examen du présent projet de loi pour entreprendre une vaste réforme du droit forestier serait techniquement possible : ce texte concernant l'ensemble de la partie législative du code forestier, tout amendement portant sur ce code serait recevable. Il n'y aurait pas de cavalier législatif mais la démarche elle-même serait assez cavalière .

Votre rapporteur n'a pas souhaité s'engager dans une telle voie, trop hasardeuse, qui ferait fi de la phase de concertation nécessaire avant d'effectuer toute réforme d'ampleur.

Pour autant, le Sénat n'a pas vocation, sous prétexte de la nature technique du présent projet de loi, à renoncer à présenter des amendements . Ceux portés par votre rapporteur, ont toutefois une portée modeste, et s'inscrivent dans l'esprit du texte : perfectionner le code forestier, sans en bouleverser les équilibres.

Malgré le soin mis pas les services compétents de l'État à rédiger l'ordonnance du 26 janvier 2012 et le présent projet de loi, les auditions effectuées par votre rapporteur ont permis de mettre à jour quelques corrections et compléments qui pourraient être encore apportés.

La plupart des amendements adoptés par votre commission sont des amendements de clarification, de précision, de rectification d'erreurs matérielles ou de coordination. Il s'agit là d'une démarche de toilettage , de nettoyage du droit, un peu ingrate mais utile et à laquelle le Sénat a toujours accordé son attention. Relève par exemple de cette logique, l'alignement au 1 ^er juillet 2013 des dates d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de l'ordonnance réformant les polices de l'environnement et des dispositions de procédure pénale relatives aux infractions forestières.

b) Deux ajouts visant à régler des difficultés pratiques.

Au-delà des amendements de simple perfectionnement juridique du droit positif, votre rapporteur a saisi l'occasion de la discussion au Sénat du présent projet de loi pour régler deux problèmes pratiques immédiats qui se posent au secteur de la forêt et du bois.

- Le premier est un d'ampleur raisonnable : il s'agit de tirer les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel de l'article 95 de la loi de finances pour 2013 qui transférait à la collectivité territoriale de Corse l'intégralité de la compétence de production et de multiplication de plants forestiers et autres végétaux. Cette disposition avait été censurée car étrangère au domaine des lois de finances. Or le transfert fait consensus sur le fond. L'amendement proposé répare donc une erreur de procédure.

- Le second problème est plus substantiel et concerne les délais de paiement pour les ventes de bois en bloc et sur pied . L'application stricte de la loi de modernisation de l'économie (LME) de 2008, exigeant un paiement au plus tard à 45 jours fin de mois ou à 60 jours de la date d'émission de la facture, n'est pas adaptée à ce type de ventes.

En effet, le transfert de propriété du bois a lieu dès le début de l'exploitation, mais celle-ci peut durer longtemps, parfois plus d'un an. Les bois sont coupés au fur et à mesure et les entreprises du secteur peuvent difficilement supporter de payer l'intégralité du bois en début de période, ce qui n'a d'ailleurs jamais été pratiqué.

En outre, la technique consistant à établir autant de contrats et de factures qu'il y a de tranches de travaux paraît administrativement trop lourde et trop coûteuse, risquant de dégrader la compétitivité de l'exploitation forestière en France.

Un amendement est donc présenté pour mettre en place un dispositif de livraisons théoriques déclenchant les règlements, qui eux-mêmes ne peuvent pas déroger à la règle générale des 45 jours posée par le code de commerce.

B. ...DANS L'ATTENTE D'UNE POLITIQUE FORESTIÈRE PLUS AMBITIEUSE.

1. Le diagnostic sur la forêt française maintes fois posé.

a) L'importance de la forêt en France.

Avec près de 16 millions d'hectares de forêts en métropole, la France dispose de la quatrième surface boisée de l'Union européenne , après la Suède, la Finlande et l'Espagne ^{6 ( * )} . Au total, bois et forêts couvrent presque 30 % de notre territoire . S'y ajoutent environ 9 millions d'hectares de forêts ultramarines, principalement en Guyane.

Très présente autour de nous, la forêt revêt aussi une importance économique avec une production brute de bois de 66 millions de mètres cubes par an, avant toute transformation, et un total de 400 000 emplois liés à l'exploitation forestière. Le volume de ces emplois liés à la forêt est d'ailleurs stable depuis plusieurs décennies.

Au-delà de son rôle économique, la forêt fournit une contribution essentielle à la protection de l'environnement , par son rôle dans la captation du carbone, mais aussi en préservant la biodiversité, en particulier celle de la flore et de la faune sauvage, comme les oiseaux ou les cervidés.

La forêt constitue également un espace d'activités de loisir, de promenade, ou de cueillette et de chasse et la coexistence de toutes ces activités peut parfois poser problème.

Il n'en reste pas moins que la forêt constitue un atout pour la France , mais un atout encore insuffisamment connu et utilisé.

b) La nécessité d'une relance de la politique forestière.

De multiples rapports et études ont mis en évidence les difficultés de la forêt française et de la filière bois. En octobre 2012, le CESE a voté un avis intitulé « la valorisation de la forêt française », présenté par Marie de l'Estoile, soulignant que la forêt française était mal exploitée parce qu'insuffisamment valorisée.

Formulant une série de préconisations, ce rapport n'est pas le premier à pointer les difficultés de la filière bois, qui justifient une relance de la politique forestière.

Une des raisons de la sous-exploitation économique des forêts est l'extrême morcellement de la propriété forestière , qui concerne environ 3,5 millions de personnes. Beaucoup ne possèdent que quelques ares, et ne sont soumis à aucune obligation de gérer leur forêt de manière active. Certaines parcelles sont également mal desservies, et l'absence de chemin forestier empêche toute exploitation économique sérieuse. Notre droit forestier est orienté vers la préservation de la forêt mais pas son exploitation . Or la question n'est plus aujourd'hui celle de la préservation à tout prix des bois et forêt, sur laquelle la pression du défrichement s'est allégée, mais de l'amélioration de sa gestion.

Une autre raison de la sous-exploitation des forêts réside dans le décalage entre la structure même de celles-ci, constituée aux deux tiers de feuillus, et les besoins du marché . Le déficit de la balance des échanges de plus de 6 milliards d'euros trouve ici son explication : la France exporte du bois de feuillus, et importe du bois issu de résineux, sous forme le plus souvent transformée et donc mieux valorisée.

Enfin, l'appareil de transformation, constitué de petites entreprises, de petites scieries, est faible et fragile.

2. Vers une politique forestière ambitieuse ?

a) La forêt consomme peu de moyens publics.

La forêt coûte finalement peu aux finances publiques : environ 300 millions d'euros par an sont inscrits chaque année au budget de la mission « agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », soit à peine 10 % des crédits de la mission. Près de 60 % d'entre eux d'ailleurs servent au financement de l'ONF.

Les tempêtes comme la tempête Klaus de 2009 ont conduit à des attributions exceptionnelles de crédits supplémentaires, mais qui n'ont vocation qu'à reconstituer les parcelles détruites.

Les dispositifs d'incitation fiscale représentent un peu plus de 90 millions d'euros par an - même si la qualité des évaluations de ces dépenses fiscales est sujette à caution, une partie des avantages attribués à la forêt allant en réalité à l'agriculture - mais sont orientés principalement vers un soutien à la détention des forêts plutôt qu'un soutien à leur exploitation.

La suppression à partir de 2000 du Fonds forestier national ne permet plus de disposer d'une politique de soutien aux investissements en forêt et dans l'industrie du bois. La question de la mobilisation en faveur de la forêt d'un nouvel outil ou des outils existants d'aide à l'investissement comme la Banque publique d'investissement (BPI) se pose aujourd'hui.

b) La forêt française, pleine de promesses.

Une politique forestière ambitieuse ne pourra se faire sans allocation de moyens supplémentaires : investir dans la forêt aujourd'hui pourrait rapporter demain, car il existe un réel potentiel de croissance et un gisement d'emplois.

Le rapport précité du CESE soulignait cependant la nécessité, pour adapter l'exploitation de la forêt aux besoins d'ores et déjà identifiés en bois-énergie ou encore en bois-construction, de développer la recherche, fondamentale comme appliquée, largement insuffisante aujourd'hui.

Le rôle environnemental de la forêt pourrait également être valorisé et reconnu, car celle-ci rend des services importants, par exemple en matière de recyclage des eaux usées.

Enfin, le développement de l'agroforesterie constitue une voie pour combiner l'exploitation de la forêt plantée et les cultures, dans une approche agro-écologique dont le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, Stéphane Le Foll, a annoncé qu'elle sera au coeur de la future loi d'avenir de l'agriculture.

c) L'étape manquée des crédits carbone.

L'article 43 de la loi de finances pour 2013 a prévu que le produit de la vente d'actifs carbone et de quotas d'émissions de gaz à effet de serre irait à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Un amendement, présenté par votre rapporteur et soutenu par le groupe d'études sénatorial sur la forêt et le bois, avait été adopté pour affecter une fraction des recettes correspondantes au compte d'affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique », créé par l'article 63 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, qui n'a jamais été abondé et reste une « coquille vide ».

Le rejet du projet de loi de finances pour 2013 par le Sénat n'a pas permis à cette proposition de prospérer, mais elle a lancé le débat.

La forêt contribue fortement à la captation du carbone, et il paraîtrait anormal qu'elle ne puisse, en retour, bénéficier de ressources améliorant la gestion des massifs forestiers.

d) L'espoir d'une relance de la politique forestière avec le volet forestier de la loi d'avenir de l'agriculture.

Sur la question de la forêt, des initiatives ont d'ores et déjà été prises par le nouveau Gouvernement. En septembre 2012, ont été lancées les rencontres régionales pour l'avenir de l'agroalimentaire et du bois, animées par le ministre délégué à l'agroalimentaire, Guillaume Garot. Ces rencontres ont notamment pour but d'identifier les points de blocage mais aussi les potentialités du secteur.

Annoncée pour le second semestre 2013 par le Gouvernement, la loi d'avenir de l'agriculture devrait comporter un volet forestier. Outre la préparation technique, qui relève des service du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, la préparation politique a donné lieu à la désignation par le Premier ministre, en décembre 2012, du député Jean-Yves Caullet, comme parlementaire en mission - d'une durée maximum de 6 mois -sur la question de la forêt et de la filière bois auprès de Delphine Batho, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, et de Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Sa lettre de mission précise que « la réflexion portera notamment sur la prise en compte des objectifs de séquestration du carbone et d'adaptation au changement climatique des forêts, la mise en place d'un cadre réglementaire, institutionnel et économique facilitant la mobilisation du bois dans de bonnes conditions environnementales et la structuration d'ensemble de la filière ». Dans sa communication, le Gouvernement précise ses attentes. Il s'agit de « mettre en avant les pistes permettant de valoriser la production sylvicole tout au long de la chaîne de valeur depuis l'amont (gestion durable des forêts, mobilisation du bois) jusqu'à l'aval (bois d'oeuvre pour la construction et la rénovation des bâtiments, bois-industrie, bois-énergie) afin que cette filière puisse gagner en compétitivité , trouver de nouveaux marchés à l'export et contribuer au redressement productif de la France ».

Votre rapporteur salue cette volonté de prêter une plus grande attention à la forêt et à son développement, et ne peut qu'espérer que cet espoir de relance de la politique forestière se traduira en actes lors du dépôt et de la discussion du projet de loi d'avenir de l'agriculture.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er Ratification de l'ordonnance n° 2012-92 relative à la partie législative du code forestier

Commentaire : cet article a pour unique objet de ratifier l'ordonnance n° 2012-92, prise par le Gouvernement en application de l'habilitation qu'il avait reçue du Parlement, pour procéder à la refonte du code forestier. Cette ratification donne valeur législative aux nouvelles dispositions.

I. - Le dispositif proposé.

L'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 procède à une refonte complète de la partie législative du code forestier, mission confiée par le Parlement au Gouvernement en 2010 dans deux textes :

- L'article 69 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) avait habilité le Gouvernement à procéder à cette refonte, pour l'essentiel à droit constant, en permettant quelques adaptations limitées dans les limites fixées par l'habilitation législative ;

- L'article 30 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte avait en outre habilité le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'extension à Mayotte des dispositions de nature législative concernant la forêt, supprimant le code forestier spécifique à Mayotte.

L'HABILITATION À PROCÉDER À LA REFONTE DU CODE FORESTIER.

Article 69 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP)

I. Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour procéder à la refonte de la partie législative du code forestier :

1° En remédiant aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, en incluant les dispositions de nature législative qui n'auraient pas été codifiées, en adaptant le plan et la rédaction des dispositions codifiées, en abrogeant les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet, en apportant les modifications nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit et l'adapter au droit de l'Union européenne ainsi qu'aux accords internationaux ratifiés, et en adaptant les renvois faits respectivement à l'arrêté, au décret ou au décret en Conseil d'État à la nature des mesures d'application concernées ;

2° En assurant l'harmonisation, la clarification, la modernisation et, le cas échéant, la simplification des dispositions du code forestier relatives aux agents compétents pour procéder aux contrôles administratifs ou rechercher et constater des infractions, aux pouvoirs qui leur sont conférés et aux règles de procédure qu'ils doivent suivre, y compris en modifiant la liste de ces agents et l'étendue de leurs pouvoirs, et en réformant, supprimant ou, le cas échéant, instaurant les sanctions pénales ou administratives encourues, pour assurer le respect des obligations liées à la prévention des incendies de forêt ou, dans tous domaines, dans un objectif de cohérence, d'harmonisation ou de simplification ;

3° En édictant des mesures de nature à favoriser un remembrement des propriétés forestières afin de lutter contre leur morcellement ;

4° En améliorant la cohérence et l'efficacité de la législation relative à la défense des forêts contre l'incendie, notamment par la clarification et l'harmonisation du champ d'application géographique des différentes dispositions, par la modification des dispositions relatives aux coupures agricoles en milieu forestier, par l'adaptation des obligations de débroussaillement à la diversité des formations végétales et au niveau de risque, par la réduction des cas de superposition d'obligations de débroussaillement sur un même terrain, par l'augmentation du niveau moyen de l'astreinte prévue en cas de non-respect d'une obligation légale de débroussaillement et par la précision du champ d'application et de la portée des servitudes pour l'établissement et la pérennité des équipements de défense contre l'incendie ;

5° En étendant, le cas échéant, dans le respect des règles de partage des compétences prévues par la loi organique, l'application des dispositions codifiées, selon le cas, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, et en procédant si nécessaire à l'adaptation des dispositions déjà applicables à ces collectivités ;

6° En mettant le code rural et de la pêche maritime en cohérence avec la nouvelle rédaction du code forestier.

II. L'ordonnance est prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Extrait de l'article 30 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte

I. En vue de rapprocher les règles législatives applicables à Mayotte des règles législatives applicables en métropole ou dans les autres collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans les dix-huit mois suivant la publication de la présente loi à modifier ces règles par ordonnance dans les matières couvertes par les législations citées au III.

[...]

II. Chaque ordonnance procède à l'une ou l'autre des opérations suivantes ou aux deux :

1° Étendre la législation intéressée dans une mesure et selon une progressivité adaptées aux caractéristiques et contraintes particulières à Mayotte ;

2° Adapter le contenu de cette législation à ces caractéristiques et contraintes particulières.

III. Les législations mentionnées au I sont les suivantes :

[...]

3° Code forestier et autres textes de valeur législative relatifs à la forêt ;

[...]

L'article 1 ^er du présent projet de loi propose de ratifier l'ordonnance du 26 janvier 2012, ce qui constitue une nécessité pour donner valeur législative aux dispositions de cette nature contenues dans le code forestier. Faute de ratification, la partie législative du code forestier conserverait en effet une valeur réglementaire. Votre rapporteur rappelle au passage qu'une ratification expresse est indispensable depuis la révision constitutionnelle de 2008, et ne saurait être implicite.

L'ordonnance du 26 janvier 2012 comporte 9 articles et une annexe comprenant l'ensemble de la partie législative du code forestier :

- L' article 1 ^er institue une nouvelle partie législative du code forestier, détaillée en annexe à l'ordonnance ;

- L' article 2 et l'article 3 prévoient des coordinations avec les autres textes législatifs en prescrivant leur mise à jour lorsque ceux-ci renvoient au code forestier, et en procédant au remplacement des anciennes références par les nouvelles ;

- L' article 4 met en cohérence le code rural et de la pêche maritime avec la nouvelle rédaction du code forestier ;

- L'article 5 abroge les dispositions législatives contenues dans les parties législative ou réglementaire du code forestier, la partie législative du code forestier de Mayotte, à l'exception de son article L.021 prévoyant le bénéfice d'aides publiques à certains propriétaires forestiers à Mayotte, valable encore jusqu'au 1 ^er janvier 2016. Il abroge également les lois du 9 décembre 1789 et du 4 décembre 1985, non encore codifiées ;

- L' article 6 contient une disposition transitoire permettant au préfet de Mayotte d'exercer jusqu'au 31 décembre 2015 les attributions de l'Office national des forêts (ONF) ;

- L' article 7 prévoit pour sa part que les nouvelles dispositions relatives à l'obligation d'information sur les servitudes en matière de débroussaillement s'appliqueront tant aux nouveaux documents d'urbanisme qu'à ceux en cours d'élaboration.

- L' article 8 , enfin, indique que la nouvelle partie législative du code forestier s'appliquera en même temps que sa nouvelle partie réglementaire. Celle-ci est entrée en vigueur le 1 ^er juillet 2012 suite au décret du 29 juin 2012, publié au Journal officiel du lendemain. Le nouveau code forestier est donc applicable dans sa totalité depuis cette date.

L'ordonnance du 26 janvier 2012 procède à une réécriture complète du code forestier. Elle réorganise les dispositions du code forestier en trois livres, contre cinq et un livre préliminaire pour l'ancien code ^{7 ( * )} . L'organisation du code suit le régime de propriété des forêts : le livre I ^er comprend les dispositions communes à tous les bois et forêts, quel que soit leur statut juridique, le livre II comprend les dispositions particulières aux forêts publiques de l'État ou des collectivités territoriales, et enfin le livre III contient les règles particulières aux forêts privées.

Au sein de chaque livre, un même plan en sept titres est retenu, le titre VI regroupant toutes les dispositions pénales, qui étaient dispersées dans l'ancien code et le titre VII contenant les dispositions particulières applicables aux départements et collectivités d'outre-mer.

Au sein du livre I ^er sont regroupées les dispositions qui relevaient précédemment, pour l'essentiel, du livre préliminaire et des livres III, IV et V :

- Son titre I ^er définit de champ d'application du droit forestier, les principes généraux et les institutions. Il précise que le code forestier s'applique aux « bois et forêts » définis comme « les plantations d'essences forestières et les reboisements, ainsi que les terrains à boiser du fait d'une obligation légale ou conventionnelle » (article L. 111-2). Il prévoit aussi que les règles de défense et lutte contre les incendies de forêt (DFCI) s'appliquent aux « landes maquis et garrigues » et que les règles de protection des forêts s'appliquent aux dunes. La nouvelle version du code forestier reprend les grands principes du droit forestier qui existaient déjà : placement de la forêt « sous la sauvegarde de la nation », comme l'indiquait déjà la loi de 1789, poursuite de l'intérêt général à travers la mise en valeur et la protection de la forêt, ce qui fixe des limites au libre usage des forêts par leurs propriétaires. Enfin, le titre I ^er rappelle le rôle du Conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois (CSF) et des commissions régionales de la forêt et des produits forestiers (CRFPF) dans la définition et la mise en oeuvre de la politique forestière.

- Le titre II , intitulé « Politique forestière et gestion durable », contient un ensemble de dispositions auparavant dispersées, qui rappellent que la politique forestière est de la responsabilité de l'État et qu'elle vise à assurer la gestion durable des bois et forêts (article L. 121-1), en prenant en compte les fonctions économiques, écologique et sociale de la forêt. Le titre II reprend aussi l'ensemble des outils d'orientation et de gestion forestière : orientations régionales forestières, directives d'aménagement des bois et forêts, schémas régionaux d'aménagement des bois et forêts, schémas régionaux de gestion sylvicole, plans pluriannuels régionaux de développement forestier, documents d'aménagement, règlements types de gestion, plans simples de gestion, codes de bonnes pratiques sylvicoles. Le titre II reprend également les dispositions existantes en matière de stratégie locales de développement forestier. Il rappelle les exigences de gestion durable des bois et forêts : nécessité de demander des autorisations de coupe à défaut de document de gestion, obligation de reconstitution des parcelles, écocertification des forêts.

- Le titre III est consacré à la défense et lutte contre les incendies de forêt (DFCI). Sur ce point, l'ordonnance va au-delà du droit constant , comme cela était prévu par l'habilitation législative, afin d'améliorer la cohérence et l'efficacité du dispositif. Le titre III permet de mieux différencier les obligations existantes selon les zones concernées, avec des dispositions qui concernent l'ensemble du territoire national, d'autres qui concernent les bois et forêts classés « à risque d'incendie » et enfin les six régions et deux départements réputés particulièrement exposés aux risques d'incendies, devant être couverts par un plan départemental ou interdépartemental. Le dernier chapitre du titre III fixe les règles applicables en matière de servitudes de voirie et obligations de débroussaillement. La nouvelle version du code forestier, sur ce point, apporte quelques nouveautés par rapport à l'ancienne : une procédure de consultation des propriétaires exposés à une servitude de passage pour la défense contre l'incendie a été mise en place (article L. 134-2), le Conseil constitutionnel ayant précisé que l'absence d'information des propriétaires rendait l'imposition de telles servitudes contraire à la constitution ^{8 ( * )} . La nouvelle version du code contient également une obligation de faire figurer l'obligation de débroussailler dans les documents d'urbanisme, et d'informer les nouveaux locataires ou propriétaires de cette obligation.

- Le titre IV reprend les dispositions de l'ancien code forestier sur les forêts de protection, la conservation et la restauration des forêts en montagne et la fixation des dunes, tandis que le titre V reprend celles relatives à l'inventaire forestier national (IFN), à la recherche, à la commercialisation des matériels forestiers de reproduction, au travail en forêt et aux actions de soutien économique à la forêt.

- Le titre VI concentre l'ensemble des dispositions pénales relatives à la forêt. L'ancien code ne donnait pas de définition des infractions forestières, permettant aux agents de l'État et de l'ONF d'intervenir pour n'importe quelle infraction, y compris de droit commun, dès lors qu'elle aurait été commise en forêt. Conformément aux marges de manoeuvre laissées par l'habilitation législative, l'ordonnance réorganise le droit pénal applicable en la matière, en énumérant limitativement les infractions forestières (article L. 161-1). La nouvelle version du code recentre donc les agents publics spécialisés dans la constatation et la répression des infractions forestières sur leur « coeur de métier ».

- Le titre VII , enfin, regroupe toutes les dispositions de portée générale applicables à la forêt dans les départements et collectivités d'outre-mer.

Au sein du livre II , on retrouve l'ensemble des règles applicables aux forêts publiques, relevant du régime forestier. Là encore, la recodification fait oeuvre de clarification mais pas d'innovation juridique, l'exercice de recodification s'effectuant à droit constant :

- Le titre I ^er précise le champ d'application du régime forestier en simplifiant la rédaction du nouvel article L. 211-1 par rapport à l'ancien article L. 111-1. Il détermine aussi les principes d'aménagement et règles particulières de gestion et d'exploitation constitutives de ce régime, et notamment l'inaliénabilité des forêts publiques, sauf loi spéciale.

- Le titre II définit les missions et les règles d'organisation et de fonctionnement de l'ONF, opérateur du régime forestier. L'ONF a en effet le monopole sur la gestion des forêts publiques soumises au régime forestier et sur la vente de bois issus de ces forêts.

- Le titre III prévoit différents modes de gestion et d'exploitation en commun des forêts publiques : syndicat intercommunal de gestion forestière, syndicat mixte de gestion forestière, groupement syndical forestier.

- Le titre IV précise et clarifie les droits d'usage dans les bois et forêts de l'État et des collectivités territoriales : l'affouage, le droit de pâturage, de panage et de glandée. L'ONF dispose du pouvoir de limiter ou cantonner ces droits traditionnels, lorsque l'état des forêts qu'il gère l'exige. La refonte du code forestier a été l'occasion de moderniser la terminologie employée eu égard à ces droits anciens. Ainsi le terme « usager » a été remplacé par les termes « titulaire d'un droit d'usage » et le terme « défensable » par les termes « ne justifiant pas une mise en défens ».

- Le titre V est composé de seulement deux articles, qui précisent les moyens de financer les actions des communes forestières.

- Le titre VI comporte les dispositions pénales propres au régime forestier, et le titre VII étend et adapte le régime forestier aux forêts publiques situées dans les départements et collectivités d'outre-mer.

Au sein du dernier livre, le livre III , sont regroupées l'ensemble des dispositions spécifiques aux forêts détenues par des particuliers. Là encore, la refonte du code forestier n'a pas été l'occasion d'innovations sur le fond, dans le respect du périmètre restreint de l'habilitation législative qui ne permettait qu'une recodification à droit constant. Relativement court, le livre III comprend lui aussi sept titres :

- Le titre I ^er précise le régime de gestion des bois et forêts des particuliers, rappelant l'obligation des propriétaires de plus de 25 hectares d'élaborer un plan simple de gestion. La possibilité de recourir à des gestionnaires forestiers professionnels (GFP) est aussi indiquée par le nouveau code forestier. La seule innovation du titre I ^er est la séparation opérée entre coupe illicite et coupe abusive (article L. 312-11), la coupe illicite étant une coupe effectuée en méconnaissance des règles de droit qui s'y appliquent, peu sanctionnée, et la coupe abusive étant définie comme une coupe portant atteinte aux objectifs de développement durable de la forêt, plus lourdement punie.

- Le titre II regroupe les dispositions relatives au Centre national de la propriété forestière (CNPF), aux centres régionaux (CRPF) et aux missions des chambres d'agriculture en matière forestière.

- Le titre III reprend l'ensemble des dispositions relatives au regroupement de la propriété et de la gestion forestière, sans en modifier les contours, conformément au principe de la codification à droit constant. Figurent au sein de ce titre le statut des groupements forestiers, des associations syndicales de gestion foncière, des organismes de gestion et d'exploitation forestière en commun. Le titre III contient aussi, sans les modifier, les nouvelles règles issues de la LMAP concernant le droit de préférence des propriétaires voisins en cas de vente d'une petite parcelle boisée contigüe.

- Le titre IV concerne le régime juridique des défrichements : la philosophie du code forestier consistant à préserver l'existence à long terme de la forêt, le défrichement est strictement encadré, et nécessite une autorisation administrative. La nouvelle version du code forestier reprend et clarifie les anciennes dispositions.

- Le titre V traite de l'assurance des surfaces boisées, reprenant le compte épargne d'assurance pour la forêt, créé par la LMAP de 2010. En revanche, les autres dispositions fiscales concernant la forêt ne figurent pas au code forestier mais au code général des impôts.

- Conformément à la structure générale du code, le titre VI comprend l'ensemble des dispositions pénales spécifiques à la forêt privée et le titre VII reprend les dispositions spécifiques aux forêts privées situées dans les départements et collectivités d'outre-mer.

II. - La position de votre commission.

Votre commission propose d'adopter cet article sans modification, les corrections apportées à l'ordonnance n° 2012-92 faisant l'objet de l'article 2.

Votre commission a adopté cet article sans modification .

Article 2 Rectifications du code forestier (articles L. 122-16, L. 143-2, L. 154-2, L. 161-8, L. 161-26, L. 171-1, L. 172-8, L. 173-2, L. 321-13 et L. 331-19 du code forestier).

Commentaire : cet article a pour objet de procéder à des rectifications du code forestier postérieures à la publication de l'ordonnance. Au-delà des corrections d'erreurs de référence ou de reclassement de dispositions dans le code forestier, cet article propose l'alignement du régime des mesures compensatoires des autorisations de coupe dans les dunes côtières sur celui des défrichements, supprime le renvoi à un décret en Conseil d'État pour la détermination des conditions professionnelles requises pour réaliser des travaux de récolte du bois, aligne les délais de transmission des procès-verbaux portant saisie au juge de la détention et des libertés (JLD) en Guadeloupe et Martinique sur celui applicable à la Réunion, et élargit la liste des bénéficiaires du droit de préemption auquel n'est pas opposable le droit de préférence en cas de vente de parcelle boisée.

I. - Le dispositif proposé.

L'article 2 apporte une série de modifications au code forestier . La ratification de l'ordonnance n'exclut en effet pas que quelques retouches soient apportées par le Parlement au code forestier. Celles-ci sont d'ailleurs d'ampleur modeste. Les modifications répondent à une logique purement juridique, qui ne remet pas en cause l'économie générale du droit forestier et correspondent à deux cas de figure :

- La rectification d'erreurs de codification apparues postérieurement à la rédaction de l'ordonnance.

- Des modifications législatives que ne pouvait pas faire le Gouvernement car excédant l'habilitation législative .

a- Clarification des dispositions relatives au financement du plan pluriannuel régional de développement forestier.

Pour plus de clarté dans la lecture du code forestier, le 1° de l'article 2 reclasse de l'article L. 321-13 vers un nouvel article L. 122-16 les dispositions prévoyant que la fraction de 43 % du produit de la taxe additionnelle au foncier non bâti pesant sur les bois et forêts restant après prélèvement des parts revenant au Centre national de la propriété forestière (CNPF) et aux communes forestières, est affectée aux chambres régionales d'agriculture pour financer les actions - prioritairement, celles des chambres départementales - inscrites au plan pluriannuel régional de développement forestier (PPRDF), créé par la LMAP de 2010.

Ce reclassement ne change rien sur le fond au droit existant , et en particulier ne change pas la clef de répartition des ressources entre les différents acteurs bénéficiant du produit de la taxe, mais permet de faire figurer les dispositions relatives au financement des PPRDF au sein de la partie du code forestier qui leur est précisément consacrée : la section 4 du chapitre II du titre II du livre I ^er .

Par coordination, le 6° de l'article 2 abroge les deux derniers alinéas de l'article L. 321-13, pour éviter tout doublon.

L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE SUR LE FONCIER BÂTI (TATFNB) SUR LES IMMEUBLES CLASSÉS EN NATURE DE BOIS.

La TATFNB, prévue par l'article 1604 du code général des impôts (CGI) finance les chambres d'agriculture. Elle est assise sur l'ensemble des parcelles non bâties sur le territoire, y compris les forêts. Le produit de la taxe dont l'assiette est constituée des « immeubles classés au cadastre en nature de bois et forêts » s'élève à environ 18 millions d'euros par an .

Deux prélèvements représentant 55 % de ce produit sont opérés et vont alimenter le Fonds national de péréquation et d'action professionnelle des chambres d'agriculture (FNPAP) :

- En application de l'article L. 251-1 du code forestier, un prélèvement de 5 % au maximum (taux fixé par arrêté ministériel), soit environ 900 000 euros est affecté au FNPAP et reversé aux organisations représentatives des communes forestières (FNCOFOR).

- En application de l'article L. 321-13 du code forestier, un autre prélèvement de 50 % , soit environ 9 millions d'euros par an est affecté au FNPAP et reversé au Centre national de la propriété forestière (CNPF) pour financer les actions en forêt privée.

Sur les 45 % restant , le même article L. 321-13 du code forestier prévoit, depuis la LMAP de 2010, que 33 % en 2011 puis 43 % à partir de 2012 du produit de la taxe, soit désormais un peu plus 3,5 millions d'euros par an , doit remonter des chambres départementales d'agriculture vers la chambre régionale pour financer le plan pluriannuel régional de développement forestier (PPRDF) rendu obligatoire par la LMAP.

b- Alignement du régime des mesures compensatoires des autorisations de coupe dans les dunes côtières sur celui des défrichements.

Le 2° de l'article 2 réécrit l'article L. 143-2 du code forestier, consacré aux coupes pratiquées sur les dunes côtières. Sur ces espaces, toute coupe doit faire l'objet d'une autorisation préalable et d'une compensation, dans le respect d'un principe intangible en matière de gestion des forêts qui veut que l'on replante les surfaces exploitées, de sorte que le capital forestier demeure à travers les âges .

Le 2° ne remet pas en cause ce principe mais en aménage les modalités : dans sa version issue de l'ordonnance du 26 janvier 2012, l'article L. 143-2 obligeait le propriétaire bénéficiaire d'une autorisation de coupe soit à effectuer des travaux de reboisement sur une parcelle équivalente soit à céder à l'État, à une collectivité territoriale ou à un établissement public une surface équivalente à celle concernée par la coupe. Le texte n'indique pas si cette cession doit faire l'objet d'une indemnisation. Or, le Conseil constitutionnel avait, dans sa décision n° 2010-33 QPC ^{9 ( * )} , déclaré contraire à la constitution, et en particulier aux exigences constitutionnelles de protection du droit de propriété, les dispositions du code de l'urbanisme permettant aux communes d'imposer aux constructeurs, dans certains cas, la cession gratuite d'une partie de leur terrain. Une telle jurisprudence pourrait s'appliquer aux cessions de dunes côtières.

Aussi, le 2° propose une nouvelle rédaction de l'article L. 143-2 du code forestier : la cession de parcelle resterait possible mais s'effectuerait au choix du propriétaire, lorsque celui-ci ne souhaite pas réaliser lui-même les travaux de replantation compensant les coupes effectuées. Le régime concernant les dunes côtières serait ainsi totalement aligné sur celui applicable aux défrichements, figurant à l'article L. 341-6 du code forestier.

c- Renvoi à un décret simple pour la définition des conditions de qualification professionnelle nécessaire à la réalisation de travaux de récolte de bois.

L'article L. 154-2 du code forestier, après recodification, renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des conditions de formation ou d'expérience requises pour les personnels des entreprises réalisant des travaux de récolte de bois.

Or, le code rural et de la pêche maritime n'impose qu'un recours au décret simple pour définir les conditions d'exercice des travaux forestiers. Il y a là une incohérence qu'il conviendrait de supprimer.

La procédure du décret simple étant plus aisée à mettre en oeuvre que celle du décret en Conseil d'État, le 3° de cet article propose d'en faire celle applicable à la définition des conditions de qualification professionnelle des personnels intervenant dans l'exploitation des parcelles forestières.

d- Clarification rédactionnelle en matière de pouvoirs de constatation et de recherche d'infractions des agents de l'Office national des forêts et correction d'erreur de référence.

L'article L. 161-8 du code forestier précise que les agents de l'ONF disposent des mêmes pouvoirs que ceux de l'État pour rechercher et constater les infractions dans les bois et forêts gérés par l'ONF et dans le domaine national de Chambord.

Le I du 4° de l'article 2 procède à une clarification rédactionnelle en précisant que ces compétences des agents de l'ONF s'exercent aussi bien sur les bois et forêts relevant du régime forestier que sur ceux gérés contractuellement par l'ONF, en application de la loi Audiffred de 1913 (représentant entre 30 000 et 40 000 hectares).

Le II du 4° rectifie une erreur de référence interne au code forestier.

e- Fixation à deux jours ouvrés à la Guadeloupe et en Martinique et à trois jours ouvrés en Guyane du délai de transmission des procès verbaux portant saisie au juge de la détention et des libertés.

Les agents publics désignés par les articles L. 161-4 et L. 161-5 du code forestier pour rechercher et constater les infractions forestières ont également un pouvoir de saisie conservatoire des biens ayant servi ou destinés à commettre ces infractions ainsi que des objets enlevés par les auteurs d'infractions.

L'article L. 161-19 prévoit qu'ils doivent adresser un procès-verbal de saisie au juge des libertés et de la détention (JLD) le premier jour ouvré qui suit la saisie. Cette règle vaut pour l'ensemble du territoire métropolitain. A La Réunion, l'article L. 174-10 prévoit un délai de deux jours ouvrés. Pour la Guadeloupe et la Martinique, le délai est défini de manière réglementaire et s'élève à trois jours francs. En Guyane, aucun délai spécifique n'est fixé et c'est le délai de droit commun qui s'applique.

Dans un souci d'harmonisation, le 5° de l'article 2 crée trois nouveaux articles au sein du code forestier. Les articles L. 171-1 et L. 173-2 portent à deux jours ouvrés le délai de transmission des procès-verbaux de saisie à la Guadeloupe et à la Martinique, comme cela existe à La Réunion. L'article L. 172-8 porte ce délai à trois jours ouvrés en Guyane, compte tenu de l'étendue du territoire et des délais inhérents aux trajets en pirogue nécessaires pour rallier les zones les plus reculées de la forêt Guyanaise aux communes de la côte.

f- Extension aux autres personnes publiques que les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) de la priorité du droit de préemption sur le droit de préférence en cas de vente d'une parcelle forestière.

Le 7° de l'article 2, enfin, modifie la rédaction du dernier alinéa de l'article L. 331-19 du code forestier, consacré au droit de préférence des propriétaires voisins d'une parcelle forestière en cas de vente de celle-ci.

Cette disposition avait été introduite par la LMAP de 2010 pour favoriser le regroupement de parcelles et enrayer la poursuite de l'extrême émiettement de la forêt privée française. Toutefois, le législateur avait prévu que ce droit de préférence n'avait pas à s'exercer lorsque le droit de préemption était exercé par la SAFER. La modification proposée par le projet de loi consiste à étendre le bénéfice de cette exception à toutes les personnes morales chargées d'une mission de service public et qui exercent leur droit de préemption, soit en application du code rural et de la pêche maritime, comme le font les SAFER, soit en vertu d'un autre texte, comme le code de l'urbanisme.

II. - La position de votre commission.

Votre commission approuve l'ensemble des modifications apportées au code forestier par l'article 2 . Cependant, toutes les corrections rendues nécessaires pour clarifier le code forestier ou pour en assurer la cohérence avec d'autres dispositions existantes ne sont pas réalisées par cet article. Votre rapporteur a donc proposé à votre commission d'adopter plusieurs amendements complétant utilement l'article 2 , sans toutefois modifier l'équilibre issu de la refonte du code forestier. Ces amendements ont une portée essentiellement technique :

L' amendement n° 1 modifie l'article L. 124-3 du code forestier : il ajoute le code des bonnes pratiques sylvicoles à la liste des documents de gestion (documents d'aménagement, règlements types de gestion pour les bois et forêts relevant du régime forestier, plan simple de gestion et règlement type de gestion pour les forêts privées, ou document spécifique, par exemple pour les parcs nationaux) permettant à un propriétaire dont la parcelle se situe dans un site classé Natura 2000 d'être considéré comme présentant des garanties ou des présomptions de garanties de gestion durable des bois et forêts. Il s'agit là d'une rectification d'erreur lors de la recodification du code forestier.

L' amendement n° 2 propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 161-7 du code forestier. En effet, la formulation retenue est trop restrictive par rapport à celle qui existait à l'article L. 323-1 du code forestier avant sa refonte : les agents de l'ONF doivent pouvoir rechercher et constater toutes les infractions relatives à la défense des forêts contre les incendies, sur l'ensemble du territoire national, et pas seulement celles commises dans les bois et forêts « réputés particulièrement exposé au risque d'incendie », comme cela figure à l'article L. 161-7. L'amendement adopté procède au rétablissement de cette compétence générale des agents de l'ONF.

L' amendement n° 3 corrige la rédaction de l'article L. 213-1 du code forestier sur les conditions d'aliénation des bois et forêts de l'État. Pour ne pas laisser penser que ce régime particulier applicable aux cessions ne s'appliquerait pas aux bois et forêts de l'État qui échappent au régime forestier, une nouvelle rédaction du début du second alinéa de l'article L. 213-1 est proposée, indiquant que le produit de toute aliénation de bois ou forêt de l'État doit faire l'objet d'une affectation au reboisement.

L' amendement n° 4 , pour sa part est un amendement de précision modifiant l'article L. 214-13 du code forestier. Cet article indique que les collectivités territoriales et autres personnes morales auxquelles peut s'appliquer le régime forestier, ne peuvent procéder à des défrichements qu'après y avoir été expressément autorisées par l'autorité administrative compétente. L'amendement précise que cette autorisation est nécessaire quel que soit le régime juridique de la parcelle concernée : qu'elle soit soumise effectivement au régime forestier ou qu'elle y échappe (forêts du domaine privé des communes, toutes petites parcelles).

L' amendement n° 5 corrige diverses erreurs de renvoi au sein du code forestier.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 2 Étalement des délais de paiement pour les ventes de bois en bloc et sur pied (article L. 155-2 [nouveau] du code forestier).

Commentaire : cet article a pour objet de mettre en place un régime spécifique permettant d'adapter les délais de paiement de marchandises au cas particulier des ventes de bois en bloc et sur pied, pour lesquelles le produit de la vente est extrait progressivement des parcelles, justifiant un étalement des paiements au même rythme, ce que ne permet pas le droit actuel.

I. - Le droit existant.

En matière forestière, les bois peuvent être vendus en bloc et sur pied. Dans ce cas, l'exploitation relève de l'acheteur, qui a la responsabilité technique de la conduite du chantier, dont le point de départ est l'autorisation d'exploiter accordée par le propriétaire de la parcelle concernée.

L'exploitant dispose ensuite d'un certain délai, fixé par le contrat de vente, pour achever le chantier. En général, ce délai est fixé à une année, pour abattre, façonner, débarder et enlever les bois concernés par la vente et marqués en conséquence par le vendeur. En montagne, les délais peuvent être plus longs. En outre, les contrats prévoient des dépassements de délai car l'exécution du contrat peut être suspendue à l'initiative du vendeur, notamment pour des raisons climatiques, empêchant l'accès aux parcelles concernées (sol détrempé, mise en place de barrières de dégel).

Dans la pratique, les vendeurs de bois en bloc et sur pied, comme l'Office national des forêts, accordent d'importants délais de paiement à leurs clients, de manière à ne pas faire peser une charge trop lourde sur la trésorerie de ces entreprises.

En règle générale, l'acheteur paye 20 % du prix au comptant dans les 20 jours suivant la vente et quatre paiements complémentaires de 20 % interviennent aux 4 ^ème , 6 ^ème , 8 ^ème et 10 ^ème mois après la signature du contrat.

Or cette pratique est totalement contraire à l'article L. 441-6 du code de commerce, modifié par la loi de modernisation de l'économie (LME) d'août 2008, et qui prévoit que les délais de paiement ne peuvent excéder 60 jours. De plus la loi sanctionne le manquement à cette règle d'une amende, qui peut être pénalisante pour les acheteurs si elle venait à être appliquée.

EXTRAIT DE L'ARTICLE L. 441-6 DU CODE DE COMMERCE

« Sauf dispositions contraires figurant aux conditions de vente ou convenues entre les parties, le délai de règlement des sommes dues est fixé au trentième jour suivant la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation demandée.

« Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser quarante-cinq jours fin de mois ou soixante jours à compter de la date d'émission de la facture.

« Les professionnels d'un secteur, clients et fournisseurs, peuvent décider conjointement de réduire le délai maximum de paiement fixé à l'alinéa précédent. Ils peuvent également proposer de retenir la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation de services demandée comme point de départ de ce délai. Des accords sont conclus à cet effet par leurs organisations professionnelles. Un décret peut étendre le nouveau délai maximum de paiement à tous les opérateurs du secteur ou, le cas échéant, valider le nouveau mode de computation et l'étendre à ces mêmes opérateurs. »

II. - La position de votre commission.

Le caractère inadapté d'un délai de paiement à 60 jours pour la vente de bois en bloc et sur pied a conduit les professionnels à chercher obtenir une modification du cadre législatif applicable.

Durant la précédente législature, une proposition de loi avait été déposée en ce sens par le député Hervé Gaymard, le 8 novembre 2011 ^{10 ( * )} , mais n'avait pas pu être inscrite à l'ordre du jour et débattue.

Le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, M. Stéphane Le Foll a cherché à faire émerger une solution consensuelle tant pour les professionnels que pour l'administration, qui ne remettrait pas en cause les principes généraux régissant les relations entre acteurs économiques.

Un projet de texte a été proposé par les services du ministère et présenté à votre rapporteur, qui a pu vérifier lors des auditions effectuées qu'un large consensus s'était établi sur le sujet.

C'est pourquoi, il a proposé à votre commission, qui l'a adopté, un amendement complétant le code forestier par un nouvel article L. 155-2, pour instaurer un système de paiement échelonné des ventes de bois en bloc et sur pied. Ce n'est plus la date de signature du contrat qui fait courir le délai de paiement mais la date à laquelle les bois en question sont regardés comme livrés.

Ce nouvel article donne une base légale à une pratique ancienne, qui avait été fragilisée par les nouvelles dispositions de la LME en tout état de cause inapplicables au secteur forestier . Imposer un paiement intégral du bois au plus tard 60 jours après la conclusion du contrat conduirait probablement à fermer une multitude de scieries et petites industries de transformation du bois, qui ne pourraient absorber un tel choc, alors même qu'elles ne seront en possession effective du bois et ne pourront le revendre que des mois après la signature du contrat.

A l'inverse, des solutions alternatives comme le report de la facturation à l'échéance de l'exploitation ou au fur et à mesure de celle-ci ou même le fractionnement des ventes pour un échelonnement dans l'année auraient pour conséquence une réduction importante des recettes des collectivités propriétaires et de l'ONF, ou encore des forestiers privés, alourdissant la charge administrative de l'opération et faisant courir le risque que les opérateurs économiques se détournent du marché français.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé .

Article 3 Harmonisation du code de procédure pénale et du code forestier (articles 22 à 26, 34, 39, 45 et 546 du code de procédure pénale).

Commentaire : cet article a pour but de supprimer les dispositions spécifiques aux infractions forestières inscrites dans le code de procédure pénale, qui sont aujourd'hui largement obsolètes, et de renvoyer les règles de procédure pénale applicables aux infractions forestières dans le code forestier. Il propose également de faire entrer en vigueur les nouvelles règles de procédure pénale au 1 ^er juillet 2013, en même temps que l'entrée en vigueur de la nouvelle ordonnance réformant les polices de l'environnement.

I. - Le dispositif proposé.

Le paragraphe 1 ^er de la section 4 du chapitre 1 ^er du titre I ^er du livre I ^er du code de procédure pénale donne des fonctions de police judiciaire aux ingénieurs, chefs de district et agents techniques des eaux et forêts et gardes champêtres, pour rechercher et constater les délits et contraventions portant atteinte aux propriétés forestières ou rurales.

Ces dispositions sont en vigueur depuis plus d'un demi-siècle et n'ont pas été adaptées, notamment aux modifications ayant affecté l'appellation des agents chargés d'assurer la police des bois et forêts.

L'habilitation législative donnée pour procéder à la refonte du code forestier ne s'étendait pas au code de procédure pénale, rendant nécessaire l'intervention directe du législateur, dans le cadre du présent projet de loi.

Cet article 3 supprime les dispositions spécifiques à la procédure pénale en matière d'infractions forestières figurant au code de procédure pénale, pour les renvoyer au chapitre 1 ^er du titre VI du livre I ^er du code forestier.

Le 1° modernise l'intitulé du paragraphe du code de procédure pénale concernant les agents publics habilités à rechercher les infractions forestières.

Le 2° modifie l'article 22 du code de procédure pénale en attribuant la compétence de police judiciaire en matière forestière aux agents des services de l'État chargés des forêts, aux agents de l'ONF, de l'établissement public du domaine national de Chambord, aux gardes champêtres, et, ce qui n'est pas le cas dans le cadre de l'actuel article 22 du code de procédure pénale, aux agents de police municipale. Il renvoie la définition du périmètre des pouvoirs de police judiciaire de ces agents aux règles de procédure pénale définies par le code forestier.

Le 3° transfère à l'article 23, en les modernisant, les dispositions qui figurent aujourd'hui à l'article 25 du code de procédure pénale. Il précise que toutes les personnes ayant une compétence de police judiciaire en matière d'infractions forestières peuvent être requises par le procureur de la République, le juge d'instruction et les officiers de police judiciaire afin de leur prêter assistance.

Le 4° abroge les articles 24, 25 et 26 du code de procédure pénale, dans la mesure où les règles de procédure pénale applicables aux infractions forestières sont désormais définies dans le code forestier.

Les 5°, 6°, 7° et 8° de l'article 3 procèdent à diverses coordinations :

- Pour supprimer des renvois obsolètes au sein des articles 34 et 39 du code de procédure pénale ;

- Pour procéder à une modernisation terminologique , en désignant le directeur régional de l'administration chargée de la forêt comme autorité exerçant le ministère public pour les infractions forestières relevant du tribunal de police ou des juridictions de proximité et comme autorité intervenant dans les procédures d'appel des jugements de police.

II. - La position de votre commission.

Votre commission partage le souci de clarification porté par cet article 3, qui simplifie la lecture des règles de procédure pénale applicables aux infractions forestières.

Votre rapporteur n'a pas souhaité modifier le dispositif proposé. Toutefois, il souligne qu'une ordonnance du 11 janvier 2012 a réformé les polices de l'environnement ^{11 ( * )} . Son article 28 prévoit qu'elle entrera en vigueur le 1 ^er juillet 2013.

Cette ordonnance attribue des pouvoirs et un statut particuliers aux agents de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui seront qualifiés d'inspecteurs de l'environnement.

Ceux-ci n'ont en effet pas aujourd'hui de statut particulier au regard du code de procédure pénale. Ils sont considérés comme des « agents des eaux et forêt » au regard de ce code. Si bien qu'une suppression avant le 1er juillet 2013 des dispositions du code attribuant des pouvoirs aux « agents des eaux et forêts » risquerait de priver de base légale les actes de recherche et de constatation d'infractions qu'ils seraient amenés à effectuer , entre l'adoption du présent projet de loi et le 1 ^er juillet 2013, si cette adoption intervenait avant cette date.

Pour éviter un tel écueil, votre rapporteur a proposé à votre commission d'adopter un amendement repoussant l'entrée en vigueur de l'article 3 au 1 ^er juillet 2013.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 3 Transfert de l'État vers la collectivité territoriale de Corse de la compétence en matière de production et de multiplication de plants forestiers et autres végétaux (article L. 4424-33-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales).

Commentaire : cet article a pour objet d'achever le transfert de la compétence forestière de l'État à la collectivité territoriale de Corse, en transférant également la mission de reproduction de plants forestiers, transfert qui n'avait pu être effectué en loi de finances, pour des raisons de procédure législative.

I. - Le droit existant.

Les articles 20 et 21 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ont déjà largement transféré la compétence forestière de l'État vers la collectivité territoriale de Corse.

Toutefois, la multiplication des plants forestiers n'est pas mentionnée expressément parmi les compétences transférées . En Corse, cette activité relève donc encore des services de l'État, à travers la pépinière forestière administrative d'Ajaccio-Castelluccio, gérée par la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de Corse du Sud.

Un amendement du Gouvernement introduit en cours de discussion du projet de loi de finances pour 2013 avait été adopté par l'Assemblée nationale, pour permettre le transfert de cette compétence et des moyens correspondants.

Le principe de ce transfert avait été formellement approuvé par l'Assemblée de Corse dans une délibération en date du 13 novembre 2009.

Cependant, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision du 29 décembre 2012 sur la loi de finances pour 2013 ^{12 ( * )} qu'une telle disposition n'avait pas sa place en loi de finances (considérant n° 142), étant étrangère au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1 ^er août 2001.

Il a donc déclaré l'article 95 de la loi de finances contraire à la Constitution, pour cette raison de procédure.

II. - La position de votre commission.

Votre commission avait approuvé le transfert de compétences en adoptant le rapport pour avis de nos collègues Mme Renée Nicoux et M. Gérard César sur les crédits et articles rattachés de la mission « agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » du projet de loi de finances pour 2013.

Un tel transfert répond à une logique d'attribution de l'essentiel de la compétence forestière à la collectivité territoriale de Corse.

C'est pourquoi votre rapporteur a proposé un amendement reprenant les dispositions adoptées par le Parlement fin 2012 et attribuant la compétence de production et multiplication de plants forestiers et autres végétaux à la collectivité territoriale de Corse.

Les agents disposeront d'un droit d'option entre la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale. La loi de finances pour 2013 avait déjà intégré les réductions de crédits pour l'État liés à ce transfert. Le texte renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités du transfert.

Il ne s'agit pas là d'un cavalier législatif puisqu'une telle disposition n'est pas sans lien avec l'objet du présent projet de loi, qui concerne la forêt .

Votre commission a adopté cet article additionnel .

*

* *

Réunie le mercredi 30 janvier 2013, votre commission des affaires économiques a, à l'unanimité, approuvé le rapport et adopté le texte du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Mercredi 30 janvier 2013

Au cours de sa réunion du mercredi 30 janvier 2013, la commission examine le rapport et le texte de la commission sur le projet de loi n° 503 (2011-2012) ratifiant l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier et harmonisant les dispositions de procédure pénale applicables aux infractions forestières.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Voici une première : depuis que je suis sénateur, je n'ai que rarement connu de texte spécifique à la forêt. De nature très technique, ce projet ne constitue cependant pas la pierre angulaire d'une vaste réforme de la politique forestière. Celle-ci trouvera sa place dans le volet forestier de la loi d'avenir de l'agriculture, annoncée pour la fin de l'année.

Le député Jean-Yves Caullet a été chargé en décembre par le gouvernement d'une mission temporaire sur la forêt et la filière bois. Des groupes de travail ont été mis en place au ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt. En outre, une concertation avec les professionnels et les élus aura lieu au printemps.

Pour ne pas court-circuiter ce processus, je ne proposerai pas, de nous appuyer sur ce texte déposé par le précédent gouvernement, pour bouleverser le droit de la forêt. L'ensemble des organismes et personnalités que j'ai auditionnés est d'accord avec cette méthode.

L'objet principal de ce projet de trois articles est de ratifier une ordonnance du 26 janvier 2012, qui avait refondu la partie législative du code forestier. L'ensemble des praticiens considérait que celui de 1979 avait plutôt mal vieilli : les textes successifs, en particulier la loi d'orientation forestière de 2001, rendaient nécessaire un toilettage.

Classiquement, le Parlement, n'effectue pas directement la codification à droit constant. La technicité de l'exercice conduit à habiliter le gouvernement à procéder par ordonnance, comme on l'a fait pour la refonte du code minier, pour la création du code de la sécurité intérieure ou du code des procédures civiles d'exécution. En l'espèce, l'ordonnance de recodification se fonde sur la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010. Procéder à droit constant laisse peu de marges de manoeuvre. Le droit existant ne peut être modifié que dans trois cas : pour respecter la hiérarchie des normes, essentiellement la séparation des domaines de la loi et du règlement ; pour assurer la cohérence rédactionnelle du texte ; ou pour harmoniser l'état du droit en abrogeant les dispositions obsolètes.

L'habilitation autorisait à aller un peu plus loin que le droit constant dans trois domaines : la simplification, la modernisation et la clarification des sanctions pénales et administratives en cas d'infraction forestière ; l'harmonisation des règles concernant la défense des forêts contre les incendies ; l'extension de la législation forestière aux départements et collectivités d'outre-mer.

La principale innovation tient au nouveau plan du code, qui distingue le régime de propriété des bois et forêts. Le livre I ^er rassemble l'ensemble des dispositions communes à tous les bois et forêts ; le livre II les règles spécifiques aux forêts publiques relevant du régime forestier ; le livre III concerne les forêts privées. Cette clarification a été saluée par les professionnels. Les fonctionnaires chargés de réécrire le code forestier ont fourni un travail remarquable.

Quelques ajustements mineurs restent nécessaires. Si l'article 1 ^er ratifie l'ordonnance du 26 janvier 2012, l'article 2 propose immédiatement de corriger de rares erreurs de réécriture, comme le transfert au sein du code des dispositions relatives au financement par les chambres d'agriculture du plan pluriannuel régional de développement forestier ou la clarification des pouvoirs des agents de l'Office national des forêts pour rechercher et constater des infractions. Il prévoit aussi quelques rectifications de dispositifs en alignant le régime des coupes dans les dunes côtières sur celui des défrichements ou en fixant à deux jours ouvrés à la Guadeloupe et en Martinique et à trois jours ouvrés en Guyane le délai de transmission des procès verbaux de saisie au juge de la détention et des libertés. Ces modifications très ciblées n'appellent guère de débat.

L'article 3 simplifie les dispositions du code de procédure pénale concernant les infractions forestières, qui figurent désormais au sein du code forestier.

Mes amendements ne remettent nullement en cause l'économie générale du code ou du projet. Ils visent à en améliorer la qualité juridique ou à assurer une meilleure coordination du droit par exemple, à l'article 3 en ne supprimant les dispositions obsolètes du code de procédure pénale qu'à partir de l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur les polices de l'environnement, car les agents de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et ceux de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) en ont besoin pour continuer à rechercher et constater les infractions au code de l'environnement dans l'intervalle.

Deux amendements plus substantiels tendent à régler des problèmes pratiques immédiats. Le premier transfère à la collectivité territoriale de Corse l'intégralité de la compétence de reproduction de plants forestiers, ce que n'avait pas fait la loi sur la Corse de 2002. La gestion de la pépinière d'Ajaccio-Castellucio sera donc confiée à la collectivité territoriale de Corse. Cette dévolution, votée en loi de finances pour 2013 et acceptée par les Corses, avait été considérée par le Conseil constitutionnel comme un cavalier budgétaire. Nous réparons donc une erreur de procédure.

Le second concerne les délais de paiement dans la filière, pour les ventes de bois en bloc et sur pied. Les conditions d'exploitation des parcelles se prêtent mal au paiement à soixante jours prévu par la loi de modernisation de l'économie (LME). L'industrie du bois en France repose sur de petites entreprises, dont la trésorerie ne peut assumer de devoir payer aussi vite, alors qu'elles ne retireront et ne vendront la totalité du bois qu'un an plus tard. Le ministre de l'agriculture a indiqué aux professionnels qu'il tenait à ce qu'une solution soit trouvée. Les auditions ont montré un large consensus pour ajouter un article au code forestier légalisant la pratique d'un paiement échelonné, au fur et à mesure que le bois est retiré des parcelles exploitées, ce qui ne déroge pas à la LME, mais l'adapte au milieu forestier, le délai courant à compter de la livraison du bois. Je remercie le ministre d'avoir fait travailler ses services de telle sorte que cet amendement soit satisfaisant pour tous.

Pour terminer, je voudrais apporter quelques réflexions générales à la situation de la forêt et de la filière bois. La forêt couvre 30 % de notre territoire. Aux 16 millions d'hectares dans l'hexagone s'ajoutent 9 millions d'hectares dans les outre-mer. La Guyane dispose d'une forêt équatoriale exemplaire. Un rapport du conseil économique, social et environnemental d'octobre 2012 constate que 400 000 emplois directs sont liés à l'activité forestière. Ce chiffre est constant depuis des décennies : le secteur forestier ne détruit pas d'emplois - certaines critiques sont excessives... Ce rapport fait état des difficultés, connues, de la filière bois, tissu de petites entreprises, fragiles, et de l'insuffisance de la mobilisation de la ressource bois dans notre pays.

La forêt mérite mieux qu'un diagnostic vaguement critique. Ne donne-t-elle pas, depuis des siècles avec la politique de rendement soutenu qu'elle s'applique, l'exemple du développement durable qui s'impose désormais à nos politiques publiques ? Le droit forestier et l'organisation des interventions de l'État se sont structurés autour de la maîtrise de l'exploitation du bois, destinée à conserver intact à travers les âges le patrimoine forestier, qui s'est grandement amélioré depuis un siècle.

La forêt ne coûte pas très cher aux finances publiques : 300 à 350 millions d'euros de crédits budgétaires seulement, soit très peu pour 30 % du territoire, dont presque les deux tiers pour le fonctionnement de l'ONF, en difficulté depuis quelques années. La disparition, décidée en 1999, du Fonds forestier national, l'a privée de ressources nécessaires à la mobilisation du bois des petits propriétaires privés, et l'éclatement de la propriété forestière en France nuit à la bonne gestion de la ressource. Le Fonds forestier aidait aussi à investir dans l'outil de transformation du bois, bien mal en point dans les petites scieries.

Les gouvernements, quels qu'ils soient, proclament agir en faveur de la forêt française, mais ce n'est pas la priorité, et nous peinons à définir une politique forestière plus ambitieuse. Sur tous les bords, on claironne que l'on fera mieux, sans résultats tangibles !

Le groupe d'études sénatorial sur la forêt, avait pris l'initiative, lors de la discussion de la loi de finances pour 2013, de proposer qu'une fraction du produit des nouveaux crédits carbone bénéficie à la forêt, réservoir de stockage du carbone. Malgré le soutien de tous les groupes, cette initiative, adoptée à l'unanimité, n'a pu prospérer, le budget ayant été rejeté par le Sénat...

M. Daniel Raoul , président . - Grâce à qui ?

M. Gérard Bailly . - Grâce à nous...

M. Daniel Raoul , président . - Faute avouée est à moitié pardonnée.

M. Gérard Bailly . - ... mais pas qu'à nous.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Nous n'avons pas besoin d'énormément de crédits publics, mais si l'État n'aide pas la filière à se structurer, à s'organiser, à se moderniser, il n'y aura pas de relance. Les crédits carbone restent une piste, qu'il ne faut pas abandonner - nous aurons d'autres fenêtres. Nous y reviendrons à propos du volet forestier de la prochaine loi d'avenir de l'agriculture que nous discuterons, je l'espère, à la fin de l'année.

M. Daniel Raoul , président . - Je passe la parole à la vice-présidente du groupe d'études sur la forêt.

Mme Bernadette Bourzai . - Je salue votre remarquable rapport sur ce projet effectivement très technique, la politique de la forêt relevant de la loi sur l'avenir de l'agriculture. Je soutiens les amendements de clarification et de précision que vous présentez, en particulier sur la non-aliénation du domaine forestier de l'État, un principe à rappeler, ainsi que sur le délai de paiement, fixé en fait à 45 jours à partir de la livraison.

Je ne puis que souscrire à votre rappel de l'importance de la forêt. En Limousin, la forêt, de tradition récente, s'est développée depuis l'entre-deux-guerres et plus encore avec la déprise agricole et l'exode rural de l'après-guerre. Parvenue à maturité, elle se compose encore majoritairement de feuillus, mais aussi de Douglas, bien acclimatés. La forêt, ne représente pas seulement 30 % de la superficie du territoire : il faut aussi la considérer en hauteur, en volume et en valeur. Les aménités qu'elle offre méritent que nous luttions pour consacrer une part de la taxe carbone au reboisement. Songeons à la diversité des usages de la forêt : la ville de Munich n'a plus à investir dans des stations d'épuration : elle laisse la forêt assainir ses eaux usées.

MM. Roland Courteau et Joël Labbé . - Très bien !

Mme Bernadette Bourzai . - C'est une économie appréciable ! La filière bois ne mérite pas encore ce nom, car il manque plusieurs chaînons entre la forêt et l'industrie du bois. Malheureusement, le secteur accuse un déficit commercial de plus de six milliards d'euros : nous exportons des bois bruts et importons des bois travaillés, transformés, incorporant beaucoup de valeur ajoutée. Les assises régionales du bois et de la forêt, lancées, avec les assises de l'industrie agro-alimentaire, par le ministre Stéphane Le Foll et auxquelles j'ai assisté en Limousin, ont mis en place des groupes thématiques, pour dynamiser les acteurs de la filière. En Corrèze, la fédération interprofessionnelle du bois présentera le 8 février une synthèse de ses réflexions, à laquelle je participerai.

J'inviterai volontiers le groupe d'études, comme l'a fait Gérard Bailly pour l'élevage, à se déplacer sur place, en Haute-Corrèze, entre Ussel et Egletons, afin de constater le dynamisme des entreprises locales, notamment une firme de consultants employant une trentaine de personnes, exemplaire dans la mobilisation de la filière.

M. Gérard Bailly . - Mon département est couvert à 45 % par une forêt constituée par moitié de résineux et de feuillus. La question de la dévalorisation de la filière se pose. Les professionnels de la filière bois se demandent pourquoi les traverses de chemin de fer ne sont plus en bois... C'était un bon débouché, alors que les chênes de mauvaise qualité qui ne sont pas bons pour l'ameublement se vendent au prix du bois-énergie et que les traverses posées aujourd'hui sont toutes en ciment, comme je l'ai constaté lors du renouvellement de la ligne Besançon-Lons-le Saunier. Ne pourrions-nous pas interroger RFF ?

Les chênes partent par bateaux entiers en Chine et reviennent transformés chez nous, moins chers qu'en France ! Cela pose problème.

J'avais proposé lors de la discussion de la LMAP un amendement instaurant un droit de priorité pour les voisins en cas de vente de bois et forêts, qui a été adopté, mais dont l'application demande à être précisée. Il faut en finir avec le morcellement en petites parcelles de 20 ou 30 ares, où tout arbre tombe chez le voisin. L'accès aux parcelles par les pistes forestières est aussi essentiel pour l'exploitation...

M. Roland Courteau . - C'est vrai !

M. Gérard Bailly . - Dans ma jeunesse, nous prenions tous nos piochons à l'automne pour planter, parfois pendant deux mois. On ne plante plus. Est-ce ainsi que nous préparons la forêt pour nos petits-enfants ? Je m'interroge sur l'exploitation actuelle : parce qu'on ne range plus, comme je le fais sur de modestes parcelles, les petits épicéas dépérissent sous des branches coupées. L'ONF prétend qu'il faut les laisser croître en désordre. Je l'interpelle là-dessus, car cela ne me semble pas une bonne solution.

Enfin, soyons volontaristes sur le crédit carbone, très important pour les communes forestières et pour tout le secteur.

M. Roland Courteau . - Nous avons été sollicités à de nombreuses reprises, depuis le vote de la LME en 2008, sur les délais de paiement. Les petites entreprises ne peuvent vendre le bois qu'elles achètent sur pied avant un an, voire davantage. Ce décalage est très préjudiciable à leur trésorerie. Certaines d'entre elles se trouvent ainsi en grande difficulté. Voir disparaître des emplois à cause de cela est toujours un crève-coeur. Le ministre de l'agriculture a déclaré qu'une solution devait être trouvée rapidement, ce qui est très bien. Il était temps ! Il est impératif d'échelonner les paiements, comme vous le proposez, au fur et à mesure des livraisons ou des retraits, afin d'éviter que les petites entreprises ne subissent de graves conséquences.

Je suis tout à fait d'accord avec vous pour que l'Etat soutienne la filière et l'aide à se moderniser. Cela n'a pas été le cas ces dernières années, je le regrette fortement. Enfin, je suis également d'accord avec Gérard Bailly : par manque de voies d'accès, ce sont, dans mon département, des milliers d'hectares de forêt que l'on n'arrive pas à exploiter.

M. Gérard César . - Je tiens à dire combien j'apprécie le rapport de Philippe Leroy, comme d'habitude - il a été ingénieur général du génie rural, des eaux et des forêts. Si le Parlement s'oppose par principe, aux ordonnances, reconnaissons aujourd'hui que lorsqu'elles sont encadrées, elles sont tout à fait acceptables, d'autant que la loi de ratification respecte les délais fixés par la loi de modernisation agricole. C'est pourquoi nous soutiendrons et voterons ce projet de loi.

M. Jean-Claude Lenoir . - Je joins mes compliments au rapporteur pour son excellent travail. Je puis témoigner de ses grandes compétences : lors du Grenelle de l'environnement, il présidait le comité opérationnel du bois tandis que j'étais chargé des énergies renouvelables. Qu'en est-il, aujourd'hui, des effets de cette mobilisation ? Les objectifs cités alors étaient de 10 à 30 millions de mètres cubes supplémentaires par an. Seront-ils atteints ?

Le département de l'Orne est forestier, pour 18 % de sa surface. Les petites entreprises sont aux abois. Leurs carnets de commandes ont beaucoup baissé, avec la chute de l'immobilier. Les marges s'effondrent, sous l'effet de la concurrence allemande, scandinave et chinoise. Les grumes que nous exportons en Chine nous reviennent après avoir été travaillés. L'accès aux financements est crucial, alors que les concours bancaires diminuent.

J'insiste sur l'accès aux parcelles : dans mon département, les bois tombés en 1999 n'ont pu encore être tous récupérés.

Le ministre, que j'ai saisi, m'a répondu que les assises régionales pour l'avenir de la filière bois déboucheraient sur un plan d'action et de soutien en mai 2013. Cet objectif est-il toujours d'actualité ? En connaît-on déjà les contours ?

M. Joël Labbé . - Vous avez eu raison de rappeler que la filière n'a pas connu de problèmes d'emploi ces dernières années. En revanche, l'ONF a traversé un malaise extrêmement profond : où en est-on ? L'office est-il à même de jouer son rôle ?

Les modes de construction évoluent, même en Bretagne, où la filière bois-habitat se développe. Pour un projet de 14 logements lancé avec les bailleurs sociaux, les seules réponses reçues proviennent d'Irlande : les bois et le savoir-faire sont irlandais. Nous n'en manquons pourtant pas. De même, les outils de sciage sont fabriqués au Japon, champion mondial de l'acier ; pourtant, nous avons, là aussi, un savoir-faire à valoriser. Enfin, Bernadette Bourzai a cité le rôle des forêts dans l'assainissement en Allemagne. En Bretagne, nous reconstituons le bocage qui a été tellement détruit. L'agroforesterie enfin, mérite d'être soutenue.

Mme Renée Nicoux . - Le rapport faisant l'unanimité, je me bornerai à souligner que les plantations sont insuffisantes pour renouveler la forêt : l'on ne peut s'en remettre à la nature ; il est nécessaire d'abonder un fonds pour replanter dans de bonnes conditions. Il faudra également trouver les moyens pour les communes d'intervenir pour restaurer les chemins ruraux...

M. Roland Courteau . - Très bien !

Mme Renée Nicoux . - ...souvent utilisés comme pistes de débardage, sans que la responsabilité des exploitants puisse être engagée, faute d'information et de constat préalables.

Nous devons repenser l'équilibre entre le bois-énergie et le bois-industrie, qui se concurrencent. Exploiter la biomasse pour produire de l'énergie électrique n'est pas toujours la bonne solution et peut avoir des effets désastreux.

Les crédits carbone pourraient abonder un fonds destiné à la valorisation des aménités produites par la forêt et la campagne. Ces ressources seraient investies dans différents domaines, comme les chemins ruraux et autres infrastructures : la forêt est un bien commun.

M. Martial Bourquin . - Les gouvernements successifs n'ont pas pris la juste mesure de l'avenir de la filière bois. Il est temps d'y remédier, notamment dans le secteur de la construction, où les possibilités de la chimie verte sont quasiment infinies. Ne pas le faire serait une erreur stratégique, étant donné l'ampleur de nos massifs forestiers - ce rapport de qualité l'a bien montré.

Nous avons la ressource, pas les outils pour l'exploiter : on coupe chez nous, on transforme ailleurs. Les bois de Franche-Comté nous reviennent après avoir été travaillés en Roumanie. Modernisons nos scieries : il nous manque des usines d'emboutage du bois, qui répondraient à la demande d'une filière industrielle travaillant avec des panneaux à usages multiples.

Développons la culture du bois. Nous construisons plusieurs éco-quartiers, entièrement en bois. On fait de l'habitat passif. Nos savoir-faire régionaux méritent d'être davantage mis en valeur.

Faisons attention à la ressource. Nous sommes jumelés avec les Laurentides, au Québec. Une filière-bois y a été montée en dix ans, en interdisant que le bois soit transformé ailleurs : il faut qu'il soit transformé au moins deux fois sur place avant d'être exporté. Ce serait impensable, chez nous, l'Europe s'y opposerait. Toutefois, entre une loi coercitive et un vide béant, il y a moyen d'oeuvrer en faveur de notre propre filière, par exemple avec le Fonds stratégique d'investissement.

Chaque fois que je vais au Québec, je suis frappé par les formations proposées par l'université Laval, à tous les niveaux. C'est une source d'encouragement pour le lycée des métiers du bois de Mouchard. Cette palette de formations supérieures est indispensable au développement de la filière. Inspirons-nous en pour nous doter en quelques années d'une filière d'avenir.

Mme Mireille Schurch . - Le département de l'Allier abrite la plus grande et la plus belle chênaie d'Europe. Malheureusement, les meubles en chêne ne se vendent plus. Il nous reste les cercueils et le cognac - les tonneaux. Trouvons de nouveaux débouchés : il faut sauver le soldat... chêne. Nos bois vont à l'étranger, d'où nous importons nos produits transformés...

M. Gérard Bailly . - Cela revient moins cher !

Mme Mireille Schurch . - Les feuillus cèdent du terrain, face aux Douglas, dont la rentabilité est plus forte. Attention à la biodiversité : si rentable que soit le Douglas, il y a bien d'autres essences pour ce bien commun qu'est la forêt.

Il faut une loi d'avenir de la forêt, distincte de la loi agricole. Le droit de préférence donne la priorité de rachat des millions de petites parcelles qui parsèment nos forêts aux riverains. Verrou des quatre hectares, lot ou parcelles ? Les élus locaux sont confrontés aux difficultés d'application de la loi. Le prochain code législatif que nous examinerons devra revenir sur ce droit de priorité, aller même jusqu'à instaurer un droit de préemption pour les communes...

M. Gérard Bailly . - Si elles sont riveraines !

Mme Mireille Schurch . - L'ONF a été saigné à blanc par la RGPP, alors que ses agents, extrêmement précieux pour la filière bois, jouent un rôle essentiel auprès des myriades de petits propriétaires. On les a pourtant fait douter de leurs missions. Il faut conforter l'office, rassurer ses agents et élargir les parcelles.

Si nous voulons une filière bois dépassant le stade de l'expérimentation, de la construction, de-ci, de-là, de quelques quartiers en bois, commençons par la formation, du niveau V jusqu'à l'université, en passant par les lycées, les lycées professionnels. Ayons confiance en cette filière, qui hésite à investir, faute d'outils appropriés. Soyons à la hauteur des enjeux !

M. Yannick Vaugrenard . - En effet, une formation supérieure ambitieuse est indispensable.

La filière et ses PME ont obtenu du ministère l'échelonnement des paiements. Je suis surpris que le système bancaire traditionnel n'ait pas été à la hauteur, car il n'y a aucun risque à consentir une avance de trésorerie : le bois acheté représente une garantie absolue. Pas plus que dans d'autres secteurs, les banques n'ont su répondre à la demande de financement.

Cela dit, les mesures prises, certes nécessaires, seront-elles suffisantes pour la trésorerie des entreprises concernées ? Il convient d'interpeler les régions, qui pratiquent dans d'autres domaines les avances remboursables. La banque publique d'investissement (BPI) pourrait en outre servir de caution, incitant ainsi les banques à jouer leur rôle.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Vous venez de balayer tous les aspects d'une loi uniquement forestière, je m'en réjouis. Nous commençons à avoir une culture de la forêt au Sénat. Puisse-t-elle déteindre sur le Gouvernement et sur l'administration des finances, qui nous aident peu. Pourtant les forêts, royales puis républicaines, étaient gérées par le ministère des finances, qui s'est empressé de les transférer à l'agriculture dès que sont apparus les premiers problèmes de financement.

Merci, Bernadette Bourzai, le groupe d'études de la forêt envisage en effet de se déplacer...

Mme Bernadette Bourzai . - Le programme est déjà fait !

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Nous irons volontiers en Haute-Corrèze étudier les plantations, dont  le rôle est fondamental. Un Fonds forestier national renouvelé favoriserait l'adaptation de la forêt française au changement climatique éventuel, ce qui demande soixante ans d'anticipation...

M. Gérard Bailly . - Voire davantage !

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Pour planter, il faut, comme vous l'avez dit, des chemins et des moyens.

Vous avez évoqué les aménités : la forêt rend gratuitement des services inestimables à la Nation, en matière de tourisme, d'environnement, de développement culturel. Elle ne reçoit rien en échange. Il n'y a qu'à l'étranger qu'elle est financée à 100 % en contrepartie. En France, on estime que c'est le fruit du travail des siècles...

Nous avons tous fait écho aux malheurs du chêne. Dans l'Est, on pensait que les cercueils allaient le sauver, ce n'est même pas vrai, hélas ! La forêt française est faite aux deux tiers de feuillus : le chêne, le hêtre, le châtaignier sont les rois de la forêt, dont on ne sait plus quoi faire...

Mme Bernadette Bourzai . - Des meubles !

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Le déficit de six milliards d'euros que vous avez rappelé tient essentiellement à nos importations de résineux : nous n'en avons pas assez !

M. Martial Bourquin . - Absolument.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - La filière bois-bâtiment ne se développera pas tant que l'on n'en plantera pas davantage. Si nous en importons autant de Finlande, c'est que les maisons en bois d'aujourd'hui sont bâties sur un modèle scandinave ou américain. Nous construisions des maisons en chêne au Moyen-âge, des maisons à structure bois, comme à Troyes. Retrouver cette culture exige un profond effort de recherche appliquée, pour développer de nouvelles filières à partir des feuillus.

Ne nous critiquons pas trop ! Nous sommes très contents de faire vivre la forêt en exportant nos feuillus qu'on retrouve sous forme de parquets et d'éléments fabriqués...

M. Jackie Pierre . - Il faudrait les faire nous-mêmes !

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Nous ne sommes pas de taille pour le moment ! De même, la fuite vers le bois-énergie est une bonne chose si on ne néglige pas le développement parallèle des industries du sciage. Nous ne sommes plus au temps de Bernard Palissy, qui brûlait ses meubles dans son four. Le bois doit trouver des usages nobles. Le bois-énergie doit être réservé au bois dont on ne peut pas faire autre chose...

Mme Renée Nicoux . - Oui.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Le bois-énergie est le seul moyen qui permettra à la France d'atteindre l'objectif de 20 % d'énergies renouvelables. Cependant, des conflits d'usage existent.

La recherche fondamentale a un rôle important à jouer. La chimie du bois est encore largement méconnue. Nous savions le transformer en alcool. Nous espérions produire des composés organiques complexes, pouvant être utilisés directement comme carburants, mais la recherche n'est pas assez développée. Fondamentale ou appliquée, elle manque de moyens, de même que l'enseignement de haut niveau et pratique, tout aussi indispensable.

Le morcellement des parcelles bloque dans certaines régions toute tentative de mobilisation à grande échelle. Trois millions de propriétaires et trois millions d'hectares sont concernés par ce mitage. Le droit de préférence introduit par la loi de modernisation de l'agriculture est encore balbutiant. Il ne relève pas de ce projet.

L'ONF n'est pas l'instrument de la politique forestière française, il n'a pas été conçu pour cela, bien que les ministres successifs aient tenté, sans le dire, de se défausser sur cet établissement public industriel et commercial, qui n'a que très peu de missions d'intérêt général, si l'on excepte le pouvoir de ses gardes de verbaliser un peu partout. En dix ou vingt ans, les écoles et les grandes orientations forestières de l'État ont perdu leur consistance. L'office n'a pas vocation à les prendre en main, il faut revenir à un État fort. On peut espérer que l'ONF trouvera dans quelques années le remède à ses difficultés, en vertu du contrat d'objectifs et de performances qu'il a signé avec l'Etat et les communes forestières il y a un an à peine, afin de redresser ses finances et de rasséréner ses agents, qui se sont beaucoup inquiétés des réorganisations qu'il a subies.

Faisons entendre la voix de nos forêts. Il leur manque 100 millions d'euros, pour 16 millions d'hectares : tels sont les chiffres du Grenelle, partagés par tous. Nous pouvons les obtenir.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 ^er

L'article 1 ^er est adopté sans modification .

Article 2

M. Philippe Leroy , rapporteur . - L'amendement n° COM-1 rectifie une erreur matérielle.

L'amendement n° COM-1 est adopté .

M. Philippe Leroy , rapporteur . - L'amendement n° COM-2 rend aux agents de l'ONF une compétence générale sur tous les types de forêt en matière de police des forêts dans le cadre de la défense contre les incendies pour tous les types de bois et de forêts.

L'amendement n° COM-2 est adopté.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - L'amendement n° COM-3 rappelle l'inaliénabilité du domaine public.

M. Daniel Raoul , président . - L'on ne pouvait pas vendre la forêt de Compiègne ?

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Le débat juridique est complexe. Sur le terrain, ce n'est pas si évident qu'il y paraît : une maison forestière située en lisière en fait-elle partie ? Quant à Compiègne, je connais mal la question...

L'amendement n° COM-3 est adopté .

M. Philippe Leroy , rapporteur . - L'amendement n° COM-4 précise le régime des autorisations de défrichements...

M. Jean-Jacques Mirassou . - N'est-il pas lié à la surface ?

M. Gérard César . - N'y a-t-il pas une surface minimale ?

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Il s'agit ici de soumettre à autorisation de défrichement toutes les forêts des personnes publiques, quel que soit leur statut.

M. Gérard Bailly . - Les coupes à blanc sont-elles considérées comme des défrichements ?

M. Claude Bérit-Débat . - Mais non !

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Dans la mesure où elles sont suivies d'un engagement de replantation, non.

M. Gérard Bailly . - Dans les belles forêts bien ordonnées, elles brisent pourtant l'harmonie du paysage pour plusieurs années.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Laissons se faire les coupes en fonction des plans de gestion agréés. Evidemment, des précautions sont de mise dans des sites prestigieux, autour de certains monuments, dans des périmètres de protection.

Mme Bernadette Bourzai . - Dans certaines zones humides aussi.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Il faut faire confiance au plan de gestion.

L'amendement n° COM-4 est adopté .

M. Philippe Leroy , rapporteur . - L'amendement n° COM-5 corrige des erreurs de renvoi.

L'amendement n° COM-5 est adopté .

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 2

M. Philippe Leroy , rapporteur . - L'amendement n° COM-8 traite des délais de paiement. Comme je l'ai dit, il ne change rien à la LME.

M. Daniel Raoul , président . - C'est un progrès, puisqu'il y a un an de décalage entre la vente sur pied et la mise à disposition des bois vendus.

M. Philippe Leroy , rapporteur . - L'achat d'une coupe de forêt publique ou de grande coopérative ne peut être obtenu qu'avec une caution bancaire, ce qui en affecte le prix. La profession pourrait être incitée à se mutualiser. Les banques se méfient du secteur...

M. Jackie Pierre . - Il y a des banqueroutes !

M. Philippe Leroy , rapporteur . - Il est très difficile d'estimer la valeur d'un stock de bois, que les industriels ont toujours tendance à surestimer. La valeur du bois en forêt est encore plus incertaine. A cela s'ajoutent les craintes des banques liées à la taille des entreprises. Des systèmes mutualisés fonctionnaient par le passé, ce n'est plus le cas.

M . Daniel Raoul , président . - J'espère que cela améliorera la fluidité des transactions.

L'amendement n° COM-8 est adopté et devient un article additionnel.

Article 3

M. Philippe Leroy , rapporteur . - De manière à éviter les conflits, l'amendement n° COM-3 aligne au 1 ^er juillet 2013 la date d'entrée en vigueur des nouveaux pouvoirs de police de l'environnement des agents des différents offices.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 3

M. Philippe Leroy , rapporteur . - L'amendement n° COM-7 concerne la Corse et le transfert à la collectivité de la mission de reproduction de plants forestiers.

M. Daniel Raoul , président . - ...Mais pas du droit des successions !

L'amendement n° COM-7 est adopté et devient un article additionnel.

L'ensemble du projet de loi est adopté à l'unanimité dans la rédaction issue des travaux de la commission.

ANNEXE I - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 15 janvier 2013

- FNCOFOR : MM. Alain Lesturgez , Directeur de la Fédération nationale des communes forestières et Yves Lessard , secrétaire général ;

- Fédération nationale du bois (FNB) : M. Nicolas Douzain-Didier , délégué général ;

- Ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt : MM. Patrick Falcone , conseiller technique, Mme Claire Brennetot , conseillère parlementaire au cabinet de M. le ministre Stéphane Le Foll, MM. François Moreau , chef de service de la forêt, de la ruralité et du cheval (DGPAAT), Jean-François Merle , conseiller pour la codification et Mme Sophie de Combles de Nayves , conseillère au service des Affaires juridiques.

Mercredi 16 janvier 2013

- Union de la coopération forestière française (UCFF) : M. Pierre Ducray , directeur UCFF et GCF ;

- Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) : MM. Dominique Chalumeaux , membre du bureau, Guillaume Baugin , conseiller parlementaire et Nathalie Galiri , chef de service ;

- Office national des forêts (ONF) : MM. Patrick Soulé , secrétaire général, Florent Romagoux , juriste conseil, droit de l'environnement et Jacques Valeix , chef de l'inspection générale ;

- Forestiers privés de France et CNPF : MM. Henri Plauche-Gillon , président, Nicolas Rondeau , juriste à la fédération des forestiers privés et Thomas Formery , directeur général du Centre national de la Propriété forestière.

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* ¹ Genèse et présentation de la refonte du code forestier - Georges-André Morin et François Signoles - Revue de droit rural n° 403, mai 2012.

* ² M. Thierry Tuot a été reçu en audition par votre commission et par la commission du développement durable le 5 décembre 2012. Un groupe de travail commun aux deux commissions a été désigné le 30 janvier 2013 afin de suivre les travaux de cette nouvelle codification.

* ³ Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.

* ⁴ Décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.

* ⁵ Note de service SG/SAJ/N2012-9103 DGPAAT/SDFB/N2012-3035 du 20 septembre 2012.

* ⁶ Source : Agreste Forêt - Bois - Mémento 2012.

* ⁷ Livre préliminaire : Principes fondamentaux de la politique forestière. forestière.

Livre I ^er : Régime forestier.

Livre II : Organisation et gestion de la forêt privée.

Livre III : Conservation et police des bois et forêts en général.

Livre IV : Forêts de protection. Lutte contre l'érosion.

Livre V : Inventaire et mise en valeur des ressources ligneuses reboisement.

* ⁸ Décision n° 2011-182 QPC du 14 octobre 2011.

* ⁹ Décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010.

* ¹⁰ Proposition de loi n° 3900 relative aux délais de paiement dans le secteurde la vente de bois en bloc et sur pied.

* ¹¹ Ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement.

* ¹² Article 1 ^er de la décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012.