EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UNE RECODIFICATION DU CODE FORESTIER, À DROIT CONSTANT, QUI ÉTAIT DEVENUE NÉCESSAIRE.
A. L'ORDONNANCE DU 26 JANVIER 2012, RÉSULTAT D'UN LONG PROCESSUS.
1. La refonte du code forestier : une demande ancienne.
a) La législation forestière s'inscrit dans une histoire pluriséculaire.
La forêt et son exploitation ont fait l'objet d'une réglementation très précoce . Espace de production de ressources - pour le bâtiment, la construction navale, le chauffage - mais aussi espace de chasse, la forêt a dû être protégée par des normes contraignantes, pour éviter son exploitation anarchique, pour la préserver à travers les âges, puis pour organiser la coexistence d'activités en son sein.
C'est dès le XIIIème siècle en France qu'a été mise en place une administration des eaux et forêts, chargée de gérer les forêts du domaine royal. L'édit de Brunoy de 1346 a introduit la notion de rendement soutenu ordonnant que les coupes de bois soit réalisées de façon « que lesdites forez et bois puissent perpétuellement soustenir en bon estat ». Soucieux de préserver les forêts pour fournir suffisamment de ressources en bois pour la construction de navires, Colbert prépare l'ordonnance royale d'août 1669 sur le fait des eaux et forêts, qui étend la législation forestière et la police des forêts aux bois des communautés mais aussi des particuliers. Elle oblige à organiser la gestion des forêts, avec l'objectif de maintenir intact le patrimoine forestier.
Après la Révolution, c'est un décret de 1791 suivi par la loi du 16 ventôse an IX (6 janvier 1801), qui signent l'acte de naissance de l'administration forestière moderne et confortent le régime forestier. L'ensemble des règles applicables à la forêt et à sa préservation trouvera un aboutissement et une stabilisation dans le premier code forestier de notre histoire, le code forestier de 1827 , qui distingue clairement les conditions d'exploitation des forêts publiques et privées, mais conserve au coeur de la législation forestière le souci d'une gestion durable, conciliant exploitation économique et conservation des espaces boisés.
b) Le code forestier de 1979 était devenu inadapté pour les praticiens.
Si la législation forestière a évolué à travers le temps, ses objectifs sont restés les mêmes et la modernisation du code forestier s'est faite par recodifications successives , à chaque fois à droit constant :
- La loi n° 51-516 du 8 mai 1951 relative à la procédure de codification des textes législatifs concernant les forêts autorise à codifier au sein d'un code forestier l'ensemble des textes législatifs concernant les forêts par décret en Conseil d'État, sans effectuer de modifications de fond. Le code forestier sera achevé en 1952, avec la publication du décret n° 52-1200 du 29 octobre 1952.
- Le décret n° 79-113 du 25 janvier 1979 portant révision du code forestier, pour sa part, a abrogé le code de 1952 et le remplace par un nouveau code, sans procéder à des modifications substantielles du droit applicable à la forêt.
Depuis 1979, de nombreuses lois sont intervenues pour modifier le code, l'enrichir, au point de le rendre peu lisible. En particulier, la loi d'orientation forestière (LOF) de 2001 a profondément modifié l'architecture du code forestier.
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LES PRINCIPALES LOIS INTERVENUES DEPUIS 1979
- loi n° 85-1273 du 4 décembre 1985 relative à la gestion, la valorisation et la protection de la forêt ; - loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la préservation des risques majeurs ; - loi n° 91-5 du 3 janvier 1991 modifiant diverses dispositions intéressant l'agriculture et la forêt ; - loi n° 92-613 du 6 juillet 1992 modifiant le code forestier et portant diverses dispositions agricoles et cynégétiques ; - loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation forestière (LOF) ; - loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques naturels et à la réparation des dommages ; - loi n° 2005-157 du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux (DTR) ; - loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (LOA) ; - loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP). |
En 2004, le Comité permanent de coordination des inspections du ministère de l'agriculture (COPERCI) avait lancé une démarche de réévaluation systématique des domaines de réglementation suivis par le ministère, mettant en place en 2005 un groupe de travail chargé de se pencher sur le code forestier, pour identifier les répétitions, contradictions, erreurs, dispositions obsolètes, confusions, notamment entre domaine législatif et domaine réglementaires, problèmes de coordination avec les autres textes et codes.
Ce travail s'est poursuivi et le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER), qui a succédé au COPERCI, a confié aux inspecteurs généraux Françoise Fournie, François Signoles et Georges-André Morin, une mission qui avait conclu en février 2009, qu'il était nécessaire de réécrire le code forestier, celui-ci dans son état d'alors manquant de cohérence et d'équilibre . En outre, il comprenait des dispositions devenues obsolètes, des erreurs, et organisait mal la répartition des normes entre le domaine de la loi et celui du règlement.
Au final, il apparaissait qu'on avait à faire à un « code vieilli » 1 ( * ) , qui nécessitait une sérieuse refonte, comme le suggérait le rapport de notre ancien collègue Jean Puech sur la mise en valeur de la forêt française et le développement de la filière-bois, rendu en avril 2009.
* 1 Genèse et présentation de la refonte du code forestier - Georges-André Morin et François Signoles - Revue de droit rural n° 403, mai 2012.