ARTICLE 28 : Garantie par l'Etat des emprunts de l'Unedic émis en 2013
Commentaire : Le présent article vise à accorder la garantie de l'Etat aux emprunts contractés en 2013 par l'Unedic dans la limite d'un plafond de 5 milliards d'euros.
I. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'UNEDIC
A. UNE DÉGRADATION DU MARCHÉ DU TRAVAIL...
Le marché du travail est particulièrement dégradé et l'Unedic estime que le nombre de chômeurs indemnisés continuerait à augmenter pour s'établir à 2,25 millions à fin 2013 et celui des inscrits à 4,77 millions toutes catégories confondues.
Prévision du nombre des chômeurs
indemnisés et du potentiel indemnisable
par l'Assurance
chômage
(effectifs en millions)
Source : Pôle emploi, Prévisions Unedic (situation financière de l'Assurance chômage pour les années 2012 et 2013)
Or, la hausse du nombre des demandeurs d'emploi entraîne mécaniquement une augmentation des dépenses d'indemnisation financées par l'assurance chômage.
B. ... QUI ENTRAINE MÉCANIQUEMENT UNE AGGRAVATION DU DÉFICIT DE L'UNEDIC
Cette dégradation de la conjoncture se traduira donc par une aggravation du déficit de l'Unedic en raison de l' augmentation des dépenses d'assurance chômage . Celles-ci devraient passer de 35,2 milliards en 2012 à 37,2 milliards d'euros en 2013 , soit une progression de 5,8 %. Du fait de l'atonie du marché du travail, les recettes devraient augmenter de seulement 1,6 %, passant de 32,6 milliards d'euros en 2012 à 33,1 milliards pour 2013. En raison de l'effet de ciseaux résultant de la moindre progression des recettes par rapport aux dépenses, le compte de résultat de l'assurance chômage présenterait un déficit supplémentaire de 2,6 milliards d'euros en 2012 et de 4,1 milliards d'euros en 2013 .
Situation financière de l'assurance chômage et prévision pour 2012 et 2013
(en milliards d'euros)
Source : Prévisions Unedic (situation financière de l'Assurance chômage pour les années 2012 et 2013)
La dette de l'assurance chômage continuerait aussi à augmenter, passant de 11 milliards d'euros en 2011 à 13,6 milliards en 2012 pour atteindre 17,7 milliards d'euros fin 2013 .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Dans les mêmes conditions que les garanties accordées par l'Etat à l'Unedic en 2011 (7,5 milliards d'euros) et 2012 (7 milliards d'euros) pour couvrir les émissions nécessaires au financement de l'assurance chômage, il est à nouveau proposé d'accorder la garantie de l'Etat pour les emprunts obligataires qui seront lancés en 2013 pour assurer la continuité de l'indemnisation du chômage. Le plafond des sommes qui pourraient être garanties au titre de l'année prochaine est fixé à 5 milliards d'euros , correspondants au volume d'émissions projeté par l'Unedic en 2013.
La commission des finances de l'Assemblée nationale a proposé d'adopter le présent article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE GARANTIE, DÉJÀ ACCORDÉE À PLUSIEURS REPRISES EN 2011 ET 2012, QUI CONTRIBUE À ASSURER LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE DU RÉGIME DE L'ASSURANCE CHÔMAGE ...
Pour 2011, l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2010 précitée a expressément accordé la garantie de l'Etat aux emprunts effectués par l'Unedic à hauteur de 7,5 milliards d'euros.
Puis, ce dispositif a été renouvelé pour 2012 par l'article 85 de la loi de finances rectificative pour 2011 :
- en abaissant le plafond de la garantie accordée pour 2011 de 7,5 milliards d'euros à 4,5 milliards d'euros, les conditions du marché n'ayant pas permis cette année là de boucler l'ensemble du programme d'émission ;
- et en autorisant l'octroi d'une nouvelle garantie de l'Etat à l'Unedic à hauteur de 7 milliards d'euros pour 2012.
L'assurance chômage devra en 2013 recourir à l'emprunt pour couvrir un déficit supplémentaire de 4,1 milliards d'euros qui sera financé par un programme d'émissions obligataires à moyen terme.
L'Unedic devra également renouveler un emprunt de 250 millions d'euros, lui-même garanti par l'Etat lors de sa souscription en 2011, qui arrivera à échéance en avril 2013 ( cf. tableau ci-après). En outre, afin de bénéficier des conditions de taux favorables sur les émissions à moyen et long terme, il sera procédé à une diminution des encours de dettes à court terme en transférant une partie des emprunts souscrits en billets de trésorerie vers le marché obligataire afin de réduire l'exposition au risque de variation des taux court terme.
A l'instar de Réseau ferré de France et de la Cades, l'Unedic bénéficie auprès des agences de notation et des investisseurs des mêmes conditions que l'Etat en matière de notation et de taux.
Ainsi, le plafond de 5 milliards d'euros demandé en garantie de l'Etat correspond au besoin et au programme de financement de l'indemnisation du chômage pour 2013 , justifiant, sur le plan de la soutenabilité financière de ce système assurantiel, la reconduction du dispositif déjà adopté pour les années précédentes.
Le tableau ci-dessous présente l'encours obligataire de l'Unedic et le détail des émissions successives.
Récapitulation de l'encours obligataire de l'Unedic au 27 novembre 2012
(en milliards d'euros)
|
Montant |
Taux Coupon |
Type |
Date émission |
Date échéance |
Garantie de l'Etat |
|
4 000 000 000 |
2,1250% |
EMTN 390 ( * ) |
3-déc.-09 |
3-déc.-12 |
Non |
|
1 500 000 000 |
2,3750% |
EMTN |
30-mars-11 |
31-mars-14 |
2011 |
|
150 000 000 |
2,3750% |
EMTN |
23-déc.-11 |
31-mars-14 |
2011 |
|
250 000 000 |
1,3700% |
EMTN |
11-oct.-11 |
13-avr.-13 |
2011 |
|
2 500 000 000 |
1,7500% |
EMTN |
27-févr.-12 |
27-févr.-15 |
2012 |
|
350 000 000 |
2,3750% |
EMTN |
29-févr.-12 |
31-mars-14 |
2012 |
|
1 000 000 000 |
3,0000% |
EMTN |
29-févr.-12 |
25-avr.-19 |
2012 |
|
200 000 000 |
1,7500% |
EMTN |
10-avr.-12 |
27-févr.-15 |
2012 |
|
300 000 000 |
3,0000% |
EMTN |
25-avr.-12 |
25-avr.-19 |
2012 |
|
150 000 000 |
2,3750% |
EMTN |
13-avr.-12 |
31-mars-14 |
2012 |
|
1 000 000 000 |
2,1250% |
EMTN |
19-avr.-12 |
26-avr.-17 |
2012 |
|
1 000 000 000 |
2,1250% |
EMTN |
24-mai-12 |
1-juin-18 |
2012 |
|
100 000 000 |
2,1250% |
EMTN |
16-oct.-12 |
1-juin-18 |
2012 |
|
100 000 000 |
2,1250% |
EMTN |
26-oct.-12 |
1-juin-18 |
2012 |
Source : Unedic
Au total, l'encours obligataire de l'Unedic s'établit actuellement à 12,6 milliards d'euros dont 8,6 milliards garantis par l'Etat (1,9 milliard d'euros au titre de 2011 et 6,7 milliards au titre de 2012).
En prenant pour hypothèse la prévision d'augmentation de la dette à 17,7 milliards d'euros en 2013, celle-ci représentera 50,3 % du produit annuel de l'Unedic.
B. ... MAIS QUI EST RENDUE NÉCESSAIRE ESSENTIELLEMENT POUR UN MOTIF D'ORDRE JURIDIQUE (L'ARTICLE L. 213-15 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER)
Si le recours à l'emprunt par l'Unedic est commandé par la conjoncture, la nécessité de le couvrir par une garantie de l'Etat s'explique par des raisons juridiques. En effet, l'assurance chômage est soumise aux dispositions de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier relatif à la situation de fonds propres des associations émettrices d'obligations et, en application de ces dispositions, se verrait interdire le droit d'émettre de nouvelles obligations du fait de l'augmentation de son endettement. Cette conséquence, qui la priverait de facto des ressources nécessaires, apparaît dès lors inenvisageable.
|
Les dispositions de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier L'Unedic, association déclarée conformément à la loi du 1 er juillet 1901 créée en application de la convention nationale du 31 décembre 1958 et maintenue par les conventions du 24 février 1984 et du 22 mars 2001, est assujettie aux dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux associations. A ce titre, lui est applicable l'article L. 213-15 dudit code qui détermine le régime juridique de l'émission d'obligations par les associations. Ce régime prévoit, à l'image des dispositions du code de commerce applicables à l'ensemble des sociétés, que lorsque les fonds propres d'une association diminuent de plus de moitié par rapport au montant qu'ils avaient atteint à la fin de l'exercice précédant celui durant lequel une émission obligataire a été lancée : - l'assemblée générale doit statuer, dans les quatre mois suivant l'approbation des comptes ayant fait apparaître ces résultats déficitaires, sur l'opportunité de continuer l'association ou de procéder à sa dissolution ; - si la dissolution n'est pas décidée, l'association est tenue de reconstituer ses fonds propres au plus tard au terme du deuxième exercice qui suit celui durant lequel ont été constatés les résultats déficitaires. Le sixième alinéa de l'article L. 213-15 précité dispose qu' à défaut de la satisfaction de l'une ou l'autre de ces deux obligations, l'association perd le droit d'émettre de nouvelles obligations et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l'émission . |
Dans la mesure où l'Unedic, en tant qu'association, ne peut, en l'état du droit, faire exception à l'application de l'article L. 213-15 précité, le seul recours dérogatoire réside dans la mise en oeuvre des dispositions de l'article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004, lequel prévoit expressément une exemption d'application de l'article L. 213-15 lorsque les émissions d'emprunt de l'Unedic bénéficie de la garantie de l'Etat.
Aussi, sans autre alternative juridique et dans la perspective annoncée par le Gouvernement d'inverser la courbe du chômage à partir de la fin 2013 et donc de redresser la situation financière de l'assurance chômage, il convient, dans l'intervalle, de garantir pour l'année prochaine le programme de financement de l'Unedic.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 390 Les EMTN (Euro Medium Term Note) sont des émissions d'une ou plusieurs obligations à échéance.