ARTICLE 28 bis (nouveau) (art. 101de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009) : Prorogation d'un an du dispositif NACRE (nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprises)
Commentaire : le présent article vise à proroger d'un an, jusqu'au 31 décembre 2013, le dispositif d'avance remboursable accordée aux créateurs d'entreprises, précédemment sans emploi ou rencontrant des difficultés pour s'insérer durablement dans l'emploi, dans le cadre du « nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise » (NACRE) entré en vigueur de 1er janvier 2009.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE MÉCANISME DES AVANCES REMBOURSABLES ACCORDÉES AUX CRÉATEURS D'ENTREPRISES PRÉCÉDEMMENT SANS EMPLOI
1. Rappel du dispositif de prêt à taux zéro mis en place dans le cadre du « nouvel accompagnement pour la création et à la reprise d'entreprise » (NACRE)
En application de l'article 101 de la loi de finances rectificative pour 2009, le « nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise » est entré en vigueur le 1 er janvier 2009. Il a remplacé deux précédentes mesures d'aide à la création et à la reprise d'entreprise (chéquiers conseil et EDEN 391 ( * ) ) en faveur des porteurs de projets pour lesquels le développement de l'activité n'est pas envisageable sans un accompagnement mobilisant les fonds publics. Il intervient dès le montage du projet et jusqu'à trois ans après la création ou la reprise de l'entreprise.
Les bénéficiaires de ce dispositif sont les titulaires de l'ACCRE (aide au chômeur créateur ou repreneur d'entreprise) qui, en application de l'article L. 5141-5 du code du travail, peuvent bénéficier d'actions d'accompagnement et de conseil organisées avant la création ou la reprise d'entreprise, et pendant les trois années suivantes, financées par l'Etat, ainsi que les bénéficiaires de minima sociaux.
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Liste des catégories de bénéficiaires du NACRE Demandeurs d'emploi non indemnisés inscrits sur la liste des demandeurs d'emploi pendant 6 mois au cours des 18 derniers mois Demandeurs d'emploi indemnisés par le régime d'assurance chômage au titre de l'aide au retour à l'emploi (Are) Demandeurs d'emploi indemnisés par le régime de solidarité au titre de l'allocation temporaire d'attente (ATA) Demandeurs d'emploi susceptibles d'être indemnisés au titre de l'aide au retour à l'emploi (Are) Demandeurs d'emploi susceptibles d'être indemnisés par l'allocation prévue en cas de convention de reclassement personnalisée (Crp) Demandeurs d'emploi indemnisés par le régime de solidarité au titre de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) Bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (Rmi/Rsa) Bénéficiaires de l'allocation parent isolé (Api) Bénéficiaires de l'ancienne aide eden (Encouragement au développement d'entreprises nouvelles) Bénéficiaires du complément de libre choix d'activité (Clca) Personnes salariées ou licenciées d'une entreprise soumise à l'une des procédures de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires prévues aux titre II, III et IV du code de commerce qui reprennent tout ou partie de cette entreprise dès lors qu'elles s'engagent à investir en capital la totalité des aides et à réunir des apports complémentaires au moins égaux à la moitié des aides accordées Personnes remplissant les conditions d'éligibilité à un emploi jeune de 18 à moins de 25 ans révolus Personnes remplissant les conditions d'éligibilité à un emploi jeune de plus de 25 ans et moins de 30 ans Personnes bénéficiant d'un emploi jeune dont le contrat se trouve rompu avant le terme de l'aide prévue Personnes de 50 ans et plus inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi Personnes créant une entreprise implantée au sein d'une zone urbaine sensible Source : site internet mis en place par la délégation à l'emploi et à la formation professionnelle dédié au NACRE ( www.entreprises.gouv.fr/nacre/) |
En application de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 dans le cadre de l'action n° 3 « Développement de l'emploi » du programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi », qui vise à promouvoir l'activité, le NACRE s'inscrit dans un parcours qui comporte trois étapes :
- l' aide au montage du projet fournie par un opérateur d'accompagnement 392 ( * ) qui consiste en une assistance technique à élaboration d'un dossier à l'attention des financeurs ;
- l' appui pour le financement du projet afin d'obtenir un prêt bancaire complémentaire et mobiliser le prêt NACRE à taux zéro 393 ( * ) ;
- enfin, l' appui au développement de l'entreprise qui est un accompagnement pendant les trois premières années qui suivent la création ou la reprise.
Les montants des prêts NACRE à taux zéro sont donc variables et dépendent de l'appréciation faite par l'opérateur d'accompagnement. A cet effet, il est prévu que la Caisse des dépôts et consignations (CDC), partenaire de l'Etat pour la mise en oeuvre de ce dispositif, finance les prêts à taux zéro à hauteur de 100 millions d'euros à partir de l'année 2010. C'est donc sur cet apport que porte une garantie de l'Etat. L es crédits de la mission « Travail et emplois » allouent chaque année des crédits au fonds de cohésion sociale au titre de la garantie des prêts NACRE à taux zéro consentis par la CDC .
Le « parcours NACRE », ainsi que le qualifie la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), fait donc appel à une chaîne d'acteurs très divers : le porteur de projet candidat à la création ou reprise d'entreprise, l'opérateur d'accompagnement labellisé par les services déconcentrés de l'Etat, le financeur du prêt bancaire complémentaire, la CDC, le fonds de cohésion sociale et, in fine , l'organisme gestionnaire du décaissement et du recouvrement des prêts NACRE à taux zéro (France active financement), soit au total au moins sept intervenants différents .
Le dispositif NACRE se caractérise sur le plan budgétaire par un double circuit de financement :
- l' abondement d'un fonds de garantie ad hoc au sein du fonds de cohésion sociale pour garantir les prêts à taux zéro financer par le fonds d'épargne de la CDC;
- et une dépense « directe », prévue chaque année au sein de la mission « Travail et emploi » pour financer l'accompagnement des porteurs de projet.
Eu égard à la complexité du dispositif, un schéma descriptif des circuits de financement du NACRE ainsi que du mécanisme de garantie de l'Etat, figurant au B ci-après, présente une vue d'ensemble de ces diverses mesures.
2. La couverture des défauts de remboursement en lien avec la montée en puissance progressive de la mesure
La couverture des prêts octroyés par la CDC s'inscrit dans un ratio de 20 % qui correspond au risque présumé de « sinistralité » des projets de création ou reprise d'entreprise. Ainsi, dans l'hypothèse où un projet sur cinq viendrait à échouer, le défaut de remboursement du prêt NACRE à taux zéro par le porteur de projet est alors couvert par le fonds de garantie ad hoc constitué au sein du fonds de cohésion sociale et alimenté par les crédits de la mission « Travail et emploi ».
La lettre du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi adressée le 17 avril 2009 au directeur général de la CDC demande la mise en place pour l'année 2009 d'une « enveloppe de prêts sur fond d'épargne à destination de créateurs d'entreprises d'un montant de 40 millions d'euros, soit 5 fois la dotation du fonds de garantie mis en place à cette fin au sein du fonds de cohésion sociale ».
Le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait une montée en puissance du dispositif jusqu'en 2012, année du terme du dispositif et de la convention conclue entre la CDC et l'Etat. Aussi, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous, le montant des financements à la charge de la CDC devait atteindre un total de 340 millions d'euros fin 2012. La couverture financée par l'Etat, à hauteur de 20 %, s'établissait à 68 millions d'euros.
Progression prévisionnelle du dispositif NACRE jusqu'en 2012
(en millions d'euros)
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Année |
Abondement du fonds de garantie |
Montant des prêts couverts par la garantie |
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2009 |
8 |
40 |
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2010 |
20 |
100 |
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2011 |
20 |
100 |
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2012 |
20 |
100 |
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TOTAL |
68 |
340 |
Source : secrétariat d'Etat chargé de l'emploi (2009)
Cette progression prévisionnelle s'appuyait sur les données suivantes :
- 827 opérateurs d'accompagnement conventionnés puis une montée en puissance ;
- 18 713 créateurs/repreneurs entrés dans le parcours (17.849 créateurs/repreneurs entrés dans NACRE la semaine précédente), soit une augmentation de 864 et une réalisation de 93,57 % de l'objectif de 20.000 personnes accompagnés ;
- 6 401 prêts NACRE notifiés pour un montant moyen du prêt notifié de 5 188.30 euros ;
- 3 522 prêts NACRE décaissés (3.285 prêts décaissés la semaine précédente, soit une augmentation de 237) pour un montant moyen du prêt décaissé de 5 101,34 euros.
B. UNE ARCHITECTURE DE FINANCEMENT ET DE GARANTIE COMPLEXE
1. Une chaîne de financement faisant appel au fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations
Le fond de garantie ad hoc qui serait appelé en premier rang en cas de défaillance du recouvrement ne constitue donc qu'une couverture partielle des risques pris par la CDC. C'est pourquoi, la lettre du 17 avril 2009 annonçait la mise en place d'une garantie de « deuxième rang » appelée à sécuriser le fonds d'épargne de la CDC en cas « d'épuisement du fonds de garantie mis en place au sein du fonds de cohésion sociale ».
En effet, la chaîne de financement du prêt NACRE à taux zéro repose entièrement sur la capacité d'apport du fonds d'épargne de la CDC . Ainsi que l'illustre le schéma ci-dessous, l'avance faite par la CDC à l'opérateur de gestion centralisée des prêts France Active Financement sert à financer les prêts NACRE individuels. En retour, la CDC bénéficie en principe d'un remboursement de son avance par le porteur de projet via l'opérateur de gestion.
C'est donc au niveau du remboursement des prêts à taux zéro individuels que les défauts de paiement liés à l'échec du projet présentent le risque majeur d'exposition du fonds d'épargne de la CDC. L'article 101 de la loi de finances rectificative pour 2009 a complété la couverture partielle du fonds de garantie ad hoc par la garantie de l'Etat pour toute défaillance excédent la capacité de ce fonds, à hauteur du montant des avances remboursables octroyées avant le 31 décembre 2012, dans la limite de 400 millions d'euros .
Schéma descriptif des circuits de financement
des prêts NACRE
et de la garantie de l'Etat
Source : commission des finances
Source : commission des finances
2. Une garantie de l'Etat à « deux étages »
Le NACRE bénéficie d'un mécanisme de garantie à « deux étages » composé des dépenses budgétaires certaines et de dépenses incertaines liées à l'aléa économique pesant sur la pérennité des projets, ainsi qu'un plafond pour le montant des avances garanties par l'Etat.
La garantie de l'Etat à « deux étages » est composée :
- du fonds de garantie ad hoc financé par les crédits de la mission « Travail et emploi » pour un montant cumulé de 68 millions d'euros en 2012 ;
- et, en second rang, de la garantie de l'Etat à hauteur du montant des avances remboursables octroyées par la CDC dans la limite de 400 millions d'euros. Celle-ci n'est appelée qu'en cas d'épuisement de la garantie de premier rang.
Cette sécurisation totale du fonds d'épargne de la CDC a pour corollaire une limitation du montant des avances octroyées en multiple de la dotation budgétaire effectivement octroyées par l'Etat au fonds de garantie ad hoc . Ce multiple est au plus égal à dix. Considérant que le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait un versement de 20 millions d'euros au fonds précité, le montant des avances ne pourra en tout état de cause dépasser 200 millions d'euros. Il s'agissait ainsi de limiter le niveau d'exposition au risque de défaut de remboursement en cas de développement du dispositif au-delà de la prévision initiale de 100 millions d'euros.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à proroger d'un an, jusqu'au 31 décembre 2013 , le dispositif de financement et de garantie du NACRE.
A titre de mesure d'accompagnement, il est également prévu que « le Gouvernement effectue une évaluation du dispositif et la présente au Parlement avant le 30 juin 2013 ».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Compte tenu de la situation du marché du travail, il est pertinent de proroger, même en urgence, un dispositif contra-cyclique de lutte contre le chômage qui a permis d'accompagner 82 000 personnes depuis la création du dispositif en 2009 et d'accorder 38 000 prêts pour un montant global de 210 millions d'euros.
Aussi, sans préjuger de l'efficacité à terme de ce programme d'accompagnement à la création d'entreprise, qui fera l'objet d'une évaluation par le Gouvernement, il convient d'ores et déjà d'observer que le NACRE n'a pas encore atteint le plafond qui était fixé à 400 millions d'euros.
Les crédits de la mission « Travail et emploi » prévoient une dotation budgétaire de 10 millions d'euros au sein du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » en faveur du fonds de cohésion sociale. Selon le mécanisme de garantie précédemment développé, ces crédits pourront couvrir l'attribution de nouveaux prêts NACRE à hauteur de 50 millions d'euros, soit l'équivalent de l'accompagnement d'une dizaine de milliers de créateurs d'entreprises.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 391 L'accès à des conseils, qui était permis par les chéquiers conseils, demeure et est étendu : des opérateurs d'accompagnement NACRE, labellisés par l'administration, conseillent et appuient le porteur de projet avant la création/reprise de son entreprise, dans le montage de son projet, puis dans la structuration financière du projet et la négociation avec les banques. Ce prêt, d'un montant pouvant aller jusqu'à 10.000 euros, doit être couplé avec un prêt bancaire. Ainsi, le soutien financier est plus important que l'ancienne avance EDEN (encouragement au développement d'entreprises nouvelles).
* 392 Les opérateurs d'accompagnement NACRE sont des professionnels de la création et de la reprise d'entreprise. Il s'agit d'opérateurs labellisés et ayant passé une convention avec l'État et la Caisse des dépôts. Ils peuvent être publics, privés, associatifs.
* 393 Si le prêt à taux zéro NACRE est recommandé, l'opérateur d'accompagnement évalue le montant nécessaire et sollicite le prêt à taux zéro auprès d'un organisme qui gère le décaissement et le recouvrement des prêts NACRE à taux zéro en France (France active financement). Le prêt à taux zéro NACRE est remboursable dans un délai maximum de 5 ans.