EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 17 juillet 2012, la commission a tout d'abord entendu l'exposé du rapporteur, M. Jean-Louis Carrère, président de la commission.
Après un large débat, la commission a adopté le projet de loi de ratification du traité d'amitié et de coopération entre la République française et la République islamiste d'Afghanistan, qui lui était soumis, à l'unanimité, deux sénateurs s'abstenant.
ANNEXE 1 : CARTE DE L'AFGHANISTAN
ANNEXE 2 : LES INTERVENTIONS DE L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT EN AFGHANISTAN
1 DISPOSITIF D'INTERVENTION
Après avoir été suivies depuis l'agence d'Islamabad, les interventions de l'AFD en Afghanistan sont pilotées depuis août 2009 par une agence à Kaboul. Une convention d'établissement a été signée avec l'État afghan le 15 décembre 2009. Le directeur en place est appuyé par deux cadres locaux pour les aspects opérationnels.
2 STRATÉGIE ET CONTEXTE D'INTERVENTION
L'AFD a démarré ses interventions en Afghanistan suite à l'inclusion de ce pays en 2004 dans la Zone de Solidarité Prioritaire (ZSP). Les premiers projets ont été octroyés en 2005. Depuis près de 70 millions d'euros ont été octroyés pour le compte de l'AFD.
L'AFD intervient sous forme de subvention en Afghanistan. A la demande du MAEE, l'AFD a ciblé ses interventions sur deux secteurs de concentration: i) agriculture et développement rural et ii) santé. Ces orientations ont été confirmées par les autorités afghanes lors de la Conférence des bailleurs de Paris en juin 2008. Lors de cette conférence, la France s'est engagée à augmenter significativement ses engagements en faveur de l'Afghanistan. Les engagements de l'AFD sont en conséquence passés de 6 millions d'euros par an à environ 12 millions d'euros par an entre 2008 et 2011.
En 2009, conformément à la décision du Président de la République, la France a renforcé son aide civile pour l'Afghanistan dans les zones d'engagement des troupes françaises, les 3 districts de la province de Kapisa et le district de Surobi de la province de Kaboul. Dans ce contexte, le MAEE, a délégué en 2009, 2010 et 2011 des crédits supplémentaires à l'AFD pour financer des projets dans cette zone à hauteur de 16 millions d'euros par an environ. L'AFD assure la gestion financière de ces projets au nom et pour le compte de l'Etat français.
3 PROJETS AFD
3.1 Projets pour compte propre
3.1.1 Projets en cours de mise en oeuvre
• Agriculture et développement rural
- CAF 1039 - Assistance technique (AT) auprès du ministère de l'agriculture de l'irrigation et de l'élevage (0,8 millions d'euros, Subvention, Octroyée en février 2010, DLVF : 30/05/2014).
Ce projet a permis de poursuivre le financement du poste d'assistant technique placé auprès du ministère de l'agriculture de l'irrigation et de l'élevage (MAIL) depuis 2007 sur fonds AFD et auparavant sur fonds MAEE. Cette assistance technique apporte un appui important dans l'instruction des nouveaux projets et le suivi de ceux en cours dans le secteur agricole. L'assistant technique, dont le contrat est porté par FEI, joue aussi un rôle important de conseiller du ministre de l'agriculture concernant la stratégie agricole du pays. La convention a été signée en août 2010. Le contrat de l'assistant technique prendra fin le 31 janvier 2013.
- CAF 3016 - Projet de développement des coopératives horticoles autour de Kaboul (6,4 millions d'euros, Subvention, Octroyée en mai 2008, DLVF : 31/12/2012)
Ce projet vise à augmenter la production horticole dans les régions périphériques de Kaboul, à en améliorer la qualité et à en favoriser la commercialisation. Il devrait participer au développement de l'économie locale et nationale, à l'amélioration de l'approvisionnement de la capitale, à l'augmentation éventuelle des exportations, et ainsi contribuer à réduire la pauvreté. La mise en oeuvre de ce projet a été confiée au Ministère de l'Agriculture (MAIL). La convention de financement a été signée le 25 février 2009.
Le projet a connu certaines difficultés qui ont retardé son démarrage : constitution tardive de l'unité de gestion du projet du MAIL puis annulation du contrat de l'opérateur sélectionné (Flag International) qui s'est avéré, après une année d'activité, incapable de mener la mission qui lui avait été confiée. Un réaménagement du projet du projet a été mise en place fin 2011. Celui-ci prévoit, en remplacement de l'opérateur, la mise en place d'une assistance technique ponctuelle fournie par l'ADEPTA à l'unité de gestion du projet. Les activités se déroulent, depuis cette réorganisation, de manière satisfaisante.
- CAF 1011 - Projet d'appui au développement agricole (coton et céréales) des régions nord et nord-est de l'Afghanistan (5,2 millions d'euros, Subvention, Octroyée fin 2008, DLVF : 30/06/2015) -
Ce projet vise à appuyer sur 6 ans le développement de l'agriculture dans les régions du nord et du nord-est de l'Afghanistan par la recherche-développement sur le système céréales-coton, la production de semences de base et le renforcement des coopératives agricoles et à mettre en place un observatoire pour le coton et les céréales ainsi qu'une cellule d'économie rurale régionale. Il s'inscrit dans le prolongement du projet de relance de la filière cotonnière financé par l'AFD entre 2006 et 2009. La mise en oeuvre de ce projet a été confiée au Ministère de l'Agriculture. La convention a été signée par l'AFD et le Ministère des Finances le 15 décembre 2009. Le démarrage de ce projet a été retardé pour des raisons similaires au projet CAF 3016 (Cf. supra) auxquelles se sont ajoutés des problèmes de sécurité dans la zone d'intervention (Baghlân).
Un arrangement similaire à celui du projet CAF 3016 avec l'ADEPTA a été formalisé et une unité de gestion de projet a finalement été mise en place par le MAIL début 2012. La levée des conditions suspensives (LCS) au premier décaissement a été formalisée en avril 2012. Les activités ont démarré dans la foulée.
- CAF 1041 - Projet d'appui à l'apiculture pour relancer la filière au niveau national (3 millions d'euros, Subvention, Octroyée le 30 septembre 2010).
Le projet, ayant pour objectif le développement de la filière apicole, s'appuiera sur le renforcement des capacités du centre technique de Darulaman et s'articulera autour de 4 composantes : i) formation des apiculteurs à la gestion des ruches et à la production d'un miel de qualité, ii) approvisionnement en intrants (cire et produits vétérinaires), iii) valorisation du rôle des abeilles dans la pollinisation des cultures et des vergers et iv) structuration professionnelle de la filière (regroupement en coopératives puis en union nationale). La convention de financement a été signée le 14 octobre 2011.Un arrangement similaire à celui du projet CAF 3016 avec l'ADEPTA a été formalisé et une unité de gestion de projet a finalement été mise en place par le MAIL début 2012.
- CAF 1043 - Projet de développement agricole axé sur l'élevage (2,5 millions d'euros, Subvention, Octroyée le 15 décembre 2010).
Ce projet comportera 2 volets : i) pisciculture (1 million d'euros) et ii) amélioration génétique du cheptel laitier (2,5 millions d'euros). Le premier volet concernera le renforcement du centre piscicole de Qarhga pour assurer un approvisionnement en alevins et la formation des pisciculteurs à l'élevage des truites en eaux froides. Le second portera sur un appui au centre d'insémination artificielle de Guzarga, afin d'améliorer la génétique du cheptel bovin et de développer la filière laitière dont le potentiel est important compte tenu de l'existence d'usines de traitement dans les grands centres urbains.
L'approche retenue pour ce projet (structuration de filières à partir des centres techniques issus de la privatisation de fermes d'état) est identique à celle adoptée pour le projet apicole, avec notamment un appui à la maîtrise d'ouvrage fourni par l'ADEPTA. La convention de financement a été signée le 14 octobre 2011. Un arrangement similaire à celui du projet CAF 3016 avec l'ADEPTA a été formalisé et une unité de gestion de projet a finalement été mise en place par le MAIL début 2012
- CAF 1046 - Financement du fonctionnement pendant deux ans de la cellule d'appui institutionnel logée au Ministère de l'agriculture, de l'Irrigation et de l'Elevage afghan (1 million d'euros, Subvention, Octroyée le 24 mai 2011)
Ce projet a permis de poursuivre l'appui à la cellule French Cooperation MAIL (FCO-MAIL) placée au sein du ministère de l'agriculture, de l'irrigation et de l'élevage (MAIL) et financée depuis 2008 sur fonds AFD et auparavant sur fonds MAEE. Cette cellule mène depuis sa création des projets pilotes et apporte un appui important dans l'instruction des nouveaux projets et le suivi de ceux en cours dans le secteur agricole. La convention a été signée en août 2010. Le contrat de l'assistant technique est porté par FEI. La convention de financement a été signée le 14 octobre 2011.
• Santé
- CAF 3008 - Projet de réhabilitation du système national de transfusion sanguine (8 millions d'euros, Subvention, Octroyée fin 2005, DLVF : 31/12/2013) -
Ce projet est mis en oeuvre par le Ministère de la Santé avec l'appui d'un opérateur international (EPOS). Il porte principalement, d'une part, sur la réhabilitation de la banque du sang de Kaboul et la construction de 4 autres banques du sang à Herat, Kandahar, Jalalabad, Mazar-e-Charif et, d'autre part, sur l'équipement et la formation des personnels de ces établissements. Le projet a rencontré de nombreuses difficultés de mise en oeuvre, notamment liées à la faiblesse de la maîtrise d'ouvrage assurée par le Ministère de la santé publique. Le désengagement des acteurs français (Etablissement Français du Sang et Biologiste Sans Frontières) qui devaient initialement participer au projet a aussi perturbé son lancement.
Le projet a connu quelques avancées, notamment en ce qui concerne sa composante formation, après qu'une nouvelle unité de gestion du projet a été mise en place en 2008 et qu'EPOS a été sélectionné comme appui à la maîtrise d'ouvrage. Toutefois en août 2010, seul 1,5 million d'euros sur 8 millions d'euros avait été décaissé, et la Date Limite de Versement des Fonds (DLVF) a due être repoussée du 31.12.10 au 31.12.13. Malgré cette extension, il n'est pas certain que toutes les réalisations prévues par le projet pourront se faire dans les temps impartis, le processus d'appel d'offres pour la composante infrastructure ayant notamment pris un retard important.
- CAF 1003 - Projet d'appui au renforcement des ressources humaines de l'Institut Médical Français pour l'Enfant (IMFE) de Kaboul (2 millions d'euros, Subvention, Octroyée en 2008, DLVF : 31/12/2011) -
Cet hôpital, initié à l'origine par l'ONG la Chaîne de l'Espoir et construit grâce à de nombreux soutiens français, est géré par l'Aga Khan Development Network (AKDN), la Chaîne de l'Espoir apportant son expertise et son expérience en matière de formation médicale et paramédicale. Le projet contribue également à l'amélioration de la formation des étudiants issus d'écoles de santé publique assurée par l'IMFE. La convention de financement a été signée le 30 octobre 2008. Ce projet a pris fin en décembre 2011. Une évaluation est en cours de réalisation.
- CAF 1004 - Projet en partenariat avec l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) (3 millions d'euros, Subvention, Octroyée début 2009, DLVF : 31/12/2011) -
Ce projet contribue à l'éradication du paludisme, de la leishmaniose et de la poliomyélite en Afghanistan, en particulier dans le sud du pays et inclut une composante transfrontalière avec le Pakistan. La convention a été signée le 1 er juillet 2009 et le premier versement de 1,5 million d'euros a eu lieu le 18 décembre 2009.
Le programme a été affecté par des problèmes de sécurité dans les provinces de Helmand et de Kandahar. Les campagnes de vaccination se sont tout de même déroulées normalement mais les formations prévues ont eu lieu à Kaboul et non dans les provinces comme initialement prévu. Le deuxième décaissement de 1,5 million d'euros a été effectué en septembre 2011. Le projet s'est terminé en décembre 2011. Un rapport final est attendu de l'OMS.
- CAF 1019 - Phase II du projet d'appui à l'Institut Médical Français pour l'Enfant (IMFE) (9 millions d'euros, subvention, Octroyée par résolution en septembre 2009, puis modifiée en avril 2010 et remodifiée en Mars 2011)
Ce projet vise à construire et équiper la phase II de l'IMFE qui étendra ses services hospitaliers notamment en gynécologie/obstétrique, néonatologie, maternité et autres spécialités. La subvention a été octroyée au bénéficiaire primaire, la Chaîne de l'Espoir, le 30 septembre 2009. Le bénéficiaire final du financement est l'IMFE qui est géré et cofinancé par l'Aga Khan Development Network (AKDN).
Après son octroi, le projet a du être soumis deux fois au conseil, suite (i) à l'entrée du groupe Bouygues en tant que cofinancier et opérateur dans le projet, puis (ii) suite à son retrait pour des raisons de sécurité et à l'engagement de l'AKDN à compléter le plan de financement du projet à hauteur de 4,4 millions d'euros. La convention de financement a été signée le 21 décembre 2011. Les conditions suspensives au 1 er décaissement ont été levées le 8 mars 2012. L'appel d'offres pour les travaux d'extension devrait être lancé cet été.
- CAF 1008 - Projet d'appui à la santé maternelle (formation de sages-femmes) dans la province du Badakhshan, en partenariat avec la Fondation Aga-Khan (5,7 millions d'euros, Subvention octroyée le 16 décembre 2010).
Ce projet a pour objectif de renforcer les capacités des personnels de santé et du système de santé en Afghanistan et en particulier dans la province du Badakhshan, par (i) Le renforcement des capacités des personnels de santé en Afghanistan et dans le Badakhshan et (ii). L'appui au système de santé du Badakhshan. La convention a été signée le 4 octobre 2011. Un premier décaissement de 1,6 million d'euros a été effectué le 15 février 2012.
• Facilités d'Innovation Sectorielle des ONG (FISONG)
- CAF 1022 - Projet de développement agricole basé sur l'élevage porté par Solidarités (870 000 €, Subvention Octroyée en mai 2009, DLVF : 30/06/2014) -
Ce projet vise à réduire la vulnérabilité économique de la population rurale du district de Yakawlang. La convention a été signée le 12 août 2009 et le premier versement réalisé en septembre 2009.
Un chef de projet expatrié a été recruté pour diriger la base de Yakawlang. Les plans de formation à la gestion des estives et à la conduite des élevages ont été finalisés en concertation avec les ministères de l'agriculture et du développement rural. Concernant les travaux de drainage dans la plaine de Chaman, l'étude d'impact environnemental a été remise au National Environnement Protection Agency. Le programme progresse de façon satisfaisante.
- CAF 1023 - Projet de soutien au système scolaire porté par AFRANE (461 150 €, Octroyée en mai 2009, DLVF : 31/12/2012) -
Programme de soutien au système scolaire afghan dans les provinces de Nangagar, Parwan et Kaboul. Infrastructure éducative, appui pédagogique et formation professionnelle des enseignants de 7 établissements du primaire et du secondaire publics d'Afghanistan à Kaboul, Djalalabad et Tcharikar.
Ce projet s'est terminé fin 2011. Le rapport d'évaluation externe confirme que le projet a atteint ses objectifs.
- CAF 1025 - Projet d'amélioration de l'efficacité énergétique porté par le GERES (670 000 €, Octroyée en mai 2009, DLVF : 31/12/2012) -
La convention a été signée à l'été 2009, suivie par le premier versement. Ce projet vise à améliorer les conditions de vie des habitants des régions froides de la province de Bamiyan en généralisant la construction de « maisons solaires ». Il s'agit en fait d'une pièce annexe aux maisons, construite avec des bâches en plastique, de façon à capter naturellement la chaleur du soleil.
Le projet prévoit des formations à des maçons et charpentiers, pour assurer que les maisons solaires puissent être construites localement. Le GERES a aussi développé 34 maisons solaires témoins dans plusieurs villages et mène des campagnes de sensibilisation. Le projet rencontre un réel succès auprès des villageois. Le GERES développe par ailleurs un prototype de four traditionnel en terre qui viendra équiper ces maisons par la suite. Une évaluation du projet est en cours.
3.1.2 Projets en cours de formalisation
- CAF 1045 - Extension du système d'adduction d'eau potable de la ville de Kaboul - (9 millions d'euros, octroyé en décembre 2011).
L'objectif du projet est de développer les services d'eau potable dans la ville de Kaboul, par une augmentation des capacités de production et de stockage et une extension du réseau de distribution au centre et au nord-ouest de la capitale. La maîtrise d'ouvrage sera confiée à la compagnie des eaux afghane, la AUWSSC. Les travaux d'infrastructures prévus sont divisés en cinq lots, eux même regroupés en trois marchés, pour un coût total estimé à 75 millions d'euros. Les autres co-financiers sont la KfW et l'USAID. Un accord de cofinancement AFD-KFW, qui inclut la réciprocité des procédures (dans le cadre de la Mutual Reliance Initiative, MRI) a été signé le 13 juin à Frankfort. La convention de financement principal pourrait être signée avec la partie afghane en septembre prochain.
3.2 Projets sur crédits délégués du MAEE à l'AFD ou pour le compte de l'État français
3.2.1 Crédits délégués en 2009 - 16,5 millions d'euros
En 2009, conformément à la décision du Président de la République, la France a renforcé son aide civile pour l'Afghanistan dans les zones d'engagement des troupes françaises, en province de Kapisa et dans le district de Surobi (province de Kaboul). Les points d'application de cet effort additionnel ont été définis à l'occasion d'une réunion interministérielle tenue à Matignon le 7 mai 2009.
Dans ce contexte, une première délégation de crédit à l'AFD a été décidée pour permettre le financement d'actions dans cette zone. Cette délégation a été instruite dans le cadre de la convention-cadre 2000 et concerne la réalisation de trois projets pour un total de 16 460 000 €. Les trois projets suivants, identifiés par le MAEE, ont été bien été mis en place et sont à ce jour entièrement décaissés :
- CAF 1027- SOKAPI Agriculture - Appui à l'agriculture et aux infrastructures rurales de la province de Kapisa et du district de Surobi (7,1 millions d'euros).
La convention de financement a été signée le 9 juin 2009. La mise en oeuvre de ce projet a associé, avec l'accord du Ministère de l'agriculture, l'AFD et 3 ONG identifiées par le MAEE dans des actions d'appui au développement rural. Le projet est entièrement décaissé. Un dernier contrat, signé avec le GERES et portant sur l'évaluation de la sécurité alimentaire en région de Kapisa-Surobi, court toutefois jusqu'au 13/05/2012.
- CAF 1028 - SOKAPI NSP - Contribution au National Solidarity Program (NSP) pour le développement local communautaire de la province de Kapisa et du district de Surobi (8 millions d'euros).
Le NSP est un Programme National de Développement communautaire, supervisé par le Ministre du Développement Rural et mis en oeuvre par la Banque Mondiale avec l'appui des partenaires techniques sur le terrain. Cette contribution, visant à financer des travaux d'infrastructures municipales, a été versée en une seule tranche après la signature de la convention le 9 juin 2009.
- CAF 1032 - Lycées Esteqlal et Malâlaï de Kaboul (1,36 millions d'euros)
Ce projet a concerné la rénovation et rééquipement des lycées franco-afghans de Kabul. La convention de financement a été signée le 17 août 2009 et le projet, mis en place par la Mission Laïque française, s'est terminé début 2011.
3.2.2 Opérations pour le compte de l'État : 2010 et 2011- 16 millions d'euros + 15,9 millions d'euros
En 2010 puis en 2011, la cellule AFPAK du MAEE a souhaité à nouveau déléguer des crédits à l'AFD pour la réalisation de projets de développement dans la zone de déploiement de l'armée française, la province de Kapisa et le district de Surobi de la province de Kaboul. Deux programmes prévoyant de financer des actions dans quatre secteurs - agriculture, électrification rurale, éducation et santé - ont ainsi été instruits en 2010 puis en 2011.
Ces deux programmes sont des opérations pour le compte, sur le budget et au risque de l'État, conformément aux dispositions de l'article 7 de la convention cadre du 4 janvier 2007 conclue entre l'AFD et ses tutelles. L'AFD n'en assure que la gestion financière. Tous les opérateurs (Bureaux d'études, ONG françaises ou internationales) sont identifiés par le MAEE. Ils doivent faire l'objet d'un avis de non objection des ministères afghans techniques concernés avant que l'AFD ne signe leurs contrats au nom et pour le compte du Gouvernement afghan.
- CAF 1042 - SOKAPI II (2010) - 16 millions d'euros - Octroyé en mai 2010
Les conventions Etat-AFD et AFD-MOF ont été signés en Août 2010. A ce jour, les 11 contrats d'opérateurs suivants ont été signés :
• ADEPTA - Développement rural - 4 millions
d'euros
• AF-Development - Développement rural - 1,5
million d'euros
• GERES - Développement rural - 0,5 million
d'euros
• CoAR - Développement rural - 0,5 million
d'euros
• Integration - Electricité - 5,9 millions
d'euros
• SEE - Education - 0,4 millions d'euros
• SAB - Education - 0,4 millions d'euros
• BRAC - Santé - 0,1 million d'euros
• Integration - Santé - 0,4 million d'euros
• FEI - assistance technique - 0,15 million
d'euros
• Eureka - évaluation du projet - 0,13 million
d'euros
Au 28 juin, au total, 10 737 619 d'euros ont été décaissés. L'exécution des contrats progresse de façon relativement satisfaisante, mais certaines actions ne pourront être terminées avant la Date Limite de Fin de Versement (DLVF) du projet, fixée au 30 juin 2012. La contribution de 1 million d'euros au NABDP, programme national de développement rural administré par le PNUD prévue au plan de financement sera notamment réallouée à d'autres actions. Un avenant à la convention de financement signée entre l'AFD et le MoF est donc nécessaire pour repousser la DLVF.
- CAF 1049 - SOKAPI III (2011) - 15,9 millions d'euruos - Octroyé le 7 juillet 2011
Les conventions Etat-AFD et AFD-MOF ont été signées en septembre et décembre 2011. A ce jour, les 2 contrats d'opérateurs suivants ont été signés :
• SAB - Education - 0,4 million d'euros
• Integration - Electricité - 5,9 millions
d'euros
• MRCA - Santé - 2,2 millions d'euros
5 autres contrats sont en phase d'être finalisés et pourraient être signés très prochainement. A ce jour, 3 055 000 euros ont été décaissés.
4 PROJETS PROPARCO
Proparco a octroyé deux prêts successifs de 10 millions de dollars en 2005 et en 2006 à la société Telecom Development Company Afghanistan, dont la marque commerciale est Roshan, premier opérateur de téléphonie mobile afghan et propriété de la fondation Agha Khan. En 2008, Proparco a engagé un troisième financement additionnel de 20 millions de dollars, auquel l'AFD participe à hauteur de 10 millions de dollars. Les 3 prêts ont été décaissés en totalité.
Roshan a sollicité Proparco en mars 2012 pour une quatrième ligne de crédit qui lui permettrait de développer la technologie 3G en Afghanistan. Cette demande est à l'étude.