B. UN ENGAGEMENT ANCIEN MAIS MODESTE DE LA FRANCE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT
1. La coopération civile : un tournant amorcé il y a près de 10 ans
a) Une relation bilatérale franco-afghane ancienne et soutenue
Les relations diplomatiques entre la France et l'Afghanistan sont établies dès 1922, avec la, création, la même année, de la délégation archéologique française en Afghanistan (DAFA). Les fondements de la coopération franco-afghane apparaissent, en plus de l'archéologie, dans les domaines de l'éducation : création du lycée francophone pour garçons en 1923 (baptisé Esteqlal en 1929) et du lycée francophone pour filles Malalaï en 1942. L'Université de Lyon 1 et la faculté de droit de l'Université de Paris ont débuté leur coopération avec l'Université de Kaboul dès les années 1960. Des accords de coopération ont été signés dans le domaine de la santé (1963), de la coopération culturelle et technique (1966) et de l'agriculture (1969). Un centre culturel français a été fondé à Kaboul en 1970. Après avoir été entièrement rénové, il est devenu le 1 er janvier 2011 l'Institut français d'Afghanistan.
Après l'invasion soviétique de 1979, l'effort de la France s'est concentré dans le domaine humanitaire . L'action des ONG françaises, présentes en Afghanistan mêmes aux heures les plus sombres, a contribué au capital de sympathie dont continue de jouir aujourd'hui la France dans ce pays. Les « french doctors » n'ont jamais disparu de la scène afghane.
La fin du régime des talibans a permis la réouverture de l'ambassade de France à Kaboul en février 2002. Les visites officielles dans les deux sens ont repris à un rythme soutenu, témoignant du caractère privilégié de la relation franco-afghane.
Tant par solidarité avec le peuple afghan qu'avec ses alliés, la France considère la stabilisation de l'Afghanistan comme un enjeu essentiel. Elle y a ainsi fortement accru son engagement depuis 2008 dans les domaines militaire, civil et politique.
b) Des acquis reconnus dans 4 domaines : archéologie, agriculture, santé, eau.
Quatre domaines structurent, depuis de nombreuses années, la coopération franco afghane : l'archéologie, l'agriculture, la santé et le domaine de l'eau.
En 2002, la France a mis en place un programme d'actions pour la reconstruction de l'Afghanistan. Les premiers objectifs de cette coopération étaient alors de répondre à l'urgence humanitaire et de relancer les coopérations traditionnelles : aide aux lycées francophones Esteqlal et Malalaï de Kaboul, coopération dans les domaines de la santé, de l'agriculture et de la culture. Une coopération en matière de gouvernance et d'État de droit a été également initiée, en raison des forts besoins de l'Afghanistan dans ce domaine. Cet effort a progressivement été augmenté depuis 2002.
La décision, prise en 2004, d'inclure l'Afghanistan dans la Zone de Solidarité Prioritaire (ZSP) permet à ce pays de bénéficier de financements plus importants, grâce aux subventions de l'Agence Française de Développement (AFD) et à l'accès au Fonds de Solidarité Prioritaire (FSP).
Un projet de relance de la culture du coton (subvention de l'AFD de 10 millions d'euros) a été lancé en 2004 dans les provinces de Koundouz et de Balkh, tout comme un projet de réhabilitation du système national de transfusion sanguine (don de l'AFD de 8 millions d'euros).
Lors de la conférence de Paris de juin 2008, il avait été annoncé que l'aide civile française à l'Afghanistan serait, en étant portée à 106 millions d'euros sur trois ans, plus que doublée par rapport à la période précédente (13,57 millions d'euros de décaissements annuels entre 2005 et 2007).
Cette aide est consacrée en priorité à des actions de coopération en matière de santé et d'agriculture , deux domaines essentiels pour améliorer de manière rapide, tangible et durable les conditions de vie de la population afghane.
Cet objectif a été confirmé et amplifié par la décision prise en 2009 d'augmenter encore notre aide civile, portée à 40 millions d'euros par an , et axée plus particulièrement sur la mise en oeuvre de projets de développement rural et agricole dans la province de Kapisa et dans le district de Surobi.
La France a coordonné les efforts internationaux pour appuyer la mise en place du Parlement afghan , en étroite collaboration avec le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et ses partenaires, en particulier européens. Le ministère des Affaires étrangères et européennes y a consacré 2,5 millions d'euros et la Commission européenne 3,5 millions d'euros. Ce projet a consisté à contribuer à la formation de l'administration parlementaire pour accompagner le travail des élus. De manière complémentaire, un projet franco-allemand de formation de juges et de magistrats de la Cour suprême afghane a été lancé.
En matière de santé , il convient de relever, hors projets de l'AFD, l'inauguration, le 7 avril 2006, de l'Institut médical français pour l'enfant (IMFE) de Kaboul . Cet établissement a été créé avec l'aide de fonds privés mobilisés par les ONG françaises Enfants Afghans et La Chaîne de l'espoir, ainsi qu'avec le soutien du ministère des Affaires étrangères et européennes. La première opération à coeur ouvert de l'histoire afghane y a été pratiquée, sur un enfant, en avril 2006. Un prêt concessionnel de l'AFD de 9 millions d'euros doit financer le projet d'extension de l'hôpital.
Cet établissement, encore appelé « Hôpital français de Kaboul », est, comme le souligne le rapport 9 ( * ) de Mme Françoise HOSTALIER, un véritable « phare » pour la politique de coopération de la France : « Magnifique établissement, il apporte aux enfants l'excellence en matière de soins ».
Dans le domaine éducatif , outre l'aide aux lycées francophones, la France soutient la réhabilitation de plusieurs instituts de formation d'enseignants, ainsi que la rénovation des programmes scientifiques scolaires. Dans le secteur de l'enseignement supérieur, des coopérations ont été engagées avec l'université de Kaboul (faculté de droit, département de français).
Enfin, la coopération française est également engagée dans la relance du secteur privé (prêts de 5 millions d'euros pour le développement du microcrédit et de 10 millions d'euros pour le développement de la téléphonie mobile) et la sauvegarde du patrimoine millénaire de l'Afghanistan. La DAFA a redémarré en 2002 ses activités de protection, de restauration et de mise en valeur des richesses archéologiques du pays, et la reconstruction de l'Institut National pour l'Archéologie a fait l'objet d'un financement français en 2010.
c) Une spécificité française : le « pôle de stabilité », en complémentarité de l'action de la Task Force La Fayette
Le « Pôle de stabilité » mis en place en complémentarité de l'action des forces françaises se distingue des autres PRT « Provincial Reconstruction Team », dans la mesure où il est animé par une équipe entièrement civile , et n'est pas intégré au « Plan de campagne » de l'OTAN. Rassemblant une équipe interministérielle de 7 à 9 agents des ministères des Affaires étrangères et européennes, de la Défense et de la Justice aux statuts divers, le Pôle de stabilité, après 18 mois d'activité, s'est affirmé comme un véritable bailleur financier de terrain. Le Pôle est parvenu à se constituer, auprès des administrations locales, en interlocuteur distinct, ce qui contribue à sa visibilité.
Les objectifs du Pôle de stabilité sont de fournir une assistance technique afin de renforcer les capacités du gouvernement afghan et d'améliorer la coordination entre les administrations gouvernementales (ministères de la Santé, du Développement rural, de l'Éducation, de l'Agriculture), provinciales et de district. Fonctionnant sur des crédits transitant par l'AFD (pour 90 %) et l'ambassade (pour 10 %), la reconduction d'un budget à l'identique en 2012 (16,5 millions d'euros) marque la continuité de notre engagement à l'égard des autorités locales de Kapisa .
Le pôle de stabilité mène des actions de coopération suivant des axes d'effort qui sont, outre la santé et l'éducation :
- l'électrification de la Kapisa : il s'agit du projet le plus important prévoyant de créer environ 101 kms de lignes électriques (1 poteau tous les 50 mètres, 35 kms à l'heure actuelle) de Mahmud-e Raqi à Naglu en passant par Nijrab et Tagab, pour un coût total de 19 millions d'euros, ce qui a permis à ce jour d'approvisionner 30.000 personnes en électricité (sur une population totale d'environ 500.000 personnes) ; à cela s'ajoute la création de mini-centrales alimentant chacune 40 à 150 foyers ;
- la coopération en matière de justice (600.000 euros) : elle consiste en un soutien aux acteurs locaux de la justice formelle et informelle, dans une logique de rapprochement des deux systèmes, dans les 3 districts-clés de Surobi, Tagab et Nijrab, via notamment la formation des magistrats, la sensibilisation des populations locales à la résolution pacifique des conflits, à la création de centres de documentation, etc.
- la coopération agricole à travers des programmes d'irrigation touchant 20.000 foyers, la distribution de semences, malgré certaines difficultés à assurer le suivi des projets.
En tant que « bailleur financier de terrain », le Pôle de stabilité est à la fois présent à Kaboul (ambassade) et en Kapisa-Surobi (Nijrab, Mahmud-e Raqi, Tora), faisant office de trait d'union entre les autorités centrales et locales. Cette situation implique de nombreux déplacements sur le terrain soumis aux règles de sécurité de l'OTAN particulièrement lourdes et complexes à mettre en oeuvre (inscription dans une planification à 2 mois ; montage similaire à celui d'une opération militaire, etc.), et rendant difficile le contrôle direct des projets par les agents du pôle . C'est pourquoi plusieurs méthodes de contrôle indirect sont utilisées en fonction des situations rencontrées : rendez-vous délocalisés, utilisation d'intermédiaires, recours à des prestations d'évaluations, implication des interprètes du Pôle sur le terrain, etc.
Le futur retrait de nos forces combattantes et le basculement sur Kaboul (camp de Ware House) de l'état-major nécessitent de trouver une solution en termes de sécurité pour préserver la mobilité des agents indispensable au suivi de projets, tandis que la diminution envisagée du budget du Pôle dans les années à venir devra être conciliée avec le souhait d'assurer la pérennité des actions entreprises.
d) Un positionnement pertinent mais un certain manque de constance
L'étude très fouillée qu'a réalisée l'ambassade de France à Kaboul en novembre 2011 sur « 10 ans d'aide civile française à l'Afghanistan » fait apparaître que, malgré un positionnement assez pertinent, notre aide n'a pas toujours été homogène ni, surtout, continue dans ses montants.
L'aide civile française à l'Afghanistan, reprise en 2002, s'élève à 240 millions d'euros de décaissements effectifs en 10 ans , quel qu'en soit le « cheminement » (AFD, ambassade, ONG...).
Mais l'évolution de cette aide est loin d'avoir été homogène tant en termes globaux, comme l'illustre la courbe ci-dessous, qu'en termes sectoriels.
Source : ambassade de France à Kaboul
Trois temps ont marqué la coopération civile française :
- d'abord, un fort investissement , dans les années 2002-2003, avec des montants dépassant les 25 millions d'euros par an ;
- un reflux dans les années 2004 à 2008, lié au manque de suivi de certaines actions et à une décroissance de l'intervention financière du gouvernement français, aggravée par la quasi disparition des collectivités locales en raison de la dégradation du contexte sécuritaire ;
- la décision prise en juin 2008 de doubler l'aide française à l'Afghanistan marque le coup d'arrêt de ce déclin. Elle permettra notamment une action volontariste dans les 3 districts « français » (Kaboul, Surobi, Kapisa).
En termes sectoriels cependant, le bilan est satisfaisant et révèle des choix plutôt pertinents, comme en témoigne le graphique suivant :
La France a contribué, ces 10 dernières années, pour les 2/3 de son aide, aux besoins fondamentaux que sont la santé, l'agriculture et l'alimentation.
Si l'on écarte l'aide humanitaire et le soutien aux ONG (qui agissent pour la plupart dans ce registre), nos interventions se concentrent sur quatre secteurs que sont :
• l'agriculture : 22 % des décaissements ;
• l'éducation et la culture (enseignement primaire, secondaire, supérieur, bourses d'études en France, IFA et DAFA) : 17 %
• l'état de droit, la gouvernance et la justice : 9 %
• la santé : 5 %
Ces quatre secteurs représentent plus de 50 % de notre aide, proportion qui pourrait être encore plus élevée si certains ministères afghans tels que ceux de l'agriculture et de la santé disposaient d'une meilleure capacité à « absorber » les projets.
2. Une aide bilatérale et une présence économique modeste
a) La France au 14e rang des bailleurs bilatéraux, loin derrière nos principaux partenaires
D'après un rapport de juin 2012 de la Banque mondiale, l'aide civile internationale engagée en faveur de l'Afghanistan s'est élevée à 57 milliards de dollars entre 2002 et 2010 .
Plusieurs conférences internationales se sont succédé pour encourager cet effort : à Tokyo en janvier 2002 (6,3 milliards de dollars d'aide annoncés), à Berlin en mars 2004 (8,2 milliards de dollars promis jusqu'en 2006), à Londres en janvier 2006 (10,5 milliards de dollars mobilisés sur 5 ans).
La France a organisé le 12 juin 2008 à Paris une conférence internationale de soutien à l'Afghanistan, qui a réuni 68 pays et 17 organisations internationales. Elle a permis aux autorités afghanes de présenter la Stratégie nationale de développement de l'Afghanistan (ANDS) qui couvre la période 2008-2013 et qui constitue l'un des principaux vecteurs d'une appropriation progressive des responsabilités par les Afghans. Environ vingt milliards de dollars ont été promis lors de cette conférence, pour la mise en oeuvre de l'ANDS.
Première réunion internationale de cette importance organisée en Afghanistan, la conférence de Kaboul du 20 juillet 2010 a eu pour objet de réaffirmer et d'approfondir les engagements pris par le gouvernement afghan et la communauté internationale lors de la conférence de Londres du 28 janvier 2010. Dans le prolongement direct de cette dernière, elle a été l'occasion de valider des programmes nationaux de réformes en matière de gouvernance, de développement économique et social, de paix et de réconciliation, de sécurité et de coopération régionale. Ces programmes détaillés mettront en oeuvre, de manière concrète, la transition en vue d'une appropriation accrue des responsabilités par les autorités afghanes.
Lors de la conférence de Bonn du 5 décembre 2011, la communauté internationale s'est engagée à soutenir l'Afghanistan jusqu'en 2024. En contrepartie, le gouvernement afghan a réaffirmé ses engagements pris lors des Conférences de Londres et de Kaboul en 2010, notamment en matière de gouvernance, d'État de droit et de lutte contre la corruption.
Pourtant, la France n'a pas la place qui devrait être la sienne dans l'aide à l'Afghanistan . En termes d'aide publique et de coopération technique, le volume global de notre effort, s'il s'est accru depuis la conférence de Paris de juin 2008, reste néanmoins globalement en retrait par rapport à ceux consentis par les principaux pays développés : la France se situe au 14 e rang des bailleurs bilatéraux 10 ( * ) , d'après les chiffres du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE en aide publique au développement (APD) nette.
En 2009 (dernière année pour laquelle les chiffres internationaux consolidés sont disponibles), l'aide bilatérale française s'est élevée à 51 millions de dollars (soit 35,8 millions d'euros), très loin derrière les États-Unis (2,9 milliards de dollars), le Royaume-Uni (372 millions de dollars) ou l'Allemagne (346 millions de dollars). Le Japon fournit aussi un considérable effort en faveur de l'Afghanistan qui atteint 7 milliards de dollars depuis 10 ans (2,5 milliards de dollars ont déjà été décaissés entre 2002 et 2011).
Ces chiffres reflètent une aide bilatérale britannique ou allemande sept fois plus élevée que l'aide française.
b) Les récents engagements du Gouvernement d'augmenter de 50 % l'aide à l'Afghanistan
Lors de la conférence de Tokyo , le 8 juillet 2012, le ministre des Affaires étrangères Laurent Fabius a annoncé une augmentation de 50 % de l'aide française à l'Afghanistan, notamment dans les domaines de l'agriculture, de l'éducation, des échanges culturels, de l'archéologie, de la recherche, du développement économique, de la sécurité, en insistant, en particulier, sur la santé.
« Nous mettrons l'accent sur l'Institut médical français pour la mère et l'enfant à Kaboul, qui a déjà accueilli 100 000 afghans, notamment des enfants et des femmes, afin qu'il puisse se développer encore, grâce au soutien de la France, de la Fondation de l'Aga Khan et d'une ONG française. Nous ouvrirons de nouveaux services en santé maternelle et néo-natale, nous développerons la télémédecine et transformerons l'hôpital en Centre hospitalier universitaire qui formera des personnels pour tout l'Afghanistan et sa région », a annoncé le ministre.
Au total, le montant global de notre aide prévue au titre du programme de coopération quinquennal annexé au traité d'amitié, pour la période 2012-2016, s'élève à 308 millions d'euros, soit une moyenne annuelle prévue de 50 millions d'euros.
Pour mémoire, notre aide bilatérale s'élevait à 36,7 millions d'euros en engagement en 2011, et à une moyenne de 38,7 millions d'euros en engagement par an sur la période 2008-2011.
L'aide française représente certes un effort très important au regard de nos contraintes budgétaires, mais également en termes de dynamique puisque nombre de pays annoncent une stabilisation de leur aide sur les 5 prochaines années, tandis que la France annonce une augmentation. Cet effort français doit être enfin mis en perspective avec l'effort collectif des Européens qui est comparable à celui des États-Unis (en ajoutant les engagements de l'Union européenne et ceux des différents États membres), soit environ 1,2 milliard par an.
Au total, à partir d'un chiffrage présenté par les autorités afghanes dans un document « Toward self-reliance - Strategic vision for the transformation decade » à la Conférence de Tokyo, le besoin de financement afghan pour une première étape de développement jusqu'en 2017 a été évalué à 3,9 milliards de dollars par an.
A Tokyo, la communauté internationale s'est engagée à soutenir le développement afghan à hauteur de 16 milliards de dollars jusqu'en 2015 et à maintenir un soutien durable d'ici à 2017, à un niveau comparable à celui des dernières années.
L'Allemagne a annoncé un financement de 420 millions d'euros par an jusqu'en 2015 en insistant explicitement (de même que l'Italie) sur son lien avec les résultats attendus du gouvernement afghan. L'Union européenne s'est engagée à apporter un soutien d'au moins 1 milliard d'euros par an jusqu'en 2015 (plus de 200 millions d'euros pour la Commission, le reste correspondant à l'effort cumulé des États membres).
c) Des relations économiques bilatérales encore balbutiantes
Malgré un potentiel important, le commerce bilatéral franco-afghan est très faible.
(1) Des relations économiques assez limitées.
Le volume de nos échanges commerciaux est marginal. Sur les dix dernières années, le volume global des échanges commerciaux entre la France et l'Afghanistan a été compris entre 16,1 millions d'euros en 2002 (valeur la plus basse sur la période) et 53,4 millions d'euros en 2009 (valeur la plus élevée sur la période). Le volume de nos échanges reste modeste et est impacté par les aléas de la situation locale en Afghanistan.
Il convient néanmoins d'indiquer que le volume réel de nos échanges est probablement plus élevé, car une forte proportion des flux commerciaux afghans avec l'étranger transite par les entrepôts situés à Dubaï, au Pakistan et en Inde et ne sont pas comptabilisés par les douanes françaises au titre des échanges France-Afghanistan.
Plus précisément, sur les deux dernières années, nos échanges commerciaux bilatéraux atteignent un peu plus de 47 millions d'euros, avec 45,7 millions d'euros d'exportations et 1,5 million d'euros d'importations en 2010, 43,7 millions d'euros d'exportations et 3,5 millions d'euros d'importations en 2011.
ÉCHANGES COMMERCIAUX BILATÉRAUX SUR LES DIX DERNIÈRES ANNÉES
(données en
k€, source : Douanes, graphe : DG Trésor)
(2) Une faible présence des entreprises françaises en raison d'un contexte dégradé
En termes d'implantation, seules quelques entreprises sont actives en Afghanistan. Thales, qui a notamment remporté en 2006 le contrat pour le système de communication et d'information des communications de la Force internationale d'assistance à la sécurité de l'OTAN (FIAS) est la principale entreprise française présente en Afghanistan. Une PME est également présente dans le secteur de l'adduction d'eau à Kaboul.
L'Afghanistan reste un marché très difficile d'accès pour les entreprises françaises. La situation sécuritaire dégradée, la taille limitée du marché (volume global d'importations de l'ordre de 9 milliards de dollars seulement) et les difficultés de l'environnement des affaires expliquent la faiblesse de notre présence.
Outre la contrainte sécuritaire, plusieurs facteurs font de l'Afghanistan un pays indéniablement difficile : infrastructures déficientes, transit lent et coûteux des marchandises, situation sanitaire médiocre, insécurité du cadre administratif et réglementaire, corruption.
(3) Des opportunités à l'avenir pour les entreprises françaises
En s'appuyant sur son potentiel minier et énergétique, sur la reconstitution de ses capacités agricoles et sur la reprise des activités de transit avec les pays d'Asie centrale, l'Afghanistan dispose d'atouts pour construire une économie viable lui assurant un développement durable.
Les entreprises françaises ont intérêt à cibler en priorité d'une part les marchés financés par l'importante aide internationale et d'autre part les secteurs les plus prometteurs (hydrocarbures, ciment, eau, notamment) qui pourraient offrir des opportunités commerciales.
Le secteur minier , fréquemment cité comme étant un pilier pour le développement de l'Afghanistan, n'apparaît toutefois pas comme le principal secteur porteur pour les entreprises françaises. La valeur théorique totale du potentiel minier afghan est certes importante (fer, cuivre, lithium, or, terres rares et niobium). Des gisements de charbon sont par ailleurs exploitables dans le centre du pays. Cependant, ce sont surtout la Chine et l'Inde, principaux consommateurs de minerais du monde, qui sont au premier rang pour l'assurer l'exploitation des principaux gisements. Des organismes français se positionnent pour approfondir la connaissance des potentialités minières du pays (exploration, cadastre).
Les cinq secteurs qui semblent les plus prometteurs pour les relations économiques franco-afghanes sont plutôt :
a) Le secteur des hydrocarbures, qui présente des opportunités de partenariat ou d'investissement. En effet, les besoins afghans en produits pétroliers (environ 5 000 tonnes par jour) sont aujourd'hui couverts en quasi-totalité par des importations en provenance d'Iran, de Russie, du Pakistan. La rénovation et l'extension de capacités de raffinage dans le nord du pays est un domaine envisagé pour établir des partenariats entre acteurs privés de nos deux pays. Un tel partenariat permettrait de réduire la dépendance de l'Afghanistan à l'égard de ses voisins.
b) Le secteur du ciment , dans un contexte de rapide extension des activités de construction et des travaux publics, offre des possibilités. En effet, la consommation afghane de ciment s'élève aujourd'hui à 4 millions de tonnes par an. Les importations en provenance du Pakistan et dans une moindre mesure de l'Iran approvisionnent actuellement le marché afghan et répondent à la quasi-totalité de la demande. Ce secteur pourrait connaître une forte croissance dans les prochaines années.
c) Le secteur de l'eau apparaît comme étant particulièrement pertinent pour promouvoir le savoir-faire français. En effet, les besoins en eau en zones urbaines sont flagrants, en raison de la croissance démographique et de l'exode rural. Les besoins des grandes villes afghanes sont multiples (accès à l'eau potable, création de systèmes de traitement des eaux usées). La France possède à la fois des compétences et des entreprises aux références mondiales dans ce domaine crucial pour le développement du pays et elle est déjà présente sur ce secteur (adduction d'eau à Kaboul).
d) L'agroalimentaire : l'agriculture, qui a particulièrement souffert depuis 1979 (la production agricole a été réduite de 60 % entre 1978 et 2004), reste la principale activité économique du pays (plus des trois-quarts de la population est rurale). L'agriculture afghane est confrontée à plusieurs défis : reconstruction des systèmes d'irrigation, reconstitution des productions fruitières, constitution de filières de traitement aux normes internationales. La reconstruction des capacités agricoles afghanes est une priorité, des acteurs publics français sont déjà présents dans ce domaine qui peut également intéresser des entreprises.
e) Le secteur des infrastructures (ponts, transport ferroviaire) présente enfin des opportunités pour les entreprises et ingénieries françaises à plus ou moins long terme.
* 9 Rapport au Président de la République sur la politique d'aide au développement en Afghanistan, janvier 2012, Mme Françoise HOSTALIER
* 10 Source : rapport précité de Mme HOSTALIER