3. Une exécution perturbée par le dynamisme de la masse salariale
a) L'exécution équilibrée de 2011...
11,74 milliards d'euros en AE et 11,76 milliards d'euros en CP étaient prévus, en LFI 2011, pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Ces montants ont été portés en cours d'année à 12,12 milliards d'euros en AE et à 11,89 milliards d'euros en CP. Ainsi, les crédits ont été augmentés de 0,38 milliard d'euros en AE et de 0,13 milliard d'euros en CP .
La dépense exécutée se sera finalement élevée à 11,67 milliards d'euros en AE et à 11,68 milliards d'euros en CP , soit un taux de consommation de 96,3 % des AE et 98,2 % des CP disponibles. Ce taux atteint 99,4 % des AE et 99,3 % des CP ouverts en loi de finances initiale.
Les dépenses de la mission sont donc restées contenues dans l'enveloppe de la LFI ( cf . tableau ci-dessous).
Différence entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés par programme
(en euros)
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Programmes |
AE |
CP |
||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
8 473 856 398 |
8 420 828 915
|
8 460 519 941 |
8 451 591 440
|
|
221 - Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat |
291 207 286 |
329 367 397
|
344 674 788 |
327 442 862
|
|
218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières |
927 081 288 |
935 409 124
|
910 160 480 |
913 166 375
|
|
302 - Facilitation et sécurisation des échanges |
1 609 749 702 |
1 597 378 793
|
1 611 486 163 |
1 599 556 551
|
|
309 - Entretient des bâtiments de l'Etat |
214 866 282 |
191 931 612
|
215 162 925 |
176 554 906
|
|
148 - Fonction publique |
221 403 208 |
193 157 947
|
221 027 927 |
207 850 584
|
|
Total |
11 738 164 164 |
11 668
073 788
|
11 763 032 224 |
11 676
162 718
|
Source : d'après les données du RAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2011
Entre 2010 et 2011, les CP consommés au titre de la mission ont baissé de 0,13 % , interrompant le mouvement de hausse des dernières années.
b) ...ne saurait masquer une programmation insuffisante des dépenses de personnel
(1) Des dépenses de personnel qui excèdent de 35,63 millions d'euros les prévisions
Cette exécution équilibrée du budget de la mission ne saurait cependant dissimuler une hausse de la masse salariale 135 ( * ) .
Les dépenses de personnel ont augmenté de 1,5 % entre 2010 et 2011 ; un tel dynamisme, qui ne semble pas avoir été anticipé, a conduit à une sur-consommation des crédits de titre 2 prévus en LFI de 0,4 %, correspondant à 35,63 millions d'euros ( cf . tableau ci-dessous).
Différence entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés par titre
(en euros)
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Titres |
AE |
CP |
||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
Titre 2 - Dépenses de personnel |
8 605 165 861 |
8 640 794 321
|
8 605 165 861 |
8 640 794 321
|
|
Autres dépenses |
3 132 998 303 |
3 027 279 467
|
3 157 866 363 |
3 035 368 397
|
|
Titre 3 - Dépenses de fonctionnement |
2 402 076 180 |
2 433 722 112
|
2 348 041 881 |
2 416 241 288
|
|
Titre 4 - Charge de la dette de l'Etat |
29 |
29 |
||
|
Titre 5 - Dépenses d'investissement |
402 039 756 |
235 656 145
|
478 641 277 |
273 085 486
|
|
Titre 6 - Dépenses d'intervention |
328 582 367 |
357 778 989
|
330 883 205 |
345 772 134
|
|
Titre 7 - Dépenses d'opérations financières |
300 000 |
122 192
|
300 000 |
269 460
|
|
Total |
11 738 164 164 |
11 668
073 788
|
11 763 032 224 |
11 676
162 718
|
Source : d'après les données du RAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2011
Cet accroissement des dépenses de titre 2 est principalement imputable à la DGFiP , dont les crédits sont portés par le programme 156. En effet, cette dernière, qui a représenté près de 81 % de la masse salariale totale de la mission en 2011, a vu ses dépenses de personnel dépasser de 0,6 % les prévisions, soit 42,4 millions d'euros . Le programme 302, regroupant les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), a également enregistré un dépassement de ses crédits de titre 2 de 10,2 millions d'euros par rapport aux prévisions.
Les effets du dérapage de la masse salariale au sein de la DGFiP et de la DGDDI ont été atténués grâce à de moindres dépenses de personnel dans les autres programmes (221, 218 et 148) .
(2) Une masse salariale qui augmente malgré la réduction du nombre d'emplois
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » connaît une situation paradoxale. Les dépenses de personnel ont dépassé les prévisions de la LFI 136 ( * ) , alors même que 2 902 ETPT étaient supprimés entre 2010 et 2011 137 ( * ) et que le schéma d'emplois pour 2011 était respecté .
(a) Des facteurs de croissance de la masse salariale insuffisamment maîtrisés
Selon les analyses de l'exécution du budget livrées par la Cour des comptes, ce phénomène résulte du fait que « les hypothèses faites pour la préparation de la LFI ont été sous-estimées » ; en effet, plusieurs facteurs de progression de la masse salariale n'ont pas été pleinement pris en compte :
- l'entrée en vigueur anticipée du nouvel espace statutaire (NES) 138 ( * ) a provoqué un surcoût au titre de l'exercice 2011, évalué à 12,8 millions d'euros pour la seule DGFiP 139 ( * ) . Cette réforme a été décidée tardivement en 2010, alors que l'exercice 2011 a été préparé mi-2010 ;
- le plan de qualification ministériel (PQM), mis en place parallèlement à la NES, comprenant des majorations importantes dans les contingents de promotions internes et intra-catégorielles ;
- les mesures dites « Jacob » destinées aux agents de catégorie C (reclassement en 2006 sans conservation de l'ancienneté), qui ont entraîné des changements d'échelon massifs en 2010, avec effet en année pleine en 2011. La Cour indique que ce facteur « explique un tiers des besoins en titre 2 supplémentaires sur le programme 302 » ;
- le nombre de départs en retraite en 2010 a été inférieur à celui initialement attendu , entraînant un effet de GVT 140 ( * ) négatif moins important que prévu au titre de l'exercice 2011 ;
- la DGDDI a sous-estimé les rachats, par ses agents, de jours de leurs comptes épargne temps (CET) tandis que la DGFiP a surestimé les économies pour jours de grève.
(b) Les dispositifs indemnitaires : point faible de la gestion des dépenses de personnel des ministères économiques et financiers
Par ailleurs, l'adoption par le Gouvernement d'un décret d'avance en novembre 2011 141 ( * ) a permis à votre commission des finances de mettre en évidence que, parmi les 53,1 millions d'euros de crédits de titre 2 supplémentaires ouverts par ce dernier, 12 millions d'euros étaient liés aux mesures catégorielles adoptées dans le cadre de la fusion de la DGI et de la DGCP 142 ( * ) .
Les dispositifs indemnitaires des ministères économiques et financiers semblent constituer une faiblesse majeure de la gestion des dépenses de personnel . A ce titre, votre commission des finances a reçu, à la fin du mois d'avril 2012, un référé de la Cour des comptes indiquant que de nombreuses indemnités accordées aux agents des ministères économiques et financiers n'étaient pas assises sur un texte réglementaire ou avaient un fondement juridique insuffisant 143 ( * ) . Celles-ci sont distribuées sur la seule base d'une décision ministérielle , comme dans le cas de l'intégration de la prime de fusion, créée lors de la réunion de la DGI et de la DGCP, à l'indemnité mensuelle de technicité (IMT). Il était également relevé le rattachement artificiel de nombreuses indemnités à l'allocation complémentaire de fonctions (ACF) 144 ( * ) .
Dans de telles conditions, il n'est guère étonnant que des difficultés soient rencontrées dans la programmation des dépenses de titre 2. C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que souscrire à la proposition de la Cour des comptes tendant à ce que soit renforcé le pilotage du dispositif indemnitaire des ministères économiques et financiers par le secrétariat général , qui doit à cet effet se doter de l'organisation et des outils, notamment informatiques, nécessaires.
* 135 L'autorisation budgétaire a pu être respectée, en dépit de la hausse de la masse salariale, grâce à un arbitrage du ministre en charge du budget de juillet 2011, faisant prévaloir le principe d'« auto-assurance » : les moyens nécessaires pour rester dans l'enveloppe budgétaires doivent être trouvés au sein de chaque programme.
* 136 Comme cela a été indiqué la masse salariale a cru de 1,5 % entre 2010 et 2011.
* 137 L'importance des suppressions d'emplois a notamment été permise par un taux de non remplacement (TNR) des départs en retraite qui s'est élevé à 64 % en 2011 (bien supérieur à la cible moyenne de 50 % fixée pour l'ensemble de l'Etat).
* 138 Réforme du statut des fonctionnaires de catégorie B.
* 139 Cf . Rapport d'information n° 60 (2011-2012) fait par Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier au nom de la commission des finances du Sénat, op. cit.
* 140 Le glissement vieillissement technicité (GVT) négatif traduit l'incidence sur la masse salariale du remplacement, par de nouveaux agents, des fonctionnaires dont l'ancienneté implique un traitement supérieur.
* 141 Décret n° 2011-1695 du 30 novembre 2011 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 142 Cf . notice explicative jointe à l'avis de la commission des finances du Sénat sur le décret d'avance notifié le 22 novembre 2011 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 143 Référé de la Cour des comptes n° 62511 adressé le 24 février 2012 au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, ainsi qu'au ministre de la fonction publique.
* 144 L'allocation complémentaire de fonctions (ACF) a été instituée en 2002 ; dispositif visant à encourager la mobilisation des agents, cette allocation est différenciée selon les catégories des agents et les fonctions exercées, appréciées en termes d'expertise, de sujétions, etc.