2. Une réserve de précaution largement dépourvue de portée pratique
En application de l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et suivant les instructions de la direction du budget 130 ( * ) , la mise en réserve des crédits pour l'année 2011 a été fixée à :
- 0,5 % des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) ouverts sur les dépenses de personnel (titre 2) ;
- 5 % des AE et CP ouverts sur les autres titres. Toutefois un taux de régulation de 0,5 % pour certaines dépenses hors titre 2 a pu être appliqué compte tenu du caractère obligatoire de ces dernières, qui les rend assimilables à des dépenses de personnel. Par ailleurs, la réserve de précaution a été complétée par un gel de crédits pour la mise en oeuvre du « Fonds Etat exemplaire » à hauteur de 4,02 millions d'euros 131 ( * ) .
La réserve de précaution (en CP) s'est élevée sur l'ensemble des programmes à 375,6 millions d'euros , dont 283,3 millions sur les dépenses de personnel (titre 2).
La totalité des crédits mis en réserve pour le titre 2 et 85 % des crédits mis en réserve hors titre 2 ont été restitués, tardivement (en décembre) pour le titre 2, afin d'assurer le paiement des rémunérations. Cette situation traduit, outre le caractère artificiel de cette réserve, une gestion tendue et l'absence de marges de manoeuvre .
3. Un recours accru à la fongibilité asymétrique dans des conditions posant question
En 2011 , les mesures de fongibilité asymétrique ont porté sur 64,2 millions d'euros , contre 37,6 millions d'euros en 2010. Le programme « Enseignement technique agricole » réalise 36,4 % de la fongibilité de l'ensemble de la mission .
Deux dispositifs expliquent 57 % des mouvements de fongibilité asymétrique.
La mesure la plus importante concerne le programme « Enseignement technique agricole » où la fongibilité asymétrique a représenté 23,4 millions d'euros , soit 2,9 % des crédits du titre 2 (dépenses de personnel) du programme votés en loi de finances initiale.
Cette somme correspond au paiement d'heures d'enseignement des classes sous contrat dans la limite de 15 % du total de ces heures. Ces crédits inscrits en PLF au titre des dépenses de personnel font, chaque année, l'objet d'une mesure de fongibilité asymétrique en gestion.
La seconde mesure concerne le financement du droit d'accueil des élèves mis en place les jours de grève dans les écoles maternelles et élémentaires. 13,2 millions d'euros , dont 0,3 million d'euros au titre de l'enseignement privé, ont été reversés aux communes par l'Etat à partir des retenues sur salaire pour service non fait .
Si ces mesures sont conformes au principe de fongibilité asymétrique, tel n'est pas le cas d'autres mesures de fongibilité, comme la rémunération de 4 887 contrats aidés supplémentaires et d'auxiliaires de vie scolaire , pour des montants s'élevant respectivement à 20 millions et 2,3 millions d'euros à partir de crédits de titre 6 (et non pas de crédits de titre 2), pour des dépenses concernant les établissements privés. Or il s'agit bien de dépenses de personnel, n'ayant diminué qu'optiquement le montant des crédits de rémunération de titre 2.
* 130 Circulaire 1BE-10-3098 du 6 décembre 2010 relative à la mise en oeuvre des mesures visant à assurer le respect en gestion du plafond de dépenses global de la loi de finances initiale pour 2011.
* 131 Les montants de cette mise en réserve ont été déterminés au prorata du montant des achats courants de chaque ministère en 2009.