EXAMEN EN COMMISSION
M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - L'oeuvre de simplification du droit est certes nécessaire, mais encore faudrait-il s'en tenir à ce qui est nécessaire !
C'est la quatrième fois depuis 2007 que nous sommes saisis d'une proposition de loi Warsmann. M. Bernard Saugey, rapporteur en 2010, parlait de « rituel parlementaire »... Cette proposition de loi, déposée le 28 janvier 2011, soumise au Conseil d'État, a été adoptée le 18 octobre par l'Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée. Le nombre d'articles est passé de 94 à 153. Compte tenu de la diversité des sujets abordés, notre commission a délégué au fond à quatre autres commissions, saisies pour avis - finances, économie, affaires sociales et culture - un certain nombre d'articles relevant de leur compétence.
Ce nouveau texte ressemble un peu moins que les précédents à un assemblage hétéroclite de cavaliers législatifs en déshérence, avec un ensemble de dispositions qui concernent en gros l'entreprise, qu'elles touchent au droit des sociétés, au droit du travail, au droit de la sécurité sociale ou à certains droits sectoriels.
L'Assemblée nationale a multiplié les ajouts, transformant le texte en pavillon de complaisance pour des marchandises de toute nature. Je le déplore. C'est un véhicule législatif tout trouvé pour le Gouvernement, qui inscrit les mêmes dispositions dans plusieurs textes et attend de voir lequel arrivera le premier à bon port : celui-ci ou, par exemple, le projet de loi sur les droits des consommateurs. C'est enfin un véhicule pour des dispositions retoquées à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel comme cavaliers... Tout ceci n'est guère de nature à simplifier le travail législatif !
Ces simplifications contribuent en réalité à l'instabilité législative. Les représentants des entreprises que nous avons entendus nous disent avoir besoin de stabilité et de prévisibilité dans la norme qui leur est applicable.
C'est aussi la clarté et la sincérité des débats parlementaires, exigence constitutionnelle, qui est en cause : devant des textes aussi denses et hétéroclites, les parlementaires ne peuvent faire leur travail ! Des novations juridiques passent inaperçues, noyées dans le fatras, alors qu'elles mériteraient une discussion approfondie. Enfin, pourquoi la procédure accélérée, sinon que le Gouvernement souhaite voir le texte adopté avant que les élections ne modifient la composition du Parlement ?
Les rapporteurs ont mené de nombreuses auditions, couvrant tout le champ de l'activité économique, sociale et judiciaire. Certaines ont donné lieu à des propositions de bon sens : je pense à l'audition de la Confédération nationale du logement, du Forum citoyen sur la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, de M. Jouyet, président de l'Autorité des marchés financiers.
J'avais enfin envisagé d'ajouter quelques wagons sénatoriaux au train qui nous vient de l'Assemblée, en proposant par exemple d'y intégrer la proposition de loi Yung-Béteille sur la contrefaçon ou la proposition de loi de Maryvonne Blondin qui mettait fin à l'interdiction faite aux femmes de porter le pantalon...
Je souhaite présenter quelques observations sur certains articles ; je vous renvoie au rapport écrit pour le reste. Un ensemble d'articles, assez cohérent mais difficile à lire, traite de la dépénalisation de la vie des affaires.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Ah !
M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Il s'agit de remplacer les peines d'emprisonnement - qui ne sont jamais prononcées - et d'amendes par des injonctions civiles et des nullités. Le référé civil fonctionne bien, avec des astreintes très lourdes. La proposition de loi reste toutefois souvent en-deçà des propositions du groupe de travail présidé par Jean-Marie Coulon. J'envisageais de rétablir les peines d'emprisonnement et d'amendes pour les délits graves et intentionnels, afin de faire peser sur les chefs d'entreprise l'opprobre qui s'attache à une telle peine, même avec sursis. Les représentants des entreprises nous ont dit préférer les peines d'emprisonnement ou d'amendes - vite payées, vite oubliées - aux astreintes ou aux nullités, dont les conséquences juridiques sont bien plus lourdes !
Parmi les mesures contestables figure la brèche ouverte, certes au profit des PME, dans l'interdiction qui est faite aux administrateurs d'une société qui n'en sont pas préalablement les salariés, d'y bénéficier d'un contrat de travail. J'y suis hostile : il y a un conflit d'intérêts à ce qu'un administrateur d'une société en soit le salarié.
La proposition de loi supprime toute obligation de dépôt du rapport de gestion pour les sociétés en nom collectif, les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés anonymes, sauf pour les sociétés cotées. Ce critère n'a aucune pertinence : pourquoi un traitement différent selon que la société est ou non cotée ? Surtout, je désapprouve sur le fond la suppression du rapport de gestion, qui porte atteinte à la transparence des affaires.
L'article 10 revient sur des dispositions de la loi « Grenelle 2 » relatives à la responsabilité sociale et environnementale des entreprises. Il reporte à 2012 les obligations faites aux entreprises, car le décret en Conseil d'État, prévu par la loi, n'a jamais été pris. Peut-être la commission présidée par M. David Assouline pourra-t-elle faire des recommandations sur ce point...
L'article 10 prévoit également que les informations données seraient différentes selon que la société est cotée ou non - critère injustifié au regard de l'objectif poursuivi.
Cet article exonère les filiales de l'obligation de publication : seule la holding y serait soumise. Carrefour publierait son bilan social et environnemental, mais ses filiales en seraient dispensées ! J'y suis très défavorable.
Le texte relève également la part du capital susceptible d'être attribuée sous forme d'actions gratuites aux salariés dans les sociétés anonymes. Attention toutefois : jouer sur la participation est parfois un moyen, fiscalement avantageux, de ne pas augmenter les salaires... Pourquoi, là encore, distinguer entre sociétés cotées et non cotées ?
Mme Nicole Bricq, au nom de la commission des finances, s'est penchée sur les règles d'information du marché, et sur les seuils de participation dans les sociétés cotées, à l'article 21 bis .
L'entreprise individuelle à responsabilité limitée pouvait bizarrement être créée par un mineur, sans condition d'âge ; l'article 27 bis place l'âge minimal à seize ans. Seules quelques dizaines d'entreprises individuelles auraient été créées par des mineurs : c'est vraiment pour amuser la galerie ! M. Lefebvre défendra sa position...
L'article 49 bis A relève également de la plaisanterie : il réintroduit une disposition censurée à deux reprises par le Conseil constitutionnel !
L'article 57 crée un fichier national automatisé des interdits de gérer. C'est une bonne chose. Mais ce fichier serait tenu par des personnes privées : les greffiers des tribunaux de commerce. Les greffiers, qui exerceront cette tâche à titre gratuit, nous ont donné toutes garanties, mais il faudra veiller à ce que le décret, qui sera pris après avis de la CNIL, précise bien quelles seront les personnes habilitées à accéder aux informations.
Les articles 78 et 79 revoient le système des annonces légales, qui permettent largement à la presse locale de survivre. Les syndicats de la presse craignent une dérive, si les journaux gratuits devaient eux aussi être autorisés à publier ces annonces, qui sont vitales pour la presse régionale.
Le « coffre-fort numérique », devenu « armoire sécurisée numérique », qui permet aux entreprises de regrouper toutes les informations déclarées à l'administration en un lieu unique, n'a pu être créé à temps : le Gouvernement nous demande donc de l'habiliter à le faire par ordonnance ! J'y suis évidemment hostile.
La proposition de loi encadre la possibilité pour les copropriétés de recourir à l'emprunt. Certaines grandes copropriétés comptent de vieux propriétaires aux faibles revenus : le recours à l'emprunt permettrait aux syndics d'étaler la dépense pour faire face aux travaux obligatoires de sécurité. Une telle mesure mériterait toutefois d'être mieux encadrée.
L'article 94 A est un cavalier, mais un bon cavalier : il prévoit l'immunité pour les membres de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes), qui sont attaqués quotidiennement, y compris physiquement. Deux obstacles toutefois : cette mission n'a pas été créée par une loi, et les seuls à bénéficier d'une telle immunité sont le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il conviendrait de réfléchir à son extension aux membres de différentes missions ou autorités administratives indépendantes.
Plus largement, je réprouve la méthode utilisée sur ce texte - a fortiori avec l'engagement de la procédure accélérée. Il comporte quelques simplifications bienvenues, mais aussi des novations qui méritent un vrai débat. Je livre donc ce rapport à votre sagacité.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je remercie le rapporteur pour son travail.
Mme Nicole Bricq , rapporteur pour avis de la commission des finances . - La commission des finances, qui s'est réunie hier, avait décidé de joindre à la proposition de loi Warsmann la proposition de loi de M. Marini sur les seuils financiers, qui est largement reprise à l'article 21 bis .
La commission des finances était saisie de dix articles, dont huit délégués par votre commission. Je n'ai pas proposé d'amendements, considérant que l'article 21 bis satisfaisait pour l'essentiel la proposition de loi de M. Marini, en attendant le vote de la commission des lois sur une éventuelle question préalable.
M. Martial Bourquin , rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire . - Cette sixième loi de simplification du droit, la quatrième proposition de loi depuis 2007, n'est-elle pas celle de trop ?
Certaines simplifications sont anodines, de bon sens, mais le texte comporte aussi des cavaliers très lourds, qui reviennent sur des mesures votées par le Parlement.
Il en est ainsi de l'article 10, qui exonère les filiales de l'obligation de publier les informations relatives à la responsabilité sociale et environnementale des entreprises - revenant ainsi sur le « Grenelle 2 ».
L'article 72 autorise les poids lourds de 44 tonnes à cinq essieux, et non plus six.
M. Jean-Jacques Hyest . - C'est une simplification !
M. Martial Bourquin , rapporteur pour avis . - Une telle décision aurait un impact évalué à 400 à 500 millions d'euros par an pour l'entretien des routes nationales et départementales. Or les collectivités locales n'ont pas été consultées, non plus que les professionnels de la route eux-mêmes ! L'essieu hydraulique pourrait pourtant dispenser du sixième essieu, qui n'est employé qu'en Grande-Bretagne. Je ne comprends pas que l'on ouvre ainsi la voie au tout-camion, alors que l'on prétend favoriser le fret ferroviaire !
Enfin, l'article 90 conditionne les délais de paiement interentreprises à la saisonnalité, notamment dans le bâtiment. Le Médiateur du crédit y est hostile, comme les fédérations d'entreprises, alors que la loi de modernisation de l'économie est déjà peu respectée. Tout le monde pourra invoquer la saisonnalité pour retarder les paiements ! Les PME seraient les premières victimes.
Ces cavaliers sont bien loin de la simplification annoncée. Je regrette que ce texte ne soit pas plus ciblé. En l'état, nous ne pouvons l'accepter : je suis donc pour la question préalable.
M. Hervé Maurey , rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire . - La commission de l'économie n'a pas encore examiné le texte, en attendant le vote de la commission des lois sur une éventuelle question préalable.
Ces lois « fourre-tout » ne sont pas satisfaisantes ; M. Saugey et M. Hyest le déploraient déjà lors de la précédente proposition de loi Warsmann. Faut-il pour autant aller jusqu'à voter une question préalable ? À titre personnel, je ne le pense pas. D'autant que cette proposition de loi, ciblée sur les acteurs économiques, est plutôt moins « fourre-tout » que les précédentes. Surtout, en renonçant à en débattre, nous laissons la main aux députés. C'est dommage, d'autant que les apports de l'Assemblée nationale ne sont pas tous satisfaisants, loin de là : je pense aux reculs par rapport à la loi « Grenelle 2 »... Nous aurions pu profiter de ce véhicule pour adopter des dispositions utiles. Je préférerais que le Sénat tente d'améliorer le texte, plutôt que de jeter le bébé avec l'eau du bain.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je propose que la discussion générale porte à la fois sur la proposition de loi et sur les motions tendant à opposer la question préalable qui ont été déposées par Mme Borvo Cohen-Seat, d'une part, et M. Mézard, d'autre part.
M. François Zocchetto . - Le rapporteur pourrait-il nous faire connaître au préalable son opinion sur ces motions ? On la devine, mais à moitié seulement...
M. Jean-Pierre Sueur , président . - M. Michel souhaite s'exprimer après les orateurs.
M. Jean-Jacques Hyest . - Je félicite le rapporteur, qui a conduit beaucoup d'auditions et fait moultes observations pertinentes. À l'exception d'une : les greffiers des tribunaux de commerce sont des officiers publics et ministériels, au même titre que les notaires, et remplissent une mission de service public éminente.
Ce texte comporte des simplifications bienvenues. Sur la dépénalisation de la vie des affaires, nous avions beaucoup fait. La loi de 1966 prévoyait un délit par article, mais il n'y a jamais eu une seule poursuite... Nous l'avions nettoyée pour la rendre plus efficace. Si les amendes civiles et les nullités se révèlent plus efficaces pour faire respecter la loi, pourquoi repénaliser ?
Lors des précédentes propositions de loi Warsmann, nous avions supprimé des cavaliers ou des mesures qui modifiaient toute une législation, au gré de la navette.
Nous pouvons reconnaître que cette loi de simplification comporte de bonnes choses et rejeter les novations et les cavaliers ; nous l'avons déjà fait précédemment ; nous pouvons aussi nous appuyer sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Je souhaite que nous adoptions cette position. Nous pouvons amender tout ce qui simplifie réellement le droit. Et supprimons tout ce qui n'a rien à faire là, comme le sixième essieu, dont je ne savais pas qu'il était d'ordre législatif...
M. Jean-Pierre Sueur , président . - En effet, certainement pas !
M. Jean-Jacques Hyest . - Nous pouvons examiner cette proposition de loi jusqu'au bout. La question préalable présente un inconvénient majeur : la procédure va se poursuivre et l'Assemblée nationale votera les mêmes dispositions, non amendées. Nous n'aurons pas progressé. Cela serait dommage, alors que si le Sénat disait oui à certaines choses et non à d'autres, il serait beaucoup plus fort.
Mme Corinne Bouchoux . - Une précision, qui n'est peut-être pas aussi anecdotique qu'elle le paraît : ce n'est pas une loi qui interdit aux femmes le port du pantalon, mais une ordonnance, que le préfet de Paris a refusé d'abroger, au motif qu'il s'agirait d'archéologie législative !
Cette compilation hétéroclite comporte des remises en cause que nous ne pouvons accepter. Si l'ensemble du travail parlementaire devait fonctionner sur le modèle de ce texte, nous pourrions nous inquiéter...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Le rapporteur a rappelé que c'était le sixième texte de simplification depuis 2003. Il compte de nombreux articles qui portent sur de nombreux domaines : droit du travail, de la construction, de l'habitat ... Il modifie les conditions d'exercice du secteur agricole, des transports, de la comptabilité. L'apport du Sénat est invoqué pour refuser cette question préalable. Cela pourrait avoir un sens si ce texte n'était soumis à la procédure d'urgence, qui nie le travail parlementaire. Nous y sommes totalement opposés, comme nous nous opposons à une loi qui ne correspond pas à son objectif affiché. Il ne s'agit pas de simplifier les procédures, mais de multiplier les législations. Malheureusement, les lobbies font la loi ! Nous sommes face à un texte de plus de cent articles. La proposition Warsmann est le réceptacle de toutes sortes de demandes, visant, dans des domaines particuliers, à améliorer le droit pour les catégories concernées. Ce n'est pas acceptable, du point de vue de l'activité parlementaire. Il y a, en plus, des reculs. Nous avons déjà évoqué le « Grenelle de l'environnement », mal en point. Le droit du travail a été peu mentionné, mais l'article 28 a des incidences sur le montant des cotisations sociales dues par les employeurs, ce qui pourrait entraîner une perte de recettes de 20 millions d'euros pour la sécurité sociale. L'article 40 module le nombre d'heures travaillées. C'est une simplification du droit du travail pour l'employeur, au détriment du salarié ! Les articles 40 bis et 41 profitent aux mêmes. Et ce « fourre-tout » législatif est soumis à la procédure accélérée ! Pour ces raisons de principe et d'opportunité, nous avons déposé une question préalable. Il appartient aux parlementaires de veiller à ce que les droits du Parlement soient effectifs et ne se réduisent pas à entériner les actes de l'exécutif. Ils doivent savoir refuser que la loi soit détournée de cette façon. Faisons oeuvre utile : en adoptant cette motion, faisons respecter un minimum les droits du Parlement, en refusant qu'il soit à la botte de l'exécutif, fût-ce par le biais d'une proposition de loi comme M. Warsmann en a l'habitude.
M. Alain Anziani . - Je tiens à vous féliciter, monsieur le rapporteur, pour le travail que vous avez accompli. Vous avez tenu un nombre considérable d'auditions. Vous avez mené un travail de fond et une concertation très approfondie. Le groupe socialiste soutient les questions préalables déposées par nos collègues, ce qui ne doit pas nous dispenser d'une réflexion sur le sens de ce type de loi. Nous aurons toujours besoin d'une « loi-balai », pour faire le ménage des incohérences, des scories, et procéder aux ajustements nécessaires. Comme ce sont des textes dérogatoires, nous devons être soucieux de leurs conditions de recevabilité. La première, à mes yeux, n'est pas remplie : ce type de loi ne doit pas être une auberge espagnole, une loi « ramasse-tout ». C'est la quatrième loi Warsmann, la sixième loi de simplification, elle aurait pu être mieux ciblée, la preuve : il a fallu saisir plusieurs commissions en plus de la nôtre. Sans doute contient-elle de bonnes choses, en particulier pour les copropriétés qui n'arrivent pas à financer des travaux nécessaires, mais c'est un sujet en soi, qui ne peut être ainsi traité à la sauvette.
La seconde condition, évidente, est d'exclure la procédure accélérée : si l'on met la grande vitesse dans l'auberge espagnole, les poules et les coqs s'égaillent en tous sens. M. Bourquin l'a dit, la vitesse accélérée nuit à une réflexion profonde qui demande beaucoup de temps, comme le « Grenelle de l'environnement », même si elle présente des faiblesses. En quelques semaines, on peut défaire une disposition majeure qui nous protège du tout-routier. Autre exemple : la dépénalisation du droit des affaires. Vaste sujet, nous n'y sommes pas forcément opposés à tout prix...
M. Jean-Jacques Hyest . - Eh oui !
M. Alain Anziani . - Mais mérite-t-il d'être traité ainsi, de façon accessoire ? Quelles sanctions en droit pénal ? Quelle échelle des peines ? Quel sens de la peine en droit des affaires ? On ne peut, à l'évidence, poser ces questions dans les délais qui nous sont impartis.
Je suis très intéressé par l'article 94 A, le dernier du texte, en tant que rapporteur pour avis de la mission budgétaire « Administration générale et territoriale de l'État ». J'avais déposé un amendement, afin que les responsables de la Miviludes bénéficient de la même immunité que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Cela m'a valu les pires accusations sur Internet, mais dès que leur rapport paraît, ces responsables sont menacés de poursuites, de procès, dont aucun n'aboutit. Ils sont soumis à des pressions désagréables, qui leur font perdre du temps. Ils sont exposés à des poursuites du fait de leur action. Je soutiens totalement cette mesure, quitte à me faire à nouveau insulter sur Internet !
M. Jacques Mézard . - J'ai déposé une motion tendant à opposer la question préalable. Nous avons entendu sur tous les bancs, à propos de ces lois de simplification, que, chaque fois, ce serait la dernière... Que contiennent-elles ? Un peu de simplification, un peu plus de correctifs, encore plus et surtout des nouvelles dispositions, remettant en cause des orientations de fond. Ce ne sont donc pas des lois de simplification. Le rapporteur a fait un excellent travail, utile, que nous pourrons tous réutiliser. Nous sommes face à du commerce législatif, à l'image d'un étal où l'on dispose devant les fruits rutilants et, derrière, ceux qui le sont moins. Il y a de tout dans ce texte, qui comporte des mesures de bon sens, acceptées par tout le monde, pour faire passer le reste, qui est plus douteux. Ce n'est pas de bonne méthode, encore moins quand on use de la procédure accélérée. Sur le tour de France, la voiture-balai ramasse uniquement les fatigués et les accidentés. On allègue une simplification : ce n'est aucunement le cas. La question préalable est donc légitime. Quant à prétendre qu'elle donne les pleins pouvoirs à l'Assemblée, cet argument peut servir à tout propos. Il y a des moments où le devoir du législateur est aussi d'affirmer des principes.
M. Philippe Bas . - Je regrette que la commission penche pour un refus d'examen de ce texte, qui n'est pas un grand texte politique, mais de simplification administrative. Je comprends que, dans certains cas, le Sénat refuse d'étudier telle affaire, parce qu'elle engage des principes forts, parce qu'un texte n'est pas amendable, car mauvais en soi, et donc qu'il estime qu'il n'y a pas lieu d'en discuter, pour ne pas entrer dans un jeu qu'il refuse radicalement. Tel n'est pas ici le cas. Les uns et les autres qualifient ce texte de « fourre-tout » législatif ou de « loi-balai ». Il n'est pas de texte de simplification administrative qui ne soit hétéroclite. C'est une donnée de départ. Si on la refuse a priori , on ne simplifie jamais. On ne va pas porter 94 projets de loi, modifiant chacun un article d'une loi ou d'un code. C'est un mauvais argument pour le Sénat, en tant qu'institution de la République, de refuser a priori de débattre d'un texte. J'entends bien qu'il est volumineux et assez complexe sur le plan technique, mais cela n'a pas arrêté le Conseil d`Etat...
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Il ne pouvait pas faire autrement, sauf à entrer en rébellion !
M. Philippe Bas . -Il est déjà arrivé au Conseil d'État de rejeter des textes soumis à son examen...
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Il fallait qu'il le rejette !
M. Philippe Bas . - Le Sénat doit-il pour autant entrer en rébellion ?
Mme Catherine Tasca . - Je vous en prie !
M. Philippe Bas . - Nous pouvions supprimer des amendements adoptés par l'Assemblée nationale, et j'avais, comme d'autres collègues, quelques propositions à faire... Il serait dommage de ne pas en discuter. Nous nous dénions à nous-mêmes une capacité législative, alors que cinq commissions ont été saisies.
Quant à la procédure d'urgence, elle est constitutionnelle. Elle consiste en ceci, que le Sénat se prononce dès la première lecture sur le fond du texte et c'est à ce stade que l'on fait le plus gros travail. Je récuse l'idée que cette procédure ne permettrait pas un examen au fond du texte. Nous avons vu, ces dernières semaines, la capacité du Sénat à siéger tard la nuit, y compris sur des textes dont l'intérêt pratique n'est pas aussi grand que celui-ci. Je félicite le rapporteur pour l'excellence de son travail, qui serait gâché si la question préalable était adoptée. Allons jusqu'au bout de la discussion !
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Votre éloge de la procédure d'urgence me surprend. Je suis très attaché à la procédure normale. La Constitution prévoit deux lectures, dans chaque assemblée, avant la commission mixte paritaire ; pour faire de bonnes lois, nous devons être très attachés à ces deux lectures, qui permettent d'améliorer les choses. Combien de fois l'avons-nous fait ? Dans l'esprit de nos institutions, la procédure accélérée n'est qu'une possibilité donnée au Gouvernement, pour une urgence avérée, ce qui n'est pas le cas de cette proposition de loi.
M. Pierre-Yves Collombat . - Je n'ai aucun état d'âme à soutenir les motions de procédure. Ce type de loi est un symptôme des dysfonctionnements de notre système de production législative, un symptôme, c'est-à-dire aussi un comportement qui est une façon de régler les problèmes.
Ce type de texte permet de faire avancer certaines solutions, comme pour la définition de la notion de prise illégale d'intérêt. J'avais déposé sur ce thème, à l'occasion de je ne sais plus quelle loi Warsmann, une proposition de rectification qui avait été acceptée. Elle avait été discutée à trois reprises et adoptée à l'unanimité du Sénat. On me fit valoir à juste titre qu'elle méritait plutôt une loi spécifique. Notre collègue Bernard Saugey a alors présenté une proposition de loi qui a été défendue par notre collègue Anne-Marie Escoffier , adoptée à l'unanimité du Sénat, qui est toujours en attente à l'Assemblée nationale...
M. Jean-Jacques Hyest . - Oui.
M. Pierre-Yves Collombat . - Si cet amendement avait été inséré dans la loi Warsmann, il serait déjà passé. Sans doute reviendra-t-il à la prochaine Assemblée nationale de régler ce problème. Il y a aussi des effets contreproductifs, je pense à cet amendement qu'a réussi à faire passer la Scientologie, par on ne sait quel mystère...
M. Jean-Jacques Hyest . - Il était dans le texte initial !
M. Pierre-Yves Collombat . - On ne sait comment il y est arrivé ! Ce type de manipulation est toujours dangereux. Cela mérite que l'on se penche sur la façon dont nous travaillons.
M. François Zocchetto . - La qualité, la densité et la quasi-exhaustivité du rapport de Jean-Pierre Michel, les remarques pertinentes des rapporteurs pour avis et les nombreuses interventions précédentes montrent que ce texte présente un intérêt. Mais nous avons un problème avec ce type de texte et ce n'est pas la première fois ! En campagne, ou lorsque nous allons à la rencontre de nos concitoyens, nous compatissons à l'excès de normes, de législations inadaptées, de réglementations obsolètes, et nous promettons de changer les choses. Lorsqu'un collègue parlementaire, qui, certes, n'est pas sénateur, s'attelle à ce travail, peut-être de façon malhabile, voire parfois excessive, nous refusons d'en discuter. Sur tous les bancs nous sommes confrontés à cet obstacle. Comment le surmonter ? Il ne suffit pas d'évacuer le problème, de ne pas en discuter. Ne peut-on faire le tri, entre les problèmes de fond, comme la dépénalisation du droit des affaires, qui mérite un texte spécifique, et les questions techniques, les détails qui empoisonnent la vie de nos concitoyens, sur lesquels nous pouvons nous mettre assez vite d'accord, même si une procédure normale serait préférable pour éviter de commettre certaines erreurs ?
Je ne suis pas favorable à la question préalable : lorsqu'on fait partie de la majorité, on ne doit pas user à tort et à travers de ces motions, qu'il faut réserver aux questions de principe, aux inconstitutionnalités avérées. Sur un texte qui peut être amendé, amélioré, la question préalable n'a pas lieu d'être. Le rapport comme les rapports pour avis ont montré qu'il y a des choses intéressantes dans ce texte. Je regrette ces motions, que le groupe de l'Union centriste et républicaine ne votera pas.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je vous suggère d'observer les motions de procédure - questions préalables et exceptions d'irrecevabilité - votées par le Sénat dans les périodes 1981-86, 1988-93 et 1997-2002 !
M. François Zocchetto . - Les errements passés ne nous lient pas !
M. André Reichardt . - Je veux dire à mon tour mon opposition à la question préalable. Il est dommage que le travail d'ores et déjà réalisé par le rapporteur ne serve à rien ! Toutes vos auditions me paraissent devoir être couronnées de quelque efficacité. Il y a dans cette proposition de loi des articles de bon sens qui méritent mieux ! Il y en d'autres qui répondent à de véritables attentes, comme l'article 27, qui concerne le monde artisanal et les consommateurs. La loi du 5 juillet 1996, dite « Raffarin », a fixé des exigences de qualification minimale pour s'établir à son compte. Cette proposition de loi instaure un contrôle sur ces déclarations de diplôme et d'expérience, qui était inexistant jusqu'à présent. Si vous refusez d'améliorer cette proposition de loi, cette attente sera déçue. Je vous en prie, ne faites pas ça ! Ne votez pas la question préalable ! J'ai justement retiré mon amendement du projet de loi relatif aux droits des consommateurs, pour utiliser le véhicule législatif de cette proposition de loi !
M. Yves Détraigne . - Ce débat n'est pas nouveau, nous avions déjà fait ces remarques lors de la précédente proposition de loi Warsmann. Nous ne sommes, ni les uns ni les autres, fanatiques de ces lois « fourre-tout », qui pourraient s'intituler tout aussi légitimement lois de complexification du droit, tant il y a de tout dans ces auberges espagnoles ! Je suis contre la question préalable en procédure accélérée, elle revient à retirer le Sénat du débat. Il y a une sorte d'incohérence à dire à l'Assemblée que nous ne sommes pas d'accord et à la laisser faire ce qu'elle veut. Si nous étions dans une procédure normale, avec la possibilité de revoir le texte en deuxième lecture, je comprendrais que l'on utilise cette capacité à dire ce que nous pensons. Sur tous les bancs, nous avons relevé des choses intéressantes et d'autres dont on peut se demander ce qu'elles font là. Mais, avec le vote de la question préalable, cette loi sera promulguée dans la version de l'Assemblée nationale sans qu'on y change une seule virgule : à quoi sert-on ? Ne va-t-on pas à l'encontre du résultat souhaité ? Je n'ai aucune hésitation à suivre le président de mon groupe et à ne pas voter les motions.
M. Patrice Gélard . - Nous avons tous dit des choses intéressantes. Je ne sais pas comment ces propositions de loi Warsmann sont élaborées. Elles ne le sont pas par leur auteur. Il y a là quelque chose qui me choque dès le départ. Ce n'est pas le Parlement qui est à l'origine de ces textes...
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Absolument !
M. Patrice Gélard . - Assez minces au début, ces propositions de loi n'ont cessé de grossir à l'Assemblée nationale, jusqu'à devenir incompréhensibles, et elles risquent de continuer à enfler chez nous. Ce sont des pratiques parlementaires néfastes, tout comme la procédure accélérée, qui laissera passer, avant février, toute une série de mesures qui nous déplaisent.
J'ai présenté il y a quelque temps un exposé sur les questions préalables. Cette procédure n'est pas idéale. Une autre procédure aurait consisté à supprimer les trois quarts des articles et à ne garder qu'une quinzaine ou une vingtaine d'articles qui nous intéressent : les autres sont d'une telle complexité que nous aurions fait là un travail extrêmement positif.
Du fait de la question préalable, l'Assemblée nationale et elle seule décidera, avec des rajouts sans intérêt des députés, à un moment où ils ne seront pas plus d'une dizaine en séance. Ce ne sera pas un travail sérieux. Cela nous interpelle : peut-être ne suivons-nous pas suffisamment l'application des lois...
M. Pierre-Yves Collombat . - Une commission sénatoriale vient d'être créée !
M. Patrice Gélard . - Si nous laissons l'Assemblée nationale opérer seule, nous ne pourrons reprendre, au sein de la proposition de loi, les dispositions qui nous intéressent.
Mme Catherine Tasca . - Il y a au moins un point sur lequel nous sommes tous d'accord, c'est l'excellence du travail accompli par le rapporteur. Son rapport existe et ne va pas disparaître avec la question préalable. Notre débat a porté sur notre manière de fabriquer la loi. C'est un sujet de préoccupation pour notre commission. Là, ça ne va pas ! La méthode n'est pas acceptable pour le Parlement. Monsieur Bas, il n'y a pas de loi purement technique ! Toute loi a un contenu politique, sinon, pourquoi se donner la peine de passer devant le Parlement ? Que le Gouvernement impose une procédure accélérée sur un texte « fourre-tout », c'est pour le moins une imprudence.
Quant au poids du Sénat, parlons-en : autant dans la procédure ordinaire, nous gardons la main, grâce à la deuxième lecture, avant que l'Assemblée ait le dernier mot, autant, dans la procédure accélérée, c'est l'Assemblée qui est maître du jeu...
M. Jean-Jacques Hyest . - Mais non !
Mme Catherine Tasca . - Soyons lucides ! Dans la procédure accélérée, nous sommes plus spectateurs qu'acteurs, sauf pour les textes qui recueillent un large consensus, ce qui n'est ici, à l'évidence, pas le cas ! Pourquoi adopter un texte dont tous disent, à propos de maintes dispositions - mais pas toutes, c'est là qu'est l'astuce ! - qu'elles ne sont pas acceptables ? Ce qui est en jeu, c'est la responsabilité parlementaire ! Vous avez eu raison de déposer ces motions.
M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Je suis très sensible à toutes vos félicitations, je veux croire qu'elles sont sincères. Mon rapport, quand il sera publié, sera beaucoup plus long que ce que j'ai pu exposer ici. Vous y lirez une analyse des articles dont nous n'avons pas saisi d'autres commissions. Quant aux autres, notamment les dispositions de droit du travail, elles sont inacceptables. La commission des affaires sociales a repoussé hier en bloc le rapport de Mme Procaccia, plutôt favorable à certains articles. Monsieur Hyest, les greffiers des tribunaux de commerce relèvent des professions libérales et sont des officiers publics et ministériels, nous les avons reçus, je ne vois pas d'inconvénients à ce qu'ils tiennent ce fichier, mais il faudra être vigilants, et sans doute la CNIL le sera, sur le droit d'accès et la durée de conservation des données. Madame Bouchoux, la proposition de loi de Mme Maryvonne Blondin abolit une loi de l'époque révolutionnaire...
Mme Corinne Bouchoux . - Une ordonnance !
M. Jean-Pierre Michel , rapporteur . - Monsieur Anziani, nous avons commencé l'étude de ce texte en disant : nous allons supprimer tout le droit nouveau ! Puis, nous avons constaté que ne subsisteraient alors que dix articles ! Même dans les articles de simplification, on observe du droit nouveau. La question de la copropriété aujourd'hui concerne les associations de locataires, les copropriétaires, les syndics, les gérants d'immeubles, c'est une vaste et vraie question. La commission de la culture a examiné la modification du statut des agences de presse. Les syndicats de journalistes, que j'ai rencontrés pour autre chose, sont tout à fait contre ! Quant au droit pénal des entreprises, le texte est incompréhensible ! Nous devions consacrer de longues heures pour en faire un tableau synoptique, tant la confusion de ces dispositions est extrême, avant que la chancellerie ne nous envoie finalement ce tableau ! Le droit pénal des entreprises est aussi une question en soi. Pour vous satisfaire M. Reichardt, nous avons reçu les représentants de l'assemblée permanente des chambres de métiers, concernés par l'article que vous avez cité. Ils en pensent plutôt du bien.
Dans ce texte, au total, il y a plus d'éléments qui nous inclinent à poser la question préalable que d'éléments dans l'autre sens. Il y a des articles nouveaux, sur des sujets graves, examinés par d'autres commissions. Si on les avait enlevés, il ne resterait que dix articles de simplification et l'Assemblée nationale aurait tout repris. Le résultat aurait été le même ! Ce rapport restera et servira de base de réflexion sur des sujets nouveaux qui seront abordés ici. La sagesse impose la question préalable.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Cette question préalable est un sujet de réflexion intense pour beaucoup d'entre nous. J'ai bien perçu les nuances, dans de nombreuses déclarations, en particulier celles de MM. Gélard et Michel. Il n'y a pas entre nous de barrières, il y a des divergences politiques, mais nous pouvons comprendre nos appréciations. J'ai été porteur, il y a quelque temps, à l'Assemblée nationale, d'un texte de ce genre et je suis intervenu, à l'Assemblée, comme au Sénat sur nombre de textes semblables. J'en retire la conviction que ces lois « fourre-tout » ne sont pas satisfaisantes. Avec les nuances d'usage, les « quelquefois » ou « nonobstant », elles portent atteinte au bon travail parlementaire. Si vous présentez un projet ou une proposition de loi sur un sujet défini, comme celui des agences de presse, ce texte est affiché, annoncé, éventuellement délibéré en conseil des ministres, le Conseil d'Etat est saisi, il y a un débat public. En tant que législateurs, nous déposons une proposition de loi sur le statut pénal applicable aux entreprises ou d'autres sujets importants. Avec ce type de texte « fourre-tout », on n'annonce rien. L'opinion est peu informée, et nous nous trouvons devant un agrégat inconstitué d'articles en tous genres, portant sur tout et rien. C'est commode pour le Gouvernement, voire pour le Parlement, dans la mesure où il peut ajouter des wagons. Ainsi j'ai pu caser une proposition de loi sur un sujet très austère, la réforme de l'autopsie judiciaire, qui n'était jamais considéré comme urgent, dans l'un de ces textes. Chacun voit bien les menus avantages que l'on peut en tirer. Mais chacun voit bien aussi, pour la clarté nécessaire du débat démocratique, qu'avec ces textes, on n'annonce pas aux partenaires, aux forces sociales que l'on fait une loi sur tel sujet : où est la clarté nécessaire ? Sur le droit de vote des étrangers aux élections locales, il y a au moins eu un débat dans la République...
M. Patrice Gélard . - Vous venez de prononcer un plaidoyer pour l'ordonnance !
M. Jean-Pierre Sueur , président . - C'est plutôt un plaidoyer pour des lois différentes ! A partir du moment où nous votons aujourd'hui la question préalable, ce vote a valeur d'engagement symbolique : la majorité de la commission considère que ce type de loi n'est pas acceptable. Je le dis pour aujourd'hui et pour demain. Si un Gouvernement futur, quel qu'il soit, présentait le même type de texte, nous aurions à coeur d'adopter le même type d'attitude. Je vois que M. Mézard sourit, mais je tiens à le dire !
M. Jean-Jacques Hyest . - Ces propos n'engagent que vous !
M. Pierre-Yves Collombat . - Fontaine, je ne boirai pas de ton eau !
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Sous tous les gouvernements, il y a eu de telles lois. M. Warsmann a toutefois fait très fort, en systématisant l'origine parlementaire de ces propositions de loi et je partage les propos de M. Gélard sur la façon dont elles sont élaborées. Nous allons procéder au vote !
Les motions tendant à opposer la question préalable sont adoptées.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - M. Michel aura donc la charge de présenter une motion tendant à opposer la question préalable, au nom de la commission.
Dans ces conditions, la commission n'a pas examiné les amendements déposés auprès d'elle sur le texte transmis par l'Assemblée nationale.