Article 2 ter (nouveau) (Article L. 442-12 du code de la construction et de l'habitation) Prise en compte des enfants majeurs pour l'attribution des logements sociaux et le calcul du supplément de loyer de solidarité
Commentaire : cet article permet la prise en compte des enfants majeurs vivant au domicile de leurs parents comme personnes vivant au foyer pour l'attribution des logements et pour le calcul du supplément de loyer de solidarité
I. Le droit en vigueur
L' article L. 442-12 du code de la construction et de l'habitation (CCH) dispose que sont considérées comme personnes vivant au foyer pour l'attribution de logements sociaux (article L. 441-1 du CCH), pour le supplément de loyer de solidarité (article L. 441-4 du CCH) et pour le dispositif de modulation des loyers des logements sociaux (article L. 445-4 du CCH) :
- le ou les titulaires du bail ;
- les personnes figurant sur les avis d'imposition du ou des titulaires du bail ;
- le concubin notoire du titulaire du bail ;
- le partenaire lié par un pacte civil de solidarité au titulaire du bail ;
- les personnes réputées à charge, au sens du code général des impôts.
II. Le texte adopté par votre commission
A l'initiative de Mme Valérie Létard, votre commission, soucieuse de prendre en compte les difficultés de la décohabitation des familles face à la pénurie de logements sociaux, a adopté un amendement créant le présent article qui vise à considérer les enfants majeurs vivant au domicile de leurs parents comme personnes vivant au foyer .
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Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé. |
Article 3 (Articles L. 121-83, L. 121-83-1, L. 121-84-1, L. 121-84-3 à 2L. 121-84-4, L. 121-84-7, L. 121-84-9 et L. 121-84-11, L. 121-84-12 à L. 121-84-15 [nouveaux] du code de la consommation) Contrats de service de communications électroniques
Commentaire : cet article améliore la protection et l'information du consommateur sur le marché des communications électroniques.
I. Le droit en vigueur
Le marché de détail des communications électroniques est devenu désormais un marché de masse . Selon l'Observatoire trimestriel des marchés des communications électroniques en France, on comptait, au deuxième trimestre de cette année, environ 40 millions d'abonnés à un service de téléphonie fixe, 22,5 millions à un service d'accès à internet fixe et 66 millions à un service de téléphonie mobile. Ce marché représente ainsi une dizaine de milliards d'euros ; il connaît une croissance des volumes - sous l'effet des nouveaux usages - et une baisse tendancielle des prix .
Longtemps marqué par un monopole de l'opérateur historique, France Télécom, ce marché s'est progressivement libéralisé depuis le début des années 90 sous l'action des institutions communautaires. Il est aujourd'hui entièrement concurrentiel et, en tant que tel, comporte des acteurs d'envergure nationale, voire internationale, offrant des services à la fois fixes et mobiles et possédant les infrastructures correspondantes - France Télécom - Orange, SFR, Bouygues Telecom, Iliad - Free et Numericable - auxquels s'ajoutent un nombre croissant d'opérateurs dits « virtuels » ou « alternatifs », proposant généralement une partie de ces services en s'approvisionnant en offre de gros auprès des grands opérateurs.
Au-delà de cette apparente ouverture, le marché des communications électroniques conserve un caractère relativement oligopolistique , mettant la majeure partie des consommateurs aux prises avec un nombre limité d'opérateurs véritablement intégrés. Ces derniers représentent une très forte puissance économique et sont fréquemment mis en cause pour des pratiques abusives vis-à-vis de leurs clients finaux. Ainsi, selon les statistiques de la DGCCRF, les litiges opposant ces derniers aux opérateurs dans leur ensemble sont en forte augmentation et représentent le deuxième motif de plainte des consommateurs , qu'il s'agisse de la qualité de service effective, de la facturation ou de la résiliation des abonnements.
Malgré les progrès apportés par certaines mesures - telle que la portabilité du numéro - le marché continue de présenter une certaine « viscosité » . Le consommateur éprouve dès lors des difficultés pour changer d'opérateur et faire ainsi jouer pleinement la concurrence. Les « innovations » commerciales des opérateurs - fidélisation en vue du renouvellement d'abonnement et de mobile ; offres triple , puis quadruple play ; offres « familiales » ; « bonus » donné aux communications passées auprès d'abonnés d'un même opérateur ... - ont toujours cherché, avant même de conquérir de nouveaux clients, à éviter d'en perdre en les rendant d'une certaine façon « captifs » de leur opérateur. Ainsi, pour ce qui est de l'accès à internet fixe, 6 clients sur 10 n'ont pas changé d'opérateur depuis plus de 24 mois, tandis que, sur le marché mobile, 8 clients sur 10 sont sous engagement post-payé.
Face à cette évolution, qui accroît le déséquilibre structurel des relations opérateurs - consommateurs et réduit le caractère véritablement concurrentiel du marché, des réactions ont eu lieu. Elles sont d'abord venues des pouvoirs publics , avec l'adoption de mesures législatives visant à rééquilibrer ces relations entre le particulier et le professionnel. Désormais, trois lois encadrent le droit de la consommation de façon spécifique en matière de communications électroniques :
- a loi du 10 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, transposant pour partie la directive « service universel » 2002/22/CE du 7 mars 2002 ;
- la loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, dite « loi Chatel », avec ses dispositions sur l'encadrement de la durée maximale d'engagement des contrats et l'interdiction de facturer les services d'assistance téléphonique ;
- la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, concernant plus particulièrement les services d'assistance téléphonique et les frais de résiliation.
Par ailleurs, la transposition du troisième « paquet télécom » a une incidence directe sur la protection des consommateurs de services électroniques 52 ( * ) .
On relèvera enfin, toujours s'agissant du législateur, que notre propre assemblée, à l'initiative de notre collègue Daniel Marsin, avait adopté le 8 décembre 2010 une proposition de loi relative aux télécommunications . Portant essentiellement à l'origine sur la question du déverrouillage des terminaux mobiles en cas de réabonnement, elle avait été enrichie, notamment par la commission de l'économie, de dispositions relatives à la résiliation des abonnements, à la facturation des services d'assistance téléphonique ou encore à la mesure du taux de couverture mobile. Malheureusement, ce texte n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
En outre, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) s'est, conformément aux missions qui lui ont été conférées par la loi, fortement investie dans le champ de la protection des consommateurs en matière de services électroniques. En application de l'article 17 de la « loi Chatel », il a rendu, en juillet 2010, un premier rapport au Parlement sur le sujet, dans lequel il constatait que les engagements pris lors de la table ronde entre opérateurs et consommateurs sur les services téléphoniques et internet, organisée le 27 septembre 2005, « n'avaient pas eu les effets escomptés », et dans lequel il formulait un certain nombre de préconisations.
Suite à ce « signal d'alerte » en direction des opérateurs , ceux-ci, réunis au sein de la Fédération française des télécoms (FFT) ont annoncé, le 23 septembre 2010, toute une série de nouveaux engagements répondant en partie aux remarques de l'ARCEP et les complétant par endroits.
Sans attendre leur mise en oeuvre, l' ARCEP , dont le rôle en matière de protection des consommateurs a été renforcé par les directives européennes composant le troisième « paquet télécoms », a poursuivi ses réflexions en rendant publiques, en février dernier, une trentaine de propositions en ce sens.
II - Le texte initial
L'article 3 du projet de loi tend, selon les termes de l'exposé des motifs, à « favoriser la fluidité du marché par un meilleur encadrement des pratiques risquant de rendre les consommateurs captifs de leur opérateur et par un renforcement de la protection et de l'information du consommateur ».
L'étude d'impact est éclairante sur la démarche du Gouvernement. Tout en énumérant et reconnaissant les apports normatifs récents en matière d'amélioration des relations consommateurs - opérateurs, que ce soit au niveau national ou communautaire, elle fait le constat que « des préoccupations demeurent sous l'angle de la fluidité du marché et de la maîtrise de la consommation ». Au premier titre, elle note l'agressivité de politiques d'engagement cherchant à faire migrer les clients vers des abonnements mensualisés, plus rémunérateurs ; la préférence donnée aux offres engageantes de 24 mois ; la croissance limitée du taux de résiliation et la stabilité structurelle du marché. S'agissant de la consommation, elle fait état de « chocs de facturation » dans certains cas de dépassement de forfait ; de manque d'information du consommateur, du fait d'une transparence insuffisante et d'un usage abusif du terme « illimité » ; ou encore d'un « cadre règlementaire perfectible » pour ce qui est des procédures de résiliation ou des solutions pour le handicap auditif.
Évoquant les engagements de la FFT en date du 23 septembre dernier, dont il convient qu'ils correspondent à une partie des mesures prévues par le texte, le Gouvernement justifie leur reprise dans ce dernier par la nécessité de les y renforcer et de garantir leur application par les deux opérateurs ne ressortant pas de la structure interprofessionnelle 53 ( * ) . Pour ce qui est des autres mesures, le Gouvernement estime indispensable de se doter d'outils qui permettront de faire cesser les pratiques critiquables des opérateurs et d'inciter ces derniers à mieux traiter les consommateurs, ce que ne permet pas le seul cadre de l'autorégulation.
S'il établit des renvois au CPCE, l'article 3 modifie cependant le seul code de la consommation.
Le 1° du I précise la notion de « fournisseur de services » pour l'ensemble de la section 11 du titre I er du livre I er du code de la consommation, en renvoyant au 6° de l'article L. 32 du CPCE. Les services en question sont donc les « prestations consistant entièrement ou principalement en la fourniture de communications électroniques », étant exclus les « services consistant à éditer ou à distribuer des services de communication au public par voie électronique ».
Le 2° complète la liste des informations devant figurer dans un contrat d'abonnement par une référence aux motifs de résiliation pour lesquels ne peuvent être exigés ni le paiement de frais de résiliation, ni le paiement du montant dû au titre de la fraction non échue de la période minimale d'exécution.
Le 3° intègre ces motifs de résiliation dans la liste de ceux devant être précisés par l'arrêté prévu au dernier alinéa de l'article L. 121-83 du code de la consommation, pris conjointement par le ministre chargé de la consommation et du ministre chargé des communications électroniques après avis du Conseil national de la consommation (CNC) et de l'ARCEP.
Le II assure la coordination formelle de l'article L. 121-84-1 du même code avec ce qui est prévu à l'alinéa 3.
Le III complète l'article L. 128-84-4 afin de préciser que l'accord exprès d'un consommateur pour la poursuite à titre onéreux de la fourniture de services accessoires à un contrat principal de communications électroniques comprenant une période initiale de gratuité peut être recueilli par écrit ou par tout autre support durable.
Le 1° du IV apporte une précision d'ordre rédactionnelle à l'article L. 121-84-6.
Le 2° complète ledit article L. 121-84-6 afin, d'une part, d'exiger de tout opérateur proposant une offre de service de communications électroniques engageante une offre non engageante, pour chaque catégorie de services, et, d'autre part, d'imposer aux opérateurs de télécommunications de proposer des offres « sans voix » à destination des clients sourds et/ou muets, c'est-à-dire des offres d'accès à des services SMS/MMS et internet mobile ne facturant pas de service voix, ce dernier leur étant par principe inutile.
Le V réintègre les frais d'activation à perception différée dans l'assiette des frais de résiliation pris en compte par l'article L. 121-84-7 précité pour les encadrer. En outre, il intègre dans le contrat d'abonnement la liste des motifs de résiliation auxquels fait référence l'article L. 121-83 et, le cas échéant, ceux des autres motifs pour lesquels il ne peut être exigé du consommateur ni le paiement des frais de résiliation, ni celui du montant correspondant à la partie non échue de la partie minimale d'exécution du contrat.
Le VI insère, après l'article L. 21-84-10, quatre nouveaux articles numérotés L. 121-84-10 à L. 121-84-14 prévoyant respectivement :
- la mise à disposition de chaque client, de façon gracieuse, d'un espace sécurisé en ligne regroupant tous ses documents personnels, d'informations au moins annuelles sur le type d'offre le mieux adapté à son profil de consommation et d'un outil de calcul des sommes restant à payer en cas de résiliation anticipée accompagné d'explications sur son usage. Ces dispositions doivent faire l'objet d'un arrêté conjoint des ministres en charge de la consommation et des communications électroniques pris après avis du CNC et de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) ;
- la mise en place, également de façon gratuite, d'un dispositif d'alerte et de blocage des services de communications électroniques en vue d'une maitrise renforcée de la consommation. Le même type d'arrêté, pris sur avis du seul CNC, est aussi prévu pour l'application de cette mesure ;
- le déverrouillage, toujours gratuitement, des terminaux trois mois après leur achat. L'opérateur est ainsi tenu de communiquer à son client le code de déverrouillage, de procéder au déverrouillage à sa demande et de lui transmettre les informations permettant de l'effectuer lui-même ;
- la clarification et la transparence des termes évoquant un usage « illimité » dans les offres de service de communications électroniques.
Le VII procède à un toilettage rédactionnel des articles L. 121-83, L. 121-84-1 et L. 121-84-3 à L. 121-84-7, conformément aux prévisions du I.
Le VIII prévoit les modalités d'application dans le temps de l'article 3 :
- certaines de ses dispositions s'appliqueront aux contrats en cours soit à la date de publication de la loi, soit à une date ultérieure lorsque la prise d'un texte d'application est nécessaire ;
- la mesure spécifique relative à l'espace sécurisé d'information s'appliquera quant à elle à compter du quatrième mois suivant la date de publication de la loi pour les nouveaux contrats et de neuf pour ceux en renouvellement, afin de tenir compte du délai nécessaire à la mise en ligne par les opérateurs des informations concernant leurs abonnés.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a enrichi le texte à de nombreuses reprises.
En commission des affaires économiques , outre une douzaine d'amendements rédactionnels ou de coordination du rapporteur, ont été adoptés des amendements du rapporteur :
- fixant à un jour le délai de résiliation d'un contrat en cas de changement d'opérateur, que le client fasse ou non jouer la portabilité du numéro ( II ) ;
- accroissant le formalisme des procédures d'engagement ou de réengagement d'abonnement en exigeant que le consommateur soit informé spécifiquement et qu'il exprime son accord par écrit ou sur tout autre support durable ( 1° bis nouveau du IV ) ;
- étendant au secteur de la téléphonie fixe l'obligation de proposer une offre sans engagement ( 2° du IV ) ;
- précisant que l'obligation de proposer une offre comportant uniquement des SMS et l'internet mobile concerne les seuls opérateurs de téléphonie mobile, et non ceux de téléphonie fixe ( 2° du IV ) ;
- obligeant les opérateurs à distinguer, dans leurs offres, le prix des terminaux de celui des abonnements les accompagnant, et à proposer une offre sans terminal pour les mêmes services ( 2° du IV ) ;
- contraignant les opérateurs à mettre à disposition de leurs clients sur l'espace sécurisé leur profil de consommation, et non leur simple consommation ( VI, article L. 121-84-11 ) ;
- rendant accessible depuis l'espace sécurisé l'outil de calcul des frais de résiliation à acquitter en cas de rupture du contrat ( VI, idem ) ;
- prévoyant l'avis de la CNIL sur les modalités d'application de la mesure relative à l'espace sécurisé ( VI, idem ) ;
- permettant aux consommateurs de paramétrer eux-mêmes les dispositifs d'alerte et de blocage ( VI, article L. 121-84-12 ) ;
- accroissant la transparence et la lisibilité dans les restrictions et exclusions concernant les offres illimitées ( VI, article L. 121-84-14 ).
La commission a également adopté des amendements :
- de Mme Corinne Erhel, et MM. Jean-Luc Warsmann et Jean Dionis du Séjour, supprimant la disposition permettant aux opérateurs de facturer, à l'occasion de la résiliation, des frais engagés pour la mise en service ( 2° du V ) ;
- de M. Jean Dionis du Séjour obligeant les opérateurs à informer leurs clients au moins une fois par an qu'ils se tiennent à leur disposition pour étudier quelle offre serait mieux adaptée à leur profil de consommation ( VI ).
En séance publique , les députés ont adopté des amendements :
- de Mme Laure de la Raudière et M. Daniel Fasquelle, rapporteur, prévoyant que la durée du préavis de résiliation ne peut excéder cinq jours ouvrés à compter de la réception de la demande par le fournisseur de services, et ce quelle que soit l'adresse à laquelle est parvenue cette demande ( II ) ;
- de MM. Lionel Tardy et Daniel Fasquelle, rapporteur, sous-amendé par le Gouvernement, au terme duquel les opérateurs de téléphonie imposant le respect d'une durée minimum d'exécution pour une offre mobile qu'ils commercialisent doivent proposer cette offre de services, sans réengagement, à leurs clients actuels en fin d'engagement et ne souhaitant pas acquérir de téléphone mobile ( 2° du IV ) ;
- de M. Lionel Tardy renvoyant à un arrêté conjoint du ministre chargé de la consommation et du ministre chargé des personnes handicapées le soin de préciser le contenu que les offres et services électroniques proposés auxdites personnes doivent comporter (idem) ;
- du rapporteur supprimant la disposition relative à l'obligation pour les opérateurs de découpler l'offre de terminal de celle des services associés, tout en conservant et précisant la disposition relative à l'information du consommateur sur le prix du terminal d'une part, et le prix du service d'autre part (idem) ;
- de Mme Laure de La Raudière et M. Daniel Fasquelle, rapporteur, rendant cohérente la numérotation retenue dans le projet de loi avec celle adoptée par l'ordonnance du 24 août 2011 relative aux communications électroniques précitée ;
- de Mme Corine Erhel et les membres du groupe socialiste, sous-amendé par le Gouvernement, substituant la notion de « consommation » à celle de « profil de consommation » concernant l'espace sécurisé mis à disposition des consommateurs (VI , article L. 121-84-11) ;
- de MM. Lionel Tardy et Daniel Fasquelle, rapporteur, précisant que les opérateurs mettent en ligne, dans l'espace sécurisé, l'intégralité des stipulations contractuelles applicables à leurs clients, et non les documents eux-mêmes (idem) ;
- de Mme Laure de La Raudière prévoyant que l'arrêté devant préciser le fonctionnement du dispositif d'alerte et de blocage prévoit également les contraintes auxquelles sont confrontés les opérateurs de communications électroniques pour obtenir les informations relatives à la consommation de leurs clients (VI, article L. 184-12) ;
- de M. Patrice Calméjane et plusieurs de ses collègues, et de M. Daniel Fasquelle, rapporteur, améliorant la transparence tarifaire des services de communications électroniques accessibles au moyen de « cartes prépayées » et de « forfaits bloqués ». Il fait ainsi obligation aux opérateurs commercialisant ces offres de préciser les tarifs auxquels les principaux services - appels nationaux, SMS, internet mobile - sont décomptés du crédit. Il renvoie à des dispositions règlementaires les conditions spécifiques à la mention de cette information tarifaire sur certains supports, qui compte tenu de leur format, ne peuvent pas être le support d'un nombre très élevé d'informations (VI, article L. 121-84-15) ;
- de M. Daniel Fasquelle, rapporteur, décalant de cinq mois l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la mise à disposition d'un espace sécurisé sur l'internet (VIII).
IV. La position de votre commission
Votre commission accueille favorablement la grande majorité des dispositions contenues dans cet article , qui accroissent utilement l'information et la protection du consommateur en matière de services de communications électroniques. Elles tiennent d'ailleurs compte des remarques et plaintes formulées par les consommateurs eux-mêmes, dont on sait qu'elles sont nombreuses en la matière.
Ont été enregistrées à l'Assemblée nationale, en commission, puis en séance publique, d'importantes avancées améliorant encore la position du consommateur dans ses relations avec les opérateurs. Il n'en reste pas moins que le texte peut encore faire l'objet de modifications visant à en renforcer la portée.
C'est dans cet esprit que la commission a adopté 16 amendements visant, outre quelques précisions d'ordre rédactionnel :
- à l'initiative de votre rapporteur, à réduire , en la faisant passer de 5 à 3 jours, la durée du préavis de résiliation prévue à l'article L. 121-84-2, afin de l'aligner sur la durée de la portabilité des numéros ;
- également sur proposition de votre rapporteur, à définir par arrêté les modalités d'évaluation du caractère non disqualifiant de l'offre commerciale que doit proposer l'opérateur, selon l'article L. 121-84-6 ;
- sur proposition de M. Gérard Cornu, à assouplir, également à l'article L. 121-84-6, l'utilisation des avantages liés à l'ancienneté - et notamment des « points de fidélité » - dans les contrats d'abonnement à des services de téléphonie mobile ;
- à l'initiative de votre rapporteur, toujours à l'article L. 121-84-6, à exiger des opérateurs qu'ils distinguent sur la facture du consommateur la quote-part correspondant au terminal de celle correspondant aux services de communication. Sur proposition de M. Jean-Jacques Lasserre, elle a par ailleurs contraint les opérateurs à proposer des offres sans engagement pour la seule fourniture de services, ou pour la seule vente de terminaux ;
- à l'initiative de MM. Bruno Retailleau et Jean-Jacques Lasserre, à l'article L. 121-84-12, à confier à l'ARCEP une mission de « labellisation » de sites de comparaison tarifaire des services de téléphonie mobile, permettant de rendre objectives pour les consommateurs les comparaisons entre opérateurs, à l'instar de ce qui est fait dans d'autres pays de l'Union européenne, comme le Royaume-Uni ou l'Italie ;
- encore à l'initiative de M. Bruno Retailleau, à prévoir au même article que les informations commerciales présentées par l'opérateur doivent être accessibles sur un autre support qu'internet, ceci pour ne pas exclure de l'accès à ces informations essentielles une partie de la population non connectée ;
- sur proposition de votre rapporteur, à prévoir l'avis de la CNIL dès le stade de la prise de l'arrêté précisant les 1° et 2° du même article ;
- à l'initiative de votre rapporteur et de M. Bruno Retailleau, à exiger du même arrêté qu'il précise, outre les informations contenues dans l'espace sécurisé, leur format ;
- sur proposition de votre rapporteur et à l'article L. 121-84-13, à contraindre les opérateurs de réseau accueillant sur leur réseau des opérateurs virtuels à transmettre à ces derniers, dans un délai compatible avec une information loyale du consommateur, les données leur permettant de mettre en oeuvre le dispositif d'alerte et de blocage ;
- enfin, à l'initiative de M. Hervé Maurey, à interdire, à l'article L. 121-84-15, l'usage par les opérateurs des termes « illimité » et « internet » pour qualifier des offres contenant des restrictions quantitatives ou qualitatives d'accès aux réseaux de communications électroniques.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
* 52 En effet, l'ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relative aux communications électroniques, prise sur la base de la loi n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques (CPCE), modifie en ce sens à de nombreuses reprises la partie législative du code des postes et des communications électroniques, mais aussi du code de la consommation. Les dispositions réglementaires, soumises à des procédures de consultation, modifient quant à elles la partie réglementaire du CPCE et complètent le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 pris pour l'application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés en vue de préciser les obligations des opérateurs.
* 53 Numéricable et Iliad - Free.